Rapport annuel 1996

Préface

Chapitre I :  Activités communes avec le Comité permanent de contrôle des services de renseignements

Chapitre II :  L’application de la loi organique du 18 juillet 1991 du contrôle des services de police et de renseignements

1.        L’ARTICLE 3 DE LA LOI ORGANIQUE DU 18 JUILLET 1991
             Article 3
2.        LES ARTICLES 7 ET 9 DE LA LOI ORGANIQUE DU 18 JUILLET 1991
              2.1.    Article 9
              2.2.    Article 7
3.        L’APPLICATION DE L’ARTICLE 9 DE LA LOI ORGANIQUE DU 18 JUILLET 1991
4.        L’ARTICLE 15 DE LA LOI ORGANIQUE DU 18 JUILLET 1991

Chapitre III :  Les enquêtes de contrôle relatives au fonctionnement de certains corps de police communale

INTRODUCTION
1.        CONCLUSIONS GENERALES RELATIVES A LA RELATION ENTRE LE BOURGMESTRE ET
           LE CHEF DE CORPS DANS CERTAINS CORPS DE LA POLICE COMMUNALE
2.        LES PRINCIPES GÉNÉRAUX D'AUTORITÉ, DE DIRECTION ET DE CONTRÔLE
              2.1.    Autorité et direction
                           2.1.1.       La loi sur la fonction de police
                           2.1.2.       La Nouvelle loi communale
              2.2.    Contrôle
              2.3.    Le “contrôle interne”
              2.4.    La relation entre le Bourgmestre et le chef de corps de la police communale
                        dans le cadre de la coopération avec la gendarmerie dans les zones interpolice
              2.5.    La déontologie
                           2.5.1.       La loyauté
                           2.5.2.       Obéissance hiérarchique
                           2.5.3.       Continuité
                           2.5.4.       La discrétion
3.        CONCLUSION

Chapitre IV :  Le Service d’Enquêtes P

1.        ELEMENTS CHIFFRES
              1.1.    Les enquêtes judiciaires
                           1.1.1.       Les modes de saisine des enquêtes judiciaires
                           1.1.2.       Suivi des enquêtes judiciaires
              1.2.    Les plaintes et dénonciations contre des fonctionnaires de police
                           1.2.1.       Les dossiers d’arrestations
                           1.2.2.       Examen des plaintes du chef d’arrestation administrative arbitraire et illégale
                           1.2.3.       Examen des plaintes du chef d’arrestation judiciaire arbitraire et illégale
              1.3.    Conclusion
2.        STATISTIQUES DU SERVICE D’ENQUÊTES DU 1ER AOÛT 1995 AU 31 JUILLET 1996 INCLUS
              2.1.    Nombre de dossiers
              2.2.    Nombre de dossiers judiciaires par Cour d’Appel
              2.3.    Nombre de dossiers par rôle linguistique
              2.4.    Services de police concernés
              2.5.    Saisine
              2.6.    Origine des personnes ayant déposé des plaintes et/ou dénonciations
              2.7.    Nombre de procès-verbaux
              2.8.    Nombre de dossiers judiciaires par type d’infraction

Chapitre V :  Saisine du Comité permanent P

1.        GÉNÉRALITÉS
              1.1.    A la demande de la Chambre des Représentants et du Sénat
              1.2.    A la demande du ministre compétent ou de l'autorité compétente
              1.3.    D'initiative
              1.4.    Plaintes et/ou dénonciations
2.        APERÇU DES PLAINTES ET/OU DÉNONCIATIONS REÇUES PAR LE COMITE PERMANENT P
              2.1.    Destination
              2.2.    Traitement des dossiers
3.        APERÇU DES ENQUÊTES DE CONTRÔLE OUVERTES PAR LE COMITE PERMANENT P
4.        CONCLUSION

Chapitre VI :  Contacts, information et formation

1.        CONTACTS
              1.1.    Le Ministère de l’Intérieur
              1.2.    La gendarmerie
2.        PARTICIPATION À DES JOURNÉES D’ÉTUDE
3.        FORMATION

Chapitre VII :  Conclusions et recommandations générales

1.        LA PROTECTION DES DROITS CONSTITUTIONNELS ET DES LIBERTÉS DES CITOYENS
              1.1.    Arrestations
              1.2.    Le recours à la force
                            1.2.1.       Formation
                            1.2.2.       Entraînement
                            1.2.3.       Directives
              1.3.    L’utilisation de l’information
2.        L’EFFICACITÉ DES SERVICES DE POLICE
              2.1.    Le cadre empirique-scientifique
              2.2.    Le cadre standard
              2.3.    Le cadre statutaire
              2.4.    Relation et professionnalisme
3.        LA COORDINATION DES SERVICES DE POLICE
              3.1.    Les zones interpolice
              3.2.    La police technique et scientifique
4.        LA LOI ORGANIQUE DU 18 JUILLET 1991 DU CONTRÔLE DES SERVICES DE POLICE ET DE RENSEIGNEMENTS
              4.1.    La modification de la loi
              4.2.    La relation du contrôle interne au contrôle externe et inversement

Postface

Préface

Dire que l’année de travail 1995-1996 a été une année difficile pour le Comité permanent P est un doux euphémisme.

Certains problèmes internes et externes ont eu une influence négative sur le fonctionnement du Comité permanent P.

Dans une période où la guerre des polices fait rage et où le paysage policier connaît des changements historiques, un contrôle démocratique sur les faits et gestes des services de police devrait se dérouler « sans entraves ».

La vague constante d’affaires retentissantes qui font à chaque fois  apparaître le rôle douteux de l’un ou l’autre service de police est inquiétante.  Le fossé de plus en plus profond qui sépare les acteurs du système doit être l’amorce à une réflexion approfondie sur la manière dont le contrôle externe est accompli.  Cette situation fait bien entendu le jeu de ceux qui ne sont pas partisans d’un contrôle démocratique.

Le Comité permanent P a toujours tenté d’avoir une approche positive de ses missions.  Ceci n’est cependant possible que si toutes les instances concernées sont prêtes à collaborer en toute loyauté.  Là où l’on a trouvé cette bonne volonté, on a obtenu des résultats.  Ce rapport annuel en est la conséquence.  Ces derniers mois, un certain nombre d’enquêtes importantes ont été commencées d’office et/ou par voie de saisine.  Les résultats de celles-ci se trouveront dans le prochain rapport annuel ...

Comme déjà stipulé auparavant, certains diront encore aujourd’hui que ce rapport annuel passe à côté des véritables questions [1] .  Cependant, le Comité permanent P ne peut que tenter, avec les moyens dont il dispose, de respecter le devoir d’information prescrit par la loi.  Il convient à ce sujet de souligner que la responsabilité du bon fonctionnement du contrôle externe ne relève pas seulement du Comité permanent P, mais également d’une responsabilité collective du Gouvernement et du Parlement.

Pour le Comité permanent P [2] ,

Chapitre I :

Activités communes avec le Comité permanent de contrôle des services de renseignements

Les Comités permanents se sont réunis successivement les 18 décembre 1995, 1^er avril 1996 et 7 juin 1996.

Ils ont été amenés à prendre position dans différentes questions de principe portant notamment sur les modes de saisine des Comités permanents et l'ouverture d'enquêtes à la demande de partis politiques.  L'interprétation de divers points ont donné lieu à un large échange de vues.

Les Comités ont également traité le problème de l'accès par des tiers aux dossiers des Comités ou aux dossiers émanant des services contrôlés.

Les Comités permanents ont dû, d'autre part, prendre des décisions concernant deux enquêtes communes.

Les discussions ont été notamment introduites sur l'opportunité de l'ouverture d'une enquête le 1er avril 1996 mais aussi après une décision d'ouverture d'enquête, sur la procédure de cette enquête.

L'enquête commune a nécessité diverses rencontres entre les membres des Comités et des responsables des services d'enquêtes respectifs des Comités permanents.

Sur le plan de l'infrastructure générale et de la logistique, le personnel des deux Comités permanents a parfaitement collaboré en vue d'une gestion efficace.

Le Comité permanent P a spécialement eu le souci de développer davantage le centre de documentation mis à la disposition également du Comité permanent R.  La documentation générale s'est enrichie grâce notamment à une sélection d'ouvrages de référence.

Grâce à l'assistance et aux conseils de la Direction générale de la "Sélection et formation" dépendant du Ministère de la Fonction publique, une formation linguistique de qualité a été assurée pendant l'année en cours.  La formation s'est avérée à ce point intéressante que le renouvellement de celle-ci est envisagé.

Chapitre II :

L’application de la loi organique du 18 juillet 1991 du contrôle des services de police et de renseignements

Les 28 mars 1996 et 4 avril 1996 des recommandations ont été adoptées respectivement par la Chambre et par le Sénat, suite au rapport rédigé au nom de la commission spéciale chargée de l’accompagnement parlementaire des Comités permanents de contrôle [3] .

Ces recommandations ont donné lieu à une proposition de loi modifiant la loi organique du 18 juillet 1991 du contrôle des services de police et de renseignements [4] .

La proposition de loi déposée simultanément à la Chambre et au Sénat prévoit la modification des articles 1, 2, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 11, 12, 13, 28, 29, 30, 32, 33, 35, 36, 37, 58, 62 et 64 de la loi organique du 18 juillet 1991.

La proposition de loi y insère cinq articles, i.c. 14bis, 30bis, 30ter, 61 bis et 66bis tandis que les articles 53 et 55 de la loi organique du 18 juillet 1991 sont supprimés.

Le Comité permanent P constate qu’un certain nombre de modifications qu’il avait déjà proposées n’ont pas été retenues et que deux problèmes soulevés au cours de l’évaluation n’ont pas été repris dans le projet de loi.

1.       L’ARTICLE 3 DE LA LOI ORGANIQUE DU 18 JUILLET 1991

L’article 3 de la loi organique du 18 juillet 1991 énumère les services de police et désigne les fonctionnaires ayant une compétence de police, qui peuvent faire l’objet d’un contrôle.

Article 3

“Au sens de la présente loi, on entend par :

1.         “services de police”, outre la police communale, la police judiciaire près les parquets et la gendarmerie, les services relevant d’autorités publiques et d’organismes d’intérêt public, dont les membres sont revêtus de la qualité d’officier de police judiciaire ou d’agent de police judiciaire;

2.         “services de renseignements”, l’administration de la Sûreté de l’Etat du ministère de la Justice et le Service général du renseignement et de la sécurité du ministère de la Défense nationale, ainsi que tout service public spécialement chargé, après l’entrée en vigueur de cette loi, de la collecte et du traitement de données concernant des personnes, groupes et événements et effectué dans un but de sécurité.

Sont assimilées à des services de police pour l’application de la présente loi, les personnes qui ont la qualité à titre individuel pour rechercher et constater des infractions”.

Les rapports annuels 1994 et 1995 soulevaient déjà le problème des fonctionnaires et des services relevant des Communautés et des Régions et dont les compétences sont définies par décret [5] .

L’article 11 de la loi spéciale de réformes institutionnelles, telle qu’elle a été modifiée par la loi du 16 juillet 1993, contient des dispositions conférant au législateur décrétal la compétence d’ériger en infraction la non-observation de sa législation et de fixer des peines en cette matière [6] .

Cela signifie concrètement que les décrets peuvent :

-                conférer la qualité d’agent ou d’officier de police judiciaire aux fonctionnaires assermentés du Gouvernement communautaire ou régional ou d’organismes ressortissant au contrôle ou à l’autorité du Gouvernement communautaire ou régional;

-                régler la force probante des procès-verbaux;      

-                déterminer les cas pouvant donner lieu à une perquisition.

Au cours des travaux préparatoires précédant la loi organique du 18 juillet 1991 du contrôle des services de police, ni le Ministre de l’Intérieur, ni le Ministre de la Justice ne se sont prononcés clairement sur la question de savoir si les fonctionnaires de police ou des services des Communautés et Régions, chargés de missions rentrant dans leur champ de compétences respectives, tombent également sous l’application de la loi.

Selon le Ministre de la Justice, une loi spéciale serait indispensable pour permettre au Comité permanent P et à son Service d’enquêtes d’exercer un contrôle sur les services de police des Communautés et Régions.  C’est dans ce sens que le ministre a précisé que le terme “ministre” utilisé à l’article 5 de la loi organique du 18 juillet 1991 du contrôle des services de police ne porte que sur les seuls membres du gouvernement fédéral [7] .

Le texte actuel de l’article 3 de la loi organique du 18 juillet 1991 du contrôle des services de police s’inspire de l’avis rendu par le Conseil d’Etat qui estimait “... qu’il était pratiquement impossible (sic) ...” d’énumérer les services de police [8] .

Si le législateur avait eu l’intention de soustraire les services de police des Communautés et Régions au contrôle du Comité permanent P, il aurait pu adopter des dispositions identiques à celles qui font échapper les autorités administratives et judiciaires à ce contrôle.  De sérieux problèmes pourraient se poser lors du contrôle des services composés de corps mixtes, tels que la police aéronautique et lors du contrôle du fonctionnement des actions coordonnées auxquelles coopèrent des services fédéraux et régionaux.

Le souci d’efficacité et d’efficience des services de police et la protection des droits fondamentaux du citoyen sont trop importants pour être traités à la légère.

2.       LES ARTICLES 7 ET 9 DE LA LOI ORGANIQUE DU 18 JUILLET 1991

L’article 7 de la loi organique du 18 juillet 1991 énumère les autorités compétentes, responsables des services de police.

L’article 9 de la loi organique du 18 juillet 1991 oblige le Comité permanent P de remettre au ministre compétent ou à l’autorité compétente, comme fixé à l’article 7, un rapport relatif à chaque enquête.

2.1.      Article 9

“(...) Le Comité permanent P remet au ministre compétent ou à l’autorité compétente, selon le cas, ainsi qu’à la Chambre des Représentants et au Sénat, un rapport relatif à chaque enquête.  Ce rapport est confidentiel jusqu’à sa communication à la Chambre des Représentants et au Sénat conformément à l’article 11.

Ce rapport comprend les conclusions qui portent sur les textes, les activités ou les méthodes qui seraient de nature à mettre en péril les objectifs visés à l’article 1er.

Le ministre compétent ou l’autorité compétente peut, à propos des rapports d’enquête, organiser un échange de vues avec le Comité permanent P. 

Celui-ci peut proposer lui-même qu’un tel échange de vues soit organisé.

Les ministres compétents ou les autorités compétentes informent dans un délai raisonnable le Comité permanent P de la suite qu’ils réservent à ses conclusions”.

Le problème se pose en regard de l’article 7, 4°, b, à savoir les compétences relatives à l’organisation de la police communale.

2.2.      Article 7

“           '1. Pour l’application du présent chapitre, on entend par “les ministre compétents”, selon le cas : (...)

(...)       4° le ministre qui a l’Intérieur dans ses attributions :

a)         l’exercice des missions de police administrative par les services de police;

b)         l’organisation de la police communale.  (...)”

L’organisation de la police communale est en principe une matière d’intérêt communal conformément au principe de l’autonomie communale.

La loi du 11 février 1986 sur la police communale [9] a considérablement élargi les compétences du pouvoir central, ce qui a renforcé sa gestion des forces de police communales et a accru sa tutelle sur les décisions des autorités communales à l’égard du personnel de police [10] .

La tendance s’accentue avec la loi du 15 juillet 1992 [11] et la loi du 5 août 1992 [12] par lesquelles tant les dispositions concernant le personnel de la police communale que les missions de la police communale, les normes relatives à l’uniforme, l’équipement et l’armement de la police communale, les organes de concertation et tout ce qui a trait à la coordination avec d’autres services de police, sont fixés par le pouvoir central.

Ce qui relève de la compétence des autorités locales et ce qui en est exclu, est par ailleurs fixé par ce que le législateur, l’instance décrétale et l’instance chargée des ordonnances entendent laisser à leur pouvoir de décision [13] .

La loi spéciale de réformes institutionnelles du 8 août 1980 fixe les principes de la tutelle administrative [14] et introduit également la distinction entre la tutelle administrative ordinaire et la tutelle administrative spécifique [15] qui a précisément pour objectif que le pouvoir central ait un plus grand contrôle sur les autorités administratives en ce qui concerne une certaine partie de la politique centrale.  En principe, la tutelle administrative ordinaire est une compétence qui ressortit aux gouvernements régionaux et communautaires tandis que l’autorité fédérale reste compétente pour exercer la tutelle administrative spécifique dans les matières fédérales [16] .

Il convient cependant de signaler que les gouvernements régionaux restent compétents pour exercer la tutelle administrative spécifique, tant qu’aucune autre autorité n’a été désignée, par la loi ou par décret, pour exercer la tutelle administrative [17] .

Concrètement, cela signifie que toutes les mesures prises par l’autorité fédérale et relatives à l’efficacité et à l’efficience de la police communale et qui ont une importance directe sur les activités et les méthodes de travail de ce service de police tombent sous le contrôle d’autres autorités [18] .

Cependant, ces “autres” autorités ne figurent pas dans la liste reprenant les autorités compétentes dans la loi organique du 18 juillet 1991 du contrôle des services de police et de renseignements.

C’est ainsi qu’apparaît une anomalie dans ce sens que le contrôle que le législateur fédéral a organisé pour la police communale perd une partie de son efficience parce que l’autorité compétente n’exerce pas la “tutelle” et parce que l’autorité de tutelle n’est pas “compétente”.

Vu l’évolution actuelle en matière d’organisation de police, dans laquelle les services de police fédéraux et locaux se porteront garants ensemble pour le service policier de base dans les structures supralocales, il est souhaitable que le législateur fédéral se prononce pour que l’application des règles qu’il établit soit soumise au contrôle qu’il a instauré et soit mieux adapté à la tutelle qui découle de l’application de la loi communale [19] .

3.       L’APPLICATION DE L’ARTICLE 9 DE LA LOI ORGANIQUE DU 18 JUILLET 1991

L’article 9 de la loi organique du 18 juillet 1991 décrit l’une des missions fondamentales du Comité permanent P.

Article 9

“Le Comité permanent P enquête sur les activités et les méthodes des services de police, sur leurs règlements et directives internes, ainsi que sur tous les documents réglant le comportement des membres des services de police à l’exception des directives en matière de politique de recherche et de poursuite des infractions et en matière de politique se rapportant à la police administrative.

Les services de police transmettent d’initiative au Comité permanent P les règlements et directives internes ainsi que tous les documents réglant le comportement des membres de ces services.  Le Comité permanent P et le Service d’enquêtes des services de police ont le droit de se faire communiquer tous les textes qu’ils estiment nécessaires à l’accomplissement de leur mission”. (...)

Dans le cadre de cette mission, le Comité permanent P enquête sur les activités, en l’occurrence sur la manière d’intervenir et de travailler des services de police, et sur les règlements et directives internes des services de police.  L’enquête peut porter sur tout autre document interne réglant le fonctionnement des services de police et le comportement de ses membres.  C’est pourquoi le second alinéa de cet article stipule que les services de police transmettent ces textes de leur propre initiative, et que le Comité permanent P et le Service d’enquêtes peuvent les demander.  Chaque fois, il y a lieu de contrôler si les activités ou les autres documents ne compromettent pas les droits et les libertés individuelles ou l’efficacité et la coordination du fonctionnement des services de police [20] .

Les directives et documents contenant des décisions de politique criminelle ou des décisions relevant de la politique en matière de police administrative, ne peuvent cependant pas faire l’objet d’une enquête par le Comité permanent P.  Comme la prise de ces décisions relève de la compétence des autorités judiciaires ou administratives, il s’agit de la suite logique et de la confirmation du contenu des deux premiers articles.  Le contrôle créé a trait aux services de police chargés de l’exécution et non de la définition de la politique; le contrôle ne s’étend pas aux autorités sous l’autorité desquelles ils exécutent leur mission  .

L’exception faite à l’article 9 “à propos des directives de politique criminelle et de politique en matière de police administrative”, a pour but d’exclure les décisions politiques prises par les autorités judiciaires ou administratives compétentes pour charger les services de police de missions spécifiques, et plus généralement, pour déterminer les catégories de missions qu’ils doivent exécuter par priorité. 

Il y a lieu d’expliquer cette situation par une exemple :

“(...) En matière de maintien de l’ordre, il incombe à l’autorité administrative compétente de décider si elle admet certaines manifestations ou fait agir les services de police à ce sujet.  Par conséquent, la décision de faire disperser une manifestation est prise par le bourgmestre ou par le Ministre en tant qu’autorité administrative et il assume d’ailleurs la responsabilité politique.  En l’occurrence, il ne peut y avoir qu’un contrôle politique des élus du peuple à l’égard du pouvoir exécutif et il n’est pas permis au Comité permanent de se prononcer sur une décision politique, d’une autorité administrative.  Il est cependant possible de contrôler la manière dont les services de police exécutent ces décisions politiques.” (...) [21]

Le Comité permanent P peut cependant vérifier si de telles décisions politiques ne sont pas soustraites aux autorités administratives, mais prises, indépendamment, par des fonctionnaires ou des agents de police.  Le Comité permanent P peut cependant contrôler la manière dont les services de police exécutent ces missions et les méthodes qu’ils emploient à ce sujet.  Il est possible de vérifier si les droits et libertés fondamentaux des citoyens ne sont pas compromis par les méthodes employées par les services de police, ou si elles ne vont pas à l’encontre de l’efficacité des services de police et de la coordination entre ceux-ci  .

Les directives de politique criminelle relèvent de la compétence de l’autorité qui est responsable politiquement, et ne peuvent donc faire l’objet d’un contrôle du Comité.  Cependant, les directives relatives aux méthodes policières sont bien soumises au contrôle  du Comité permanent P [22] .

L’une et l’autre ne peuvent être exécutées ou peuvent l’être difficilement sans être en possession des circulaires et directives qui sont transmises aux services de police par les Ministres de l’Intérieur et de la Justice.

Ainsi l’importante circulaire POL 26bis relative à l’armement de la police communale remplaçant la circulaire POL 26 du 9 octobre 1986 n’a jamais été publiée, mais a été transmise directement aux Gouverneurs de province, à Mesdames et Messieurs les Commissaires d’arrondissement, à Mesdames et Messieurs les Bourgmestres et Echevins et à Messieurs les Directeurs des Centres d’entraînement et d’instruction de la police communale.

Dans ces destinataires, deux catégories n’ont certainement pas de compétence en la matière, tandis que le Comité permanent P est certes compétent mais n’est pas un destinataire.

Dans cet ordre d’idées, il est donc étrange que dans le projet de loi cité, l’article 9 soit complété d’un alinéa entendant :

“Ce n’est qu’à la seule demande de la Chambre des Représentants, du Sénat ou du ministre compétent que le Comité permanent P peut émettre un avis sur un projet de loi, d’arrêté royal, de circulaire ou sur tout autre document, quelle qu’en soit sa nature, dans lequel sont formulées les lignes politiques des ministres compétents”.

Il est en effet impossible d’émettre un avis sur des documents dont on n’est pas destinataire.

Il est dès lors indispensable que le Comité permanent P et son Service d’enquêtes soit directement mis en possession de toutes les circulaires et directives émanant des autorités compétentes qui ont trait aux activités et aux méthodes des services de police, reprises par celles-ci dans la liste des destinataires.

Malgré le fait que ceci ait déjà été exprimé dans le rapport annuel 1995 du Comité permanent P, la demande n’a pas été satisfaite, et en outre, la lettre écrite à ce sujet le 2 août 1995 aux  Ministres de l’Intérieur et de la Justice n’a jamais reçu de réponse.

4.       L’ARTICLE 15 DE LA LOI ORGANIQUE DU 18 JUILLET 1991

“Le Comité permanent P exerce son autorité sur le Service d’enquêtes des services de police, lui confie des enquêtes et reçoit des rapports sur toutes les enquêtes qui sont effectuées.

Cependant, lorsqu’ils remplissent une mission de police judiciaire, le chef et les membres du Service d’enquêtes des services de police, sont soumis à la surveillance du procureur général près la Cour d’appel ou de l’auditeur général près la Cour militaire”.

Déjà au cours du débat concernant le projet de loi organique du contrôle des services de police et de renseignements, il est apparu qu’une distinction nette entre les enquêtes judiciaires et les enquêtes non-judiciaires provoquerait des problèmes [23] .

L’intention a toujours été de vérifier si les activités et les méthodes constatées dans un service de police portaient préjudice aux droits et aux libertés ou si elles présentaient un manque d’efficacité ou de coordination, indépendamment de la nature de l’enquête [24] .

La structure de l’article 15 conduit à diverses interprétations où le premier alinéa s’appliquerait aux enquêtes non-judiciaires et le deuxième alinéa s’appliquerait aux dossiers judiciaires.

Lors de la discussion du projet de loi, le Ministre de l’Intérieur a néanmoins déclaré :

“Le Comité permanent P a pleine compétence.  Il doit à tout moment pouvoir savoir de quoi s’occupe le Service d’enquêtes” [25] .

Il ne peut donc être envisagé que les activités du Service d’enquêtes soient divisées en deux catégories d’activités strictement séparées sous l’autorité de deux autorités distinctes.

Le Comité permanent P exerce son autorité sur le Service d’enquêtes, quelle que soit la nature de la mission.  L’autorité des autorités judiciaires constitue un contrôle supplémentaire sur les actes que posent les membres du Service d’enquêtes en leur qualité d’officier de police judiciaire.

En fait, la relation du Service d’enquêtes à l’égard du Comité permanent P pourrait être comparée à la relation des services de police à l’égard de leurs autorités respectives.

Cela signifie que le Service d’enquêtes informe systématiquement le Comité permanent P des renseignements qu’il reçoit dans l’exercice des missions de police judiciaire lorsqu’ils sont importants pour l’application de l’article 1er de la loi organique du 18 juillet 1991.

On retrouve un exemple de ce qui précède dans le rapport annuel.  Les informations relatives aux arrestations judiciaires et administratives mentionnées au chapitre IV sont presque exclusivement issues de dossiers judiciaires.  Lorsque le Service d’enquêtes ne prend pas l’initiative de tirer les conclusions nécessaires des enquêtes judiciaires relatives à un phénomène bien précis et de les communiquer par un rapport au Comité permanent P, le Comité reste privé de ces informations importantes et il ne peut dès lors pas poursuivre ses objectifs fixés à l’article 1er de la loi.

Il est évident que le Comité permanent P ne peut avoir communication des dossiers judiciaires et qu’il ne peut s’immiscer dans le déroulement d’un dossier.

Le Comité permanent P peut également solliciter des informations spécifiques qui peuvent être fournies sous l’autorité des autorités judiciaires.

L’interprétation rigide entre le premier et le deuxième alinéa de l’article 15 a conduit à une autonomie du Service d’enquêtes qui complique et retarde le fonctionnement du Comité permanent P.  Une modification de la loi s’impose.

Chapitre III :

Les enquêtes de contrôle relatives au fonctionnement de certains corps de police communale

INTRODUCTION

Au cours de l'année de fonctionnement 1995-1996, le Comité permanent P a exécuté un certain nombre d'enquêtes de contrôle relatives au fonctionnement de certains corps de police communale [26] .  Ces enquêtes de contrôle ont été exécutées soit à la demande de l'autorité locale, soit à l'initiative du Comité permanent P [27] .

D'autres enquêtes ont été exécutées à la demande de l'autorité fédérale, mais n'avaient alors trait qu'à une matière spécifique ou à un problème bien précis, souvent suite à l'un ou l'autre événement [28] .

Les conclusions spécifiques des enquêtes n’ont en effet de valeur que sur le corps de police sur lequel s'est portée l'enquête.  Elles n'ont donc été communiquées qu'au Parlement et aux autorités compétentes.

Toutefois, au terme d'une année de travail, il est possible de faire une analyse de l'ensemble des enquêtes qui ont été réalisées et d’en tirer certaines tendances et/ou constatations frappantes qui sont propres à l'ensemble ou à une partie des enquêtes.

Dans le rapport annuel 1995, il a ainsi été constaté que dans tous les corps de police qui ont fait l'objet d'une enquête, les principes du management moderne étaient souvent ignorés et que les organisations présentaient très souvent les caractéristiques inhérentes aux vieilles bureaucraties qui éprouvent de grandes difficultés à s'adapter aux changements actuels [29] .

Cette constatation a donné lieu à une recommandation visant à revoir le concept professionnel juridique et technique traditionnel de la formation des officiers de police vers un programme commun pour les trois services de police en matière de management et de gestion du corps, basé sur les thèmes principaux du management d'autorité [30] .

L'analyse des enquêtes de contrôle qui ont été menées au cours de l'année de travail 1995-1996 fait clairement apparaître un autre problème, à savoir celui des rapports d'autorité entre l'autorité et les services de police.

Les problèmes multiples que connaissent un grand nombre de communes et de corps de police communale montrent que cette relation fait toujours l'objet de divergences d'opinion entre les corps de police et les bourgmestres et montrent que les situations de conflits réelles, qui sont caractérisées par une véritable méconnaissance des droits et devoirs de chacun, ne font pas exception.

1.       CONCLUSIONS GENERALES RELATIVES A LA RELATION ENTRE LE BOURGMESTRE ET LE CHEF DE CORPS DANS CERTAINS CORPS DE LA POLICE COMMUNALE

Le professionnalisme et la compétence professionnelle tant du bourgmestre que du chef de corps est le fil conducteur des enquêtes.  Dans presque tous les cas de problèmes relationnels, il est apparu que le manque de connaissance-compétence et le manque de capacités étaient à l'origine des conflits.  Les chefs de corps semblent être de bons fonctionnaires de police et les bourgmestres d'excellents hommes politiques, mais cela est sans doute insuffisant pour arriver à une bonne gestion du corps.

Quelques relations étaient dominées par des dissensions personnelles qui laissaient clairement apparaître qu'aucune des deux parties n'était consciente des droits et devoirs mutuels.  Dès lors certains problèmes de fonctionnement policier au niveau de la politique à suivre et de l'organisation étaient insolubles.

Dans certains cas, la relation était dominée par de multiples divergences d'opinion sur des affaires n'ayant pas une grande importance, comme le règlement des congés, l'emploi du temps, les affectations au service, etc.  Ceci a donné lieu à des situtations où les intérêts personnels du bourgmestre et du chef de corps dominaient l'intérêt général de sécurité.

L'engagement de l'autorité administrative, en particulier le bourgmestre avec le corps de police est parfois minime, ce qui a de lourdes conséquences sur le corps de police au niveau des moyens, du matériel et de l'équipement.

Dans de très nombreux cas, il a été constaté que la compétence d'autorité de l'autorité était à peine exercée ou ne l'était pas du tout.  Les conséquences sont lourdes au niveau de la discipline des corps de police.

Face à cela, il existe des cas flagrants d'ingérence directe dans la direction journalière du corps de police dans lesquels les bourgmestres se substituent pour ainsi dire au chef de corps et ne permettent dés lors pas que leur relation soit saine.

Le dualisme dans la relation d'autorité de la police communale avec les autorités administratives et judiciaires est parfois mal/abusivement interprété.  Dans certains cas, une obéissance inconditionnelle à l'autorité est "utilisée" comme alibi à l'égard de l'autre autorité.

2.       LES PRINCIPES GÉNÉRAUX D'AUTORITÉ, DE DIRECTION ET DE CONTRÔLE

2.1.      Autorité et direction

2.1.1.  La loi sur la fonction de police

Il n'a pas toujours été aisé de déterminer quelle autorité détenait la responsabilité finale dans le cadre de l’engagement des services de police et de la fixation des principes d’intervention.  C’est ainsi que la critique relative au manque de clarté concernant les relations d’autorité entre autorités et services de police était parfois fondée. [33]

La loi sur la fonction de police met largement un terme à cette situation [34] .

Article 5, al. 1

“Pour l'exercice des missions de police administrative, les services de police sont soumis aux autorités administratives dont ils relèvent conformément à la loi”.

Le législateur a établi très clairement que les services de police sont des organes d'exécution soumis à l'autorité et à la responsabilité des autorités.  Cela signifie que ces fonctionnaires de police exercent leurs missions et agissent sous l'autorité des autorités et donc conformément aux ordres et aux directives qu'elles donnent.

L'autorité hiérarchique sur la police communale en matière de police administrative revient incontestablement au bourgmestre [35] .

Article 6, al. 1

“Les services de police exercent leurs missions conformément aux ordres, instructions et réquisitions des autorités compétentes, sans préjudice des compétences et des obligations qui découlent, pour certains fonctionnaires de police de leur qualité d'officier de police judiciaire, auxiliaire du procureur du Roi ou de l'auditeur militaire”.

Même dans les situations où les services de police agissent de leur propre initiative, ils restent soumis à cette autorité et leurs actions doivent se limiter aux lignes politiques établies par cette autorité.

A l'égard du chef de corps, le bourgmestre dispose d'une autorité hiérarchique directe relative à la police administrative, à l'organisation du corps et à la répartition des tâches de police administrative et judiciaire.

Les autorités qui n'exercent pas d'autorité hiérarchique directe, s'adressent au corps de police par le biais de réquisitions.  Ainsi, le bourgmestre peut requérir la gendarmerie et le ministère public peut imposer certaines tâches au corps de police.  Cela est également valable pour les réquisitions qui tendent à prêter main forte.

Lorsque le service de police requis ne se conforme pas aux souhaits de l'autorité requérante, celle-ci peut toujours s'adresser au bourgmestre et lui demander d'exercer son autorité hiérarchique et de donner l'ordre d'exécuter les missions [36] .  Pour respecter les principes de bonne administration et d'unité de commandement, le bourgmestre n'adressera ses ordres qu'au chef de corps [37] .

Les ordres ou directives des autorités ayant une autorité hiérarchique ont priorité sur les réquisitions des autorités qui disposent d'un droit de réquisition.  Concrètement, ceci signifie que des conflits peuvent apparaître entre les ordres que le bourgmestre donne à son chef de corps et les réquisitions que lui donne le procureur du Roi.  Il appartient aux autorités et non au service de police de régler ce conflit [38] .

Article 7

“Dans les cas où les services de police peuvent agir d'initiative en vertu de la loi, ils restent soumis aux autorités compétentes, conformément à la loi”.

Conformément à l'article 172 de la Nouvelle loi communale, la police communale est soumise à l'autorité hiérarchique du bourgmestre pour l'exercice des missions de police administrative.  Ainsi le chef de corps doit continuellement rendre des comptes au bourgmestre sur le fonctionnement de son corps de police.

Les services de police ne peuvent pas déterminer de façon totalement autonome leur politique et leurs méthodes.  Il va de soi que, très souvent, ils interviennent et prennent  des mesures de leur propre initiative, mais toujours dans le cadre de la politique définie par les autorités supérieures [39] .

En matière de police administrative, c'est donc le bourgmestre qui prend une position hiérarchique à l'égard du chef de corps.  Cette relation influence également l'exécution des tâches de police judiciaire dans leur relation avec l'administratif.  Même si le chef de corps, en tant qu'officier de police administrative et judiciaire, a un droit d'initiative légal, il reste quand même soumis à l'autorité du bourgmestre.

2.1.2.  La Nouvelle loi communale

Le 4 juin 1990, le Gouvernement a décidé que le Ministre de l'Intérieur organiserait des conférences tables ronde avec les bourgmestres et avec les chefs de corps de police communale afin de discuter des mesures et des propositions visant à renforcer la fonction de police locale.

Ces conférences tables ronde ont donné lieu au projet de loi modifiant la Nouvelle loi communale dont l'objet principal est l'amélioration du fonctionnement de la police communale.  Parmi les mesures proposées, on trouve également une définition plus précise des positions respectives du bourgmestre et du chef de corps [40] .

Le projet de loi a donné naissance à la loi du 15 juillet 1992 modifiant la nouvelle loi communale, qui insère, remplace ou supprime un certain nombre de dispositions [41] [42] .

Article 171bis

“Chaque corps de police a à sa tête un chef de corps qui porte le grade soit de commissaire de police en chef ou de commissaire de police, soit de garde champêtre en chef ou de garde champêtre unique.  Le chef de corps est chargé, sous l'autorité du bourgmestre, de la direction, de l'organisation et de la répartition des tâches du corps de police.

En vue de la bonne gestion du corps de police, le chef de corps informe le bourgmestre de tout ce qui concerne le corps de police communale et l'exécution de ses missions (...)”.

Jusqu'à présent, il y a eu peu de publications significatives ou faisant autorité sur la portée de l'article 171bis.  Entre-temps, le législateur s'est réjoui que l'autorité du bourgmestre en matière de gestion du corps de police communale ait été confirmée, même à l'égard du procureur du Roi [43] .

D'autre part, sa relation d'autorité avec le chef de corps est décrite dans un certain nombre de questions et réponses parlementaires qui font autorité.

“L’article (...) précise que le chef de corps exerce les missions (...) sous l’autorité du bourgmestre.

Il y a lieu, dans ce cas, de suivre des principes généraux qui prévalent en matière d’organisation et de délégation de pouvoir au sein d’un service public.

Dans la perspective d’une gestion efficace du corps de police, le bourgmestre arrête les options de principe et prend les décisions importantes qu’il transmet au chef de corps.  Le respect de la chaîne hiérarchique est ici, comme ailleurs, un principe d’efficience.

Il faut en conclure que les questions d’organisation du service ressortissent directement au chef de corps” [44] .

Ceci n’est ni plus ni moins la traduction de phénomènes relatifs à une bonne administration.  Le bourgmestre fait des choix de principe, mais ne se mêle pas de l’exécution de ceux-ci dans la pratique.  Ceci comprend par exemple le fait que le bourgmestre fixe les principes du règlement du service tandis que le chef de corps décide lui-même, dans le cadre de ces principes, qui exécute quelles tâches et à quel moment.

Il va de soi que tout cela doit se faire en concertation permanente, sans préjudice des compétences des comités de concertation dans cette matière [45] .

La direction, l'organisation et la répartition des tâches d'un corps de police ont entre autres pour objectif d'assurer que tant les missions de police administrative que les missions de police judiciaire puissent être exécutées au mieux.  C'est au chef de corps qu'incombe cette responsabilité.

Le bourgmestre a en réalité une double responsabilité : une responsabilité en tant qu'autorité fonctionnelle, en ce qui concerne les missions de police administrative et une responsabilité en tant qu'autorité organique pour la gestion du corps de police.  Il va de soi que le chef de corps relève de l'autorité des autorités judiciaires pour l'exécution des  missions judiciaires.

Le bourgmestre assume la responsabilité finale pour la direction, l'organisation et la répartition des tâches.  Il est dès lors indispensable qu'il soit informé par le chef de corps de tout ce qui concerne le corps de police et de l'exécution de ses missions.

Dans la mesure du possible, le bourgmestre doit également être informé des directives et des souhaits du procureur du Roi.  Il devra en effet tenir compte du caractère confidentiel de certaines données.  En tant qu'autorité de police, les bourgmestres sont également tenus de respecter les principes déontologiques relatifs à la discrétion et à la protection de la vie privée.

Article 172 [46]

“Le bourgmestre est le chef de la police communale dans l'exercice des missions de police administrative de celle-ci (...)

A cet effet, le chef de corps lui fait rapport de l'évolution de la criminalité au sein de la commune et l'informe dans les plus brefs délais des faits importants qui sont de nature à troubler la tranquillité, la sécurité ou la salubrité publiques."

En sa qualité de chef de la police communale dans l'exercice des fonctions de police administrative de celle-ci et en sa qualité de responsable du maintien de l'ordre public sur le territoire de la commune, il convient de faire rapport au bourgmestre de l'évolution de la criminalité, en vue d'élaborer une politique de prévention adéquate.

Ce rapport que doit produire le chef de corps a le caractère d'un rapport "informel" rédigé sur la base des données constatées par la police.  Il ne s'agit pas de statistiques, mais d'un document interne qui doit permettre au bourgmestre d'assumer sa responsabilité en tant qu'autorité fonctionnelle et organique [47] .

Les rapports relatifs aux faits importants qui sont de nature à troubler la tranquillité, la sécurité ou la salubrité publiques ont le même caractère.

L'aperçu global de l'évolution de la criminalité comprend les statistiques intégrées qui sont des documents publics sur lesquels figurent les données des trois services de police générale.

Le chef de corps doit également porter à la connaissance du bourgmestre les informations qu’il a reçues dans l’exercice des missions de police judiciaire, lorsque celles-ci sont importantes pour la politique de sécurité communale.  Il va de soi que, dans ce cadre, il ne peut violer le secret de l’enquête.

Il va également de soi que le bourgmestre ne peut prendre connaissance des détails du contenu des dossiers judiciaires et qu'il ne peut s'ingérer dans le cours d’une information ou d’une instruction judiciaire [48] .

Article 172bis

“En cas d'absence ou d'empêchement du chef de corps, le bourgmestre désigne le chef de corps remplaçant, parmi les membres du corps de police les plus haut gradés”.

Etant donné la liste croissante des responsabilités liées à la fonction de chef de corps, non seulement sur le plan de la direction, de l'organisation et de la répartition des tâches, mais également sur le plan du maintien de l'ordre et de la discipline, il est important que le remplacement du chef de corps soit réglé.

Parmi les fonctionnaires de police les plus haut gradés, le bourgmestre est libre de désigner celui qui lui semble le plus apte à remplir ces fonctions, en prenant en considération son (sa) place au sein de la structure du corps.

Le remplacement n'est pas un automatisme et exige un acte formel du bourgmestre dans chaque cas.

Il est évident que le remplacement du chef de corps doit se limiter aux situations dans lesquelles le chef de corps est "absent" et dans lesquelles il ne peut assumer ses  responsabilités (maladie de longue durée, congé annuel, etc.)

En effet l'accessibilité d'un chef de corps est un problème d'organisation et peut, dans la plupart des cas, être parfaitement organisée sans pour autant prévoir un remplacement permanent [49] .

Article 133bis [50]

“Sans pouvoir, d'une façon quelconque, porter atteinte aux attributions du bourgmestre, le conseil communal a le droit d'être informé par le bourgmestre de la manière dont celui-ci exerce les pouvoirs que lui confèrent les articles 133, deuxième alinéa, 171bis, premier et troisième alinéas, 172, premier alinéa et 175.”

Sans devoir soumettre ses décisions à l'approbation du conseil communal, le législateur a imposé au bourgmestre un devoir d'information et de justification qui doit faciliter le contrôle démocratique du conseil communal [51] .

L'obligation qu'a le bourgmestre de fournir des informations et de rendre des comptes, concerne entre autres les articles qui sont traités ci-dessus, i.c. l'article 171bis et l'article 172.

Cela signifie que le conseil communal reçoit des informations sur les rapports parfois très importants qui sont entre autres rédigés en vertu des articles 171bis et 172.

Les dispositions réglementaires de la loi communale en matière de procédures au conseil communal régissent la manière dont le conseil communal est informé.  Les problèmes de sécurité sont souvent dominés par des "sentiments d'insécurité" subjectifs.  Il est donc très important d'informer les membres du conseil communal aussi objectivement que possible sur la base des informations que le chef de corps fournit au bourgmestre.

Tant le bourgmestre que les membres du conseil communal sont tenus de respecter le devoir de discrétion et la protection de la vie privée [52] .

2.2.      Contrôle

Article 171bis

“(...) Le bourgmestre est chargé de la surveillance des membres du corps de police communale”.

Le contrôle des membres du corps de police communale est une compétence disciplinaire  qui est reprise dans la nouvelle loi communale [54] .

En exerçant cette surveillance, il peut réellement s'assurer de la direction et de l'organisation du corps de police et il pourra assumer pleinement sa responsabilité.

Le bourgmestre ne dispose que de compétences disciplinaires limitées à l'égard du personnel de police [55] .  Cette compétence permet entre autres au bourgmestre de réprimer rapidement et discrètement les petits manquements.

La compétence disciplinaire du bourgmestre à l'égard du personnel de police (à l'exception des commissaires et des commissaires adjoint de police, des garde champêtres uniques et bien entendu du chef de corps) est exercée sur rapport du chef de corps.  De ce fait, le chef de corps se voit attribuer une grande responsabilité et remplit pour ainsi dire le rôle de l’accusation [56] .

Au cours de la préparation parlementaire de la loi du 24 mai 1991, il a été montré qu'un chef de corps qui omet de faire une proposition de sanction disciplinaire pour des faits qui contiennent manifestement un délit disciplinaire, peut lui-même faire l'objet de poursuites disciplinaires pour manquement à l'obligation qui lui incombe [57] .

Avant l’entrée en vigueur de la loi du 11 février 1986 sur la police communale [58] , la sanction disciplinaire portant sur des faits commis dans l’exercice des missions de police judiciaire, ne pouvait avoir lieu que sur proposition des autorités judiciaires.  Aujourd’hui, le bourgmestre peut en prendre l’initiative.

Cependant, les autorités judiciaires disposent d’un droit de veto et ont en outre le même droit d’initiative [59] .

Dans le cas où il y a concurrence de compétences avec le Roi et le Gouverneur, ces deux derniers sont obligés d’informer auparavant le bourgmestre de leur intention d’imposer une sanction disciplinaire [60] .

Pour assurer le bon fonctionnement du service, le bourgmestre ne doit pas se limiter à imposer des sanctions disciplinaires.  Il peut également faire usage de mesures d’ordre [61] .

L’intérêt du service peut exiger que certaines mesures soient prises rapidement sans que la responsabilité individuelle des personnes ne soit sciemment examinée et sans que la perturbation du bon déroulement des affaires ne soit imputée comme faute à quiconque [62] .

Le bourgmestre peut également convoquer des membres du personnel pour leur “faire la leçon”.  L’autorité disciplinaire a en effet le droit, sans arriver à des mesures disciplinaires propres, de condamner les attitudes des membres du personnel et de les sommer de mieux se comporter [63] .

2.3.      Le “contrôle interne”

Le chef de corps est responsable du bon fonctionnement quotidien du corps de police.  Il se porte garant pour qu’un certain nombre de points de contrôle stratégiques soient soumis à une surveillance interne normale.  Le cas échéant, il prend des mesures pour améliorer le fonctionnement quotidien du corps et il est tenu d’en informer le bourgmestre, au moins périodiquement.

Pour permettre également cette surveillance sur le terrain, le chef de corps peut avoir recours à un service “contrôle interne” qui est établi de concert avec le bourgmestre.

Lorsque le chef de corps omet de faire le nécessaire pour cela, il est de la responsabilité du bourgmestre de prendre lui-même cette décision.

Contrairement au principe traité à l’article 171bis, il appartient au bourgmestre de désigner les membres du service “contrôle interne”, certes sur avis du chef de corps.

Le chef de corps doit régulièrement faire rapport au bourgmestre du fonctionnement du service “contrôle interne” et doit porter à sa connaissance les plaintes émises de l’extérieur relatives au fonctionnement du corps ou aux actions de son personnel.

Enfin, le chef de corps est directement responsable de la surveillance des officiers dirigeants du corps, tandis que le bourgmestre est lui directement responsable de la surveillance du chef de corps [65] .

2.4.      La relation entre le Bourgmestre et le chef de corps de la police communale dans le cadre de la coopération avec la gendarmerie dans les zones interpolice

Dans le cadre de la nouvelle coopération avec la gendarmerie, il est possible que dans une certaine commune, la police communale et la gendarmerie fournissent ensemble  le service policier de base [67] .

Le chef de corps de la police communale et les représentants locaux de la gendarmerie devront discuter ensemble des questions importantes relatives à la politique à suivre pour la répartition des tâches et les règles de coopération et devront ensuite les soumettre ensemble au bourgmestre.  Le rôle du bourgmestre en tant qu’autorité administrative locale est de ce fait renforcé puisqu’il sera responsable de la politique de sécurité policière générale et qu’en tant que tel il devra également rendre des comptes à la population, c.q. le conseil communal.

Cependant, il sera nécessaire de soutenir légalement la position centrale du bourgmestre dans cette matière [68] .

La création d’une relation entre le commandant de gendarmerie locale et le bourgmestre qui serait identique à celle entre le bourgmestre et le chef de corps de la police communale est impossible  parce que la gendarmerie est un service de police fédéral qui est soumis à l’autorité du Ministre de l’Intérieur pour l’exécution de ses missions.  En outre, il n’est pas opportun  de donner aux autorités locales une compétence de gestion et/ou disciplinaire sur la gendarmerie.

Il faudra toutefois trouver une solution pour réconcilier l’autonomie communale et la responsabilité fédérale.  La politique de sécurité policière ne comprend en effet pas seulement des tâches et des missions à exécuter, mais également la manière dont et les moyens par lesquels elles doivent être exécutées, et ce non pas dans le sens d’une exécution opérationnelle concrète mais bien dans le sens d’un cadre politique général.

Il est indispensable que le bourgmestre, le chef de corps et le commandant de la gendarmerie locale se communiquent en permanence les informations qui peuvent donner lieu à la prise de mesures.  Cet échange d’informations de part et d’autre est également de mise pour les informations relatives au développement des problèmes de sécurité dans la commune, y compris les matières d’ordre judiciaire dans la mesure où elles sont nécessaires à l’exercice des missions de police communale [69] .

Le chef de corps et le commandant de la gendarmerie locale devront justifier ensemble  l’exécution de la politique à suivre.

Sans préjudice des accords et des engagements formels fixés dans ladite “Charte de Sécurité” la relation entre le bourgmestre, le chef de corps de la police communale et la gendarmerie doit surtout se fonder sur une coopération volontaire et sur une bonne compréhension.  Une communication spontanée et permanente est ici d’un intérêt capital.  Indépendamment de l’obligation de faire rapport, de suivre les directives et d’exécuter les réquisitions légales, il faut attendre des deux services de police qu’ils développent au maximum leur communication et la relation qu’ils ont avec l’autorité administrative. Quant au bourgmestre, il doit veiller à ce que ces contacts aient lieu régulièrement et il doit organiser des réunions à cette fin, s’il le juge utile.

Il est clair que cette relation est un aspect supplémentaire des contacts normaux, directs entre le chef de corps de la police communale et le bourgmestre, qui n’y porte pas préjudice.

En effet, le chef de corps de la police communale continue à avoir un rôle central dans le souci de sécurité locale.  Le fait que le bourgmestre ait une plus grande influence pour ce qui est de la fixation des tâches et la contribution de la gendarmerie dans le service policier de base ne signifie pas encore qu’il a une autorité à part entière.

Le caractère fédéral de la gendarmerie restera toujours une restriction pour la mobilisation locale de sorte que le bourgmestre se retournera toujours vers le corps de police locale pour son entière disponibilité.

2.5.      La déontologie

La relation entre le bourgmestre et le chef de corps n’est pas seulement régie par  des dispositions réglementaires, mais subit également d’autres influences qui régulent le comportement des gens dans certains groupes professionnels.

La loi sur la fonction de police a créé le cadre au sein duquel se développent les relations entre les services de police et leurs autorités.  Toutefois, un certain nombre de facteurs internes et externes ont une influence sur les relations à la condition que tout ceci reste dans les limites du terrain délimité par la loi.

D’abord, le corps de police travaille dans le contexte d’un certain système politique qui définira, par le biais de règles, une grande partie du comportement.  Les valeurs, les objectifs et les moyens généralement acceptés constitueront une force importante de régulation du système politique.

Deuxièmement, il faut garder à l’esprit que dans toute organisation, personne ne travaille isolément.  Pratiquement chaque fonctionnaire de police a des collègues qui s’occupent ou non des même tâches.  Les opinions et le comportement réel des collègues constituent un point d’orientation important pour son propre comportement et pour sa propre méthode de travail.

Troisièmement, il y a l’opinion publique.  Ce que pensent les gens; ce que les journaux écrivent à ce sujet et ce que la télévision en dit : personne ne reste indifférent.  C’est pourquoi la police accorde de plus en plus d’intérêt à soigner ses relations publiques.

Enfin, il y a les valeurs et les normes individuelles que chaque individu veut réaliser et faire valoir dans son comportement professionnel.

Des principes déontologiques pouvant fonctionner de manière standard en augmentant la résistance morale de chacun sont indispensables.

Un certain nombre de ces principes déontologiques ont une influence directe sur ladite relation [71] .

2.5.1.  La loyauté

Sans préjudice du fait qu’en prêtant serment, le bourgmestre et le chef de corps sont tenus de ne développer aucune activité qui serait en contradiction avec la constitution et les lois du Peuple belge, le devoir de loyauté a d’autres conséquences.

Ainsi cela signifie pour le bourgmestre que, en toute circonstance, il doit privilégier l’intérêt de la commune à l’intérêt individuel.

Tout comme pour le chef de corps de la police communale, la fonction du bourgmestre se caractérise par une certaine dualité.  D’une part, il est le représentant de l’autorité centrale dans la commune; d’autre part, il est le chef de la commune, le premier citoyen.

Sa position n’est pas toujours confortable et le dualisme dont question entraîne parfois des situations pénibles [72] .

Le chef de corps est quant à lui tenu d’exécuter ce que l’administration, notamment le bourgmestre, lui demande, même si ses idées personnelles sont différentes.  Il dispose toutefois d’une certaine marge d’appréciation qui doit lui permettre de confronter le principe de la légalité aux exigences d’équité et d’efficacité requises pour un service de police qui fonctionne bien.

Dans ses contacts avec le bourgmestre, le chef de corps doit veiller à ce que ses avis, ses conseils, ses options et ses rapports se basent sur une présentation des faits précise, complète et pratique.

2.5.2.  Obéissance hiérarchique

Le chef de corps de la police communale est en relation hiérarchique avec le bourgmestre, en tant que chef de la police communale.  Il est donc obligé d’exécuter les missions qui lui sont régulièrement et légalement confiées.

Cependant, ce devoir d’obéissance n’est pas absolu.

Une mission qui n’est manifestement pas légale ne peut pas être exécutée [73] .

A plusieurs reprises, le Conseil d’Etat a estimé qu’il n’appartenait pas à un fonctionnaire, en tant que subalterne, de juger de l’efficacité et de l’opportunité d’un ordre et que la responsabilité des conséquences de cet ordre continuait à incomber à celui qui avait donné l’ordre [74] .  Par ailleurs, une bonne relation entre le bourgmestre et le chef de corps mérite une approche plus flexible et les missions qui vont clairement à l’encontre des principes généraux d’un bonne administration et qui sont plus préjudiciables que positives, peuvent être jugées de concert entre le chef de corps et le bourgmestre.  Une obéissance aveugle n’est en effet plus de notre époque et n’est pas de mise dans une vision démocratique de la police.

Quant au chef de corps, il a le droit de demander que la hiérarchie soit respectée dans son corps et que les contacts du bourgmestre avec les membres du personnel de son corps aient lieu par son intermédiaire, et inversement [75] .

Comme nous l’avons déjà signalé, en cas de conflit entre le bourgmestre et le procureur du Roi, le chef de corps devra d’abord obéir à son bourgmestre.  Le conflit doit être réglé par les autorités elles-mêmes, qui doivent à leur tour s’adresser à l’autorité supérieure, si elles n’arrivent pas ou ne peuvent arriver à un compromis.

2.5.3.  Continuité

Depuis la ratification de la Charte sociale européenne, le principe de la continuité ne doit plus être associé aux interruptions de travail qui découlent des négociations collectives avec l’administration [76] .

Les fonctionnaires de police restent toutefois obligés de justifier leurs absences et de s’accommoder rigoureusement du règlement de service qui leur est imposé.

Eu égard à ses responsabilités de plus en plus importantes en matière de direction, d’organisation et de répartition des tâches, le chef de corps de la police communale ne peut plus être soumis à un horaire strict.  Le chef de corps doit dans une large mesure pouvoir déterminer lui-même son emploi du temps pour le management à condition qu’il soit prêt à le justifier auprès du bourgmestre.

En outre, vu l’importance de ses responsabilités, il faut pouvoir le joindre et/ou le contacter à tout moment.

2.5.4.  La discrétion

L’article 19 de la constitution et les articles 9 et 10 de la convention européenne des droits de l’homme garantissent la liberté d’opinion.  La manie du secret dont les services publics font preuve depuis longtemps commence à faire de plus en plus de place à la franchise et à la publicité d’administration.

On retrouve également ce revirement dans l’évolution de l’obligation de réserve vers le droit à la liberté d’expression.

Le droit à la liberté d’expression du fonctionnaire de police n’est toutefois pas absolu.  En effet, il y a d’une part l’obligation pénale du secret professionnel; d’autre part l’obligation déontologique de garder le secret sur certaines données [77] .

Les fonctionnaires de police ne peuvent communiquer ou fournir à des tiers des documents ou des faits dont ils ont pris connaissance, à moins que ce ne soit dans le cadre de dispositions qui auraient été fixées par la commune en matière du droit de liberté d’expression.

L’obligation pénale du secret professionnel lie tant le bourgmestre que le chef de corps, et ce principalement pour les missions de police judiciaire.

Si le chef de corps a un accès illimité aux enquêtes pénales qui lui sont confiées ou qui sont confiées à son corps, la communication de celles-ci à des tiers et donc au bourgmestre, est soumise à des dispositions sévères.

Dans la mesure où le chef de corps, dans le cadre de son devoir d’information, transmet des données de nature judiciaire au bourgmestre, ce dernier est à son tour tenu au secret professionnel.  Le devoir pénal du secret professionnel n’est en effet pas spécifique pour les fonctionnaires.  Il est d’application pour toutes les personnes qui, de par l’exercice de leurs fonctions, se voient confier des secrets, il s’applique donc également aux bourgmestres et aux membres des conseils communaux.

Contrairement à l’obligation légale du secret professionnel, l’obligation déontologique du secret professionnel est spécifique aux fonctionnaires.

Le statut du personnel de police et le règlement éventuellement en vigueur pour la publicité d’administration régissent l’obligation déontologique de garder le secret professionnel. Ces deux documents indiqueront dans les grandes lignes les informations qui sont protégées et les conditions dans lesquelles elles peuvent être divulguées.

Dans le management moderne, le chef de corps se voit attribuer une large autonomie et donc une grande responsabilité pour ce genre d’affaires.

Le chef de corps qui bénéficie du principe selon lequel "le droit à la liberté d’expression est la règle, l’obligation de réserve est l’exception”, devra tenir compte de l’obligation d’user de ce droit en toute loyauté et en toute intégrité.  Il est donc obligé de fournir des  informations complètes et correctes; de distinguer les faits des opinions et, dans le cas où il estime devoir émettre des critiques sur son administration, il doit le faire avec la réserve et la retenue qui s’imposent [78] .

Le chef de corps de la police communale est un fonctionnaire qui peut avoir une opinion et la faire connaître.  Il peut également émettre des critiques sur l’autorité.

Cependant, il doit le faire de manière raisonnable et réservée sans porter préjudice à l’autorité de son administration et de son bourgmestre en particulier [79] .

3.       CONCLUSION

La relation entre le bourgmestre et le chef de corps est une forme de relation plus générale entre l’administration politique et le management administratif.

Dans cette relation, quelques facteurs quelque peu compliqués interviennent, mais en fait, la tension qui existe entre l’administrateur et le chef de corps est un phénomène normal.

Les tensions entre le bourgmestre et son chef de corps peuvent tout aussi bien mener à un conflit comme par exemple celui qui existe entre les échevins et le directeur d’un service X.

La relation entre le bourgmestre et son chef de corps est plus définie par  des facteurs sociaux, politiques, administratifs et juridiques.  Il est donc normal que cette relation ait subi de grands changements au cours de ces dernières années et qu’elle changera encore à l’avenir.

En tout cas, les enquêtes de contrôle de l’exercice précédent ont mis en lumière  un certain nombre de points chauds qui proviennent des situations pratiques, qui en termes généraux, peuvent être proposées dans une structure bipolaire non limitative.

1.      Le chef de corps prête trop peu d’attention aux relations politico-administratives ; le bourgmestre n’a pas suffisamment de compréhension pour la politique de sécurité policière.

2.      Le chef de corps attache beaucoup d’importance à l’aspect professionnel juridique et technique ; le bourgmestre porte trop d’attention aux évolutions politiques actuelles et qui sont de nature occasionnelle.

3.      Le chef de corps est un spécialiste et non un manager ; le bourgmestre est un homme politique et non un gestionnaire.

4.      Le chef de corps se considère comme “un serviteur de deux hommes” ; le bourgmestre estime que le chef de corps peut très bien se débrouiller sans lui.

5.      Le chef de corps considère son corps comme étant une entité autonome ayant une mission particulière ; le bourgmestre considère la police comme un service communal comme les autres.

Dans le cadre d’une perspective possible d’avenir, il faut s’attendre à ce qu’il soit, à l’avenir, question d’un intérêt administratif politique constant pour la politique à suivre en matière de police.  Ce, non pas en des termes d’une réaction aux incidents, mais en des termes visant à penser ensemble au devenir de la police [81] .

Cet intérêt accru prend forme dans une société au sein de laquelle la police est de plus en plus demandée.

Dans cette société, il peut également être demandé plus à celui qui est chargé de l’autorité et du contrôle du corps.

En effet, il y a toujours de plus en plus de choses à gérer et à diriger conformément à la politique.  Cette nécessité s’accroît au fur et à mesure que les possibilités économico-financières augmentent ou se réduisent et au fur et à mesure que le problème de la sécurité évolue vers une politique de sécurité intégrée.

On attend aussi de plus en plus du chef de corps.  La tendance du management est irréversible et l’efficacité, la définition de priorités, l’effectivité et l’orientation vers le client sont plus importantes que jamais [82] .

Le chef de corps doit plus devenir un manager-directeur.  Il doit développer des instruments qui lui permettent de diriger son organisation et d’atteindre les objectifs  fixés par les autorités.

L’approche de la problématique de sécurité dans les villes et les communes belges doit plus évoluer vers la distinction à faire entre l’autorité politique/administrative (le processus de gestion) et l’exécution de la politique à suivre (le processus du management).

Un corps de police qui veut fonctionner convenablement au service de la société et qui est dirigé par la politique, a besoin d’un tel management, c’est-à-dire d’une reconnaissance précise de la fonction de management du chef de corps.  Par ailleurs, la politique doit avoir la chance d’assumer des responsabilités et donc d’être informée des événements.

Le chef de corps doit pouvoir prendre des décisions et le bourgmestre doit pouvoir être responsable.  Le chef de corps doit dans ce cadre bien respecter son devoir d’information afin que le bourgmestre “puisse” être responsable.

De son côté, le bourgmestre doit accorder sa confiance au chef de corps et respecter la hiérarchie.  Rien n’est plus néfaste pour un corps de police que l’ingérence de l’administration dans les affaires du chef de corps.

Chapitre IV :

Le Service d’Enquêtes P