Comité P - Le Comité permanent de contrôle des services de police

Het moet zowat het eufemisme van het jaar zijn te stellen dat het werkjaar 1995 - 1996 voor het Vast Comité P een moeilijk jaar is geweest.

Sommige interne en externe problemen hebben de werking van het Vast Comité P negatief beïnvloed.

In een periode waarin de politieoorlog in volle hevigheid woedt en het politielandschap historische ontwikkelingen doormaakt zou een democratische controle op het doen en laten van politiediensten “ongehinderd” moeten kunnen verlopen.

De niet aflatende stroom van ophefmakende zaken waarbij telkens opnieuw de dubieuze rol van een of meerdere politiediensten aan het licht komt is verontrustend. De steeds groter wordende kloof tussen de aktoren van het systeem moet aanzetten tot grondig nadenken over de wijze waarop externe controle moet worden ingevuld. Deze toestand speelt uiteraard in de kaart van hen die geen voorstander zijn van een democratische controle.

Het Vast Comité P heeft steeds een positieve benadering van haar opdrachten nagestreefd. Dit is echter slechts mogelijk wanneer alle betrokken instanties bereid zijn tot loyale samenwerking. Waar die bereidheid werd gevonden werden ook resultaten geboekt. Dit jaarverslag vormt daar de neerslag van. De laatste maanden zijn een aantal belangrijke onderzoeken gestart en/of aanhangig gemaakt. De resultaten daarvan zullen een neerslag vinden in een volgend jaarverslag ...

Zoals reeds vroeger gesteld zullen sommigen nu ook zeggen dat dit jaarverslag voorbij gaat aan de echte vragen [1] . Het Vast Comité P kan echter niet meer doen dan te trachten, met de middelen waarover het beschikt, de wettelijk voorgeschreven plicht tot informatie na te komen. Hierbij mag duidelijk worden onderstreept dat de verantwoordelijkheid voor het goed functioneren van de externe controle geen zaak is van het Vast Comité P alleen, maar een collectieve verantwoordelijkheid van Regering en Parlement.

	Freddy TROCH, Voorzitter.	Georges PYL, Ondervoorzitter
	Arille CORNET, Vast Lid.	Valère DE CLOET, Vast Lid.
Carmelo ZAITI, Griffier.

HOOFDSTUK I

GEMEENSCHAPPELIJKE ACTIVITEITEN MET HET VAST COMITÉ VAN TOEZICHT OP INLICHTINGENDIENSTEN

De Vaste Comités hebben samen vergaderd op 18 december 1995, 1 april 1996 en 7 juni 1996.

Zij dienden een standpunt in te nemen in verschillende principekwesties in het bijzonder over de wijze waarop de Vaste Comités kunnen gevat worden en onderzoeken ingesteld kunnen worden op vraag van politieke partijen. De interpretatie van de diverse punten gaf aanleiding tot een grondige bespreking.

De Comités hebben eveneens de probleemstelling behandeld van de toegang door derden tot dossiers van de Comités of dossiers van de diensten onder toezicht.

Op een ander vlak hebben de Comités beslissingen genomen inzake twee gemeenschappelijke enquêtes.

De besprekingen hadden zowel de opportuniteit van het instellen van een onderzoek als de procedure volgens dewelke deze zou verlopen tot voorwerp.

De gemeenschappelijke onderzoeken gaven aanleiding tot verschillende vergaderingen met leden van de Comités en verantwoordelijken van de enquêtediensten van de Comités.

Inzake de algemene infrastructuur en de logistiek heeft het personeel van beide Comités goed samengewerkt met het oog op een efficiënt beheer.

Het Vast Comité P heeft bijzondere zorg besteed aan het verder uitbouwen van het documentatiecentrum dat eveneens ter beschikking staat van het Comité I. Het bestand hiervan werd uitgebreid met een aantal geselecteerde uitgaven.

Dank zij de medewerking en de adviezen van de Algemene Directie van de Selectie en Vorming van het departement Ambtenarenzaken, werd gedurende het afgelopen jaar een opleiding talen ingericht. Deze vorming bleek dermate interessant dat een verlenging ervan wordt overwogen.

HOOFDSTUK II

DE TOEPASSING VAN DE WET VAN 18 JULI 1991 TOT REGELING VAN HET TOEZICHT OP DE POLITIE- EN INLICHTINGENDIENSTEN

Op 28 maart 1996 en op 4 april 1996 werden respectievelijk door de Kamer en door de Senaat aanbevelingen aangenomen, ingevolge het verslag dat werd opgesteld namens de bijzondere commissie belast met de parlementaire begeleiding van de Vaste Comités van Toezicht [3] .

Het gevolg hiervan is een wetsvoorstel tot wijziging van de wet van 18 juli 1991 houdende regeling van het toezicht op politie- en inlichtingendiensten [4] .

Het wetsvoorstel dat gelijktijdig in Kamer en Senaat werd neergelegd voorziet in de wijziging van de artikelen 1, 2, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 11, 12, 13, 28, 29, 30, 32, 33, 35, 36, 37, 58, 62 en 64 van de wet van 18 juli 1991.

Het wetsvoorstel voegt er vijf artikelen aan toe, i.c. 14bis, 30bis, 30ter, 61bis en 66bis terwijl de artikelen 53 en 55 van de wet van 18 juli 1991 worden afgeschaft.

Het Vast Comité P stelt vast dat een aantal reeds eerder door het comité voorgestelde wijzigingen niet werden weerhouden en dat twee tijdens de evaluatie aangekaarte problemen evenmin werden opgenomen in het wetsontwerp.

Het artikel 3 van de wet van 18 juli 1991 geeft een omschrijving van de politiediensten en ambtenaren met politiebevoegdheid die het voorwerp kunnen zijn van controle.

1. “politiediensten”, naast de gemeentepolitie, de gerechtelijke politie bij de parketten en de rijkswacht, de diensten die ressorteren onder openbare overheden en instellingen van openbaar nut, waarvan de leden met de hoedanigheid van agent of officier van gerechtelijke politie zijn bekleed;

2. “inlichtingendiensten”, het bestuur van de Veiligheid van de Staat van het Ministerie van Justitie en de Algemene Dienst Inlichting en Veiligheid van het Ministerie van Landsverdediging, alsmede elke openbare dienst, die na de inwerkingtreding van deze wet, speciaal wordt belast met de inzameling en verwerking, uitgevoerd met het oog op de veiligheid, van gegevens over personen, groepen en gebeurtenissen.

Voor de toepassing van deze wet worden met politiediensten gelijkgesteld, de personen die individueel bevoegd zijn om strafbare feiten op te sporen en vast te stellen”.

Reeds in het jaarverslag 1994 en 1995 werd het probleem gesteld van de ambtenaren en diensten die afhangen van gewesten en gemeenschappen en wiens bevoegdheid door de decretale wetgever is geregeld [5] .

In artikel 11 van de bijzondere wet tot hervorming der instellingen zoals gewijzigd bij wet van 16 juli 1993 werden bepalingen opgenomen waarbij aan de decretale wetgever de bevoegdheid werd gegeven om de niet-naleving van zijn wetgeving strafbaar te stellen en straffen te bepalen [6] .

- de hoedanigheid van agent of officier van gerechtelijke politie toekennen aan beëdigde ambtenaren van de Gemeenschaps- of Gewestregering of van instellingen die onder het gezag of het toezicht van de Gemeenschaps- of Gewestregering ressorteren;

In de voorbereidende werken van de wet van 18 juli 1991 tot regeling van het toezicht op de politiediensten, hebben noch de Minister van Binnenlandse Zaken, noch de Minister van Justitie zich duidelijk uitgesproken over de vraag of de politieambtenaren of diensten van gewesten en gemeenschappen, die belast zijn met opdrachten die betrekking hebben op aangelegenheden die tot de bevoegdheid van de gemeenschappen of gewesten behoren, onder toepassing vallen van de wet.

Volgens de Minister van Justitie zou er een bijzondere wet nodig zijn om het toezicht door het Vast Comité P en zijn Dienst Enquêtes mogelijk te maken op de politiediensten van gewesten en gemeenschappen. In dezelfde zin stelde de Minister dat de term "minister" die in artikel 5 van de wet van 18 juli 1991 tot regeling van het toezicht op de politiediensten wordt gebruikt, alleen betrekking heeft op leden van de federale Regering [7] .

De tekst van het huidig artikel 3 van de wet van 18 juli 1991 tot regeling van het toezicht op de politiediensten is geïnspireerd op het voorstel van de Raad van State, die van mening was dat een opsomming van de politiediensten “... praktisch onmogelijk is (sic) ...” [8] .

Indien de wetgever de bedoeling had de politiediensten van gewesten en gemeenschappen niet aan het toezicht van het Vast Comité P te onderwerpen, dan had hij dit kunnen regelen op dezelfde wijze zoals de bestuurlijke en gerechtelijke overheden aan het toezicht werden onttrokken. Dit zou echter ernstige problemen kunnen veroorzaken in de controle op diensten die uit gemengde korpsen bestaan, zoals bvb. de luchtvaartpolitie en in het toezicht op de werking van gecoördineerde acties waarbij federale en regionale diensten samenwerken.

De zorg voor doelmatigheid en efficiëntie van politiediensten en de bescherming van de fundamentele rechten van de burger zijn te belangrijk om door onzorgvuldigheid te worden ontsierd.

Het artikel 7 van de wet van 18 juli 1991 geeft een opsomming van de overheden die bevoegd zijn hun verantwoordelijkheden op te nemen ten aanzien van de politiediensten.

Het artikel 9 van de wet van 18 juli 1991 legt aan het Vast Comité P de verplichting op een verslag over elk onderzoek over te zenden aan de bevoegde minister of aan de bevoegde overheid, zoals bepaald in artikel 7.

“(...) Het Vast Comité P, zendt naargelang het geval, aan de bevoegde minister of aan de bevoegde overheid, alsmede aan de Kamer van Volksvertegenwoordigers en aan de Senaat, een verslag over betreffende elk onderzoek. Dit verslag is vertrouwelijk tot bij de mededeling aan de Kamer van Volksvertegenwoordigers en aan de Senaat, overeenkomstig artikel 11.

In dat verslag staan de conclusies over de teksten, de activiteiten of de werkwijzen die in artikel 1 vermelde doelstellingen in het gedrang zouden kunnen brengen.

De bevoegde minister of de bevoegde overheid kan, over de onderzoeksverslagen, een gedachtewisseling beleggen met het Vast Comité P.

Dit Comité kan zelf voorstellen dat een dergelijke gedachtewisseling wordt belegd.

De bevoegde ministers of overheden lichten binnen een redelijke termijn het Vast Comité P in over het gevolg dat zij geven aan zijn besluiten”.

Het probleem stelt zich ten aanzien van artikel 7, 4°, b, namelijk de bevoegdheid met betrekking tot de organisatie van de gemeentepolitie.

“ §'1. Voor de toepassing van dit hoofdstuk wordt onder "de bevoegde ministers" verstaan, naargelang het geval : (...)

a) de uitoefening, door de politiediensten, van de opdrachten van bestuurlijke politie;

De organisatie van de gemeentepolitie is in principe een materie van gemeentelijk belang in overeenstemming met de gemeentelijke autonomie.

Met de wet van 11 februari 1986 op de gemeentepolitie [9] zijn de bevoegdheden van de centrale overheid aanzienlijk uitgebreid, waardoor het beheer van de gemeentelijke politiemacht en het toezicht van de centrale overheden op de beslissingen van de gemeenteoverheden ten aanzien van het politiepersoneel werd verscherpt [10] .

De tendens is doorgezet met de wet van 15 juli 1992 [11] en de wet van 5 augustus 1992 [12] waardoor zowel bepalingen met betrekking tot het personeel van de gemeentepolitie, als opdrachten van de gemeentepolitie, de kledij-, de uitrustings- en bewapeningsnormen van de gemeentepolitie, de overlegorganen van de gemeentepolitie en alles wat met coördinatie met andere politiediensten te maken heeft, door het centraal gezag worden bepaald.

Wat tot de bevoegdheid van de plaatselijke besturen behoort en wat niet, wordt trouwens bepaald door wat de wet-, decreet- of ordonnantiegever aan hun beslissingsrecht overlaten [13] .

De bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming van de instellingen regelt de principes van het administratief toezicht [14] en voerde dan ook het onderscheid in tussen het gewoon administratief toezicht en het specifiek administratief toezicht [15] dat juist als bedoeling heeft een grotere controle van de centrale overheid op de lokale besturen, met betrekking tot een bepaald onderdeel van het centraal beleid, te bewerkstellingen. In principe is het gewoon administratief toezicht een bevoegdheid van de gewestregeringen en de gemeenschapsregeringen terwijl de federale overheid bevoegd blijft voor de uitoefening van het specifiek administratief toezicht op de handelingen waarvoor de federale overheid bevoegd is [16] .

Hierbij moet echter worden opgemerkt dat de gewestregeringen bevoegd blijven voor de uitoefening van het specifiek administratief toezicht, zolang door een wet of decreet, geen andere overheid werd aangewezen om het administratief toezicht uit te oefenen [17] .

In concreto betekent dit het volgende. Alle maatregelen die de federale overheid treft met betrekking tot de doelmatigheid en de efficiëntie van de gemeentepolitie en die een rechtstreeks belang hebben op de activiteiten en de werkwijzen van die politiedienst vallen onder toezicht van andere overheden [18] .

Die "andere" overheden komen echter niet voor in de lijst van bevoegde overheden volgens de wet van 18 juli 1991 tot regeling van het toezicht op politie- en inlichtingendiensten.

Op deze wijze ontstaat een anomalie in die zin dat de controle die de federale wetgever op de gemeentepolitie heeft georganiseerd voor een stuk haar efficiëntie verliest omdat de bevoegde overheid niet het "toezicht" uitoefent en de toezichthoudende overheid niet "bevoegd" is.

Gelet op de huidige evolutie inzake politieorganisatie, waarbij federale en lokale politiediensten samen zullen instaan voor de basispolitiezorg in supralokale structuren, is het wenselijk dat de federale wetgever oordeelt dat de toepassing van de regels die hij vaststelt aan een bijzonder toezicht worden onderworpen dat aansluit bij de controle die hij heeft ingesteld en beter aangepast is aan het toezicht dat volgt uit de toepassing van de gemeentewet [19] .

Het artikel 9 van de wet van 18 juli 1991 omschrijft een van de fundamentele opdrachten van het Vast Comité P.

“Het Vast Comité P stelt onderzoeken in naar de activiteiten en de werkwijzen van de politiediensten, naar hun interne reglementen en richtlijnen, alsmede naar alle documenten die de handelwijze van de leden van de politiediensten regelen, met uitzondering van de richtlijnen inzake het opsporings- en vervolgingsbeleid en inzake het beleid met betrekking tot de bestuurlijke politie.

De politiediensten zenden uit eigen beweging aan het Vast Comité P de interne reglementen en richtlijnen over, alsook alle documenten die de handelwijze van de leden van die diensten regelen. Het Vast Comité P en de Dienst Enquêtes voor de politiediensten zijn ertoe gerechtigd alle teksten die zij noodzakelijk achten voor het vervullen van hun opdracht, te laten overleggen.” (...)

Binnen het kader van deze opdracht, onderzoekt het Vast Comité P de handelingen, dit wil zeggen de tussenkomsten en de werkwijze van de politiediensten, en de interne reglementen en richtlijnen bij de politiediensten. Ook alle andere interne documenten die de werking van de politiediensten en de handelwijze van de leden ervan regelen vormen het voorwerp van onderzoek. Daarom is in de tweede alinea van dit artikel bepaald dat de politiediensten uit eigen beweging die teksten overmaken, en dat het Vast Comité P en de Dienst Enquêtes teksten kunnen opvragen. Telkens moet worden nagegaan of de handelingen of andere documenten de individuele rechten en vrijheden, of de doelmatigheid en de coördinatie van de werking van de politiediensten niet in het gedrang brengen [20] .

De richtlijnen en documenten die beslissingen inzake het opsporings- en vervolgingsbeleid of beslissingen inzake het beleid van bestuurlijke politie inhouden, vormen evenwel niet het voorwerp van onderzoek door het Vast Comité P. Aangezien de bevoegdheid om deze beslissingen te nemen bij de gerechtelijke of de bestuurlijke overheid berust, is dit het logisch gevolg en eigenlijk een bevestiging van wat reeds bepaald is in de eerste twee artikelen.

Het toezicht dat door deze wet wordt ingericht heeft betrekking op de politiediensten, die het beleid uitvoeren maar niet bepalen, en niet op de overheden onder wiens gezag zij hun opdracht uitoefenen [21] .

De uitzondering die in artikel 9 wordt gemaakt "behoudens over de beslissingen van opsporings- en vervolgingsbeleid en van beleid inzake bestuurlijke politie", strekt er dus toe de beleidsbeslissingen uit te sluiten die worden genomen door de bevoegde gerechtelijke of bestuurlijke overheden waardoor deze overheden specifieke opdrachten aan de politiediensten geven of bepalen welk soort opdrachten de politiediensten bij voorrang moeten uitoefenen.

“(...) Op het vlak van de handhaving van de openbare orde beslist de bevoegde bestuurlijke overheid of zij bepaalde manifestaties toelaat en of de politiediensten daartegen optreden. De beslissing om een betoging te laten uiteendrijven is dus een beslissing van de burgemeester of de Minister als bestuurlijke overheid, waarvoor hij politiek verantwoordelijk is. Hier speelt de politieke controle van de verkozen volksvertegenwoordigers ten aanzien van de uitvoerende macht, en het Vast Comité is niet bevoegd om de beleidsbeslissingen van de bestuurlijke overheid te onderzoeken. Controle is wel mogelijk op de wijze waarop de politiediensten deze beleidsbeslissingen uitvoeren.” (...) [22]

Het Vast Comité P kan ook controleren of deze beleidsbeslissingen niet worden onttrokken aan de bevoegde overheid, en zelfstandig worden genomen door politieambtenaren of officieren. Bovendien kan worden gecontroleerd op welke wijze de politiediensten die beslissingen uitvoeren, welke methodes ze daarvoor toepassen. Er kan worden nagegaan of de door de politiediensten toegepaste methodes de fundamentele rechten en vrijheden van de burgers niet in het gedrang brengen, of zij de efficiëntie en de coördinatie van de politiediensten niet in de weg staan [23] .

De richtlijnen inzake het strafrechtelijk beleid ressorteren onder de overheid die politiek verantwoordelijk is, en kunnen dus ook geen voorwerp zijn van controle. De richtlijnen echter betreffende de politiemethodes vormen wel het voorwerp van controle voor het Vast Comité P [24] .

Een en ander is niet of moeilijk uitvoerbaar zonder in het bezit te zijn van de omzendbrieven en richtlijnen die door de Ministers van Binnenlandse Zaken en Justitie aan de politiediensten worden overgezonden.

Zo werd de belangrijke omzendbrief POL 26bis betreffende de bewapening van de gemeentepolitie ter vervanging van de omzendbrief POL 26 van 9 oktober 1986 nooit gepubliceerd, maar rechtstreeks overgemaakt aan de Provinciegouverneurs, aan de Dames en Heren Arrondissementscommissarissen, aan de Dames en Heren Burgemeesters en Schepenen en aan de Heren directeurs van de trainings- en opleidingscentra van de gemeentepolitie.

Twee categorieën in deze groep van bestemmelingen hebben hoegenaamd geen bevoegdheid in de materie, terwijl het Vast Comité P, weliswaar bevoegd, maar geen bestemmeling is.

In deze orde van gedachten is het dan ook vreemd dat in het geciteerde wetsontwerp het artikel 9 wordt aangevuld met een lid als volgt :

“Het Vast Comité P mag enkel op verzoek van de Kamer van Volksvertegenwoordigers, van de Senaat of van de bevoegde minister advies uitbrengen over een ontwerp van wet, van koninklijk besluit, van circulaire of over enig ander document van welke aard ook waarin de beleidslijnen van de bevoegde ministers zijn geformuleerd”.

Het is immers onmogelijk een advies uit te brengen over documenten waarvan men geen bestemmeling is.

Het is daarom noodzakelijk dat het Vast Comité P en zijn Dienst Enquêtes rechtstreeks in het bezit zouden worden gesteld van alle omzendbrieven en richtlijnen uitgaande van de bevoegde overheden die betrekking hebben op de activiteiten en werkwijzen van de politiediensten, door hen op te nemen in de lijst van bestemmelingen.

Niettegenstaande het voornoemde reeds uitdrukkelijk terug te vinden is in het jaarverslag van het Vast Comité P van 1995 werd aan de vraag nog niet voldaan, meer nog, het schrijven terzake dd. 02 augustus 1995 gericht aan de Minister van Binnenlandse Zaken en Justitie werd zelfs niet beantwoord [25] .

“Het Vast Comité P oefent het gezag uit over de Dienst Enquêtes voor de politiediensten, vertrouwt hem onderzoeken toe en ontvangt verslagen over alle onderzoeken die worden uitgevoerd.

Wanneer zij evenwel een opdracht van gerechtelijke politie vervullen, staan het hoofd en de leden van de Dienst Enquêtes voor de politiediensten onder het toezicht van de procureur-generaal bij het Hof van Beroep of de auditeur-generaal bij het Militair Gerechtshof ”.

Reeds tijdens de bespreking van het wetsontwerp tot regeling van het toezicht op politie- en inlichtingendiensten is gebleken dat een strikte scheiding tussen gerechtelijke en niet-gerechtelijke onderzoeken voor de nodige problemen zou zorgen [26] .

Het is immers altijd de bedoeling geweest na te gaan of de vastgestelde handelingen en werkwijzen van een politiedienst een aantasting betekenen van rechten en vrijheden dan wel een gebrek aan doelmatigheid of aan coördinatie aantonen, ongeacht de aard van het onderzoek [27] .

De structuur van het artikel 15 leidt tot verschillende interpretaties waarbij het eerste lid van toepassing wordt verklaard op de niet-gerechtelijke onderzoeken en het tweede lid op de gerechtelijke dossiers.

Nochtans verklaarde de Minister van Binnenlandse Zaken bij de bespreking van het wetsontwerp :

“Het Vast Comité P heeft de volheid van bevoegdheid. Het moet op ieder ogenblik kunnen weten waar de Dienst Enquêtes mee bezig is” [28] .

Het kan dus niet de bedoeling zijn de activiteiten van de Dienst Enquêtes P op te delen in twee strikt gescheiden activiteiten onder het gezag van twee verschillende overheden.

Het Vast Comité P oefent het gezag uit over de Dienst Enquêtes, ongeacht de aard van de opdracht. Het gezag van de gerechtelijke overheden vormt een supplementair gezag op de handelingen die de Dienst Enquêtes stelt in hoedanigheid van officier van gerechtelijke politie.

In feite zou de verhouding van de Dienst Enquêtes tot het Vast Comité P kunnen vergeleken worden met de verhouding van de politiediensten zelf met hun respectievelijke overheden.

Dat wil zeggen dat de Dienst Enquêtes het Vast Comité P systematisch op de hoogte brengt van de informatie waarvan de Dienst kennis krijgt bij de uitoefening van de opdrachten van gerechtelijke politie wanneer die van belang is voor de toepassing van het artikel 1 van de wet van 18 juli 1991.

Een voorbeeld daarvan bevindt zich in dit jaarverslag zelf. De informatie m.b.t. de bestuurlijke en gerechtelijke aanhoudingen vermeld in hoofdstuk IV is bijna uitsluitend afkomstig uit gerechtelijke dossiers. Wanneer de Dienst Enquêtes niet het initiatief neemt uit het aantal gerechtelijke onderzoeken m.b.t. een bepaald fenomeen de nodige conclusies te trekken en deze bij wijze van verslag aan het Vast Comité P mee te delen, blijft het Comité van deze belangrijke informatie verstoken en kan het zijn doelstellingen van artikel 1 van de wet niet nastreven.

Het is evident dat het Vast Comité P geen inzage kan krijgen van gerechtelijke dossiers en zich niet kan mengen in het verloop van het dossier.

Het Vast Comité P kan ook specifieke informatie opvragen die onder het gezag van de gerechtelijke overheden kan worden verstrekt.

De strakke interpretatie tussen het eerste en tweede lid van het artikel 15 heeft geleid tot een verzelfstandiging van de Dienst Enquêtes die de werking van het Vast Comité P bemoeilijkt en vertraagt. Een wijziging van de wet dringt zich op.

HOOFDSTUK III

DE TOEZICHTSONDERZOEKEN NAAR DE WERKING VAN BEPAALDE KORPSEN VAN DE GEMEENTEPOLITIE

Het Vast Comité P heeft gedurende de werkingsjaren 1995 en 1996 een aantal toezichtsonderzoeken uitgevoerd naar de werking van bepaalde korpsen van de gemeentepolitie [29] . Deze toezichtsonderzoeken werden uitgevoerd hetzij op vraag van de lokale overheid, hetzij op initiatief van het Vast Comité P [30] .

Andere onderzoeken werden uitgevoerd op vraag van de federale overheid, maar hadden dan enkel betrekking op een specifieke materie of een welomschreven probleem, meestal naar aanleiding van één of andere gebeurtenis [31] .

De specifieke conclusies van de onderzoeken hebben uiteraard enkel betrekking op het onderzochte politiekorps. Zij werden dan ook alleen bekend gemaakt aan het Parlement en aan de bevoegde overheden.

Op het einde van een werkjaar is het echter wel mogelijk een analyse te maken van het geheel van de gevoerde onderzoeken en te peilen naar bepaalde tendensen en/of markante vaststellingen die eigen zijn aan het geheel of aan een gedeelte van de enquêtes.

In het jaarverslag 1995 werd aldus vastgesteld dat in alle onderzochte politiekorpsen de principes van het modern management vaak niet gekend waren en dat de organisaties zeer dikwijls de kenmerken vertoonden die inherent zijn aan ouderwetse bureaucratieën, die het buitengewoon moeilijk hebben zich aan te passen aan de huidige veranderingen [32] .

Deze vaststelling gaf aanleiding tot een aanbeveling tot herziening van het traditioneel en juridisch-beroepstechnisch concept van de vorming van politieofficieren naar een gemeenschappelijk programma voor de drie politiediensten inzake management en korpsbeheer, gebaseerd op de hoofdthema’s van het overheidsmanagement [33] .

De analyse van de toezichtsonderzoeken uitgevoerd gedurende het werkjaar 1996 stelt duidelijk een ander probleem aan de orde, namelijk dat van de gezagsverhoudingen tussen de overheid en de politiediensten.

De talrijke probleemsituaties in vele gemeenten en politiekorpsen van de gemeentepolitie tonen aan dat de gezagsrelatie tussen burgemeester en korpschef nog steeds het voorwerp is van meningsverschillen en scherpe conflicten waarbij een manifeste miskenning van wederzijdse rechten en plichten geen uitzondering is.

7. ALGEMENE CONCLUSIES MET BETREKKING TOT DE RELATIE TUSSEN DE BURGEMEESTER EN DE KORPSCHEF IN BEPAALDE KORPSEN VAN DE GEMEENTEPOLITIE

“(...) Nochtans ben ik van oordeel dat de toestand van rechtsonzekerheid aldus geschapen, alsmede uw vroegere beslissingen als voogdijoverheid inzake disciplinaire sancties en het feit dat gij ditmaal al ten gronde beslist hebt vooraleer ik enige disciplinaire procedure heb kunnen inleiden, het hoognodig is aan de gemeenteraad voor te stellen :

- het gemeentelijk politiekorps af te schaffen;

- het politiepersoneel ter beschikking te stellen van de gouverneur en de commissaris van de procureur, vermits die nu reeds 24 uur op 24 exclusief te zijner beschikking staat;

- een begrotingswijziging in die zin goed te keuren. Dit betekent een minderuitgave van 27.000.000,- BEF;

- het commissariaat ter beschikking te stellen van de rijkswacht” [34] .

De professionaliteit en de vakbekwaamheid van zowel de burgemeester als de korpschef loopt als een rode draad doorheen de onderzoeken. In vrijwel alle gevallen van relatieproblemen bleek dat het gebrek aan kennis-kunde en capaciteiten aan de basis lag van de conflicten.

De korpschefs blijken wel goede politieambtenaren te zijn en de burgemeesters uitstekende politici, maar blijkbaar is dat onvoldoende om te komen tot een goed korpsbeheer.

Nogal wat relaties werden beheerst door persoonlijke tegenstellingen waarbij duidelijk bleek dat men zich aan beide zijden niet bewust was van de wederzijdse rechten en plichten. Daardoor werden een aantal problemen van politiewerking op beleidsniveau en op organisatieniveau onoplosbaar.

In sommige gevallen werd de relatie beheerst door talrijke meningsverschillen over relatief onbelangrijke zaken zoals verlofregeling, het tijdsgebruik, dienstaanwijzingen, enz. Dit leidde dan tot situaties waarin de persoonlijke belangen van de burgemeester en de korpschef het algemeen veiligheidsbelang domineerden.

De betrokkenheid van de bestuurlijke overheid, c.q. de burgemeester met het politiekorps is soms minimaal met ernstige gevolgen voor het politiekorps op het vlak van de middelen, het materiaal en de uitrusting.

In heel wat gevallen werd vastgesteld dat de gezagsbevoegdheid van de overheid niet of nauwelijks werd uitgeoefend met alle gevolgen vandien op het vlak van de discipline in de politiekorpsen.

Daar tegenover staan dan weer een aantal flagrante gevallen van rechtstreekse inmenging in de dagelijkse leiding van het politiekorps waardoor de burgemeesters zich als het ware in de plaats gaan stellen van de korpschef en op deze wijze een gezonde relatie onmogelijk maken.

Het dualisme in de gezagsrelatie van de gemeentepolitie met bestuurlijke en gerechtelijke overheden wordt soms verkeerd geïnterpreteerd en/of misbruikt. In sommige gevallen wordt een onvoorwaardelijke gehoorzaamheid aan een overheid “gebruikt” als alibi tegenover de andere overheid.

“(...) Ik heb de eer en het genoegen U te melden dat de Heer (...), bij besluit van de Heer Provinciegouverneur, is benoemd tot adjunct-politiecommissaris van onze gemeente.

Na deze benoeming zal volgende regeling gelden :

- de Heer Commissaris (...) is vooral belast met de gerechtelijke opdrachten en verhoren;

- de Heer adjunct (...) zal het bevel voeren over het politiekorps (...)” [35] .

Het is niet altijd eenvoudig geweest om te bepalen wie bij het inzetten van de politiediensten en het bepalen van de interventieprincipes de eindverantwoordelijke was inzake politiezorg. De kritiek op de onduidelijkheid rond de gezagsverhoudingen tussen de overheid en de politiediensten was soms terecht [36] .

“Voor het vervullen van de opdrachten van bestuurlijke politie staan de politiediensten onder het gezag van de bestuurlijke overheden, waaronder zij overeenkomstig de wet ressorteren”.

De wetgever heeft zeer duidelijk gesteld dat de politiediensten uitvoeringsorganen zijn onder het gezag en de verantwoordelijkheid van de overheden. Dit betekent dat deze politieambtenaren hun opdrachten uitoefenen en optreden onder het gezag en dus volgens de bevelen of richtlijnen van de overheden.

Het hiërarchisch gezag over de gemeentepolitie inzake bestuurlijke politie komt onbetwistbaar aan de burgemeester toe [38] .

“De politiediensten vervullen hun opdrachten overeenkomstig de onderrichtingen, vorderingen en bevelen van de bevoegde overheden, onverminderd de bevoegdheden en verplichtingen die voor bepaalde politieambtenaren voortvloeien uit hun hoedanigheid van officier van gerechtelijke politie, hulpofficier van de procureur des Konings of van de krijgsauditeur”.

Zelfs in de situaties waarin de politiediensten op eigen initiatief optreden, blijven zij ondergeschikt aan dit gezag en moet hun optreden beperkt blijven binnen de beleidslijnen die door de overheid werden uitgetekend.

De burgemeester beschikt ten opzichte van de korpschef over een rechtstreeks hiërarchisch gezag met betrekking tot de bestuurlijke politie, de organisatie van het korps en de verdeling van taken van bestuurlijke en gerechtelijke politie.

De overheden die geen rechtstreeks hiërarchisch gezag uitoefenen richten zich tot het politiekorps door middel van vorderingen. Zo kan de burgemeester de rijkswacht vorderen en kan het openbaar ministerie bepaalde taken aan het politiekorps opleggen. Dat geldt ook voor de vorderingen die het lenen van de sterke arm beogen.

Wanneer de gevorderde politiedienst zich niet schikt naar de wensen van de vorderende overheid, kan deze laatste zich steeds tot de burgemeester wenden en vragen zijn hiërarchisch gezag uit te oefenen en bevel te geven de opdrachten uit te voeren [39] . Voor de naleving van de principes van behoorlijk bestuur en eenheid van bevel, zal de burgemeester zijn bevelen echter alleen aan de korpschef richten [40] .

De bevelen of richtlijnen van de overheden met hiërarchisch gezag, hebben voorrang op de vorderingen van de overheden die beschikken over een recht tot vordering. Concreet betekent dit dat er conflicten kunnen ontstaan tussen de bevelen van de burgemeester aan zijn politiekorps en de vorderingen van de procureur des Konings. Het is aan de overheden om dit conflict op te lossen en niet aan de politiedienst [41] .

“In de gevallen waarin de politiediensten krachtens de wet op eigen initiatief kunnen optreden, blijven zij overeenkomstig de wet ressorteren onder de bevoegde overheden”.

Voor het vervullen van de opdrachten van bestuurlijke politie staat de gemeentepolitie, overeenkomstig artikel 172 van de nieuwe gemeentewet, onder het hiërarchisch gezag van de burgemeester. Om die reden moet de korpschef aan de burgemeester voortdurend verantwoording afleggen over het doen en laten van zijn politiekorps.

Politiediensten kunnen niet volledig zelfstandig hun beleid en methodes bepalen. Het spreekt vanzelf dat zij vaak op eigen initiatief tussenbeide komen en maatregelen treffen, maar dan steeds binnen de beleidslijnen door de gezaghebbende overheid uitgestippeld [42] .

Het is dus de burgemeester die op het vlak van de bestuurlijke politie een hiërarchische positie inneemt t.o.v. de korpschef. Deze relatie heeft ook haar invloed op het uitvoeren van de taken van gerechtelijke politie in hun verhouding tot het bestuurlijke. Heeft de korpschef als officier van bestuurlijke en gerechtelijke politie een wettelijk initiatiefrecht dan toch blijft hij ondergeschikt aan het gezag van de burgemeester.

Op 4 juni 1990 besliste de Regering dat de Minister van Binnenlandse Zaken rondetafelconferenties zou organiseren met de burgemeesters en met de korpschefs van de gemeentepolitie om maatregelen en voorstellen te bespreken voor het versterken van de lokale politiefunctie.

Een van de gevolgen van deze rondetafelconferenties was het ontwerp van wet tot wijziging van de nieuwe gemeentewet met als belangrijkste doelstelling de werking van de gemeentepolitie te verbeteren. Onder de voorgestelde maatregelen bevond zich ook de verfijning van de positie van de burgemeester en van de korpschef [43] .

Het ontwerp van wet heeft geleid tot de wet van 15 juli 1992 tot wijziging van de nieuwe gemeentewet waarbij een aantal bepalingen in de gemeentewet worden ingevoegd, vervangen of opgeheven [44] [45] .

“Aan het hoofd van elk politiekorps staat een korpschef die de graad heeft van hoofdcommissaris van politie of commissaris van politie, dan wel van hoofdveldwachter of enige veldwachter. De korpschef is onder het gezag van de burgemeester belast met de leiding, de organisatie en de verdeling van de taken van het politiekorps.

Met het oog op een goed beheer van het politiekorps, brengt de korpschef de burgemeester op de hoogte van al wat betrekking heeft op het gemeentelijk politiekorps en de uitvoering van zijn opdrachten (...)”.

Over de draagwijdte van het artikel 171bis is tot nu toe weinig gezaghebbends of betekenisvol gepubliceerd. De wetgever heeft er zich indertijd over verheugd dat het gezag van de burgemeester inzake het beheer van het gemeentelijk politiekorps werd bevestigd, ook t.o.v. de procureur des Konings [46] .

Anderzijds wordt zijn gezagsverhouding met de korpschef beschreven in een aantal parlementaire vragen en antwoorden die richtinggevend zijn.

“Artikel (...) preciseert dat de korpschef de (...) opdrachten volbrengt onder het gezag van de burgemeester.

Hier dienen de algemene principes gehanteerd te worden die de overhand hebben inzake organisatie en overdracht van macht in een openbare dienst.

Met het oog op een doeltreffend beheer van het politiekorps bepaalt de burgemeester de principiële opties en neemt alle belangrijke beslissingen, die hij aan de korpschef meedeelt. Het in acht nemen van de hiërarchische lijn is hier zoals elders een principe van doeltreffendheid.

Er dient uit besloten te worden dat de kwesties van de organisatie van de dienst onder de rechtstreekse bevoegdheid van de korpschef ressorteren” [47] .

Dit is niet meer of niet minder dan de vertaling van beginselen van behoorlijk bestuur. De burgemeester maakt de principiële keuzes, maar moeit zich niet met de uitvoering ervan in de praktijk. Dit houdt bvb. in dat de burgemeester de principes van de dienstregeling vastlegt terwijl de korpschef zelf beslist wie binnen deze principes welke taken uitvoert en wanneer.

Uiteraard zal een en ander moeten gebeuren in permanent overleg, onverminderd de bevoegdheden van de overlegcomités in deze materie [48] .

De leiding, de organisatie en de verdeling van taken van een politiekorps heeft o.m. tot doel te verzekeren dat zowel de opdrachten van bestuurlijke als van gerechtelijke politie op een zo goed mogelijke wijze kunnen worden uitgevoerd. De korpschef is met deze verantwoordelijkheid belast.

De burgemeester draagt in feite een dubbele verantwoordelijkheid. Als functionele overheid, wat de opdrachten van bestuurlijke politie betreft en als organieke overheid voor het beheer van het politiekorps. Het spreekt voor zich dat wat de uitvoering van de opdrachten van gerechtelijke politie betreft, de korpschef onder het gezag van de gerechtelijke overheden ressorteert.

De burgemeester draagt de eindverantwoordelijkheid voor de leiding, de organisatie en de verdeling van de taken. Daarom is het onontbeerlijk dat hij door de korpschef geïnformeerd moet worden van alles wat betrekking heeft op het politiekorps en de uitvoering van zijn opdrachten.

Daarbij moet de burgemeester ook in de mate van het mogelijke op de hoogte worden gebracht van de richtlijnen en de wensen van de procureur des Konings. Hij zal hierbij uiteraard moeten rekening houden met de confidentialiteit van bepaalde gegevens. Burgemeesters zijn als politieoverheid ook gehouden de deontologische principes inzake discretie en bescherming van de privacy te respecteren.

“De burgemeester is het hoofd van de gemeentepolitie in de uitoefening van haar opdrachten van administratieve politie (...).

Daartoe brengt de korpschef hem verslag uit over de evolutie van de criminaliteit in de gemeente en brengt hij hem zo spoedig mogelijk op de hoogte van gewichtige feiten die de openbare rust, veiligheid of gezondheid kunnen verstoren.”

In zijn hoedanigheid van hoofd van de gemeentepolitie in de uitoefening van haar opdrachten van bestuurlijke politie en van verantwoordelijke voor de handhaving van de openbare orde op het grondgebied van de gemeente, moet aan de burgemeester, met het oog op het uitwerken van een gepast preventiebeleid, verslag worden uitgebracht over de evolutie van de criminaliteit.

Dit door de korpschef uit te brengen verslag heeft het karakter van een “informeel” verslag opgesteld op basis van de door de politie vastgestelde gegevens. Het is geen statistiek, maar een intern document dat de burgemeester in staat moet stellen zijn verantwoordelijkheid als functionele en organieke overheid te nemen [50] .

Verslagen over gewichtige feiten die de openbare rust, veiligheid of gezondheid kunnen verstoren hebben hetzelfde karakter.

Het globaal overzicht van de evolutie van de criminaliteit bestaat uit de geïntegreerde statistieken die publieke documenten zijn en die gegevens bevatten van de drie algemene politiediensten.

De korpschef moet de burgemeester ook op de hoogte brengen van de informatie waarvan hij kennis krijgt bij de uitoefening van de opdrachten van gerechtelijke politie wanneer die van belang zijn voor het gemeentelijk veiligheidsbeleid. Uiteraard mag hij hierbij het geheim van het onderzoek niet schenden.

Het is al even evident dat de burgemeester geen inzage kan krijgen in de details van de gerechtelijke dossiers en dat hij zich niet kan mengen in het verloop van het vooronderzoek [51] .

“In het geval van afwezigheid of verhindering van de korpschef stelt de burgemeester onder de leden van het politiekorps met de hoogste graad, de vervangende korpschef aan”.

In de steeds groeiende lijst van verantwoordelijkheden die aan de functie van korpschef verbonden zijn, niet alleen op het vlak van leiding, de organisatie en de verdeling van de taken, maar ook op het vlak van de ordehandhaving en de tucht, is het belangrijk dat de vervanging van de korpschef geregeld wordt.

Het staat de burgemeester daarbij vrij onder de politieambtenaren met de hoogste graad diegene aan te duiden die volgens hem, rekening houdend met zijn of haar plaats in de korpsstructuur, het meest geschikt is om de vervanging door te voeren.

De vervanging is geen automatisme en vereist geval per geval een formele akte van de burgemeester.

Het is evident dat de vervanging van de korpschef moet beperkt blijven tot de situaties waarin de korpschef “afwezig” is en hij zijn verantwoordelijkheden niet kan opnemen (langdurige ziekte, jaarlijks verlof, enz.).

De bereikbaarheid van een korpschef is immers een probleem van organisatie en kan in de meeste gevallen perfect georganiseerd worden zonder daarom in een permanente vervanging te voorzien [52] .

“Zonder op enige wijze afbreuk te kunnen doen aan de aan de burgemeester toegekende bevoegdheden, heeft de gemeenteraad het recht geïnformeerd te worden door de burgemeester over de wijze waarop deze de bevoegdheden uitoefent die hem zijn verleend krachtens artikel 133, tweede lid, artikel 171bis, eerste en derde lid, artikel 172, eerste lid en artikel 175.”

Zonder zijn beslissingen te moeten onderwerpen aan de goedkeuring van de gemeenteraad, heeft de wetgever aan de burgemeesters een informatie- en verantwoordingsplicht opgelegd die de democratische controle van de gemeenteraad moet vergemakkelijken [54] .

De verplichting van de burgemeester om informatie te verschaffen en verantwoording af te leggen heeft o.m. betrekking op artikelen die hiervoor zijn behandeld, i.c. artikel 171bis en artikel 172.

Dat betekent dat de gemeenteraad informatie krijgt over de soms zeer belangrijke verslagen die onder andere krachtens artikel 171bis en 172 opgesteld worden.

De wijze waarop de gemeenteraad wordt voorgelicht wordt beheerst door de reglementerende bepalingen van de gemeentewet inzake procedures in de gemeenteraad. Veiligheidsproblemen worden dikwijls beheerst door subjectieve “onveiligheidsgevoelens”. Het is dan ook van groot belang dat de gemeenteraadsleden zo objectief mogelijk worden ingelicht op basis van de door de korpschef aan de burgemeester verstrekte informatie.

Zowel de burgemeester als de gemeenteraadsleden zijn gehouden de discretieplicht en de bescherming van de privacy te respecteren [55] .

“De vraag of ik het daarbij de ganse tijd met de korpschef eens ben, is een andere vraag. In ieder geval, en ik vrees dat dat in vele korpsen het geval is, is het zo dat op vele plaatsen die hiërarchie niet wordt gerespecteerd. Dat er voortdurend iemand is die het vertrouwen heeft van de burgemeester, de rechterhand is van de burgemeester, de “eminence grise” is van de burgemeester en dat dat dan niet de korpschef is. Ik beweer dat dat catastrofaal is voor de goede functionering van een politiekorps” [56] .

“(...) De burgemeester is belast met het toezicht op de leden van het gemeentelijk politiekorps”.

Het toezicht op de leden van het gemeentelijk politiekorps is een tuchtrechtelijke bevoegdheid die in de nieuwe gemeentewet werd opgenomen [57] .

Door de uitoefening van dit toezicht kan de burgemeester zich effectief vergewissen van de leiding en de organisatie van het politiekorps en zal hij zijn verantwoordelijkheid ten volle kunnen opnemen.

De burgemeester beschikt tegenover het politiepersoneel slechts over een beperkte tuchtbevoegdheid [58] . Nochtans laat deze bevoegdheid hem toe om op een snelle en discrete manier kleine tekortkomingen te beteugelen.

De tuchtbevoegdheid van de burgemeester t.o.v. politiepersoneel (m.u.v. de commissarissen en de adjunct-commissarissen van politie, de enige veldwachters, en natuurlijk de korpschef zelf) wordt uitgeoefend op verslag van de korpschef. Hierdoor krijgt de korpschef een grote verantwoordelijkheid in het toezicht toebedeeld en vervult hij als het ware de rol van “aanklager” [59] .

In de parlementaire voorbereiding van de wet van 24 mei 1991, werd erop gewezen dat een korpschef die nalaat een voorstel van tuchtstraf te doen, voor feiten die kennelijk een tuchtvergrijp inhouden, zelf tuchtrechtelijk kan worden vervolgd, wegens het niet nakomen van de op hem rustende verplichting [60] .

Vóór de inwerkingtreding van de wet van 11 februari 1986 op de gemeentepolitie [61] kon de tuchtrechtelijke bestraffing van feiten begaan in de uitoefening van opdrachten van gerechtelijke politie enkel plaatsvinden op voorstel van de gerechtelijke overheden. Nu kan de burgemeester hiertoe het initiatief nemen. De gerechtelijke overheden beschikken echter over een vetorecht en hebben bovendien hetzelfde initiatiefrecht [62] .

In het geval van concurrerende bevoegdheden met de Koning en de Gouverneur zijn deze laatste verplicht de burgemeester vooraf te informeren van hun voornemen een tuchtstraf op te leggen [63] .

De burgemeester moet zich, om de goede werking van de dienst te verzekeren, niet beperken tot het opleggen van tuchtstraffen. Hij kan ook gebruik maken van ordemaatregelen [64] .

Het belang van de dienst kan eisen dat bepaalde maatregelen snel worden genomen waarbij de individuele verantwoordelijkheid van personen bewust niet wordt onderzocht en de verstoring van de goede gang van zaken aan niemand als fout wordt aangerekend [65] .

De burgemeester kan ook personeelsleden bij zich roepen om hen “de les te lezen”. De tuchtoverheid is immers gerechtigd om, zonder tot eigenlijke tuchtmaatregelen te komen, de gedragingen van personeelsleden af te keuren en hen aan te manen zich beter te gedragen [66] .

“De verhouding met de burgemeester is zeer slecht en er is geen hoop op beterschap.

De communicatie tussen de burgemeester en mijzelf gebeurt dus schriftelijk.

De burgemeester eist de dagverslagen op.

Ik geef ze niet omdat ze feiten bevatten die hem niet aangaan. Ik wil hem wel een weekoverzicht geven met een overzicht of een evolutie” [67] .

De verantwoordelijkheid voor de goede dagelijkse werking ligt bij de korpschef. Hij staat er voor in dat een normaal intern toezicht wordt verricht op een aantal strategische controlepunten. In voorkomend geval neemt hij maatregelen om de dagelijkse werking te verbeteren en is hij gehouden de burgemeester hierover, tenminste periodiek, in te lichten.

Om het toezicht ook op het terrein mogelijk te maken, kan de korpschef gebruik maken van een dienst “intern toezicht” die in samenspraak met de burgemeester wordt opgericht.

Wanneer de korpschef nalaat hiervoor het nodige te doen is het de verantwoordelijkheid van de burgemeester zelf deze beslissing te nemen.

In tegenstelling tot het principe gehanteerd in het artikel 171bis, is het de burgemeester die de leden van de dienst “intern toezicht” aanduidt, weliswaar op advies van de korpschef.

Over de werking van het “intern toezicht” is de korpschef gehouden regelmatig te rapporteren aan de burgemeester en hem kennis te geven van de klachten afkomstig van buitenaf omtrent de werking van het korps of het optreden van zijn personeel.

Tenslotte is het toezicht op de leidinggevende officieren van het korps een rechtstreekse verantwoordelijkheid van de korpschef terwijl het toezicht op de korpschef een rechtstreekse verantwoordelijkheid is van de burgemeester [68] .

8.4. De relatie burgemeester-korpschef van de gemeentepolitie in het kader van de samenwerking met de rijkswacht in de interpolitiezones

“Wie met een niet-concurrentiële, open agenda rond de tafel komt zitten, zal aan rijkswachtzijde alleszins een flexibele, constructieve partner zonder meerwaardigheidsgevoel vinden. Wie met een andere agenda komt, zal oogsten wat hij zaait” [69] .

In het kader van de vernieuwde samenwerking met de rijkswacht is het mogelijk dat in een bepaalde gemeente de gemeentepolitie en de rijkswacht samen de basispolitiezorg verlenen [70] .

De korpschef van de gemeentepolitie en de plaatselijke vertegenwoordigers van de rijkswacht zullen samen alle belangrijke beleidsmatige aangelegenheden betreffende taakverdeling en samenwerkingsregels moeten bespreken om ze nadien gezamenlijk voor te leggen aan de burgemeester. De rol van de burgemeester als lokale bestuurlijke overheid wordt hierdoor versterkt want hij zal verantwoordelijk worden voor het globale politionele veiligheidsbeleid en als dusdanig ook verantwoording moeten afleggen aan de bevolking, c.q. de gemeenteraad.

Het zal echter noodzakelijk zijn de centrale positie van de burgemeester in deze materie wettelijk te onderbouwen [71] .

Eenzelfde relatie creëren tussen de plaatselijke rijkswachtcommandant en de burgemeester, als deze met de korpschef van de gemeentepolitie is onmogelijk omdat de rijkswacht een federale politiedienst is die voor de uitvoering van haar opdrachten onder het gezag staat van de minister van Binnenlandse Zaken. Het is bovendien niet opportuun aan de lokale overheden beheers- en/of disciplinaire bevoegdheid over de rijkswacht te geven.

Nochtans zal een oplossing moeten worden gevonden om de gemeentelijke autonomie met de federale verantwoordelijkheid te verzoenen. Het politioneel veiligheidsbeleid behelst immers niet alleen uit te voeren taken en opdrachten maar ook de wijze waarop en de middelen waarmee die worden uitgevoerd. Niet in de betekenis van concrete operationele uitvoering maar wel als algemeen beleidskader.

Het is noodzakelijk dat de burgemeester, de korpschef en de plaatselijke rijkswachtcommandant elkaar voortdurend op de hoogte houden van alle informatie die aanleiding kan geven tot het nemen van maatregelen. Deze onderlinge uitwisseling geldt ook voor algemene informatie over de ontwikkeling van de veiligheidsproblemen in de gemeente, inclusief de aangelegenheden van gerechtelijke aard voor zover zij noodzakelijk zijn voor de uitoefening van de taken van de gemeentepolitie [72] .

Korpschef en lokale rijkswachtcommandant zullen dan gezamenlijk verantwoording moeten afleggen voor de uitvoering van het beleid.

Onverminderd de formele afspraken en verbintenissen vastgelegd in het zgn. “veiligheidscharter” moet de relatie burgemeester - korpschef gemeentepolitie - rijkswacht vooral gebaseerd zijn op ongedwongen samenwerking en goede verstandhouding. Een vlotte en permanente communicatie is hierbij van kapitaal belang. Los van de verplichting om te rapporteren, richtlijnen op te volgen en het uitvoeren van de wettelijke vorderingen, moet van beide politiediensten verwacht worden dat zij de onderlinge communicatie en de relatie tot de bestuurlijke overheid maximaal uitbouwen. Van zijn kant moet de burgemeester erop toezien dat deze contacten regelmatig plaatsvinden en moet hij zonodig hiervoor vergaderingen organiseren.

Het spreekt voor zich dat deze relatie een supplementair aspect is van de normale, directe contacten tussen de korpschef van de gemeentepolitie en de burgemeester, die hieraan geen afbreuk doet.

De korpschef van de gemeentepolitie blijft immers een centrale rol vervullen in de lokale veiligheidszorg. Het feit dat de burgemeester een grotere invloed verwerft voor wat betreft de taakstelling en de bijdrage van de rijkswacht in de basispolitiezorg betekent nog altijd geen volwaardig gezag.

Het federaal karakter van de rijkswacht zal altijd een beperking voor de lokale inzetbaarheid blijven zodat voor de volheid van beschikbaarheid de burgemeester altijd zal terugvallen op het lokale politiekorps.

“...wij begrijpen de budgettaire problemen van de stad maar de totalitaire houding en de leugenachtige beloftes van de burgemeester passen niet in een democratie. Wat de repressie betreft staat hij op hetzelfde niveau van Botha in Zuid-Afrika, Pinochet in Chili of Honecker in de DDR...” [73] .

De relatie burgemeester-korpschef wordt natuurlijk niet alleen door reglementaire bepalingen beheerst, maar ondergaat ook andere invloeden die het gedrag van mensen in bepaalde beroepsgroepen reguleren.

De wet op het politieambt heeft het kader geschapen waarbinnen de verhoudingen tussen politiediensten en hun overheden zich ontwikkelen. Een aantal interne en externe factoren werken echter op de verhoudingen in, m.d.v. dat een en ander binnen het door de wet uitgetekende terrein moet blijven.

Om te beginnen werkt een politiekorps in de context van een bepaald politiek systeem. Dat systeem zal via regels een groot deel van het gedrag bepalen. Ook zullen de waarden, doeleinden en algemeen aanvaarde middelen van het politiek systeem een belangrijke regulerende kracht vormen.

Ten tweede moet men voor ogen houden dat in elke vorm van organisatie niemand op zichzelf werkt. Praktisch iedere politieambtenaar heeft collega's die al dan niet met dezelfde taken bezig zijn. De opinies en het feitelijk gedrag van collega's vormen een belangrijk oriëntatiepunt voor het eigen gedrag en de eigen werkwijze.

Ten derde is er de publieke opinie. Wat de mensen ervan vinden, wat de kranten erover schrijven, wat de televisie ervan laat zien; het laat niemand onberoerd. Daarom hecht de politie een toenemend belang aan het verzorgen van zijn “public relations”.

Tenslotte zijn er de individuele waarden en normen die elk individu in zijn beroepsgedrag wil verwezenlijken en tot gelding brengen.

Er is nood aan deontologische principes die normerend kunnen werken en tevens de wederzijdse weerbaarheid zullen verhogen.

Een aantal van die deontologische principes hebben een directe invloed op de behandelde relatie [74] .

Onverminderd het feit dat de burgemeester en de korpschef er door de eedaflegging toe gehouden zijn geen enkele activiteit te ontplooien die in tegenspraak zou zijn met de grondwet en de wetten van het Belgisch Volk, heeft de loyauteitsplicht nog een aantal gevolgen.

Voor de burgemeester betekent dit dat hij in alle omstandigheden het belang van de gemeente moet laten primeren boven het individueel belang.

Net als de korpschef van de gemeentepolitie wordt het ambt van de burgemeester gekenmerkt door een zekere dualiteit. Aan de ene kant is hij de vertegenwoordiger in de gemeente van het centraal gezag; aan de andere kant is hij het hoofd van de gemeente, de eerste burger.

Zij positie is niet altijd even comfortabel en het dualisme waarvan sprake leidt soms tot pijnlijke situaties [75] .

De korpschef van zijn kant is gehouden uit te voeren wat het bestuur, inzonderheid de burgemeester van hem vraagt, ook al heeft hij daar persoonlijk andere ideeën over. Nochtans beschikt hij daarbij over een zekere beoordelingsruimte die hem moet toelaten de opdrachten te toetsen aan het legaliteitsprincipe en de billijkheids- en doelmatigheidsvereisten van een goed werkende politiedienst.

In zijn contacten met de burgemeester moet de korpschef erover waken dat zijn raadgevingen, adviezen, opties en verslagen gebaseerd zijn op een precieze, volledige en praktische voorstelling van de feiten.

De korpschef van de gemeentepolitie staat in een hiërarchische relatie tot de burgemeester, als hoofd van de gemeentepolitie. Hij is dus verplicht de hem regelmatig en wettig gegeven opdrachten uit te voeren.

Bij herhaling heeft de Raad van State geoordeeld dat het een ambtenaar, als ondergeschikte, niet toekomt de doelmatigheid en de opportuniteit van een bevel te beoordelen en dat de verantwoordelijkheid voor de gevolgen van het uitgevoerde bevel voor rekening blijven van degene die het bevel heeft gegeven [77] .

Nochtans verdient een gezonde relatie tussen burgemeester en korpschef een meer flexibele benadering en moeten opdrachten die klaarblijkelijk indruisen tegen de algemene principes van behoorlijk bestuur en die de organisatie eerder benadelen dan ten goede komen in overleg tussen de korpschef en burgemeester kunnen beoordeeld worden. Een blinde gehoorzaamheid is immers niet meer van deze tijd en past niet in een democratische visie op politie.

De korpschef van zijn kant heeft het recht te vragen dat de hiërarchie in zijn korps geëerbiedigd wordt en dat de contacten van de burgemeester met personeelsleden van zijn korps via hem geschieden en omgekeerd [78] .

Zoals reeds gezegd zal de korpschef ingeval van een conflict tussen de burgemeester en de procureur des Konings, in eerste instantie zijn burgemeester moeten gehoorzamen. Het conflict moet worden opgelost door de overheden zelf, die indien zij niet tot een vergelijk (kunnen) komen, zich moeten wenden tot de hogere autoriteit.

Het principe van de continuïteit wordt sedert de ratificering van het Europees Sociaal Handvest niet meer in verband gebracht met werkonderbrekingen als gevolg van collectieve onderhandelingen met het bestuur [79] .

De politieambtenaren blijven evenwel verplicht hun afwezigheden te wettigen en zich strikt te schikken naar de hun opgelegde dienstregeling.

De korpschef van de gemeentepolitie kan, gelet op zijn steeds toenemende verantwoordelijkheden inzake leiding, organisatie en taakverdeling, niet meer aan een strikte uurregeling worden onderworpen.

De korpschef moet in hoge mate zelf kunnen bepalen hoe zijn time-management eruit ziet op voorwaarde dat hij bereid is daarover verantwoording af te leggen aan de burgemeester.

Daarenboven vereist zijn hoog niveau van verantwoordelijkheid dat hij ten allen tijde bereikbaar en/of contacteerbaar is.

Vrijheid van meningsuiting wordt door artikel 19 van de Grondwet en door de artikelen 9 en 10 van het Europees Verdrag van de Rechten van de Mens, gewaarborgd. De van oudsher sterke beslotenheid van openbare diensten begint meer en meer plaats te maken voor openheid en openbaarheid van bestuur.

Deze ommekeer vindt men ook terug in de evolutie van zwijgplicht naar spreekrecht.

Het spreekrecht van de politieambtenaar is echter niet absoluut. Enerzijds is er de strafrechtelijke verplichting van het beroepsgeheim; anderzijds is er de deontologische verplichting tot geheimhouding van bepaalde gegevens [80] .

Politieambtenaren mogen geen feiten of documenten waarvan zij kennis hebben genomen, aan derden meedelen of verstrekken, tenzij binnen het kader van eventueel door de gemeente vastgestelde bepalingen inzake spreekrecht.

De strafrechtelijke verplichting tot geheimhouding bindt zowel de burgemeester als de korpschef, vnl. met betrekking tot de opdrachten van gerechtelijke politie.

Is de toegang van de korpschef tot de strafrechtelijke onderzoeken die hem of zijn korps worden toevertrouwd onbeperkt, dan is de mededeling ervan aan derden, en dus ook aan de burgemeester aan strenge bepalingen onderworpen.

In zoverre de korpschef, in het kader van zijn informatieplicht, gegevens van gerechtelijke aard aan de burgemeester overmaakt, is deze op zijn beurt gebonden door zijn plicht tot geheimhouding. De strafrechtelijke plicht tot geheimhouding is immers niet specifiek voor ambtenaren. Zij is van toepassing op alle personen die via hun beroepsuitoefening geheimen krijgen toevertrouwd, dus ook op burgemeesters en gemeenteraadsleden.

In tegenstelling tot de strafrechtelijke plicht tot geheimhouding is de deontologische plicht tot geheimhouding wel specifiek voor ambtenaren.

De deontologische verplichting tot geheimhouding zal vooral beheerst worden door het statuut van het politiepersoneel en het eventuele bestaande reglement van openbaarheid van bestuur. Deze beide documenten zullen in grote lijnen aangeven welke informatie beschermd wordt en welke de voorwaarden zijn onder dewelke informatie mag worden vrijgegeven.

In modern management wordt in dit soort zaken aan de korpschef een vrij grote autonomie en dus ook verantwoordelijkheid geboden.

De korpschef die dus van het principe geniet “spreekrecht is de regel, zwijgplicht is de uitzondering”, zal rekening moeten houden met de verplichting om van dit recht op een loyale en integere wijze gebruik te maken. Hij is dus verplicht om volledige en correcte informatie te verschaffen; een onderscheid te maken tussen feiten en meningen; en indien hij meent kritiek te moeten uiten op zijn bestuur, dit te doen met de nodige reserve en terughoudendheid [81] .

De korpschef van de gemeentepolitie is een ambtenaar die een opinie kan hebben en die ook mag doen kennen. Hij mag daarbij zelfs kritiek uiten op de overheid.

Hij moet dit echter doen op een redelijke en terughoudende wijze zonder het gezag van zijn bestuur en van zijn burgemeester in het bijzonder, aan te tasten [82] .

“Als u bereid bent om althans voorlopig met de gedachte mee te gaan, dat de leiding van een politiekorps een soort management is of zou moeten zijn, wil ik u graag het volgende voorleggen.

De leiding van een politiekorps moet op de maatschappelijke ontwikkelingen inspelen, politieke eisen vertalen in politiebeleid, verwachtingen van het bevoegd gezag honoreren, instemming verwerven van de dienstcommissie, een soepel lopend bedrijf voeren, aandacht besteden aan de mens in de organisatie, als efficiënt team werken, positief in de publiciteit komen, tevredenheid oogsten bij het publiek, iedereen een leuk inkomen en goede spullen bezorgen, voor een fijne werksfeer zorgen en vooral resultaten boeken.

De leiding van een politiekorps moet op één lijn zitten met de burgemeester, de officier van justitie, de gemeenteraad, de regering, de dienstcommissie en de media.

Wanneer dat lukt ondanks stijgende kosten en een krap budget zit de korpsleiding goed. Zo niet, dan is de jacht open op het falende management” [83] .

De relatie tussen de burgemeester en de korpschef van de gemeentepolitie is een vorm van de meer algemene relatie tussen politiek bestuur en ambtelijk management.

Er spelen bij deze relatie nogal wat complicerende factoren mee, maar een zekere spanning tussen de bestuurder en de politiechef is in feite een normaal verschijnsel.

Spanningen tussen een burgemeester en zijn korpschef kunnen net zo goed tot een conflict leiden als bijvoorbeeld tussen een schepen en de directeur van de dienst X.

De relatie tussen een burgemeester en zijn korpschef wordt mee bepaald door maatschappelijke, politieke, bestuurlijke en juridische factoren. Het is dan ook normaal dat die relatie de laatste jaren sterk veranderd is en in de toekomst nog zal veranderen.

In elk geval hebben de toezichtsonderzoeken van het afgelopen werkjaar een aantal knelpunten blootgelegd die voortspruiten uit de praktijksituatie en die, in algemene termen kunnen voorgesteld worden in een niet limitatieve bipolaire structuur.

Ø De korpschef heeft te weinig aandacht voor politiek- bestuurlijke verhoudingen; de burgemeester heeft onvoldoende inzicht in politieel veiligheidsbeleid.

Ø De korpschef hecht veel belang aan het juridisch- beroepstechnisch aspect; de burgemeester heeft teveel oog voor actuele politieke ontwikkelingen van incidentele aard.

Ø De korpschef is een vakman maar geen manager; de burgemeester is een politicus maar geen beheerder.

Ø De korpschef beschouwt zichzelf als een “knecht van twee heren”; de burgemeester vindt dat de korpschef het best zonder hem kan stellen.

Ø De korpschef ziet zijn korps als een autonome entiteit met een bijzondere opdracht; de burgemeester beschouwt de politie als een gemeentelijke dienst zoals alle andere.

In het kader van een mogelijk toekomstperspectief mag men verwachten dat er in de toekomst sprake zal zijn van een niet aflatende politiek-bestuurlijke interesse voor het politiebeleid. Niet in termen van een reageren op incidenten maar van een volwaardig meedenken over de toekomst van de politie [84] .

Deze verhoogde interesse krijgt gestalte in een samenleving waarin meer en meer van de politie wordt gevraagd.

In een samenleving waarin meer van de politie wordt gevraagd mag ook meer worden gevraagd van degene die met het gezag en toezicht van het korps is belast. Er valt immers steeds meer en meer te beheren en beleidsmatig te sturen. Deze noodzaak wordt groter naarmate de financieel-economische mogelijkheden vergroten of verkleinen en naarmate het veiligheidsprobleem meer en meer evolueert naar een geïntegreerde veiligheidspolitiek.

Maar ook van de korpschef wordt steeds meer verwacht. De managementtrend is onomkeerbaar en efficiëntie, prioriteitstelling, effectiviteit en klantgerichtheid worden belangrijker dan ooit [85] .

De korpschef moet meer manager-directeur worden. Hij moet instrumenten ontwikkelen die hem in staat stellen zijn organisatie te leiden en de door de overheid gestelde doelen te bereiken.

De aanpak van de veiligheidsproblematiek in de steden en gemeenten moet meer evolueren naar het onderscheid tussen politiek-bestuurlijk gezag (het beheersproces) en de uitvoering van het beleid (het managementsproces).

Een politiekorps dat goed wil functioneren in dienst van de samenleving en gestuurd door de politiek heeft nood aan een degelijk management, d.w.z. een duidelijke erkenning van de managementfunctie van de korpschef. Aan de andere kant moet de politiek de kans krijgen om verantwoordelijkheid te nemen en dus te weten wat er gebeurt.

De korpschef moet beslissingen kunnen nemen en de burgemeester moet kunnen verantwoordelijk zijn. De korpschef moet daarbij zijn informatieplicht nakomen zodat de burgemeester verantwoordelijk “kan” zijn.

De burgemeester moet van zijn kant de korpschef het vertrouwen schenken en de hiërarchie respecteren. Niets is zo nefast voor een politiekorps als de directe inmenging van het bestuur over de korpschef heen.

De nu volgende cijfers hebben uitsluitend betrekking op langs officiële weg ontvangen informatie of op feiten die door de Dienst werden behandeld. Dit cijfermateriaal geeft dus niet de totaliteit weer van de criminaliteit en/of van het normafwijkend gedrag vanwege de politie en maakt evenmin een inventaris op van de disfuncties van de politiediensten.

Niet alle laakbare of litigieuze feiten die door politieambtenaren worden begaan, worden immers bij de Dienst aanhangig gemaakt. Bovendien leven niet alle politiekorpsen de voorschriften na van artikel 26 van de wet van 18 juli 1991 tot regeling van het toezicht op de politie- en inlichtingendiensten en dit ondanks het feit dat op 16 juni 1995 een brief werd gestuurd aan alle korpsoversten van algemene politiediensten waarin aan deze wettelijke verplichting werd herinnerd. Deze stelling wordt bevestigd door de vaststelling dat in de media bepaalde feiten aan bod komen waarvan de Dienst door de betrokken politiediensten niet op de hoogte werd gesteld.

Op dit moment laten de gegevens inzake de activiteiten van de Dienst dus alleen maar toe om de tendensen en de gang van zaken te belichten die men kan afleiden uit de feiten op grond waarvan de Dienst werd gevat.

Tussen 1 augustus 1995 en 31 juli 1996 heeft de Dienst 440 nieuwe dossiers geopend (460 tijdens het vorige werkjaar), waarvan 315 betrekking hadden op gerechtelijke onderzoeken [86] (341 tijdens het vorige werkjaar), 116 op niet-gerechtelijke onderzoeken [87] (104 tijdens het vorige werkjaar) en 9 toezichtsonderzoeken [88] ^- [89] (16 tijdens het vorige werkjaar).

- 299 dossiers betreffen de gemeentepolitie (353 tijdens het vorige werkjaar), waarvan :

- 107 dossiers betreffen de rijkswacht (101 tijdens het vorige werkjaar), waarvan :

- 27 dossiers betreffen de gerechtelijke politie bij de parketten (23 tijdens het vorige werkjaar), waarvan :

- 9 dossiers betreffen de Bijzondere Politiediensten (8 tijdens het vorige werkjaar) waarvan:

Op basis van hun herkomst kunnen de behandelde dossiers als volgt worden onderverdeeld :

- 361 op klacht van Belgen, 75,5% (572 hetzij 87,8% tijdens het vorige werkjaar);

- 88 op klacht van vreemdelingen of personen afkomstig uit het buitenland, 18,4% (65 hetzij 10% tijdens het vorige werkjaar);

Uit het onderzoek van de aard van de behandelde dossiers blijkt dat er in vergelijking met het vorig werkjaar niet alleen weinig verschil is inzake de beweerde inbreuken in hoofde van politieambtenaren en hun relatief aantal maar ook dat er een opmerkelijke gelijkenis is met het vorig werkjaar.

Zoals het aantal klachten inzake beschadigingen, is ook het aantal klachten inzake vermeend fysiek geweld lichtjes afgenomen. Het aantal klachten inzake vermeende inbreuken die verband houden met de integriteit en de beroepsdeontologie (valsheid gepleegd door een ambtenaar in functie, corruptie, daden van willekeur, schending van het beroepsgeheim) is daarentegen lichtjes toegenomen.

De problematiek van de willekeurige en wederrechtelijke vrijheidsberovingen blijft actueel. Op deze problematiek zal worden ingegaan in een bijzondere toelichting.

Zoals vorig jaar het geval was, heeft de Dienst vastgesteld dat bepaalde klachten hun oorsprong vonden in de legitieme betwisting van inbreuken waarvan weliswaar op regelmatige wijze proces-verbaal werd opgesteld maar waarbij de houding van de tussenkomende politieambtenaren niettemin in vraag werd gesteld. Bij een aantal van de personen die klacht heeft ingediend, leeft het gevoel dat zij op een inadequate en willekeurige wijze werden geverbaliseerd. Meerdere klachten gewagen van onbeschoftheid, beledigingen en overdreven of ongerechtvaardigd gebruik van dwang of geweld.

Hoewel sommige van deze klachten onterecht bleken te zijn, waren er toch andere klachten die gegrond waren. De naar aanleiding van deze klachten gevoerde onderzoeken leidden tot de vaststelling dat bepaalde politieambtenaren op manifeste wijze de strafwet hadden overtreden. De vastgestelde daden van politiegeweld, corruptie, schending van het beroepsgeheim en de daden van