1. Enquêtes relatives à la protection des droits de l’homme d’une part et à l’efficacité d’autre part, dans le cadre de l’exécution de la politique policière

2. Enquêtes relatives à l’efficacité et à la coordination entre les services de police

3. Enquêtes relatives à l’efficacité du fonctionnement général d’un ou plusieurs corps ou services de police

4. Enquêtes relatives à l’efficacité du fonctionnement et de la gestion des services ou des personnes à compétences de police limitées ou différentes.

5. Introduction

6. Modèle de traitement des plaintes

7. Évolution du traitement des plaintes par le Comité permanent P

8. Décisions du Comité permanent P

9. Introduction

10. Répartition des infractions par catégorie

1.1. Exécution de la politique policière générale, prévue dans la loi sur la fonction de police et organisée selon les fonctionnalités de la police décrites dans l’A.R. du 17 septembre 2001 déterminant les normes d’organisation et de fonctionnement de la police locale

1.2. Exécution de la politique policière sous la responsabilité des autorités administratives

1.3. Exécution de la politique policière sous la responsabilité des autorités judiciaires

1.4. Exécution de la politique policière à la suite de lois spécifiques et de procédures ou mesures spéciales

2.1. Enquêtes relatives à la collecte, au traitement, à l’archivage et à la mise à disposition de l’information

2.2. Enquêtes dans le cadre de la coopération nationale et internationale et de l’échange des données

2.3. Enquêtes dans le cadre de la coordination et de la coopération entre les services de police sur le terrain

3.1. Introduction

3.2. Méthode d’analyse

3.3. Constatations générales

3.4. orientations majeures dégagées par les principales enquêtes

4.1. Enquêtes diverses

4.2. Conclusions

7.1. Évolution du nombre de plaintes

7.2. Qui porte plainte – contre qui ?

7.3. Éléments incriminés

10.1. Infractions portant atteinte à la dignité du citoyen

10.2. Infractions portant atteinte aux droits et libertés du citoyen par des actes arbitraires, de violence ou illégitimes ou par la non-exécution des tâches policières

10.3. Infractions portant directement atteinte aux droits et libertés des citoyens par l’abus de pouvoir et les actes frauduleux

10.4. Infractions commises par des personnes dans l’exercice de leur fonction publique décrites comme corruption

10.5. Crimes et délits commis par des fonctionnaires de police en dehors de l’exercice de leurs fonctions

1.1.1. Enquêtes de contrôle

1.1.2. Conclusions

1.2.1. Enquêtes de contrôle

1.2.2. Conclusions

1.3.1. Enquêtes de contrôle

1.3.2. Conclusions

1.4.1. Enquêtes de contrôle

1.4.2. Conclusions

2.1.1. Enquêtes de contrôle

2.1.2. Conclusions

2.2.1. Enquêtes de contrôle

2.2.2. Conclusions

2.3.1. Enquêtes de contrôle

2.3.2. Conclusions

3.4.1. Au niveau de l’organisation policière (systèmes, structures, règles et procédures, moyens et résultats)

3.4.2. Au niveau des relations humaines au sein de l’organisation

3.4.3. Au niveau du fonctionnaire de police, de ses capacités, de ses actes et de ses attitudes

7.2.1. Plaignant externe à un service de police

7.2.2. Plaignant interne à un service de police

7.3.1. Transgressions et manquements dans l’exercice de leurs fonctions portant atteinte à la dignité du citoyen

7.3.2. Transgressions et manquements portant directement atteinte aux droits et libertés du citoyen par des actes arbitraires, de violence ou illégitimes ou par la non-exécution des tâches policières dans l’exercice de leurs fonctions

7.3.3. Transgressions et manquements portant directement atteinte aux droits et libertés du citoyen par l’abus de pouvoir et les faux commis dans l’exercice de leurs fonctions

7.3.4. Autres faits pénaux ou non pénaux commis pendant ou en dehors de l’exercice de leurs fonctions

7.3.5. Manquements par l’attitude, le comportement, les agissements portant atteinte à la dignité de la fonction de police

7.3.6. Manquements aux obligations professionnelles ou abus de la fonction et des compétences

7.3.7. Manquements en matière d’efficacité, d’efficience et de coordination des services de police

Cat. I

Les possibles dysfonctionnements concernent les actes et attitudes par rapport au citoyen, leurs actions dans le cadre des interventions ainsi que les relations mutuelles.

1) Enquête de contrôle n°4490/96 relative au fonctionnement des services de police actifs sur le territoire d’une commune de la Région de Bruxelles-Capitale dans leurs relations avec la population et en particulier avec la jeunesse et les conséquences qui en découlent sur l’ambiance au sein de la communauté [xxix]

L’enquête de contrôle a été initiée à la suite de plusieurs articles de presse dénonçant les mauvaises relations entre la police et les jeunes de la commune. L’objectif premier était de chercher les causes, avant d’évaluer l’impact éventuel des facteurs sociaux, structurels ou autres sur ces relations. Il s’agit donc d’une enquête qualitative basée sur des interviews de jeunes allochtones ainsi que sur des entretiens avec les responsables de diverses organisations qui s’occupent de la jeunesse et ceux des services de police locaux. Les résultats de l’enquête ont donné lieu à des recommandations et avis en matière de fonctionnement, destinés à améliorer les contacts avec les citoyens. Les relations entre la police et la communauté allochtone semblent s’être détériorées à cause des préjugés classiques concernant la criminalité et les jeunes allochtones. Ce type de préjugés ne fait pas que contribuer à la stigmatisation de certains groupes de jeunes ; la non-reconnaissance, voire la négation, de l’existence de discrimination et de racisme dans notre société sape les relations entre la police et ces groupes de jeunes. Il convient en outre de souligner que l’exécution de la politique policière dans ce domaine est parfois en contradiction flagrante avec les principes de police de proximité. La politique appliquée est, en effet, principalement répressive, insuffisamment proactive, non axée sur les problèmes et ne tient aucun compte, ou peu s’en faut, du concept de partenariat [22] . Le Comité permanent P a donc formulé des recommandations dans l’un de ses rapports d’activités [xxx] , lesquelles ont par la suite été débattues avec le Centre pour l’égalité des chances et la lutte contre le racisme, la Ligue des droits de l’Homme et le Mouvement contre le racisme, l’antisémitisme et la xénophobie. Au second semestre 1999, un premier suivi du dossier a été organisé dans le cadre d’une enquête d’office sur les relations et les contacts entre la police et la jeunesse dans une commune. Les conclusions issues de cette enquête particulière ont ensuite été examinées à la lumière des interactions similaires entre la police et les jeunes en général. Les interviews et entretiens de l’enquête initiale ont mis en évidence les nombreux parallélismes entre les jeunes Marocains et les autres minorités [23] . Le suivi futur de ce dossier se concentrera donc sur le contrôle de l’application pratique de ces recommandations. En outre, pour les besoins d’un suivi plus large, le Comité permanent P s’efforce de rassembler et d’analyser toutes les plaintes et dénonciations à charge des services de police introduites par la suite auprès des différentes instances compétentes.

2) Enquête de contrôle n°7210/97 relative au fonctionnement de la police par rapport aux minorités du point de vue de la politique d’égalité des chances et de la lutte contre le racisme et la xénophobie

La commission d’accompagnement parlementaire des Comités permanents de contrôle des services de police et de renseignements a demandé au Comité permanent P l’ouverture d’une enquête de contrôle en vue d’examiner les constatations présentées dans le rapport annuel du Centre pour l’égalité des chances et la lutte contre le racisme. Ces constations portent notamment sur des plaintes à charge des forces de l’ordre pour actes ou comportements discriminatoires ou racistes. Une même demande a également été formulée par les États généraux pour l’égalité des chances et la lutte contre le racisme par rapport à l’existence de plaintes et de dénonciations en la matière. Cette enquête procède avant tout de l’analyse des plaintes et dénonciations qui ont déjà été portées à la connaissance du Comité permanent P. La manière dont la police traite ces plaintes en interne ainsi que les formations et communications existantes en matière de valeurs, d’intégrité et de déontologie font également l’objet d’un examen, dont le Comité permanent P assure un suivi annuel dans le cadre de ses recommandations dans le dossier susmentionné.

3) Enquête de contrôle n°8506/00 relative au fonctionnement des centraux 101 en Belgique [xxxi]

À la demande du ministre de l’Intérieur, le Comité permanent P a été chargé d’une mission de contrôle du fonctionnement des centraux 101 en Belgique, lequel a également fait l’objet d’un suivi à la lumière de la future installation des centraux d’appel équipés du système ASTRID. Ce système devait, en principe, commencer à fonctionner dès mi-2001.
La première phase de l’enquête a consisté en une analyse de la réglementation et de la documentation existantes concernant le fonctionnement des centraux 101, en un questionnaire structuré complété par des interviews du personnel concerné et enfin en une observation limitée de plusieurs centraux. L’enquête est axée sur l’existence, le fonctionnement et l’uniformité des systèmes, structures et moyens et, surtout, sur les processus de communication et de fonctionnement liés au traitement même des appels. Cette enquête s’est, en d’autres termes, intéressée aux conditions de travail, à l’affectation efficace du personnel et des moyens ainsi qu’aux procédures de fonctionnement des centraux. Il a en outre été vérifié dans quelle mesure les centraux sont au courant de la satisfaction des appelants après traitement de leur appel. L’enquête a permis de démontrer que le personnel des centraux 101 dispose de l’expérience et du professionnalisme nécessaires à l’exécution de ses tâches. Toutefois, certains centraux semblent employer du personnel dépourvu de la moindre expérience policière afin d’exercer la fonction cruciale de call-taker [24] . Il existe en outre certaines limites quant aux moyens techniques disponibles. Or, ce manque de moyens, conjugué à l’absence d’un système automatisé, pèse sur l’efficacité du service. Quant au manque de standardisation des procédures, il donne lieu à des approches et des traitements d’appels divergents. Il faut toutefois souligner qu’une minorité de services dispose d’un système permettant d’évaluer les processus de fonctionnement internes et la satisfaction du citoyen en fonction de la politique implémentée [25] .
On s’attend à ce que l’instauration du système ASTRID résorbe certains des problèmes évoqués et contribue par là même à l’amélioration de l’efficacité du fonctionnement. D’autres améliorations sont prévues pour les délais et la qualité du traitement des appels. Cette enquête ne s’est pas encore penchée sur l’organisation, les méthodes et la qualité des interventions policières dans le cadre du traitement des appels. Les mécanismes et méthodes intervenant dans le traitement des différents appels, tels que la définition des priorités, l’attribution d’une intervention à un service et la durée du traitement de l’appel, feront l’objet d’une enquête qualitative. Vu certaines contradictions révélées par la première phase de l’enquête relative à la structure interne, cette étape ultérieure de l’enquête revêt la plus grande importance aux yeux du Comité permanent P, ce en quoi l’actualité lui donne d’ailleurs raison [26] . Le suivi du dossier s’organisera autour de ce thème, des modifications à attendre de la réforme des services de police et de l’implémentation définitive d’un système uniforme et automatisé. L’assistance policière à la suite d’appels s’inscrit dans la « fonction d’intervention », l’une des fonctionnalités minimales de la police qui doivent être mieux définies et développées en fonction des principes de police de proximité et par zone de police [27] . Le suivi du contrôle doit donc à l’avenir également porter sur le fonctionnement général de la police au niveau local et en particulier sur la protection des droits constitutionnels et des libertés fondamentales, en tenant compte du principe de l’égalité de traitement des citoyens.

4) Enquête de contrôle n°1899/97 relative à la fonction d’accueil de la police

L’enquête de contrôle a été initiée d’office, sur la base d’un rapport établi par le Service d’enquêtes dans le cadre du traitement des plaintes. Les plaintes et dénonciations permettent en effet de supposer l’existence de dysfonctionnements au niveau de l’organisation de l’accueil en tant que service permanent à offrir au citoyen [28] . Le contrôle de cette fonction a été suspendu à la suite des récentes réformes des services de police. La fonction d’accueil s’inscrit plus clairement qu’auparavant dans l’une des fonctionnalités de la police locale [29] . Elle ne doit pas uniquement être développée sur la base des principes de police de proximité, elle doit également évoluer dans le sens d’un service standard dispensé à tous. Le suivi de ce dossier, à l’instar de la fonction d’intervention, portera sur le fonctionnement général de la police au niveau local. Les premiers points à vérifier seront l’organisation de l’accueil, les méthodes de travail et les attitudes, surtout lorsqu’ils risquent de porter atteinte au principe de l’égalité de traitement du citoyen.

5) Enquête de contrôle n°2717/96 relative à l’attitude d’un corps de police de la Région de Bruxelles-Capitale vis-à-vis de certains phénomènes de prostitution [xxxii]

L’enquête a été initiée à la demande du ministre de l’Intérieur faisant suite à une question parlementaire. Elle visait à déterminer dans quelle mesure le corps de police tolérait voire incitait à la débauche de femmes en séjour illégal. Elle n’a cependant pas permis de confirmer cette information, bien que les relations entre la police et le monde de la prostitution fassent l’objet d’une enquête subséquente concernant l’ensemble des services de police impliqués [30] .

6) Enquête de contrôle n°16740/00 relative aux méthodes et aux actions des services de police concernés par le milieu de la prostitution

Il s’agit d’une enquête approfondie, initiée d’office sur la base des constatations issues d’autres enquêtes dans le même domaine [xxxiii] . L’enquête a, en l’espèce, porté sur la manière dont les corps de police effectuaient leurs contrôles dans les milieux de la prostitution de certaines métropoles ainsi que sur la perception de ces contrôles par les personnes concernées. Dans chacune des villes, une enquête de porte à porte a été menée, ainsi que des interviews des responsables et des membres du personnel de la police engagés dans l’exécution de la politique en cette matière. Il reste encore plusieurs villes à examiner, avant de formuler des conclusions et recommandations dans un rapport d’activités du Comité permanent P.

7) Enquête de contrôle n°9380/97 sur le thème « Les amigos et les salles de sûreté des services de police » [xxxiv]

L’enquête de contrôle a été ouverte d’office à la suite du traitement de plusieurs plaintes et dénonciations. Elle portait d’abord sur les directives réglant les méthodes de travail et les actes des policiers dans le cadre de la privation de liberté de citoyens, ensuite sur les actes et attitudes qui pourraient donner lieu à des violations des droits et libertés fondamentaux et enfin sur l’infrastructure.
L’enquête a démontré qu’il existait bel et bien des manquements structurels et organisationnels au niveau de l’hygiène, de l’aération et de la surpopulation des cellules, autant de dysfonctionnements qui portent atteinte à la dignité de la personne. Elle a également mis au jour des manquements récurrents aux procédures, notamment concernant les actes et attitudes des policiers lors de l’exécution de fouilles de sécurité et de fouilles corporelles ainsi que le non-respect de la durée de détention, l’usage inapproprié de la force durant la détention et le transfèrement et l’enregistrement déficients des données administratives, pourtant prévus dans la procédure relative aux privations de liberté. Au cours de la phase de suivi, le Comité permanent P a pu constater que plusieurs postes ou bureaux de police ont entamé des travaux d’infrastructure. Les informations obtenues par le Comité permanent P dans le cadre des plaintes et dénonciations ainsi que des enquêtes en cours concernant des infractions et manquements éventuels relatifs aux actes et attitudes d’agents de police peuvent servir d’indicateur. C’est d’ailleurs sur la base de l’évaluation de ces informations que l’enquête de contrôle suivante a été initiée.

8) Enquête de contrôle n°28288/00 relative à l’arrestation administrative et à la fouille de personnes

Cette enquête a été ouverte d’office et a d’abord consisté en une étude approfondie de toutes les plaintes, dénonciations et enquêtes en la matière traitées par le Comité permanent P ou qui lui ont été communiquées. C’est sur cette base que le Comité permanent P décidera d’entamer ou non une enquête subséquente.

Le contrôle de l’exécution de la politique policière, dont la question fondamentale est, du point de vue du Comité, essentiellement constituée des relations police-citoyen, porte immanquablement ou presque sur les actes et attitudes de fonctionnaires de police individuels. L’évolution des plaintes et dénonciations établit également que les manquements et les éventuels abus commis par certains actes ou attitudes, constituent certes une constante, mais qu’il ne faut pas pour autant banaliser ou exagérer le fait. Il n’en reste pas moins crucial de définir clairement ces actes et attitudes à la lumière des finalités propres à la fonction de police. La description des tâches de la police dans ses relations avec le citoyen ainsi que les normes de fonctionnement sont actuellement, à la suite de la réforme des services de police, mieux définies dans certains arrêtés d’application, dans les plans de sécurité et dans les circulaires ou les directives. Le contrôle ne concerne donc pas exclusivement l’exécution de la politique même mais porte également sur l’existence ou non de valeurs, de normes et de règles, que la formation policière et les formations continuées pourraient d’ailleurs servir. Les enquêtes de contrôle en la matière confirment que les actes et comportements des policiers ne sont pas toujours clairs aux yeux du citoyen, ils seraient même parfois perçus comme illégitimes. Les matières les plus problématiques se situent à deux niveaux. Il y a d’une part les dispositions légales conférant aux policiers des pouvoirs spéciaux dans certaines circonstances et leur permettant de faire usage de la contrainte ou de la force en cas de contrôle, d’interpellation, de fouille, d’arrestation, de détention ou de saisie, soit autant de situations que le citoyen peut ressentir comme des atteintes directes à ses droits constitutionnels et à ses libertés fondamentales. D’autre part, il ne faut pas oublier les différentes fonctionnalités de la police, dont les manquements sont régulièrement dénoncés ou constatés par le citoyen, en particulier en ce qui concerne les fonctions essentielles d’accueil et de service, l’assistance policière et les interventions à la demande du citoyen mais aussi et surtout le maintien de l’ordre public et les enquêtes demandées par les autorités locales. Nous y reviendrons infra.
Le contrôle organisé par le Comité permanent P dans cette matière se fait logiquement d’initiative dans la plupart des cas. C’est pour cela que le Comité a été créé. Il dispose en principe d’informations globales dans le cadre de ses activités. Le suivi de ce type d’enquête représente une absolue nécessité, surtout depuis le processus d’intégration que connaît la police locale. Le contrôle doit, à l’avenir, porter sur l’ensemble des fonctionnalités, parmi lesquelles surtout et avant tout le service minimum équivalent et équitable dispensé aux citoyens. Il va sans dire que la gestion des plaintes, les communications obligatoires ou non et les enquêtes du Comité peuvent faire office d’indicateurs permettant de mieux orienter un contrôle de surcroît proactif. Ce contrôle doit se concentrer sur la sensibilisation de la police dans son ensemble, sur la base des constatations et recommandations en matière de processus d’apprentissage et d’amélioration et ne doit pas viser la stigmatisation des services ou la sanction des individus.

Les dysfonctionnements concernent les actes et attitudes des policiers à la suite d’interventions spécifiques.

1) Enquête de contrôle n°1897/96 relative à l’intervention d’un corps de police d’Anvers à la suite de constatations de consommation et de trafic de drogue par des jeunes

2) Enquête de contrôle spéciale n°5765/96 en application de l’article 16 de la loi du 18 juillet 1991 relative à l’intervention des services de police dans le cadre d’une manifestation publique tenue à Louvain le 7 mars 1996

3) Enquête de contrôle n°3623/98 relative à l’intervention de la gendarmerie dans le cadre du maintien de l’ordre durant un match de football le 26 novembre 1997

4) Enquête de contrôle n°16740/00 relative à l’intervention d’un ou plusieurs services de police dans la province de Liège, en matière de prostitution et de lutte contre les infractions en matière de mœurs [xxxv]

Le Comité permanent P a reçu dans trois cas une demande des instances ou autorités compétentes afin d’ouvrir une enquête de contrôle relative à la légalité et à l’opportunité des interventions policières, le dernier cas étant une enquête de contrôle d’office. Ces enquêtes se sont concentrées sur la légalité dans une certaine mesure mais également sur la légitimité de l’intervention et sur le traitement égal des citoyens. Il s’agit dans ces cas-là de l’intervention collective de la police lors d’actions ou de manifestations au cours desquelles ils sont confrontés à un dilemme : faut-il respecter la loi et sauvegarder les droits de tous les citoyens impliqués ou maintenir l’ordre et, partant, limiter les droits de certains citoyens ? Un tel dilemme a son importance et les apparences [31] et attitudes de la police, qui sont fonction de la situation à gérer, constituent un premier aspect non négligeable. En général, c’est lorsqu’il y a inadéquation entre l’intervention de police et la situation [32] que les interactions entre citoyens et forces de l’ordre peuvent dégénérer en conflits accompagnés parfois de violence et dégâts, ce qui oblige la police à « muscler » encore un peu plus son intervention. Une solution possible consisterait à prescrire un profil d’accueil pour les policiers [xxxvi] , lequel déterminerait leurs actes, comportements et tenue vestimentaire en fonction du contexte tandis que des seuils de tolérance devraient être définis et communiqués aux citoyens à titre de référence. Un autre aspect important réside dans « l’anonymat », utilisable tant par le citoyen que par la police pour couvrir certains actes et comportements. Les interventions musclées de la police ont non seulement donné lieu à des plaintes et dénonciations [xxxvii] mais ont également suscité le plus vif intérêt de la part des médias. Il en a été de même pour chaque intervention examinée par le Comité permanent P dans ce cadre. Ces enquêtes ont jusqu’à présent été initiées a posteriori ; un maximum d’interviews a été réalisé puis complété par une étude de tout le matériel disponible.

Outre ces enquêtes de contrôle spécifiques, qui portent sur les interventions de police administrative, le Comité permanent P traite chaque année diverses plaintes et dénonciations dans le cadre de ces interventions de police. Tant l’évolution de ces enquêtes de contrôle que celle du traitement des plaintes en la matière font l’objet d’une analyse de fond annuelle, dont les conclusions et, s’il échet, les recommandations, figurent dans le rapport d’activités du Comité permanent P. Plusieurs éléments du fonctionnement de la police administrative, dans le cadre ou non du maintien de l’ordre, de la tranquillité et de la sécurité publics, peuvent donner lieu à un contrôle d’office, lorsque certains dysfonctionnements sont supposés. Le maintien de l’ordre public fait expressément partie des fonctionnalités de police depuis la réforme des services de police. Comme prévu et explicité supra, le contrôle doit se concentrer sur les activités, les méthodes et les comportements de la police. Ceci impliquant cela, cette matière, tout comme les autres fonctionnalités de la police locale, fera relativement régulièrement l’objet d’un contrôle et d’un suivi, vu les objectifs fixés par la loi du 18 juillet 1991, qui organise ce contrôle.
Un exemple spécifique de cette forme de suivi consiste à étendre l’enquête de contrôle relative à l’intervention policière dans le milieu de la prostitution à toutes les villes ou les endroits connaissant ce type d’intervention. Les divergences en matière d’activités, de méthodes de travail et de comportement présentent bien entendu un grand intérêt.

Les dysfonctionnements concernent les méthodes de travail appliquées lors de l’exécution d’enquêtes policières.

1) Avis n°6346/96 relatif à la manière dont l’information consécutive à la disparition des jeunes filles et à l’opération « Othello » s’est déroulée ainsi qu’à l’éventuelle existence d’un dossier secret dans une affaire sensible

2) Enquête de contrôle n°9167/96 relative aux méthodes utilisées par les services de police lors de la constitution du dossier ayant donné lieu à l’application de la procédure prévue à l’article 103 de la Constitution à l’égard d’un ministre

3) Enquête de contrôle n°6629/98 relative à d’éventuels manquements ou fautes lors d’une intervention spécifique dans le cadre du transfert et de la surveillance d’un détenu

4) Enquête de contrôle n°5970/99 relative à l’exploitation des cassettes vidéo saisies le 13 décembre 1995 dans le cadre d’une affaire sensible

5) Enquête de contrôle n°5033/98 relative à la manière dont les policiers ont réagi et utilisé les informations obtenues dans le cadre d’une affaire particulièrement sensible

Les enquêtes de contrôle se font sur réquisition du ministre de la Justice ou à la demande des instances judiciaires compétentes. Quoi qu’il en soit, le Comité permanent P ou son Service d’enquêtes ont chaque fois envisagé les différents éléments de la demande. Les conclusions étaient propres à chaque dossier et dépendaient de l’information instituée. Des fautes individuelles ont été constatées dans au moins deux dossiers, en particulier en matière de professionnalisme, de compétences techniques, de loyauté envers les supérieurs hiérarchiques et les autorités et d’abus de confiance. Des manquements ont été constatés dans plusieurs dossiers en ce qui concerne non seulement les méthodes d’investigation mais aussi la coordination des équipes de police mixtes lors d’enquêtes ou de la coopération de différents services de police sur le terrain. Un problème récurrent réside dans les manquements relatifs à la collecte (manière de collecter), au traitement et à l’échange (manière d’échanger) d’informations. Deux dossiers concernent plus particulièrement le mode de collecte d’informations, selon les principes de rassemblement de preuves dans des dossiers pénaux, et le respect des procédures lors du travail avec des indicateurs.
Il va de soi qu’un certain nombre d’enquêtes de contrôle effectuées dans ce cadre portent sur des matières connues et sensibles, lesquelles ont attiré l’œil critique des médias et, partant, du public. Le fonctionnement policier général ainsi que la coopération entre les différents services de police constituaient déjà matière à discussion à la suite d’autres dossiers. Les constatations de dysfonctionnements fondamentaux effectuées par les diverses commissions d’enquête parlementaire et confirmées par ces enquêtes de contrôle sont à la base des récentes réformes des services de police.
Ces enquêtes de contrôle seront clôturées par dossier, après formulation des conclusions et de recommandations éventuelles.

Les dysfonctionnements éventuels concernent les méthodes de travail et les violations possibles de droits spécifiquement reconnus.

1) Enquête de contrôle n°3041/94 relative à la violation éventuelle des articles 16, § 2 et 40, § 2 de la loi organique du 18 juillet 1991 du contrôle des services de police et de renseignements [xxxviii]

Sur la base de ces dispositions légales, tout fonctionnaire directement concerné par les directives, décisions ou règles d’application y afférentes ainsi que par les méthodes de travail ou actes posés en la matière, peut déposer une plainte ou faire une dénonciation quant à des irrégularités, sans devoir demander l’autorisation à son chef direct ou à ses supérieurs hiérarchiques. Une enquête de contrôle est ouverte d’office afin d’étudier les méthodes de travail du service concerné de la police judiciaire près les parquets. Ce service avait suspendu un de ses membres parce qu’il avait appliqué les dispositions légales susmentionnées. Le Comité permanent P a étudié la procédure de traitement de la plainte. Il a été porté atteinte aux droits de l’intéressé, non seulement par les méthodes de son service – notamment du fait de l’infraction aux articles susmentionnés de la loi du 18 juillet 1991 – mais encore par les méthodes du service chargé d’examiner sa plainte.

2) Enquête de contrôle n°2472/95 relative à la méthode de travail d’un corps de police de Flandre Orientale en rapport avec les constatations telles qu’elles ont été enregistrées lors de l’enquête parlementaire en vue d’élaborer une politique structurelle visant la répression et l’abolition de la traite des êtres humains [xxxix]

L’enquête de contrôle a principalement consisté à examiner le suivi des recommandations formulées par la commission d’enquête parlementaire concernant la politique structurelle visant la répression et l’abolition de la traite des êtres humains. L’enquête a démontré qu’elles ont donné lieu à des changements structurels au niveau de l’organisation de la police locale, à savoir la création d’une cellule de « lutte contre la traite des êtres humains, la prostitution et l’exploitation de celle-ci » et d’un service de contrôle interne. En outre, des efforts ont été consentis en vue d’améliorer le fonctionnement policier en matière de contrôle de l’embauche du personnel féminin dans les débits de boissons et lieux de divertissements. L’administration de la ville a même supprimé la taxe communale sur le personnel de bar et a, d’initiative, décidé de soumettre le corps de police local à une « radioscopie » appuyée par un comité scientifique externe, ce qui a débouché sur une réorganisation du corps de police. La traite des êtres humains fait l’objet d’une enquête subséquente.

3) Enquête de contrôle n°6783/96 relative à la manière dont les fonctionnaires de police traitent les plaintes relatives à des violences au sein du couple [xl]

La demande de contrôle émanait du président du Sénat, au nom de la Commission d’accompagnement parlementaire des Comités permanents de contrôle des services de police et de renseignements. Elle avait pour but d’analyser la gestion par les fonctionnaires de police des plaintes qu’ils enregistraient dans le cadre des violences au sein du couple [33] . L’enquête a débuté au début du second semestre 1998 et s’est intéressée aux deux services de police concernés par cette loi spécifique, à savoir la police communale et la gendarmerie.
Plusieurs membres de ces services de police ont été interrogés, ce qui a permis au Comité permanent P de constater que tous n’étaient pas au courant de la nouvelle modification de la loi du 24 novembre 1997 relative à la violence au sein du couple. En d’autres termes, le dysfonctionnement pouvait se situer au niveau de l’échange d’informations entre les décideurs et les exécutants de la politique. La formation organisée dans ce cadre par les ministères de l’Intérieur et de la Prévoyance sociale [34] n’était pas encore complètement instaurée au sein des deux services de police au moment de l’enquête. Il a par contre été constaté que ceux qui bénéficiaient déjà d’une formation en matière d’assistance aux victimes [35] n’étaient pas toujours affectés de manière efficiente à ce type de tâches et que l’uniformité dans les méthodes de travail et la gestion des victimes de violences faisait cruellement défaut. Depuis la réforme des services de police, cette tâche fait partie de l’assistance policière aux victimes à titre de fonctionnalité de la police locale [36] et pourra donc faire l’objet d’un suivi.

4) Enquête de contrôle n°10427/97 et 2710/97 relative à la manière dont certains corps de police traitent les demandes de naturalisation [xli]

La Commission chargée de l’accompagnement parlementaire des Comités permanents de contrôle des services de police et de renseignements a demandé l’ouverture d’une enquête de contrôle quant à la manière dont un corps de police de Bruxelles et, par la suite, un corps de police d’Anvers, traitaient les demandes de naturalisation. La demande initiale émanait cependant de la commission parlementaire des naturalisations de la Chambre des Représentants. Cette enquête de contrôle sur les méthodes et les procédures utilisées pour traiter les demandes de naturalisation a montré que les missions d’enquêtes sur les demandeurs émanaient des autorités judiciaires et consistaient essentiellement à faire remplir un formulaire destiné à évaluer la motivation du demandeur. Les critères implémentés se sont révélés subjectifs et par trop limités. De surcroît, il n’existait aucun formulaire standard et, partant, aucune uniformité dans le traitement des demandes. Les fonctionnaires de police n’avaient par ailleurs reçu aucune formation spécifique leur ayant permis d’effectuer ces enquêtes sur la personnalité des demandeurs. Du fait de ces manquements, les avis de naturalisation et les décisions prises sur la base de ces enquêtes de personnalité ont été remis en question. L’objet principal du dossier constitue la base du suivi d’une enquête plus large en la matière.

5) Enquête de contrôle 9906/98 relative à la manière dont les dossiers disciplinaires sont traités au sein des services de police [xlii]

À la suite de certaines déclarations d’un délégué syndical quant à de possibles irrégularités dans le traitement de dossiers disciplinaires au sein de l’ex-gendarmerie diffusées lors d’une émission télévisée, la Commission chargée de l’accompagnement parlementaire des Comités permanents de contrôle des services de police et de renseignements a saisi le Comité permanent P d’une enquête de contrôle destinée à vérifier la véracité des allégations du délégué syndical. Plusieurs membres du syndicat concerné ont donc été entendus, les procédures en vigueur ainsi que le respect de ces procédures ont été vérifiés, tous ces aspects ayant été examinés à la lumière d’un échantillon de dossiers. Il est apparu qu’aucune erreur de procédure n’avait été commise strictement parlant mais qu’une certaine négligence était à constater lors de la rédaction des procès-verbaux et de la constitution des dossiers personnels. L’application des procédures peut également être remise en question, des manquements se manifestant lors de l’application des principes de bonne administration, ce qui ne se limite pas au seul domaine des procédures disciplinaires. Dans un des dossiers, des négligences du même type entachent la procédure d’évaluation appliquée à l’ex-gendarmerie.
Il convient de préciser que cette enquête était limitée et que, par conséquent, les conclusions ne sont pas à généraliser aux procédures disciplinaires ni aux procédures d’évaluation en général. Toutefois, dans le cadre de la protection des droits des intéressés, il importe d’assurer un suivi de cette enquête et de l’élargir à la police dans son ensemble, en tenant compte de l’implémentation et de l’exécution des nouvelles dispositions à la suite de la réforme des services de police.

6) Enquête de contrôle n°14616/00 relative aux méthodes de travail des policiers dans le cadre de l’immigration et du contrôle frontalier [xliii]

Cette enquête, initiée d’office à la suite des événements du 19 juin 2000 [37] , visait à examiner d’abord les directives et instructions en vigueur pour ce type de contrôle et ensuite la coopération par l’échange d’informations entre les services de police, la douane et les autres partenaires concernés. Il a en outre été procédé à des auditions de témoins, tous situés à différentes étapes du « voyage » des réfugiés clandestins. L’enquête a donné lieu à un certain nombre de mesures complémentaires destinées à améliorer la coopération entre les services de police et les différents partenaires. Qui plus est, la réforme des services de police mettra en branle de nombreux changements structurels et organisationnels vu l’intégration prochaine de la brigade portuaire dans la police maritime (SPN), la finalité du « Carrefour d’information d’arrondissement » (CIA) et le développement d’un plan national de sécurité définissant des missions prioritaires telles que les enquêtes relatives au trafic d’êtres humains ou le fonctionnement policier dans le cadre de la prostitution. Cette enquête fera donc l’objet d’un suivi dans le cadre de ces changements.
Cette enquête a également démontré que les dispositions légales ne reprennent pas de manière explicite la notion de « trafic d’êtres humains » dans le Code pénal belge. Le trafic d’êtres humains peut être poursuivi en vertu de l’article 77 de la loi sur les étrangers [38] , bien que la notion même n’y soit pas définie. C’est la raison pour laquelle il existe une confusion avec la « traite des êtres humains ». Une enquête de contrôle en matière de traite des êtres humains a déjà été initiée par le Comité permanent P et est suivie de près par la sous-commission parlementaire sur la traite des êtres humains et la prostitution.

Les enquêtes de contrôle qui s’inscrivent dans le cadre de lois spécifiques ou de procédures spéciales sont presque exclusivement initiées sur demande. Ce type de contrôle se concentre principalement sur les méthodes utilisées par la police et sur le respect des procédures ou dispositions dont le non-respect justement porte atteinte aux droits des personnes concernées, qui peuvent être soit des personnes externes soit des membres d’un service de police. Ce contrôle porte moins sur le fonctionnement policier au sens large lorsque la matière du dossier est spécifique. En principe, il est clôturé dès le suivi des recommandations.
Certaines enquêtes concernent cependant une nouvelle règle spécifique ou une procédure d’application dans l’ensemble du système policier, auquel cas le suivi de l’enquête de contrôle peut être organisé à la suite du contrôle général et à la lumière des fonctionnalités de la police. Il en est ainsi, soit dans le cadre de l’exécution de la politique policière conformément à la loi sur la fonction de police soit en ce qui concerne le respect des directives et procédures internes spécifiques.

1) Enquête de contrôle commune [39] n°3122/96 relative à la destruction éventuelle de documents provenant de la police judiciaire par le Service général de renseignements et de la sécurité (SGR) [xliv]

Cette enquête de contrôle a été ouverte d’initiative à la suite de plusieurs articles de presse qui ont donné lieu à des questions parlementaires. L’objectif de cette enquête consistait, premièrement à vérifier la véracité des articles de presse, deuxièmement à déterminer les motifs de la destruction de cette documentation et troisièmement à évaluer l’impact de cette donnée. L’enquête a, en effet, confirmé que plusieurs archives avaient été détruites. La loi sur les archives [40] réglant cette matière n’a pas été respectée. Quant aux règles ou procédures particulières, elles étaient tout simplement inexistantes dans ce service. Les manquements étaient liés d’une part au manque de fonctionnalité et d’efficience d’un service où les connaissances et l’expérience étaient concentrées aux mains d’une minorité et disparaissaient avec le départ de l’un de ses membres et d’autre part à des manquements humains tels que « des attitudes laxistes et négatives lors de l’exécution des tâches » ou le manque d’intérêt et de connaissance du contenu et de l’importance de la documentation. Les répercussions de la destruction de ces documents sont loin d’être anodines puisque ces derniers constituaient une source d’informations potentielle pour les informations et enquêtes judiciaires en cours. Le dossier a été clôturé dès les conclusions de l’enquête.

2) Enquête de contrôle n°20165/00 relative aux sites Internet de la police consacrés aux personnes signalées et recherchées et à la coopération entre citoyens et police sur le web [xlv]

Le ministre de la Justice a demandé au Comité permanent P d’enquêter sur la coopération entre les citoyens et les services de police via l’Internet, par analogie avec des expériences faites à l’étranger dans ce domaine.
L’enquête a porté sur le fonctionnement des sites Internet existants de la police fédérale et des sites policiers d’autres pays. Les sites actuels sont nés d’initiatives individuelles, prises au sein de services de police spécifiques. Il a été constaté que la qualité de l’échange des données n’était pas toujours optimale. Les avis manquaient parfois de précisions et dans plusieurs cas, le suivi laissait à désirer. Les trois sites de police à l’étranger ont été examinés sur le plan de l’accessibilité et de la convivialité. Ils se sont révélés relativement utiles du point de vue des recherches et du détail des informations.
En Belgique, les données ne sont pas coordonnées ni même gérées de manière centralisée. Le Service général d’appui policier (SGAP) n’était absolument pas impliqué dans les échanges d’informations via l’Internet et n’a, d’ailleurs, jamais entrepris d’initiatives dans ce sens.
Le SGAP n’existant plus sous forme d’entité depuis la réforme des services de police, le Comité permanent P recommande de développer ce type d’initiatives au sein de la police fédérale et de suivre la question.

3) Enquête de contrôle n°19622/01 relative à la collecte, au traitement et à la mise à disposition des statistiques criminelles du Service général d’appui policier (SGAP) [xlvi]

Cette enquête fait suite à une requête triple de la part des commissions compétentes de la Chambre et du Sénat, qui entendaient voir examiner certains aspects du fonctionnement du SGAP.
Les statistiques criminelles interpolicières (SCII) ont notamment fait l’objet de cette enquête, axée plus spécifiquement sur leur caractère utilisable ou non pour les différentes unités de police sur le terrain. Le SGAP semble conscient des limites de ces statistiques, à savoir avant tout les limites liées à l’utilisation exclusive de méthodes d’enquêtes quantitatives mais aussi celles posées par le manque de centralisation d’une banque de données standard globalement acceptable et formalisée (uniforme et univoque). Il est apparu au moment du contrôle que des efforts avaient été entrepris dans le sens d’une amélioration du fonctionnement général. Le SGAP n’existant plus en tant que tel depuis la réforme des services de police, le suivi futur doit non seulement se pencher sur l’évolution des statistiques criminelles au sein de la nouvelle structure mais également sur le caractère utilisable de celles-ci dans le cadre du fonctionnement policier.

La collecte, le traitement et l’exploitation des informations constituent une donnée essentielle dans l’exécution de la politique policière. L’utilisation efficiente de l’information implique que l’utilisateur, tant par rapport à la politique administrative que judiciaire, entend pouvoir disposer le plus rapidement possible de l’information la plus large. La collecte et la tenue à jour d’informations ayant trait à des personnes sont soumises à certaines règles et limites [41] . À une exception près, les enquêtes de contrôle ne s’intéressent pas vraiment aux dysfonctionnements de ce type mais plutôt aux dysfonctionnements relatifs aux moyens, aux directives et à la manière dont les informations sont rassemblées, traitées et mises efficacement à disposition. Les constatations et recommandations formulées à l’issue des enquêtes devront faire l’objet d’un suivi en matière d’efficacité.

1) Enquête de contrôle n°4086/96 relative à la manière dont les services de police recueillent des renseignements [xlvii]

La Commission chargée de l’accompagnement parlementaire des Comités permanents de contrôle des services de police et de renseignements, à la demande du député Olivier Deleuze, a saisi le Comité permanent P d’une enquête relative à la manière dont la gendarmerie a rassemblé et traité des informations, ce qui mènera plus particulièrement à une analyse du dossier « Rebel ». Il a en outre fallu vérifier si ses méthodes étaient conformes à la réglementation en vigueur [42] . Plusieurs responsables des services concernés et de la Commission de la protection de la vie privée ont été entendus, ce qui a permis de mettre en évidence les méthodes de travail et le manque de coopération entre les services de police et, partant, de remettre en question le rôle du Service général d’appui policier (SGAP) et sa répartition des compétences. Ce dossier se rattache indirectement à une autre enquête de contrôle, relative au fonctionnement des officiers de liaison à l’étranger. Au vu de ces conclusions, le Comité permanent P envisage de dépasser le cadre de ce cas spécifique pour étendre l’enquête de contrôle à la coopération policière en général.

2) Enquête de contrôle n°9896/97 relative à l’accord de coopération signé à Ankara le 9 juillet 1996 [xlviii]

Le Comité permanent P a ouvert cette enquête d’initiative, à la suite d’une dénonciation portant sur l’existence de possibles dysfonctionnements dans le cadre de la conclusion et de l’implémentation de l’accord de coopération entre la gendarmerie et la police nationale turque. L’enquête a révélé que des dysfonctionnements étaient bien présents au niveau de la répartition des compétences entre les services de police réguliers et de leur coopération dans le cadre du SGAP. Vu les changements de la structure policière, cette enquête a été clôturée après la formulation des conclusions.

3) Enquête de contrôle commune [43] n°3677/98 relative aux mesures de sécurité prises au sein du Service général d’appui policier (SGAP) en vue d’assurer le succès des enquêtes judiciaires et de manière plus générale relative à l’efficacité de ce service [xlix]

L’enquête de contrôle, d’abord ouverte par le Comité permanent R sur dénonciation d’un membre de la Commission Sirène du SGAP, portait sur la structure, la composition et la procédure de sélection des membres du SGAP, à la lumière des prescriptions en matière de sécurité garantissant l’efficacité du service. L’enquête a mis en évidence une rivalité entre les services de police entravant les échanges d’informations relatives à la gestion et à la protection des données. C’est ainsi que la responsabilité et le niveau de sécurité élémentaire n’ont plus été respectés et que des fuites d’informations ont pu avoir lieu. Ce dossier a, en outre, mis en évidence la coopération difficile entre les services de police. Les récentes réformes apporteront sans doute des changements positifs en matière de coopération et de coordination, de sorte que le dossier a été clôturé.

4) Enquête de contrôle n°11677/00 relative à la coopération internationale entre les services de police (SGAP) au niveau du fonctionnement des officiers de liaison [l]

Cette enquête s’est plus particulièrement penchée sur un des aspects de l’enquête relative au fonctionnement global du SGAP. Le statut et les missions des officiers de liaison sont réglés par la circulaire du 4 octobre 1993 des ministres de la Justice, de l’Intérieur et des Affaires Étrangères. L’arrêté royal du 11 juillet 1994 prévoit que la section « Coopération policière internationale » du SGAP (CPI/SGAP) assure la gestion fonctionnelle des officiers de liaison. Toutefois, des initiatives plus récentes telles que la mise en place d’Europol, des fonctionnaires de l’immigration de l’Office des Étrangers et des officiers de liaison dans les aéroports, ainsi que la non moins récente réforme des services de police nécessitent une attention toute particulière pour le fonctionnement et le positionnement des officiers de liaison dans le contexte de l’échange des données au niveau international. Selon une étude, les échanges de données dans le cadre de la lutte contre la criminalité internationale se font pour quelque 25% par l’intermédiaire des officiers de liaison [44] . Comme il l’avait déjà annoncé dans son dernier rapport d’activités, le Comité permanent P suivra, pour le compte du Parlement, la problématique de la gestion et du fonctionnement des officiers de liaison au sein de la police fédérale ainsi que leur mise en place à l’étranger.

5) Enquête de contrôle n°16546/00 relative à la gestion des indicateurs [li]

Le Comité permanent P a ouvert une enquête de contrôle d’initiative à la suite de plusieurs dossiers [45] ayant révélé que la circulaire ministérielle du 24 avril 1990 [46] et que le contrôle interne en la matière n’étaient pas toujours respectés. Les procureurs généraux ont prêté leur concours à cette enquête, axée sur le respect des dispositions de la circulaire, la conformité des interventions ainsi que la gestion des indicateurs, sans oublier un point essentiel, la vérification de l’existence ou non de dysfonctionnements à la lumière des initiatives visant à légiférer en matière de techniques spéciales de recherche. Les premiers résultats de l’enquête ont permis au Comité permanent P de conclure que les dispositions de la circulaire sont respectées par les deux services (centraux) étudiés, principalement sur le plan de l’encodage des indicateurs et de la gestion des fonds. Par contre, certains points faibles ont été relevés ; ils ont fait l’objet d’un rapport interne et relèvent de la compétence des autorités judiciaires. Le Comité permanent P a constaté l’absence de directives centrales et standard concernant le profil, la désignation et la formation ainsi que l’évaluation du travail et de l’intégrité des policiers de contact et des gestionnaires des indicateurs. L’enquête approfondie au niveau local doit encore être finalisée.

6) Enquête de contrôle n°4874/00 relative à la coopération en matière de trafic d’êtres humains dans le cadre du SGAP [lii]

Cette enquête de contrôle, initiée à la suite d’une requête triple émanant des Commissions compétentes de la Chambre et du Sénat, portait sur le fonctionnement général du Service général d’appui policier (SGAP) en matière de traite des êtres humains et de criminalité organisée, celui-ci ayant fait l’objet de nombreuses critiques. Ce dossier se rattache à l’enquête en cours relative à la manière dont les services de police belges abordent le phénomène de la traite des êtres humains [47] .
L’enquête relative au SGAP s’est penchée sur les compétences légales de ce dernier et de l’exécution de ses tâches dans le domaine de la traite des être humains. Des auditions et entretiens ont été organisés avec les responsables opérationnels du service et du Bureau Central de Recherches (BCR), l’un des plus gros demandeurs.
Les conclusions de l’enquête font état d’un certain nombre de problèmes structurels, heureusement résolus par la réforme des services de police. Il reste cependant des difficultés au niveau de la coordination ou plus exactement, au niveau de la contribution que devait apporter le SGAP afin d’améliorer cette coordination [48] . L’enquête relative au service même a, en toute logique, été clôturée, tandis que la partie relative au fonctionnement en matière de traite des êtres humains fait l’objet d’un suivi.

Les enquêtes de contrôle relatives à la coordination et à la coopération entre les services de police s’inscrivent dans le cadre d’une problématique plus large qui, par le passé déjà, a interpellé les autorités et a donné lieu à la création et à la mise en place du Service général d’appui policier (SGAP). Il va de soi que le Comité permanent P suit de près les évolutions dans ce domaine et que l’amélioration de la coordination et de la coopération entre les services de police est au centre de ses préoccupations. Le contrôle porte dans ces dossiers sur la coopération policière supralocale, fédérale et internationale, notamment et surtout en matière d’échange de données dans le cadre de la politique de recherches. Le suivi futur devra tenir compte des nouvelles structures policières, du nouveau fonctionnement et des priorités définies dans les plans nationaux de sécurité.

1) Enquête de contrôle n°9711/98 relative au fonctionnement de trois corps de police locale de la province d’Anvers dans le cadre d’une zone interpolice

Cette enquête a été initiée à la demande des bourgmestres des trois communes concernées vu les tensions entre les autorités policières au sein et en dehors de la police concernant la politique policière définie par les uns et l’exécution de cette politique organisée par les autres. Le fonctionnement des trois corps de police dans le cadre de la zone interpolice a été mis en question par les autorités administratives. L’enquête a porté sur la coordination et le suivi du fonctionnement de la zone interpolice par le SGAP. Une des causes sous-jacentes à ces tensions entre les niveaux décisionnel et exécutif de la politique policière réside dans le manque de capacité en personnel et en moyens. Le dossier a été clôturé à la suite de l’examen des conclusions et recommandations. Les résultats de cette enquête de contrôle peuvent être examinés à la lumière de l’analyse des enquêtes de contrôle relatives à l’efficacité des entités de police. La recherche des manquements sur le plan de la coordination et de la coopération supralocale constitue, comme il sera explicité infra, l’un des piliers organisationnels du fonctionnement efficace de la police locale.

2) Enquête de contrôle n°1834/94 relative à la coordination entre différents corps de police dans le cadre de la politique en matière de prostitution menée par plusieurs corps de police bruxellois

Le Comité permanent P a décidé d’ouvrir une enquête d’office à la suite de plusieurs articles de presse révélant des éventuels problèmes de coordination dans le cadre de l’exécution de la politique de lutte contre la prostitution. L’enquête a effectivement mis en évidence un manque de concertation et de coopération entre les différents corps de police d’une part et avec l’Office des Étrangers d’autre part. Une absence – ou presque – de consensus a également été remarquée entre les autorités administratives concernant la finalité de la lutte contre la prostitution et les autorités judiciaires concernant la politique des poursuites. Le dossier a été clôturé après formulation des constatations et conclusions. En l’espèce également, les constatations effectuées s’inscrivent dans le contrôle sur l’efficacité des entités de police. Le manque de conformité avec la politique policière donne lieu à des dysfonctionnements d’ordre organisationnels au sein de l’entité de police. Actuellement, cette politique est déterminée en fonction des plans locaux de sécurité, issus de la concertation entre plusieurs acteurs par zone de police.

Si seules deux enquêtes de contrôle ont réellement porté sur cette matière spécifique [49] , plusieurs enquêtes relatives à l’efficacité du fonctionnement de certains corps ou services de police se sont également intéressées à la coopération de ces derniers avec les corps de police voisins ou d’autres services de police et ont montré des dysfonctionnements similaires. En outre, plusieurs indices révélant des problèmes de coopération aux niveaux local et supralocal se retrouvent dans les plaintes et dénonciations. Dans le passé, il était question de la coopération des services dans le cadre du fonctionnement des zones interpolices. Il est à prévoir que cette problématique concernera les zones de police, l’intégration des différents services dans ces zones ainsi que la coopération entre le niveau local et fédéral. C’est ainsi que le Comité permanent P s’attache particulièrement à examiner la coordination et la coopération entre les services de police, non seulement aux niveaux supralocal, fédéral et international mais également du point de vue du fonctionnement global sur le terrain.

Le contrôle de l’efficacité du fonctionnement des services de police a été réparti en 44 enquêtes qui ont porté sur les entités spécifiques de police telles que des corps ou brigades de police locale. L’organisation policière globale a, à deux reprises, fait l’objet d’une enquête [50] . Les autorités fédérales ont demandé l’ouverture de 4 enquêtes, 3 sur requête du ministre de l’Intérieur et une à la demande de la Commission parlementaire chargée du suivi des Comités permanents de contrôle des services de police et de renseignements. Vingt-trois enquêtes ont été menées pour le compte des autorités locales, dont 11 pour les autorités administratives, une pour le gouverneur et 11 pour les autorités judiciaires. Enfin, 19 enquêtes de contrôle ont été initiées d’office, sur la base d’une dénonciation de possibles dysfonctionnements entravant l’efficacité du service ou du corps de police.
Ce type de contrôle est donc principalement axé sur la constatation des causes possibles de dysfonctionnements en fonction de la formulation de recommandations. Il ressort de l’analyse des dossiers que les causes de ces dysfonctionnements sont à rechercher dans les fautes ou manquements qui peuvent être liés à l’organisation ou qui se produisent dans le chef d’individus ou en interaction, ou encore et surtout, que les causes en question tiennent à l’interaction entre les différents niveaux. Les manquements organisationnels peuvent concerner les systèmes, structures, règles et procédures, moyens et résultats qui permettent à l’entité de police d’exister et même de perdurer en tant qu’organisation. Les manquements individuels concernent davantage les méthodes ou les attitudes des membres de l’entité de police, ce qui ne se limite pas aux actes et attitudes dans le cadre de l’exécution de la politique et concerne donc tout autant les actes posés par le policier en tant qu’individu en dehors du service et qui influencent le bon fonctionnement de l’organisation. Enfin, tant les relations hiérarchiques que les relations collégiales se révèlent être à la base de possibles dysfonctionnements.

L’examen d’un corps ou d’un service de police tel qu’organisé par le Comité permanent P dans ses enquêtes repose nécessairement sur une supposition de départ (selon laquelle il existerait des dysfonctionnements), qui elle-même se base sur les éléments de la demande des autorités ou sur les éléments résultant du traitement des plaintes ayant donné lieu à l’ouverture d’une enquête d’office. À l’issue de l’enquête, ce point de départ se voit compléter par un maximum d’informations fiables provenant de l’analyse des données existantes et disponibles. À la source se trouvent l’autorité, les décideurs de la politique, les exécutants de cette politique, les autres services éventuellement concernés ainsi que toutes les données consultables sous forme d’écrits, de registres ou de rapports. Les individus faisant l’objet de la politique policière [liii] ne sont pour ainsi dire pas pris comme source de l’enquête.

La situation de départ à la base de l’ouverture de l’enquête détermine en grande partie la confiance ou la méfiance que l’on pourra avoir dans le contrôle.
Une telle attitude constitue un facteur permanent qui, avec l’objet de la demande d’enquête, doit déterminer le contexte et les délais de l’enquête ainsi que le choix des instruments d’enquête en fonction de l’objectivité et de la représentativité de celle-ci.
L’analyse des dossiers montre que, si la situation initiale revient à la supposition de l’existence de dysfonctionnements liés à des actes individuels d’ordre pénal et requérant par là même une enquête judiciaire ou une enquête sur la base d’une plainte ou dénonciation, il est impossible d’instituer un contrôle selon les finalités précitées de constatations des problèmes et de formulation de solutions. En principe, on prend ou on peut prendre des mesures face à de pareils dysfonctionnements individuels uniquement à l’issue de la procédure pénale, aussi les causes persistent-elles. Qui plus est, l’enquête judiciaire sur la base d’auditions concerne automatiquement plusieurs membres de l’organisation. La contradiction entre la finalité des deux types d’enquêtes, dont les sujet et objet sont identiques, débouche sur un conflit de rôle double entre d’une part, la personne auditionnée sous la contrainte et la personne interrogée librement et d’autre part, l’enquêteur en sa qualité d’officier de police judiciaire, auxiliaire du procureur du Roi et l’enquêteur du Comité permanent P.

Lorsque l’enquête se limite principalement au contrôle en tant que tel, la confiance dans les enquêteurs, leurs méthodes et les résultats de l’enquête déterminent non seulement le déroulement de l’enquête – la constatation des dysfonctionnements et des causes – mais également le lancement éventuel du processus de changement, après approbation des résultats et application des recommandations. Le contrôle implique effectivement une collaboration à l’enquête sur une base volontaire. On constate au travers des différentes enquêtes menées depuis 1994 que cette confiance n’était pas toujours présente. C’est la raison pour laquelle, nonobstant l’utilisation de plusieurs instruments [51] dans une même enquête, certaines oppositions se font sentir entre certains résultats de l’enquête [52] et certaines constatations issues de l’analyse d’autres sources. Ce type d’enquête se fait généralement à la demande d’une autorité locale soupçonnant de possibles dysfonctionnements sur le plan de la direction du corps ou de la qualité du travail. Certains indicateurs peuvent révéler un manque de confiance dans le contrôle. Ainsi notamment l’absence de nombreux membres du personnel aux jours prévus pour le sondage, la sous-estimation ou la surestimation unanime des résultats statistiques par les membres d’un même niveau de grade ou la non-participation des membres d’un des groupes en conflit aux actes d’enquêtes lorsqu’il existe des clans au sein de l’organisation. Ce manque actif ou passif de coopération ne va pas sans la croyance selon laquelle le contrôle a pour seul but de pointer du doigt des responsables. Un meilleur consensus se remarque quant à l’utilité d’un contrôle dans les enquêtes ouvertes sur la base de plaintes internes.

Une confiance globale dans la finalité du contrôle représente donc un élément fondamental capable non seulement d’influencer la validité de certains résultats mais également de déterminer le processus d’apprentissage et d’amélioration de l’organisation.
Si l’on suppose que la fonction de contrôle peut être compromise par le manque de confiance ou de coopération des intéressés, elle ne peut être limitée à une méthode d’enquête unique [53] et le choix des instruments d’enquête doit se faire en fonction des différents paramètres que sont l’objet de l’enquête, le contexte, la situation et le temps.
Vu les récentes réformes, la restructuration générale accompagnée de nouvelles règles et normes, et l’instauration de mécanismes de contrôle et d’évaluation internes qui devraient permettre de suivre de manière régulière [54] le management et les prestations de la police, le Comité permanent P dispose de nombreux éléments complémentaires pour pouvoir entamer un contrôle plus large. Le présent rapport, qui contient une analyse qualitative de l’ensemble des enquêtes de contrôle, peut également contribuer de manière inductive à la supposition d’indicateurs / de relations particulières entre indicateurs et dysfonctionnements de manière à pouvoir poursuivre des enquêtes de contrôle dans ce domaine.

Les constatations ci-dessous ont été effectuées à partir de l’analyse de toutes les enquêtes de contrôle portant sur les 44 corps ou services de police individuels. Le souci était de répondre à chacune des questions suivantes : (1) quelle est la base de l’enquête de contrôle (initiative ou requête) ? (2) quelle est la problématique dénoncée ou supposée à la suite du traitement des plaintes ? (3) existe-t-il des initiatives d’enquêtes de la part d’autres institutions ou des enquêtes poursuivant une autre finalité (ex. audits) ? (4) existe-t-il des circonstances exceptionnelles susceptibles d’influencer le fonctionnement policier (telles que des facilités linguistiques dans une commune, des événements récents au sein du corps, la mise en place d’un nouveau chef de service ou dirigeant, etc.) ? (5) quels sont les instruments utilisés par le Comité permanent P et le Service d’enquêtes et quels sont les paramètres pris en compte ? (6) comment les acteurs se positionnent-ils par rapport à l’enquête (confiance ou méfiance, coopération ou mauvaise volonté, peur, frustration et (dés)intérêt éventuels) ? (7) quels sont les indicateurs d’un impact négatif sur l’organisation, son fonctionnement et les relations qui s’y nouent, à tel point que l’on peut parler de dysfonctionnement ? (8) quelle est la relation de cause à effet ? (9) des changements positifs (négatifs) ont-il déjà pu être constatés au cours de l’enquête ? Quand ? Pourquoi ? Quelles en sont les conséquences ? (10) quelles sont les recommandations ? Ont-elles été approuvées et ont-elles débouché sur un processus de changement ? (11) quel est le suivi du dossier ?

Les enquêtes de contrôle montrent l’existence d’éléments identifiables révélant l’existence de problèmes que l’on peut ramener à trois niveaux, ceux de l’organisation policière [55] , des relations humaines [56] et du policier en tant qu’individu [57] . Cette distinction constitue le fil rouge des enquêtes, de la problématique initiale du dossier jusqu’à la constatation des dysfonctionnements et la volonté d’y remédier. Sans préjudice de la source de l’information du dysfonctionnement – qu’il s’agisse de plaintes internes ou externes, de communications ou de demandes de la part des autorités compétentes –, il a été constaté que :

1) L’existence de dysfonctionnements ne fait généralement l’objet d’une demande de contrôle que lorsqu’à un moment donné, l’image de l’organisation risque d’être mise en cause, qu’un conflit naît entre la politique même et son exécution ou qu’une personne est atteinte dans ses compétences, ses possibilités ou ses activités.

Plusieurs enquêtes de contrôle ont été initiées sur demande, lorsque l’image de la police ou du corps risquait d’être ternie à l’occasion d’actes ou de comportements d’un ou plusieurs membres, pendant ou en dehors du service, portant atteinte à la dignité de la fonction. Ainsi notamment des actes illicites inspirés par des engagements politiques ou la fréquentation non moins interdite de certains établissements. Des circonstances internes telles qu’un suicide ou une grève de la faim ont, dans trois cas, donné lieu à l’ouverture d’une enquête de contrôle. L’enquête thématique relative au suicide au sein des services de police s’est par la suite étendue au fonctionnement policier global. Plusieurs enquêtes de contrôle ont fait suite à une demande de l’une des autorités locales supposant l’existence de dysfonctionnements au niveau du rendement de l’organisation policière. À cet égard, ce sont principalement les relations avec la hiérarchie et la conformité de la politique – judiciaire versus administrative – qui sont le plus sensibles. Enfin, la plupart des enquêtes de contrôle initiées d’office par le Comité permanent P ont pour source le traitement de plaintes internes, anonymes ou individuelles. Le plaignant se présente comme la partie lésée car il se sent entravé dans ses compétences et possibilités par la situation vécue. Certaines enquêtes de contrôle récentes ouvertes sur la base d’une dénonciation de fautes ou manquements individuels du chef de corps confirment qu’une demande de contrôle est formulée sous certaines conditions. En l’espèce, il s’agissait de fautes que le chef de corps aurait commises dans le passé mais qui n’étaient dénoncées que bien plus tard afin de freiner sa candidature en tant que chef de zone.

2) Les dysfonctionnements relatifs à l’organisation policière sont généralement inhérents à des indicateurs implicites ou explicites qui trouvent leurs racines ou développent des ramifications d’une part dans les fautes ou manquements individuels ou d’autre part dans les conflits relationnels ou avec la hiérarchie. La position clé ou l’impact sur l’organisation policière reste bel et bien la condition !

Il a été constaté dans nombre de dossiers que les dysfonctionnements étaient depuis longtemps ancrés au sein de l’organisation et qu’ils s’étaient même amplifiés au fil du temps et du fonctionnement quotidien. L’organisation comme les personnes s’adaptent à la situation de manière à pouvoir quand même réaliser les « activités policières » sans que les intéressés [58] ne ressentent une quelconque carence dans le résultat. Ces manques possibles de « l’output » ne seront visibles qu’à partir du moment où ils seront mesurables, ce qui a d’ailleurs été confirmé par les enquêtes de contrôle analysées. Ce n’est pourtant pas toujours chose aisée, attendu que l’output de la politique policière ou du travail policier dépend presque toujours des actes, comportements et attitudes individuels ainsi que des relations mutuelles. Seuls les dysfonctionnements dont les causes concernent l’organisation au sens strict du terme – systèmes, structures, règles, procédures ou moyens – peuvent être discernés avec une relative « aisance », sur la base des données organisationnelles générales [59] . Un seul indicateur mesurable [60] du travail policier a, à plusieurs reprises, donné lieu à une demande de contrôle : le procès-verbal. Le retard dans le traitement des apostilles au moyen de procès-verbaux a constitué dans 7 dossiers [61] au moins la base d’une demande d’enquête par les autorités judiciaires. Ces données chiffrées ne constituent pas en soi un « indicateur » de rendement de l’organisation policière. Le problème est bien plus complexe. Comme ce sont les actes et attitudes des membres du service [62] et, surtout, les interactions ou les relations qui ressortent en cas de situation problématique, l’enquête n’est pas toujours facile à orienter. Les causes proprement dites expliquant certaines attitudes ou relations sont encore moins claires du fait de leur complexité. Il n’existe un cadre de référence clair que lorsqu’elles tiennent directement à des manquements ou abus spécifiques et systématiques spécifiés dans une loi ou lorsqu’elles font partie des usages internes de l’organisation policière [63] . Dans le cas contraire, il serait indiqué de développer un pareil cadre de référence par le biais d’enquêtes de contrôle.

Lorsqu’une plainte concerne un manquement de la part de la police, il s’agit en général d’une non-intervention ou d’un refus d’acter alors qu’il est impératif de dresser procès-verbal. Si le traitement des plaintes met en évidence l’existence de dysfonctionnements organisationnels, il est automatiquement suivi par une enquête de contrôle. Ainsi, quatre enquêtes de contrôle [64] ont été initiées d’office sur la base de telles plaintes. Pour le reste, c’est-à-dire pour la plupart des enquêtes de contrôle, les dysfonctionnements n’apparaissent pas « directement » aux yeux d’une personne externe. C’est la raison pour laquelle la majorité des enquêtes font suite à une demande de la part d’une des parties concernées ou des autorités locales, ou encore sont ouvertes à l’initiative du Comité permanent P, sur la base de plaintes « internes » [65] ou de la publication de situations « internes » graves [66] .

Les différentes enquêtes de contrôle ont montré que l’interaction entre deux principaux pôles de l’organisation policière constitue la pierre angulaire de l’efficacité du fonctionnement policier. Dans ce contexte, la fonction spécifique du chef de corps en tant que manager est cruciale tandis que le rôle – passé – du bourgmestre en tant qu’autorité constitue un facteur déterminant.
Divers indicateurs se dégagent de l’analyse des différentes enquêtes de contrôles. À eux seuls – et bien souvent conjointement –, ils constituent la toile de fond, voire l’origine même des dysfonctionnements constatés. Si l’on s’efforce de distinguer ces causes par niveau, il importe également de ne pas perdre de vue les interactions entre l’individu, la collectivité et l’organisation. Le souci lors de la répartition était de chaque fois mentionner une référence au corps de police concerné. En outre, ces références se limitent rarement aux seuls corps désignés, elles sont mentionnées dès lors que la description des faits représente justement pour le corps de police un point sensible spécifique et particulièrement douloureux.

1) Système obsolète et structures inadéquates

Plusieurs enquêtes de contrôle ont révélé des dysfonctionnements dans le domaine de l’exécution de la politique policière du fait de systèmes et structures toujours liées à l’ancienne réalité policière. Ainsi notamment la politique policière basée sur les principes de « law and order » et donnant la priorité au respect de la loi et surtout à une intervention réactive dans le cadre du maintien de l’ordre. La politique policière a évolué et prône désormais le « Community policing » (police de proximité) dont les éléments clés – le service, l’accent sur les problématiques, la pro-activité, le partenariat, « l’empowerment » et la transparence – imposent de modifier la structure policière. Or, les structures et systèmes de différents services ou corps de police ne sont guère adaptés à la nouvelle politique de police de proximité.
Concrètement, le travail policier s’organise autour de plusieurs « îlots », qui constituent des sections autonomes au sein de l’organisation policière [67] . La distinction entre les missions de police administrative et judiciaire, beaucoup trop stricte, rend impossible toute politique proactive axée sur les problèmes, lacune qui se remarque en partie dans l’organigramme de l’organisation mais aussi et surtout dans le fonctionnement au quotidien, notamment en ce qui concerne l’accueil, le travail de quartier, les situations dans lesquelles ce sont les équipes d’intervention qui se chargent du travail de quartier [68] , les endroits où il n’existe pas de structures d’approche de la jeunesse et où de nouvelles formes de criminalité apparaissent. L’existence de structures d’un corps ou d’un service inadaptées au nouveau modèle policier va généralement de pair avec l’absence d’objectif ou de planning. Des indicateurs de telles structures obsolètes sont à rechercher dans le rendement pauvre – rapport entre la qualité du travail final et l’investissement en temps qu’il a nécessité –, l’autonomie de chacun dans son travail, les lacunes de la politique et le manque de flexibilité du travail.

Le manque de structures politiques effectives et de systèmes de communication et de concertation [69] a régulièrement été relevé, lequel est indissociable du type de management en vigueur dans l’organisation. Dans plusieurs corps de police, le management observé était autoritaire et bureaucratique [70] . La direction du corps qui en est responsable est personnifiée par le chef de corps dans les corps de police réduits et moyens. Dans la majorité des dossiers, il existe un énorme fossé interne entre la direction et la base du corps de police, un fossé d’autant plus marqué dans les corps plus importants. Cette situation perturbe le fonctionnement du corps car elle se ressent particulièrement au niveau des relations hiérarchiques et collégiales, de l’ambiance de travail, de la satisfaction du personnel d’une part et de l’affectation efficiente du personnel et du rendement d’autre part. Comme il apparaîtra infra, le manque de structure politique effective est loin d’être une question négligeable. De manière plus spécifique, il a trait à la répartition des différentes responsabilités et de l’exécution personnelle de celles-ci, tant sur le plan organisationnel que fonctionnel.

Enfin, la coopération externe avec les corps de police voisins ne repose parfois que sur des bases vacillantes et peu structurées, ce qui engendre pour certains corps un surcroît d’activités puisqu’ils sont les moteurs du fonctionnement supralocal [71] , ou à l’inverse, en tant que corps de police, ils ne peuvent pas faire face eux-mêmes à un certain nombre de tâches et dépendent donc de la bonne volonté des membres du corps de police voisin, car aucune structure ni accord n’a été défini [72] . Ce problème se fait sentir lorsque le corps étudié se trouve lui-même dans l’une de ces situations. Dans le premier cas, le personnel est insatisfait du fait de la charge de travail et dans le second cas, cette insatisfaction s’accompagne d’un manque de personnel organique ou effectif dû à un taux d’absentéisme en permanence élevé. Cette problématique devrait trouver une solution avec la mise en place des nouvelles zones de police dans le cadre de la réforme.

2) Manque de directives internes ou de procédures claires et de contrôle en la matière

Il s’agit en particulier d’une absence de règles ou de connaissances en matière d’intégrité ou de déontologie censées régler les actions des policiers, ce qui nous amène à mentionner les processus culturels en vigueur, tant formels qu’informels. Des manquements organisationnels se manifestent dans les processus culturels formels, c’est-à-dire basés sur les règles, valeurs, prescriptions et procédures communes dans l’organisation. Une analyse des dossiers a révélé que non seulement l’existence de ces règles peut être remise en question mais que leur clarté et leur interprétation avaient aussi et surtout leur importance. Certaines situations apparaissent parfois, dans lesquelles des actes et attitudes individuels peuvent entacher l’image du corps tout entier et mettre en question sa neutralité. Dès que le public a vent d’actes illicites, c’est la crédibilité du corps de police tout entier qui s’en ressent. Le niveau local n’a pas toujours prévu de dispositions « claires » réglant l’engagement politique par rapport à la fonction de police [73] . Le problème concerne tout autant l’exercice des prérogatives syndicales par des membres d’organisations syndicales qui appartiennent aussi à un corps de police en tant que policier. Il naît alors un conflit de rôles, qui déteint sur les relations hiérarchiques et collégiales. Qui plus est, il faut aussi compter avec les processus culturels informels, moins tangibles mais néanmoins présents. Ils concernent d’ailleurs également les actes qui peuvent être posés par des policiers individuels en dehors du service et qui portent atteinte à la dignité de la fonction de police [74] . Les actes et attitudes mêmes sont clairement perceptibles, bien plus en tout cas que l’impact qu’ils peuvent avoir sur les relations internes et le fonctionnement du corps. Il n’existe pas toujours de contrôle interne efficient des abus et manquements relatifs aux règles et procédures. Cette question a cependant aussi été réglée à la suite des récentes réformes et le suivi peut dès lors s’organiser sur cette base.

3) Manque de moyens en personnel, matériel et infrastructure

Au sein de plusieurs corps de police moyens ou réduits, il existe une différence marquée entre le cadre organique et l’effectif réel, surtout en ce qui concerne les cadres moyen et supérieur [75] . Par ailleurs – et dans les grands corps de police aussi cette fois –, le personnel qualifié possédant les compétences requises dans les domaines judiciaire et administratif n’est pas toujours présent en nombre suffisant [76] . Un pareil manque d’effectif est la conséquence directe des limitations imposées par la commune à son corps de police concernant le suivi de formations, le recrutement et les (possibilités de) nominations. Il est parfois plus difficile à constater lorsqu’on examine les données morphologiques d’un corps et il existe également un manque de capacité [77] . Les manquements peuvent se produire au niveau du fonctionnement opérationnel de l’organisation, auquel cas la cause réside plus particulièrement dans les choix politiques selon lesquels, soit les priorités du corps ne correspondent pas à celles des autorités, soit l’autorité fixe des priorités qui comprennent parfois des tâches non policières. Dans les deux cas, il n’y a pas assez de personnel disponible et cette situation s’accompagne souvent d’un manque de moyens et de limitations d’infrastructure. Inversement, les lacunes dans l’infrastructure ou les moyens engendrent des difficultés et du mécontentement. Toutefois, elles ne constituent pas la cause première des dysfonctionnements organisationnels. On compte parmi les indicateurs types qui accompagnent le manque de moyens en général, l’insatisfaction générale, la pression de travail trop importante, le stress, le taux d’absentéisme, le retard considérable dans le travail (judiciaire) et la dépendance du corps local du bon vouloir des corps voisins.

4) Manque de rendement ou de résultats du travail policier

D’après plusieurs enquêtes de contrôle, le rendement présente des dysfonctionnements organisationnels. Ce sont en général les autorités requérant l’enquête qui soulignent le rapport entre la quantité de travail produit et le temps investi à cet effet [78] . Il s’agit d’ailleurs souvent du travail judiciaire avec, en particulier, la rédaction des procès-verbaux et le suivi des apostilles. L’analyse des dossiers montre cependant qu’un faible « rendement » doit s’inscrire dans un cadre plus large. Le rendement d’une organisation policière ne consiste pas uniquement dans l’exécution de la politique en fonction des moyens disponibles mais implique également une certaine qualité. De plus, la fonction de police ne peut être limitée ou réduite au seul domaine judiciaire vu les relations mouvantes avec l’administratif, ce qui comprend notamment une réponse idoine aux appels du citoyen, la qualité de l’assistance, de l’accueil, du service et des interventions de police administrative sur le terrain. Le rendement est impossible à définir ou à mesurer avec précision. D’autre part, des problèmes se posent lorsqu’on tente de définir la relation exacte entre le judiciaire et l’administratif, vu les facteurs d’influence géographiques, sociopolitiques et culturels et donc l’absence de toute constante comme unité de mesure. Le niveau de qualité représente une donnée subjective dont l’indicateur est le taux « d’insatisfaction » des acteurs concernés, soit les autorités, la police même et le citoyen. La connaissance de « l’insatisfaction » du citoyen se limite encore à l’heure actuelle à une subdivision particulière, le « sentiment d’insécurité subjectif », connu grâce au moniteur de sécurité élaboré à l’initiative du Service général d’appui policier et au traitement des plaintes par le Comité permanent P. Cette dernière source donne rarement directement lieu à l’ouverture d’une enquête de contrôle sur l’efficacité d’une entité de police. C’est pourquoi l’analyse et l’aperçu global de la « totalité » des plaintes à charge de la police constituent un instrument de mesure certain de la « satisfaction » du citoyen local. Une piètre qualité peut également être supposée au vu d’une éventuelle insatisfaction en interne et des relations verticales et horizontales au sein du service. Dans ces cas-là, il est également utile d’examiner l’ensemble des plaintes internes et, surtout, de pouvoir disposer des résultats des audits internes.
Les causes d’une faiblesse éventuelle du rendement de l’organisation policière sont multiples. Du point de vue organisationnel, cette faiblesse peut logiquement découler de lacunes dans la politique et les moyens, auquel cas elle est généralement tangible, ou elle peut trouver son origine dans les relations hiérarchiques et collégiales. Ce point sera envisagé infra.
Les récentes réformes des services de police ont abouti à une meilleure définition des fonctionnalités locales selon le principe d’une police « communautaire ». Ce sont principalement ces fonctionnalités – accueil, assistance, intervention, maintien de l’ordre public et recherche locale – associées au principes de police « communautaire » – service, transparence, pro-activité, politique axée sur le problème, « empowerment » et partenariat – qui assurent un fonctionnement policier efficace et de qualité. L’analyse des enquêtes de contrôle confirme en tous les cas que la concrétisation optimale de la politique et des moyens est une condition de base du fonctionnement efficace, bien qu’elle ne garantisse pas d’office les exigences de qualité posées par les acteurs concernés, notamment en vue de la satisfaction des autorités, du citoyen et des policiers mêmes.

1) Perturbations dans les relations avec les autorités locales

Nombre de dossiers parmi les 44 étudiés ont mis en évidence des conflits internes entre la direction du corps et les autorités locales comme un des indicateurs les plus significatifs de dysfonctionnements organisationnels sur le plan des moyens, des règles, des procédures, des contrôles et du rendement de l’organisation.
D’une part, l’attitude des autorités locales semble être « détachée » par rapport au corps de police. Du fait de ce « laisser-aller » politique, la gestion du corps de police est laissée aux mains du chef de corps [79] . Une telle situation ne donne pas forcément lieu à des dysfonctionnements. Il n’en reste pas moins que, dès que des problèmes – structurels ou organisationnels – surgissent ou que des manquements individuels graves pèsent sur l’organisation, la politique de « laisser-aller » ne fait qu’aggraver les choses, dans la mesure où les autorités locales abandonnent leur responsabilité disciplinaire [80] . Or, lorsque les abus et manquements semblent tolérés comme dans le cas d’espèce, tant la politique que l’autorité même de la direction du corps s’en trouvent ébranlées.
D’autre part, les autorités locales s’investissent – ou s’immiscent – par trop dans certains domaines de l’organisation du corps de police [81] , à savoir l’exécution de la politique policière, l’organisation et la répartition des tâches policières, l’organisation des horaires voire l’imposition de tâches non policières. Dans ces cas-là, le chef de corps est tenu de soumettre pour approbation à l’autorité locale la moindre décision ayant trait au fonctionnement opérationnel. Il convient cependant de préciser que les « relations » bourgmestre-chef de corps sont codifiées [82] . De l’analyse des dossiers, il ressort que cette « surimplication » du bourgmestre est rarement le fait d’un pur intérêt de sa part pour la chose policière. Il semble plutôt que ses raisons tiennent au budget de la commune. L’un des indicateurs réside donc dans le fait de disposer ou non de moyens suffisants : personnel réellement disponible, disponibilité et état des véhicules, radio et infrastructure. Un autre facteur relève des manquements dans la politique du corps, doublés de conflits personnels pour diverses raisons entre le bourgmestre et le chef de corps ou de conflits « professionnels » engendrés par le manque de consensus concernant l’exécution de la politique ou l’effectif du corps. Or, qui dit dissension dans l’exécution du travail, dit problème de répartition des tâches entre les volets judiciaire et administratif. Certains dossiers ont été ouverts sur plainte des autorités administratives [83] , qui dénonçaient le côté trop répressif de l’exécution de la politique policière, au détriment de l’approche axée sur le citoyen, d’autres dossiers l’ont été à la demande des autorités judiciaires, mécontentes de l’investissement limité du corps dans le domaine judiciaire [84] . Les principales causes citées dans le dossier sont l’imposition ou le maintien d’une permanence 24 heures sur 24 compromettant l’ensemble des autres tâches policières [85] , la pléthore de normes régissant l’affectation et la capacité du corps en fonction de la coopération supralocale, au détriment de la gestion globale du personnel ou encore la politique par trop réactive et répressive du chef de corps. Bien souvent, lorsque les relations entre les autorités internes et externes sont perturbées, on assiste à des dysfonctionnements au niveau de l’organisation. De surcroît, ces conflits « au sommet » influencent à la baisse la motivation de la base et donnent même parfois lieu à des actions voire à des incidents [86] . L’efficacité du service en souffre bien évidemment. Nous en voulons pour preuve les plaintes déposées par les parties lésées.

2) Perturbations dans les relations de travail au sein du corps

Ce type de problème découle généralement de certains dysfonctionnements organisationnels et, par l’interaction relations hiérachiques-relations de travail-individu, il provoque à son tour des dysfonctionnements dans le service et, donc, dans le rendement de l’organisation. C’est dans ce contexte qu’il faut faire face à certains aspects culturels propres à la police.
Des mauvaises relations de travail trouvent leur origine notamment dans le manque de clarté de la structure politique [87] du service, qui obscurcit également les relations hiérarchiques. À cet égard, la notion de « pouvoir » représente un élément clé ! Un exemple de situation obscure peut naître d’une figure dirigeante désignée ou remplaçante qui ne jouit pas de la confiance de sa base [88] , de relations privées internes ou encore de l’existence d’un team de direction dont un ou plusieurs membres ne dispose(nt) pas du grade, des qualités ou de l’ancienneté de service requis. Dans le premier cas, la crise de confiance s’accompagne souvent de contacts informels entre un ou plusieurs membres du corps et l’autorité locale [89] ou du maintien d’une figure dirigeante informelle, ce qui mine les relations d’autorité au sein du corps. Dans le second cas, les relations privées internes nuisent à l’ambiance de travail [90] , surtout lorsque ces relations impliquent une figure dirigeante ou un membre du cadre dirigeant avec un autre membre du corps. Des relations hiérarchiques floues ne peuvent exister voire perdurer qu’avec le soutien implicite de l’autorité locale ou, en d’autres termes, si celle-ci ne s’intéresse que vaguement à la gestion du corps. Les indicateurs les plus évidents sont en l’espèce le favoritisme du point de vue de la nature et du rythme de travail, qui se traduit par des primes supplémentaires pour certains, et la priorité dont bénéficient quelques-uns concernant l’octroi de formations en vue de leur nomination. Ce manque de clarté dans les relations d’autorité mène à la formation de clans parmi le personnel, divisé entre d’une part ceux qui soutiennent cette politique inégale et en tirent parti et d’autre part ceux qui se sentent lésés, c’est-à-dire le reste du personnel.
Il est question de mauvaises relations de travail dès lors que des dysfonctionnements individuels nuisent à l’efficacité du service. Il faut entendre d’une part des manquements ou incompétences professionnels et d’autre part des pratiques contraires aux valeurs liées à la profession tant du point de vue idéologique qu’éthique. Ainsi notamment l’immixtion du politique, les abus des prérogatives syndicales ou les manquements judiciaires et déontologiques qui remettent publiquement en question l’image et le fonctionnement du corps de police. L’un des principaux aspects culturels réside dans le conflit opposant l’idéologie et la neutralité inhérente au rôle policier. L’existence d’interactions entre ce rôle policier incertain et le rôle politique se répercute d’autant sur le fonctionnement [91] .
Les relations de travail internes peuvent même être perturbées au point que l’insatisfaction finit par mener à des actions syndicales ou individuelles (émotionnelles) de la part des membres du corps [92] . Plusieurs dossiers ont été initiés sur la base de plaintes internes ou à la suite d’incidents internes graves tels que notamment une grève de la faim et un suicide. Ce dernier cas, bien qu’il n’ait pas forcément résulté de mauvaises relations de travail, a néanmoins donné lieu à une enquête de contrôle. Les relations internes, tant avec les autorités locales qu’au sein de l’organisation, jouent un rôle de poids dans le fonctionnement du corps ; c’est du moins ce que les enquêtes de contrôle menées jusqu’à présent par le Comité permanent P ont démontré. C’est la raison pour laquelle il importe d’organiser un suivi régulier dans ce domaine ou d’examiner certains éléments de manière plus spécifique. Ainsi par exemple l’enquête thématique relative au suicide au sein de la police [93] . Il s’agit d’une enquête exploratoire sur le suicide au sein des services de police réguliers belges couvrant la période 1990-1998. Elle a démontré que le taux moyen de suicide parmi les services de police était, pour certaines années, près de deux fois supérieur à celui de la population en général. Même si l’on tient compte de facteurs d’influence tels qu’une population majoritairement masculine et la disposition directe d’une arme, les chiffres énoncés n’en restent pas moins inquiétants. L’enquête a démontré que les 65% de cas de suicides également examinés en interne résultaient bien plus souvent d’événements relevant de la sphère de la vie privée que de problèmes dus à l’ambiance de travail. Le fait est cependant que les suicides sont pour la plupart commis dans un lieu en rapport avec le travail [94] . Quoi qu’il en soit, il serait intéressant de compléter les données chiffrées existantes par une enquête qualitative.

L’analyse des enquêtes de contrôle a dégagé d’autres domaines d’enquête possibles, qui peuvent également servir d’indicateur de satisfaction / d’insatisfaction : les départs du personnel qualifié, tant dans l’organisation globale que dans des corps de police spécifiques, le taux d’absentéisme en fonction du lieu, du temps et de la situation, le harcèlement moral ou encore l’exercice (et la nature) des prérogatives syndicales sur le lieu de travail.

1) Manque de direction ou de capacité de direction

Un nombre important d’enquêtes de contrôle met en évidence le manque de direction ou de capacité de direction comme indicateur significatif de dysfonctionnements organisationnels. La fonction de direction joue effectivement un rôle crucial dans le management de l’organisation. Les carences qui reviennent fréquemment dans l’analyse des résultats d’enquête sont l’absence de direction – lorsque la fonction de chef de corps n’est plus assurée durant une longue période pour des raisons spécifiques – et le manque de capacité de direction – lorsque le chef de corps ne dispose pas des compétences requises de gestionnaire et de responsable final de l’exécution de la politique policière. Nous revenons à cet égard à la fonction de chef de corps car c’est elle qui définit souvent la politique policière dans les corps de taille réduite ou moyenne. Dans les grands corps de police, lorsque cette fonction n’était pas assumée (pleinement), les conséquences étaient néfastes pour le fonctionnement interne du corps. Il faut en outre remarquer que le chef de corps désigné ou remplaçant ne jouit pas de la même autorité que le chef de corps effectif et on en revient à la structure politique floue évoquée supra.

L’analyse des 44 dossiers a montré que le manque de direction était un thème récurrent. Au moment du contrôle des corps de police, au moins un tiers des chefs de corps étaient absents depuis longtemps pour cause de maladie (souvent à l’approche de l’âge de la pension) [95] ou pour d’autres raisons. D’autre part, près d’un quart des chefs de corps étaient en fonction depuis moins de deux ans et leur affectation faisait justement suite à une absence prolongée du chef de corps [96] .
Dans ce type de situation, le corps est dit « sans tête ». Les indicateurs constatés sont des manquements déontologiques commis par un ou plusieurs membres du service, dont la consommation d’alcool dans de nombreux cas. De telles circonstances génèrent également une autonomie de travail importante et une formation de clans – jeunes contre vieux [97] , anciens policiers urbains contre anciens policiers ruraux [98] , membres d’équipes d’intervention contre policiers de quartier [99] –, sans parler des actes de favoritisme qui en découlent concernant la nature et le rythme du travail. Le nouveau chef de corps qui entend remettre de l’ordre dans cette situation se heurte à une résistance marquée, surtout si ses mesures mettent fin à des avantages acquis tels que des horaires « à la carte », des prestations supplémentaires rémunérées d’autant ou encore la trop grande autonomie dont jouissaient certains membres dans leur travail [100] . Plusieurs enquêtes de contrôle relatives à la politique implémentée par le chef de corps et à l’existence d’éventuels dysfonctionnements ont été demandées au Comité permanent P alors qu’on se trouvait en fait en présence d’un corps de police en phase de changement.

Le manque de capacité de direction a été mis en avant dans plusieurs autres dossiers [101] , dans lesquels l’aptitude professionnelle à diriger un corps de police était principalement stigmatisée. Il convient d’entendre par là un style de direction autoritaire et bureaucratique, additionné d’un manque de communication et de concertation et, enfin et surtout, une absence de planning, de suivi et d’adaptation du travail. Les dysfonctionnements portaient sur l’affectation efficiente du personnel et des moyens [102] ainsi que sur l’efficacité du service même [103] . Il est à remarquer que le manque de capacité de direction se ressentait principalement dans les cas où le chef de corps bénéficiait de la protection des autorités locales. Le manque de capacité de direction du chef de corps même a parfois été compensé par l’un de ses collaborateurs proches. La notion importante à retenir à cet égard est l’acceptation ou non de ce supérieur fonctionnel dans l’organisation. Tout tourne plus particulièrement autour de la capacité du dirigeant à se faire accepter comme tel et du rôle de supérieur fonctionnel, les problèmes n’apparaissant dans l’organisation qu’à partir du moment où le chef de corps remplaçant ou désigné n’est pas vraiment voire pas du tout reconnu comme tel. Certains phénomènes constituent des indicateurs du manque de capacité de direction. Ainsi notamment le non-respect de l’autorité hiérarchique, l’exécution purement routinière des tâches, les conflits hiérarchiques internes et une insatisfaction généralisée.

La problématique de l’absence d’un chef de corps peut être résolue par la nomination d’un chef de corps désigné ou d’un nouveau chef de corps. Le Comité permanent P est intervenu plusieurs fois dans ce cadre auprès des instances compétentes. Il est par contre plus difficile d’intervenir lorsque les carences se situent au niveau de la politique et que les autorités locales ne veulent ou ne peuvent pas intervenir. Il est regrettable que la date de la pension s’avère être la seule perspective d’amélioration pour ce type de dysfonctionnement. La réforme des services de police a prévu des procédures de sélection qui envisagent les qualités de management et de direction nécessaires à la direction d’un corps ou d’une zone de police. Dans le cas d’espèce, le résultat des assessments relatifs aux chefs de corps mis en place peut être matière à étude.

2) Manquements individuels et abus qui se répercutent sur le service

Nombre d’enquêtes de contrôle ont mis en évidence des manquements ou abus individuels compromettant le bon fonctionnement général du corps. Il s’agit d’une part d’abus ou de manquements qui peuvent être poursuivis pénalement et d’autre part de dysfonctionnements relatifs à la déontologie et à l’intégrité face aux valeurs de la fonction. Les abus de la fonction ou de pouvoir ont été cités dans plusieurs dossiers à titre d’infractions pénales graves. En toute logique, l’enquête judiciaire prime sur l’enquête de contrôle [104] .
Les manquements à l’intégrité et à la déontologie [105] consistent notamment dans le cumul d’autres activités, la consommation abusive d’alcool et les actes et attitudes négatives qui en découlent, l’intégrité de l’individu et l’attitude de base du fonctionnaire de police dans le cadre de l’exécution de ses tâches ou de la sphère de sa vie privée. L’ensemble de ces manquements porte atteinte à l’image et surtout à la dignité de la fonction de police.
La participation d’un membre du cadre ou de la figure dirigeante du corps [106] constitue une donnée significative dans les 44 dossiers étudiés [107] , ce qui ne signifie pas pour autant que ces manquements ou abus sur le plan judiciaire ou « éthico-déontologique » soient exclusivement imputables à une catégorie déterminée de policiers ou que ces conclusions soient à généraliser [108] . Par contre, le fait est que, lorsque ces manquements ou abus impliquent les policiers les « plus haut placés », les conséquences pour le fonctionnement général ne peuvent être que néfastes. Dans les autre cas, c’est l’existence ou non de règles ainsi que la clarté et le contrôle du respect de celles-ci qui jouent le plus grand rôle.

Des enquêtes thématiques dans ce domaine peuvent se faire sous la forme d’enquêtes culturelles axées sur les concepts « d’intégrité versus fonction de police » ou d’alcool versus fonction de police ou encore sur l’existence « d’attitudes policières » individuelles ou acquises. L’intérêt de telles enquêtes thématiques dépasse le cadre du contrôle des actes et attitudes de la police dans l’exécution de la politique policière pour se marquer également dans le cadre du contrôle de la sélection, du recrutement, de la formation et, par-dessus tout, de l’intégration [109] au sein de la police.

Les dysfonctionnements se situent au niveau des limites de compétences en rapport avec la fonction, de la répartition des compétences au sein d’un service et des conflits qui en découlent et, enfin, dans le domaine du fonctionnement policier au sein d’un service aux intérêts contradictoires.

1) Enquête de contrôle spéciale n°1833/94 et 3683/94, jointe à une autre enquête de contrôle spéciale n°3869/95 relative au fonctionnement des agents auxiliaires de plusieurs corps de police bruxellois [liv]

Le Comité permanent P a ouvert cette enquête sur la base d’un rapport relatif au fonctionnement des auxiliaires de police sur le terrain, établi par son Service d’enquêtes dans le prolongement du traitement de différentes plaintes. Il s’agit principalement de l’affectation de personnel non compétent pour des missions d’intervention et des tâches en rapport avec le travail de quartier, du port d’uniformes et de grades non différentiables des véritables uniformes de police ainsi que du port d’armes. Une enquête a été menée auprès de l’ensemble des corps de police urbaine employant des auxiliaires. Un certain nombre de dysfonctionnements a été constaté en ce qui concerne les dispositions statutaires. En effet, le manque de personnel de police semble être compensé par l’engagement et l’affectation d’agents auxiliaires si bien que leur nombre total dépasse les 15% prévus dans le cadre statutaire. Il est toutefois à signaler que ce pourcentage maximum peut être augmenté dans le cadre des contrats de sécurité. En outre, les auxiliaires sont affectés à des missions qui excèdent leurs compétences et portent des uniformes et des équipements non conformes aux prescriptions en la matière. Ces dysfonctionnements s’expliquent notamment par le fait que les normes régissant le recrutement, l’affectation et les tâches des agents auxiliaires, laissent par trop le champ libre à des déviations.
La problématique nécessite donc un suivi régulier dans le cadre de l’efficacité du fonctionnement policier global, suivi qui pourra se faire par le biais des plaintes et dénonciations traitées par le Comité permanent P et des enquêtes de contrôle relatives au fonctionnement au niveau local d’une part et des données morphologiques relatives au cadre policier et des données annuelles portant sur le fonctionnement des corps de police d’autre part.

2) Enquête de contrôle n°1561/96 relative à l’organisation et au fonctionnement du Comité supérieur de contrôle [lv]

À la demande du ministre de la Fonction publique, le Comité permanent P a ouvert une enquête de contrôle afin de déterminer les causes des possibles dysfonctionnements dans l’organisation et le service. Cette enquête visait à trouver des solutions d’ordre structurel.
Le Comité permanent P a ainsi pu constater que le principal problème résidait dans la base légale du service, qui était imprécise, lacunaire et ambiguë. Dès lors, au fil des années, on a assisté à un glissement de son rôle initial de contrôle administratif vers des missions exclusivement répressives et judiciaires. En outre, les compétences [110] ne sont pas clairement définies dans la base légale, ce qui donne lieu à une lutte de pouvoir sans pareil qui non seulement mine le fonctionnement efficient du service mais exclut également la moindre gestion cohérente des fraudes, l’approche préventive et le contrôle davantage administratif [111] .
Le service a cessé d’exister dans la structure actuelle, en foi de quoi l’enquête n’a plus de raison d’être et tout suivi semble superflu.

3) Avis n°8549/96 relatif à la manière dont le Comité supérieur de contrôle s’est penché sur la criminalité organisée en Belgique [lvi]

Le Comité permanent P a reçu une demande de la part de la Commission d’enquête parlementaire sur la criminalité organisée en vue de formuler un avis sur la manière dont le Comité supérieur de contrôle a traité un certain nombre de dossiers administratifs en la matière [112] . Après examen des différents dossiers, le Comité permanent P a conclu qu’à une exception près, il n’y a eu aucun dysfonctionnement dans le traitement des dossiers. Les conclusions renvoyaient par contre aux conflits de compétences déjà évoqués, qui influent de manière néfaste sur la direction fonctionnelle et opérationnelle du service. L’absence de statut légal univoque et la politisation de l’organisation constituent un terrain privilégié pour le développement de dysfonctionnements.
Au cours de l’enquête préparatoire à l’avis du Comité permanent P, celui-ci a constaté que le service avait été intégré à la police judiciaire près les parquets à la fin du semestre consécutif à la demande d’avis [lvii] .Un Office central de lutte contre la corruption a été créé au sein du Commissariat général de la police judiciaire près les parquets.
L’avis du Comité permanent P portait sur l’enquête relative à la méthode de travail du Comité supérieur de contrôle dans le cadre de certains dossiers administratifs, qui n’ont pas permis de confirmer l’existence des dysfonctionnements supposés. Le dossier a été clôturé et classé sans suite par le Comité permanent P.

4) Enquête de contrôle n°9392/96 relative à certains aspects du fonctionnement de l’Office Central de lutte contre la Délinquance Économique et Financière Organisée (OCDEFO) [lviii]

Le Comité permanent P a reçu une demande du ministre de la Justice en vue d’entamer une enquête sur l’organisation et le fonctionnement interne du service, enquête qui a effectivement démontré l’existence de problèmes structurels, surtout en ce qui concerne les compétences et intérêts des services de police représentés au sein du service [113] . Or, cette situation suscite des conflits internes et entache le fonctionnement efficace du service. L’enquête de contrôle a été contrecarrée et suspendue par l’enquête judiciaire menée en 1998 à charge de plusieurs membres du service.
Ce service n’étant pas repris dans la structure issue de la réforme des services de police, ce dossier peut être considéré comme clos.

5) Enquête de contrôle n°1692/94 relative à l’organisation et au fonctionnement de la police des chemins de fer [lix]

Dans le prolongement du traitement de plaintes et dénonciations internes, le Comité permanent P a décidé d’ouvrir une enquête de contrôle relative aux possibles dysfonctionnements dans l’organisation et le fonctionnement de la police des chemins de fer. Il existait manifestement un problème statutaire au sein de la police des chemins de fer, service de police spéciale actif à l’intérieur d’une entreprise publique autonome. L’enquête a démontré qu’il existait à la base même une dualité au sein de la police des chemins de fer entre les membres du personnel, qui jouissent de compétences de police différentes ou qui n’en jouissent pas. Les officiers de police de la jeune génération ont été formés dans une école de police alors que les anciens membres de la SNCB ne disposaient que d’une compétence de police complémentaire. Ces membres du personnel à compétences de police limitées se retrouvent principalement dans les fonctions de direction, contrairement au personnel de police effectif. Qui plus est, il existe des conflits de compétences et d’intérêts entre la fonction de police d’une part et la fonction commerciale de la SNCB d’autre part.
L’enquête de contrôle s’est particulièrement intéressée au rôle de l’autorité administrative et aux conséquences d’une direction non policière tant pour le statut que pour le fonctionnement policier. L’administration du service a fait « expertiser » son service par une équipe d’audit externe.
Le dossier a fait l’objet d’un suivi, qui a mis en évidence une période de réorganisation du service consécutive à l’enquête. La police des chemins de fer a été intégrée à la police fédérale tandis que la SNCB, en dehors du fonctionnement policier, maintient et développe un service de sécurité interne. L’existence de ce service de sécurité interne ne favorise pas, loin de là, l’efficacité du fonctionnement du service vu le maintien des divers intérêts et compétences. Cette enquête de contrôle et celle relative aux membres assermentés du service de sécurité de la STIB et de la police du métro seront suivies au niveau des modifications consécutives à la récente réforme des services de police.

6) Enquête de contrôle n°6078/98 relative à l’organisation et au fonctionnement des membres assermentés du service de sécurité de la STIB et de la police du métro

Cette enquête a été initiée d’office à la suite des informations reçues concernant le fonctionnement du service de sécurité dans les stations du métro bruxellois. Selon ces informations, les membres de ce service de sécurité étaient formés, équipés et actifs de la même manière qu’un service de police s.s. Ils prenaient des mesures contraignantes et utilisaient des moyens de contrainte à l’égard du citoyen sans en avoir la compétence. L’enquête a passé en revue la gestion du personnel et des moyens à la lumière des fondements légaux. Ce dossier n’a pas été définitivement clôturé, il a été joint à l’enquête de contrôle globale portant sur les services de sécurité des infrastructures de transport.

7) Enquête de contrôle n°17856/00 relative à la police des transports [lx]

Vu les récentes réformes, le Comité permanent P a décidé de rassembler [114] et de réorienter les enquêtes en la matière sur la base des plaintes et dénonciations de 1998-1999 jusqu’à celles reçues en avril 2000 et des enquêtes précédentes relatives à plusieurs aspects du fonctionnement de la police des chemins de fer et de la police du métro. Le suivi de cette enquête est spécifiquement axé sur la fonction de police, le professionnalisme du fonctionnement ainsi que sur l’interaction entre les différentes compétences et leur base légale. Dans un premier rapport intermédiaire, le Comité permanent P a déjà souligné le danger de l’attribution et de l’élargissement des compétences de police car on se trouve en face d’un service à la structure imprécise et ambiguë qui sert avant toute autre chose des intérêts commerciaux. En outre, l’élargissement des compétences de police ne s’impose que de manière minime, pour des tâches de surveillance et de sécurité et, à titre exceptionnel, pour des missions de recherche privées.
Le suivi de cette enquête n’est pas encore clôturé, le rapport final étant à venir.

Les enquêtes relatives à l’efficacité du fonctionnement ou à la gestion des services concernent en l’espèce la compétence de police et les éventuels dysfonctionnements qui peuvent se produire dans ce cadre.
D’une part, les enquêtes portent sur les limites légales de ces compétences de police liées aux limites concernant l’individu, sa formation et sa fonction. Le Comité permanent P a constaté un certain nombre de dysfonctionnements au niveau de la gestion du personnel, de l’emploi de personnes qui ne disposent ni de la compétence, ni de la formation nécessaire pour exécuter certaines missions prévues dans la loi sur la fonction de police ou pour porter certains équipements tels que l’uniforme ou l’arme de service. Parfois, ce sont les personnes elles-mêmes qui sont mécontentes de la situation ambiguë dans laquelle elles se trouvent et dénoncent les manquements relatifs à leur statut. Dans d’autres cas, des plaintes externes portent sur leurs actes. Sur la base de ces conclusions, le Comité permanent P recommande de clarifier les règles et normes qui déterminent ces limites de compétences.
D’autre part, le contrôle porte sur le rôle des autorités non policières qui, en qualité d’autorités de police administrative, gèrent le personnel disposant d’une certaine compétence de police. Ce contrôle a mis l’accent sur le rapport entre le fonctionnement policier et les intérêts commerciaux de l’organisation. L’attribution ainsi que la gestion des compétences de police sur des bases sécuritaires, supposent la mise en place de structures et procédures claires, surtout lorsque leur gestion relève d’une autorité non policière devant également concilier d’autres intérêts. Le contrôle était spécifiquement axé sur les manquements possibles concernant leurs structures et procédures qui auraient éventuellement donné lieu à des pratiques policières illégales voire totalement dénaturées. Il est souhaitable de prévoir un suivi régulier et même permanent afin de constater si les structures et procédures attribuées sont et restent respectées.
Enfin, le contrôle a porté sur la répartition des compétences au niveau de la direction d’un service particulier. Les conflits qui peuvent en résulter ne sont certainement pas négligés. En effet, ils sont sources de dysfonctionnements qui peuvent entraver le fonctionnement efficace du service. Nos recommandations mettent en avant des solutions d’ordre structurel qui règlent clairement les compétences et responsabilités de chacun.

Chapitre 2 : Traitement des plaintes et dénonciations par le Comité permanent P

Les citoyens adressent des plaintes et dénonciations relatives aux interventions, actes, comportements et attitudes de fonctionnaires de police dans ou en dehors de l’exercice de leurs fonctions.
Par « plainte » ou « dénonciation », il y a lieu d’entendre toute expression d’une critique ou d’une insatisfaction relative à des actions et/ou des comportements de nature active ou passive d’un service ou d’un membre du personnel d’un service de police dans ou à l’occasion de l’exercice de la fonction ou qui ont des répercussions sur le fonctionnement des services de police. La plainte émane d’une personne directement concernée par l’action, l’abstention ou le comportement ; la dénonciation est le fait d’un tiers. Certains plaignants [lxi] s’adressent au Comité permanent P par courrier, même électronique, d’autres se rendent sur place. En outre, dans le cadre de l’article 14bis, §1^er de la loi organique du 18 juillet 1991 de contrôle des services de police et de renseignements ainsi que des protocoles conclus avec les services de police., le Comité permanent P est informé par le service de police concerné ou l’inspection générale de la police fédérale et de la police locale de plaintes directement adressées à ces derniers.
Dans la plupart des cas, les plaintes sont l’expression du mécontentement des citoyens par rapport à une intervention déterminée ou à l’absence de l’intervention attendue. Dans une moindre mesure, elles incriminent un malaise au sein des services de police ou une mauvaise coopération avec les autorités administratives et judiciaires.

Le Comité permanent P ne doit pas être considéré et n’a d’ailleurs nullement été conçu comme « police des polices » ni comme « Complaint Board » ou « Klachtenbureau ». Il n’exerce pas non plus de fonction disciplinaire directe. L’exposé des motifs de sa loi organique notait expressément à ce propos que « le contrôle que le gouvernement entend instaurer (…) n’a pas pour but principal de constater, dans les services de police (…), des faits individuels à sanctionner : ce rôle demeure de l’entière compétence des autorités judiciaires ou disciplinaires. Le but de ce contrôle est de constater les imperfections et dysfonctionnements occasionnels du système et ainsi de formuler des propositions afin d’y remédier ».
Si le traitement des plaintes individuelles relatives au fonctionnement et aux méthodes des services de police ne constituait pas l’objectif premier du législateur lorsqu’il a créé le Comité permanent P, l’ensemble des plaintes, reflets de la nature du mécontentement et de son évolution, contribuent, en améliorant la vision globale et générale du fonctionnement et de la coopération entre les divers services de police, à lui permettre d’assumer ce dernier aspect de ses missions de façon plus pertinente et, comme la commission d’accompagnement l’y avait invité à plus d’une reprise, plus scientifique. La schématisation et le suivi du traitement des plaintes peuvent dès lors se révéler utiles dans le sens où ils éclairent et complètent les activités actuelles du Comité permanent P et la vision globale et générale de la « chose policière » qu’il s’efforce de dégager et dont il veut rendre compte en tant qu’observatoire global de l’institution policière.

Il est nécessaire de distinguer et de catégoriser plusieurs paramètres significatifs pour le traitement des plaintes, en ce compris les suites qui y sont réservées, afin de pouvoir dégager la structure du processus. Nous partirons d’une distinction en six champs.

Champ 1 : nous distinguons le(s) plaignant(s) par rapport à la/aux personne(s) incriminée(s). Pour la suite réservée à la plainte, il importe de déterminer s’il s’agit d’une plainte externe ou interne et si le plaignant s’est identifié et accepte d’apporter sa contribution à l’enquête ou s’il a décidé de rester anonyme et de ne pas aller plus loin que la seule dénonciation des faits. Il va de soi que l’identification de la personne ou du service à charge duquel la plainte est déposée, est primordiale pour la suite du traitement. Enfin, il pourrait être utile dans certains cas de déterminer si le plaignant appartient ou non à une minorité particulière.

Champ 2 : la nature de la plainte, répertoriée par fait ou manquement, fait l’objet de ce champ. Que la plainte contienne ou non suffisamment d’éléments ou qu’elle soit fondée ou non, les différents éléments mis en évidence par le plaignant sont répartis en catégories à connotation de type judiciaire ou non judiciaire. La première catégorie est subdivisée en : (1) transgressions portant atteinte à la dignité du citoyen dans l’exercice de leurs fonctions ; (2) transgressions portant directement atteinte aux droits et libertés du citoyen par des actes arbitraires, de violence ou illégitimes ou par la non-exécution des tâches policières dans l’exercice de leurs fonctions ; (3) transgressions portant directement atteinte aux droits et libertés du citoyen par l’abus de pouvoir ou les faux commis dans l’exercice de leurs fonctions ; (4) transgressions dans le cadre de leurs fonctions qualifiées de corruption ; (5) transgressions commises par des fonctionnaires de police en dehors de l’exercice de leurs fonctions portant atteinte à la dignité de la fonction de police.
Les catégories reprenant les transgressions ou manquements non-pénaux sont subdivisées en : (1) manquements individuels par l’attitude, le comportement ou les agissements portant atteinte à la dignité de la fonction de police ; (2) manquements aux obligations professionnelles ou abus de la fonction et des compétences ; (3) manquements en matière d’efficacité, d’efficience et de coordination des services de police ; nous distinguons dans cette dernière catégorie les manquements ayant trait à l’organisation, la hiérarchie ou les relations avec la hiérarchie, les relations au travail et enfin, la coordination entre les services.
À ces huit catégories vient s’ajouter une neuvième, comprenant les faits pénaux ou non pénaux commis pendant ou en dehors du service qui ne peuvent être définis de manière spécifique.
Ces divisions et subdivisions sont explicitées en annexe.

Champs 3-4-5 : les paramètres qui y sont envisagés non seulement interagissent mais ils influent également directement sur la plainte même. Ils ne seront pas développés dès à présent. Les champs trois et quatre reprennent les facteurs contextuels, tandis que le champ cinq présente un certain nombre de facteurs situationnels plus détaillés.
Sont alors successivement distinguées la situation géographique, l’unité de police par zone de police – permettant, le cas échéant, une comparaison géographique des plaintes, enquêtes et communications –, la fonctionnalité dans laquelle s’est manifesté le fait incriminé ou le manquement et enfin la situation donnée, qui agit sur l’événement.

Champ 6 : il rend compte des suites données à la plainte par le Comité permanent P et, le cas échéant, par l’instance amenée à traiter ladite plainte ou les éléments recueillis. Sur la base des éléments dénoncés, de la clarté mais aussi du fondement de la plainte, une première décision est prise, qui peut déboucher sur un classement sans suite immédiat lorsque les éléments sont insuffisants, que la plainte est déjà traitée par un service d’inspection ou de contrôle particulier ou que le Comité permanent P se déclare incompétent en la matière. Si ce n’est pas le cas, l’enquête est poursuivie, par un membre permanent du Comité P, un membre du Service d’enquêtes, l’inspection générale de la police fédérale et de la police locale ou un service de contrôle interne.
À l’issue de l’enquête : (1) une décision définitive est prise et le dossier est clôturé, lorsque la plainte se révèle non fondée ou lorsque le Comité permanent P est incompétent en la matière ; (2) le dossier fait l’objet d’une clôture provisoire lorsque la plainte est fondée ; il sera définitivement clôturé après application des mesures proposées par le Comité permanent P ou d’autres mesures ou encore à la suite d’une enquête judiciaire.
La plainte pourrait également être définitivement clôturée si elle devait donner lieu à une enquête de contrôle, un contrôle marginal ou un mini-contrôle, ou si elle était jointe à un tel contrôle, une telle enquête voire à un autre dossier. Les différentes décisions sont précisées en annexe.

L’option retenue a été d’étudier l’évolution du traitement des plaintes sur une base quinquennale (plaintes de 1996 à 2000) permettant de dégager le schéma du processus. Certes, il s’agit là d’une tâche longue et fastidieuse car la répartition systématique en champs n’avait pas été prévue dans la base de données automatisée [lxii] . La nouvelle catégorisation en champs nécessitait donc une analyse approfondie de l’ensemble des dossiers de 1996 à 1998 et de nombreux dossiers de 1999 à 2000. En outre, les deux champs contextuels et le champ situationnel ne sont toujours pas exploités ; ils seront donc développés ultérieurement. Quant à un lien automatique qui permettrait de mettre en lumière les liens entre les différentes données, il n’en est pas encore question dans l’état actuel du système. Il n’en reste pas moins que les 2199 plaintes déposées ou communiquées au Comité permanent P au cours des cinq dernières années permettent de tirer un certain nombre de conclusions quant à la relation plaignant – personne incriminée, le type de plainte et les suites réservées à la plainte.

1996	1997	1998	1999	2000	TOTAL
243	336	408	442	770	2199
11%	15%	19%	20%	35%	100%

La conclusion qui s’impose au vu de ces chiffres est l’augmentation substantielle du nombre de plaintes à partir de 1999. Le nombre de plaintes adressées au Comité permanent P a doublé une première fois entre 1996 et 1999 et une seconde fois de 1999 à 2000.

	1996	1997	1998	1999	2000
Plaintes internes	39 (16%)	53 (16%)	35 (9%)	22 (5%)	42 (5%)
Plaintes externes	204 (84%)	283 (84%)	373 (91%)	420 (95%)	728 (95%)
Total des plaintes	243	336	408	442	770

Il y a quelques années, le Comité permanent P traitait nettement plus de plaintes internes qu’actuellement. En 1999 et en 2000, les plaintes externes constituent 95 % du nombre total de plaintes.
Cette répartition en « plaintes internes – externes » fait l’objet d’un examen plus détaillé étalé sur ces cinq dernières années.

Plaignant	Personne incriminée	1996	1997	1998	1999	2000
Pas clair	Pas clair, autre que police ou autorité	4	7	6	6	12
	Police ³ 2 pers., organisation ou autorité	5	6	3	2	8
Anonyme	Pas clair, autre que police ou autorité	11	10	8	11	9
	Individu police	2	3	9	7	6
	Police ³ 2 pers., organisation ou autorité	0	0	11	2	3
Individu, homme ou femme	Pas clair, autre que police ou autorité	6	10	11	9	20
	Individu police	1	2	7	3	5
	Police ³ 2 pers., organisation ou autorité	0	1	0	4	2
Individu, homme	Pas clair, autre que police ou autorité	61	85	100	129	235
	Individu police	23	20	39	49	100
	Police ³ 2 pers., organisation ou autorité	11	13	18	11	42
Individu, femme	Pas clair, autre que police ou autorité	13	31	39	50	75
	Individu police	10	11	23	18	35
	Police ³ 2 pers., organisation ou autorité	2	3	5	8	9
³ 2 personnes ou organisation	Pas clair, autre que police ou autorité	10	20	21	26	35
	Individu police	4	9	12	13	19
	Police ³ 2 pers., organisation ou autorité	1	2	4	3	10
Individu, origine étrangère	Pas clair, autre que police ou autorité	24	24	25	38	52
	Individu police	7	5	18	9	21
	Police ³ 2 pers., organisation ou autorité	4	1	4	7	11
³ 2 personnes, min. 1 d’origine étrangère	Pas clair, autre que police ou autorité	2	14	6	12	11
	Individu police	2	4	2	3	5
	Police ³ 2 pers., organisation ou autorité	1	2	2	0	3
Total des plaintes externes		204	283	373	420	728

D’un point de vue global, le plaignant externe présente un profil pratiquement similaire sur les cinq ans. Chaque année, 45 % en moyenne d’hommes déposent plainte en tant qu’individus au Comité permanent P. Le pourcentage annuel fluctue de 47 % en 1996 à 51 % en 2000, en passant par 42 % en 1997 et 1998 et 45 % en 1999. Les femmes représentent sur les cinq ans, 16 % en moyenne des plaintes. Il est à noter qu’aucun de ces deux groupes ne fait partie d’une minorité d’origine étrangère. En 1996, 20 % des plaintes – outre les plaintes individuelles susmentionnées – émanaient de personnes d’origine étrangère. Ce pourcentage a diminué depuis 1998 de 3 % en moyenne. Le nombre de plaintes anonymes ou de plaintes d’origine incertaine représentait quelque 10 % des plaintes internes ; après 1999, ce pourcentage est retombé à une moyenne de 6 %. Enfin, 9 % en moyenne des plaintes sont déposées par un minimum de 2 personnes ou une organisation.

Les personnes incriminées présentent également une tendance similaire. Une moyenne de 64 % des plaintes n’est pas spécifiquement dirigée contre une ou plusieurs personnes. Dans la majorité des cas, le plaignant n’était pas en mesure d’identifier ni de décrire la personne incriminée, ou encore il portait plainte contre le fonctionnement d’un service ou d’une unité de police en général. Le membre du service de police n’était identifié que dans 20 % des plaintes externes et 11 % d’entre elles incriminent plus d’un fonctionnaire de police, une autorité ou l’organisation policière dans son ensemble.

Plaignant	Personne incriminée	1996	1997	1998	1999	2000
Anonyme Police	Pas clair	1	0	0	1	1
	Collègue	0	1	2	0	4
	Organisation policière, autorité ou rôle supérieur – subordonné	2	4	2	2	2
Individu police	Pas clair	7	1	6	6	5
	Collègue	0	2	3	3	9
	Organisation policière ou autorité	5	10	7	1	6
Rôle supérieur – subordonné	Ou inversement	12	2	6	4	6
Rôle homme – femme externe ou relation externe	Ou inversement	0	8	4	1	0
Rôle homme – femme interne	Idem	0	1	0	0	0
Rôle collègues interservice	Idem	1	6	0	0	1
Autorité administrative ou judiciaire	Individu(s) police ou rôle politique – exécution	3	13	3	4	7
Enquête d’office (avis presse ou autre source)		8	5	2	0	1
Total plaintes internes		39	53	35	22	42

Le pourcentage de plaintes internes est supérieur en 1996 et 1997 par rapport aux autres années, ce qui s’explique par l’augmentation des plaintes relatives aux rôles supérieur – subordonné (ou inversement) et politique – exécution et l’accroissement du nombre d’enquêtes internes ouvertes d’office. L’année 1997 se distingue en outre par le nombre de plaintes relevant de la vie privée des fonctionnaires de police. Enfin ces dernières années, les plaintes internes à charge de collègues directs présentent une légère tendance à la hausse.

Les plaintes comportent généralement force allégations ou éléments, parfois particulièrement détaillés. En effet, celui qui prend la peine d’écrire ou d’entamer une quelconque démarche afin de pouvoir exprimer son mécontentement à l’égard d’un ou plusieurs policiers ou de l’organisation policière en général, tient à citer un maximum d’éléments susceptibles d’étayer sa plainte. C’est pourquoi, le nombre d’allégations et d’éléments excède largement le nombre de plaintes. L’analyse des dossiers montre toutefois que dans de multiples cas, plusieurs éléments s’inscrivent dans la logique d’un contexte ou d’une situation donnée. C’est ainsi qu’un nombre élevé de plaintes pour coups et blessures font partie du cadre plus large des missions de police administrative, au cours desquelles des échanges verbaux auraient dégénéré en fouilles, arrestations, insultes et menaces. Les plaignants font donc état de pratiques offensantes et dégradantes et de comportements agressifs et intimidants dans le chef de fonctionnaires de police. La légalité et la proportionnalité de l’usage de mesures contraignantes doivent être démontrées par une enquête approfondie. Les plaintes en matière de police de la circulation, notamment pour le stationnement ou le dépannage de véhicules, s’accompagnent généralement de la dénonciation de faux, fausses déclarations, faux en écriture ou constatations injustes. Le plaignant qui décrit un fait l’interprète comme une infraction judiciaire, une transgression ou un manquement. Dans ce cas, c’est à une enquête approfondie qu’il appartient de déterminer si la plainte est fondée et si, le cas échéant, elle doit être transmise pour disposition à une autre institution ou instance, notamment au parquet ou à l’autorité administrative, ou encore si, en l’espèce, le dossier doit être traité sur le plan disciplinaire.

Par conséquent, le classement des plaintes est principalement basé sur un système de catégories en fonction des éléments incriminés, à moins que le Comité permanent P, au vu desdits éléments, n’en arrive à la conclusion que les plaintes ressortissent à la compétence d’autres institutions, instances ou autorités, notamment judiciaires.

Catégorie I	1996	1997	1998	1999	2000
Menaces et injures	8	23	27	39	82
Calomnie et diffamation	5	8	7	13	8
Racisme et xénophobie	9	8	6	13	10
TOTAL	22	39	40	65	100

En moyenne, 11 % des plaintes réparties sur cinq ans rendent compte de transgressions portant atteinte à la dignité du citoyen. Il ressort de l’analyse des dossiers que les allégations d’injures, de calomnie et de diffamation constituent des transgressions récurrentes lorsque des citoyens sont entendus comme auteurs présumés ou qu’ils entrent en contact avec la police en tant que proches d’auteurs présumés. La partialité et le manque de neutralité sont alors également dénoncés. Chaque année, un certain nombre de plaintes nous parviennent pour tenue de propos racistes. Elles sont à mettre en rapport avec les plaintes pour comportements discriminatoires. En outre, les plaintes pour xénophobie impliquent principalement une discrimination à l’encontre de voyageurs d’autres nationalités ou une discrimination linguistique. Il va de soi que les plaintes sur le plan linguistique sont liées, car inhérentes à l’attitude d’écoute et de service à l’égard du citoyen.

Catégorie II	1996	1997	1998	1999	2000
Privation de liberté arbitraire	13	30	29	18	53
Actes arbitraires	11	14	10	12	5
Violences contre des personnes ou des biens	19	36	40	46	96
Abstention coupable de porter secours	2	1	0	0	3
Violation de domicile	2	10	10	0	6
TOTAL	47	91	89	76	163

Comme mentionné précédemment, nombre de plaintes sont chaque année déposées pour violences contre des personnes. Il est ensuite question d’actes arbitraires ou de privations de liberté arbitraires. La moyenne des plaintes en matière de transgressions portant directement atteinte aux droits et libertés du citoyen par des actes arbitraires, de violence ou illégitimes ou par la non-exécution des tâches policières dans l’exercice de leurs fonctions s’élève à 21 %, avec un pic de 27 % en 1997 et un creux de 17 % en 1999.

Il ressort de l’analyse des dossiers que des altercations entre des citoyens mécontents et des fonctionnaires de police intervenants généreraient souvent des violences, des arrestations ou des mesures disproportionnées. Les mêmes plaignants dénoncent un traitement humiliant par des fouilles dans le plus simple appareil, qu’ils interprètent comme des fouilles corporelles, et des conditions de détention inhumaines, par exemple lorsqu’ils sont retenus en cellule pendant des heures et à peine vêtus – parfois dans une cellule non-chauffée, sans banquette ni couverture, parfois dans des conditions humiliantes et sans hygiène – sans pouvoir prévenir la famille ni des connaissances. Dans certains cas, le mécontentement est particulièrement sensible lorsque la ou les personne(s) arrêtée(s) sont des mineurs d’âge complètement livrés à leur sort et à qui il n’est pas permis d’obtenir une quelconque aide extérieure. Le plaignant décrit dans ce type de plaintes la situation avec force détails. L’ensemble des plaintes en matière de pratiques inhumaines lors d’arrestations et d’usage de violences a, au fil du temps, été regroupé par le Comité permanent P en différentes enquêtes de contrôle.

De manière globale, les plaintes pour violence et actes arbitraires impliquent des comportements d’agressivité et d’intimidation, le non-respect ou le manque de respect des procédures et un excès de pouvoir dans le chef de fonctionnaires de police. Il apparaît largement que le citoyen-plaignant, traité comme « l’auteur » d’un délit, soutient que les faits reprochés ne sont pas en rapport avec l’intervention de la police. Il s’agissait d’infractions au code de la route, d’interpellations pour ivresse sur la voie publique ou de conflits ou de participations à des événements ou des manifestations : ainsi, plusieurs plaintes relatives à des affaires de signalement – à mauvais escient selon le plaignant – de personnes ou de véhicules.

La dénonciation d’une violation de domicile se fait généralement lorsque le domicile du plaignant fait l’objet d’une perquisition et qu’il estime que les agents de police ont commis des irrégularités. Certaines de ces plaintes s’accompagnent de la dénonciation d’usage de violence injustifiée, de non respect des procédures, surtout en matière de saisie de biens.

Catégorie III	1996	1997	1998	1999	2000
Abus de confiance	0	0	1	1	0
Fausses déclarations	4	4	10	3	3
Faux en écriture	2	5	8	3	5
Faux	17	16	13	16	13
Violation du secret professionnel	6	4	3	8	8
Dénonciation calomnieuse	2	3	3	2	0
Atteintes à la vie privée	3	6	4	6	4
TOTAL	34	38	42	39	33

Ces éléments constituent près de 10 % en moyenne des plaintes, sauf pour l’année 2000. En effet, la distinction entre les faux judiciaires, non-judiciaires ou constituant des constations injustes reposait en partie sur la poursuite ou non de l’enquête sur le plan judiciaire [lxiii] . Le pourcentage des dossiers de 2000 pour lesquels aucune décision n’est encore intervenue est largement supérieur aux années précédentes.

Le total des plaintes relatives à des infractions portant atteinte aux droits et libertés du citoyen par l’abus de pouvoir et les faux commis dans l’exercice de leurs fonctions est, en premier lieu, à ramener à la rédaction de procès-verbaux lorsque le plaignant estime qu’il y a eu intervention abusive ou lorsqu’il conteste les faits. De nombreuses plaintes portent sur des dossiers judiciaires à charge du plaignant, qui dénoncent le manque de neutralité et/ou la corruptibilité du fonctionnaire ou du service de police. Dans plusieurs cas, le plaignant reproche au fonctionnaire de police de commettre des faux dans le cadre de la procédure de perception immédiate, souvent dans des dossiers d’infractions au code de la route par des citoyens étrangers en transit ou en voyage.

Les plaintes pour violation du secret professionnel s’inscrivent, à l’instar des plaintes pour discrétion et réserve, principalement dans des enquêtes judiciaires. Le plaignant est souvent d’avis que le fonctionnaire chargé de l’instruction est partial et fournit à la partie adverse des éléments susceptibles de pénaliser le plaignant. Il mentionne généralement la relation entre le policier et la partie adverse. Parfois, certains avis dans la presse sont dénoncés comme des violations du secret professionnel.

Les plaintes pour atteintes à la vie privée peuvent être combinées à des plaintes pour violation de domicile. En outre, plusieurs plaignants expriment leur indignation lorsque des fonctionnaires de police tentent d’obtenir leur adresse exacte ou leurs coordonnées, notamment en prenant des photographies ou en interrogeant des voisins.

Catégorie VI	1996	1997	1998	1999	2000
Autres infractions et accidents de la route pendant le service	2	0	0	1	1
Autres infractions et accidents de la route en dehors du service	0	2	1	0	0
Conflits avec les autorités	1	2	8	15	18
Pénal (en dehors du service)	7	6	4	5	2
Pénal (pendant le service)	22	38	53	48	27
Non pénal (en dehors du service)	0	0	0	0	0
Non pénal (pendant le service)	0	0	0	0	0
Indéfinissable	13	31	20	27	71
TOTAL	45	79	86	96	119

Les deux subdivisions qui se dégagent ici sont les plaintes pour des faits a priori judiciaires non définis commis pendant le service et les plaintes concernant des affaires indéfinissables. Parmi les faits judiciaires non définis, sont repris des faits assez rares ou n’intéressant pas directement le fonctionnement des services de police tels que vols, extorsion, constitution de bandes et autres ou des faits non précisés.
Les affaires indéfinissables impliquent généralement des plaintes mentionnant des éléments décrits de manière vague et désordonnée ou, à première vue, farfelue. Dans la plupart des cas, le plaignant exprime un mécontentement général sans viser un fonctionnaire ou un service de police particulier. Certains plaignants racontent même leur histoire en long et en large, en exprimant tous les griefs qu’ils peuvent avoir. Ces plaintes font donc souvent l’objet de décisions formulées en ces termes : « manque de collaboration », « éléments insuffisants », « incompétent pour traiter la plainte ».
D’autre part, le nombre de plaintes relatives à des conflits avec les autorités ne représente qu’un faible pourcentage, en dépit d’une augmentation constante répartie sur cinq ans. Il s’agit principalement de plaintes qui ressortissent en premier lieu à la compétence d’autorités judiciaires ou administratives ou qui ont trait à des questions de politique générale.

Catégorie VII	1996	1997	1998	1999	2000
Comportement inhumain, offensant Discrimination ou comportement humiliant	21	24	34	39	37
Attitude agressive, intimidations Agressivité, intimidation ou pressions	48	51	82	93	146
Comportement désobligeant Manque de respect – de politesse, langage inapproprié	19	20	30	29	59
Attitude laxiste ou négative lors de l’exécution des tâches	14	30	74	35	77
Assistance aux victimes	1	18	30	37	54
Refus d’acter, non-constatation ou non-dénonciation	5	6	36	46	82
Attitude et maintien généraux	11	11	18	20	50
Consommation d’alcool pendant le service	5	3	4	2	9
Agissements et attitude en dehors du service portant atteinte à la dignité de la fonction ou à l’image de marque	13	12	21	28	36
Comportement routier agressif ou dangereux en uniforme ou pendant le service	2	4	7	3	6
TOTAL	139	179	336	332	556

Au vu du volume d’éléments incriminés, l’attitude et le comportement du fonctionnaire de police suscitent manifestement la plus grande insatisfaction, surtout chez le plaignant externe. Cette catégorie donne donc un aperçu du domaine dans lequel la plainte a dû été formulée. Avec les champs contextuels et situationnel, la répartition de cette catégorie donne un aperçu du domaine dans lequel la plainte s’inscrit.
En 1996 et 1997, le total d’éléments incriminés s’élevait à 55 %, pourcentage qui a grimpé à partir de 1998 jusqu’à dépasser les 75 % du total des plaintes. Au centre du mécontentement se situe les comportements d’agressivité et d’intimidation. L’attitude d’écoute et de service dans le cadre de laquelle doit s’inscrire le respect, la politesse et le langage approprié attendu par tout citoyen qui entre en contact avec la police – à titre de victime, pour demander de l’aide ou être interrogé, voire comme auteur présumé d’un fait – est ressenti depuis 1998 comme un manquement. Ce type de plainte est vraisemblablement venu gonfler le total annuel des plaintes.
Un grand nombre de plaignants reproche, surtout à des policiers locaux, une attitude laxiste ou négative dans l’exécution de leurs tâches. Ce type de plaintes atteint son niveau maximum en 1998.

D’autres plaintes concernent régulièrement le manque d’assistance aux victimes ou d’orientation ou le refus d’acter une plainte. Il s’agit généralement de plaintes pour conflits de voisinage, conflits intrafamiliaux, infractions en matière de construction mais également de dénonciations de violences ou autres infractions dont les plaignants ont été victimes. Ces éléments sont étroitement liés à un manque de zèle ou à une absence de réaction.

Les plaintes ou communications concernant des agissements et attitudes en dehors du service portant atteinte à la fonction ou à l’image de marque, émanent souvent de connaissances ou du voisinage du policier incriminé. En effet, certains agissements et attitudes en dehors du service sont régulièrement stigmatisés.

Catégorie VIII	1996	1997	1998	1999	2000
Responsabilité – disponibilité Intervention et exécution des tâches dans le temps (101,...)	6	12	20	16	11
Discrétion, secret, réserve et droit de parole	7	14	10	15	12
Excès de zèle Harcèlement, overacting	15	25	38	31	50
Manque de zèle	26	20	43	59	68
Non-respect ou manque de respect des procédures	18	14	31	28	40
Dépôt ou saisie, restitution d’objets	3	10	11	10	13
Dépannage, remorquage et sabot de vénus	3	3	3	7	7
Contrôle d’identité	2	2	12	6	16
PV	6	5	4	8	10
Perception immédiate Circulation …	0	3	2	2	1
Fouille Personnes, véhicules	8	7	9	1	2
Service et moyens Abus du service ou des moyens et communications fautives	7	9	10	7	8
Impartialité	16	20	22	22	29
Incorruptibilité – abus de la fonction	21	14	22	23	22
Intégrité, prise d’intérêts, acceptation de cadeaux	8	9	28	29	15
Neutralité	3	7	20	39	44
Constatations injustes	4	8	19	22	49
Excès de pouvoir	10	8	18	30	61
Incompatibilités avec la profession / interdiction de cumul	7	4	4	5	2

Les manquements aux obligations professionnelles ou les abus de fonction et de compétences sont aussi souvent incriminés. Une vision globale du total des éléments par rapport au total des plaintes nous offre une image qu’il convient de relativiser. De nombreux éléments de cette catégorie sont interreliés dans une seule et même plainte. L’on ne peut par exemple pas souligner un manquement sans automatiquement rentrer dans le domaine des valeurs de la fonction telles que la neutralité, l’intégrité, l’impartialité et l’incorruptibilité.

En ce qui concerne le non-respect ou le manque de respect des procédures, cette catégorie est étroitement liée aux infractions judiciaires telles que l’attitude arbitraire et la violation de domicile. Nous constatons qu’en 1997, ces infractions ont été, relativement parlant, plus souvent identifiées dans les plaintes, ce qui explique la hausse de 27 % de cette année. Nous pouvons donc estimer que ces deux infractions, outre les procédures de saisie, de contrôle d’identité, de dépannage ou de remorquage de véhicules, donnent annuellement lieu à des plaintes où les auteurs mettent en question la légalité et le respect des procédures.

Dans les plaintes pour excès de zèle, il est régulièrement question d’un policier particulier qui « cherche » le plaignant - qui ne manque généralement pas d’exposer des indices de relation conflictuelle actuelle ou antérieure avec ce policier – ou de « l’overacting » du policier à la suite d’une altercation. Ce genre de situation se produit lorsque l’attention du fonctionnaire a été attirée sur des erreurs possibles de sa part ou des agissements fautifs. Il prend alors des mesures disproportionnées, fait preuve d’excès de pouvoir et enfreint les valeurs de la fonction de police.

Un certain nombre de plaintes concerne enfin le temps nécessaire à l’intervention lors d’un appel à l’aide du citoyen.
Dans cette catégorie également, plusieurs plaintes ont débouché sur l’ouverture d’une enquête de contrôle, telle la procédure de dépannage [lxiv] , le service 101 [lxv] ou encore la problématique du cumul de fonctions.

Catégorie IX	1996	1997	1998	1999	2000
Organisation policière
Direction, hiérarchie, organisation générale	5	14	20	18	30
Gestion du personnel	7	5	7	6	24
Efficacité du service, engagement d’équipements et de moyens	5	9	20	13	41
Recrutement, sélection et formation	6	2	8	4	2
Compétences et qualités techniques	6	7	8	11	17
TOTAL	29	37	63	48	114
Relations avec l’autorité
Loyauté et respect	1	1	6	8	11
Abus de pouvoir	1	1	0	2	1
Obéissance, refus d’ordre	0	0	0	0	1
TOTAL	2	2	6	10	13
Relations de travail
Ambiance de travail	8	7	9	9	11
Relations privées internes	1	0	1	0	2
Harcèlement sexuel au travail	2	2	0	0	0
Intimidations morales (mobbing)	1	3	3	3	1
Relations hiérarchiques détériorées	4	1	2	0	2
TOTAL	16	13	15	12	15
Coordination	0	4	11	11	8

Les plaintes pour manque d’efficience, d’efficacité et de coordination des services de police sont relativement peu fréquentes au vu du total des plaintes, ce qui n’enlève rien à leur importance. En effet, elles rendent compte des éventuels dysfonctionnements des services de police. Ces plaintes sont principalement internes et sont formulées par la voie des autorités, de la direction d’un service ou par un ou plusieurs fonctionnaires de police. Ce type de dossier donne souvent lieu à une enquête subséquente, qui consiste en un contrôle marginal ou un mini-contrôle ou encore une enquête de contrôle.

En 1996, le Comité permanent P a principalement été informé de plaintes concernant l’ambiance de travail. En 2000, nous constatons plutôt des plaintes relatives à l’organisation même ou plus exactement à la gestion du personnel et à l’efficacité du service.

Dans le cadre du suivi de l’évolution, au cours des cinq dernières années, des plaintes et dénonciations qui ont été annuellement traitées par le Comité permanent P, le processus de décision constitue une partie importante de l’ensemble du traitement des plaintes. Nous reprenons infra les décisions prises par année et par catégorie. Le nombre de types de décisions a été élargi et adapté aux dossiers, à partir de fin 1999, si bien qu’il a été possible d’augmenter le nombre de catégories de suitess réservées. L’adaptation s’est déroulée en plusieurs étapes. Nous distinguons, de la période de référence, les deux premières années au cours desquelles seul un petit nombre de types de décisions était possible. En outre, à partir de la deuxième étape, la possibilité de prendre plusieurs décisions dans un même dossier a été introduite. À partir de fin 1998 et au cours de l’année 1999, la sous-catégorisation a été élargie pour les dossiers en cours. Cela s’est produit conjointement d’une part, et c’est visible, avec la mise en place de l’actuel Comité et, d’autre part, mais ce l’est moins, avec le nouveau point de vue qu’il a adopté dans le cadre du traitement des plaintes. Cela signifie que, depuis lors, toutes les plaintes et communications reçues par le Comité permanent P ont aussi une suite au sein du Comité et de son Service d’enquêtes. Il s’agit ici principalement des plaintes qui présentaient une qualification judiciaire. Autrefois, ces dernières plaintes, présentant souvent un caractère individuel, ne faisaient pas l’objet d’enquêtes portant sur des dysfonctionnements organisationnels mais étaient transmises aux instances judiciaires pour examen complémentaire. Nous remarquons cette augmentation des possibilités de décisions dans la répartition des chiffres à partir de 1999. En 2000 et 2001, un certain nombre d’adaptations ont encore été apportées.

Il est évident que le nombre total de décisions est identique au nombre de plaintes, par type. Lors du calcul du nombre total de décisions, le total réel mentionné a été obtenu par la soustraction du nombre de doubles décisions rendues par dossier. Pour ces raisons, il aurait été illogique de calculer les moyennes par type de décision. Les différentes modifications relatives aux règles appliquées en matière de décisions prises à la suite de la nouvelle orientation adoptée concernant le traitement des plaintes font que certaines comparaisons en ligne ne sont pas pertinentes. Nous plaçons, dès lors, les chiffres de 2001 à côté de ceux des cinq dernières années de base pour dépeindre les évolutions et les changements. L’analyse doit surtout porter sur la dernière période de deux ans, 2000 et 2001, par rapport aux années précédentes, 1996 à 1999.

Tableau 1 : Aperçu des plaintes et dénonciations immédiatement classées sans suite.

PAS D’ENQUÊTE – CLASSEMENT SANS SUITE	1996	1997	1998	1999	2000	2001
Manifestement non fondée ou sans objet	6	28	20	3	14	12
Plaignant ou dénonciateur anonyme (introuvable)	0	0	0	0	1	2
Pas établie à suffisance	0	0	0	2	5	5
Pas d’éléments concrets	4	9	5	0	5	7
Retrait de plainte	0	0	1	0	6	0
Incompétent ratione personae	1	6	6	2	13	18
Incompétent ratione materiae	7	9	5	3	21	33
Pénale dans le chef du membre du service de police (ne pas suivre)	5	30	17	0	26	4
Pénale dans le chef du membre du service de police (suivre)	0	1	1	1	3	36
Pas de dysfonctionnement	-	-	-	-	-	3
Félicitations	-	-	-	-	-	1
Traitée par un autre service ou institution	-	-	-	-	-	3
Traitée par l’inspection générale	-	-	-	-	-	3
Contestation des constatations	-	-	-	-	-	4
Transmission au ministère public	-	-	-	-	-	2
Transmission à la hiérarchie	-	-	-	-	-	2
Nombre total des décisions	23	83	55	11	94	135
Total réel (- nombre de décisions doubles)	-	-	-	-	81 [lxvi]	-

Nous constatons que le Comité permanent P prend la décision de classer une plainte ou une dénonciation dans un certain nombre de cas spécifiques. La plus grande partie des dossiers classés sans suite durant la première période de comparaison est constituée des plaintes qui présentent une qualification judiciaire et qui ont été transmises au parquet pour suite d’enquête. Nous retrouvons partiellement dans les décisions le pic constaté dans les dossiers judiciaires de l’année 1997, pour les infractions comportant des actes arbitraires, violents, illégaux ou des abstentions dans les décisions. En 1999 seulement, peu de dossiers ont été classés sans suite. Au cours de cette année-là, aucun dossier n’a vraisemblablement été transmis au parquet [lxvii] . Cela se passe d’ailleurs également au moment d’une chute du nombre d’infractions comportant des actes arbitraires, violents, illégaux ou des abstentions. En général, nous constatons aussi, au travers des décisions, une augmentation des plaintes et dénonciations annuelles. Cette augmentation annuelle provient cependant également, selon les décisions, du fait qu’ont été adressées au Comité permanent P plusieurs plaintes qui n’avaient aucun rapport avec un membre de la police ou avec un comportement qui entre dans sa compétence de contrôle. En outre, un nombre important de plaintes sont sans objet ou sont, à la base, non fondées. Nous le constatons également lors de l’analyse des plaintes. Certaine d’entre elles ne sont, en effet, que des « appels au secours » lancés à la société en général. À ces occasions, nous constatons que le plaignant fait souvent une déclaration détaillée sur son cursus et que sa plainte est en outre adressée à différentes instances publiques. Ces deux dernières années, la grande évolution relative aux décisions prises en la matière est constituée des plaintes et dénonciations qui ont une qualification judiciaire. Cette sorte de dossiers n’est plus, comme cela a déjà été signalé précédemment, immédiatement transmise aux instances judiciaires pour suites voulues, l’enquête étant initiée en première instance par le Service d’enquêtes.

Tableau 2 : Aperçu des plaintes et dénonciations classées sans suite après enquête

Après enquête: pas d’enquête ou de suite judiciaire ultérieure	1996	1997	1998	1999	2000	2001
Manifestement non fondée ou sans objet	73	81	126	119	69	43
Pas établie à suffisance	0	0	0	20	59	68
Pas d’éléments concrets	19	29	29	30	62	33
Retrait de plainte	0	0	1	1	1	5
Incompétent ratione personae	7	5	8	10	11	6
Incompétent ratione materiae	22	13	26	24	23	25
Pénale dans le chef du membre du service de police (ne pas suivre)	53	64	87	88	32	25
Confirmation de la décision	-	-	-	-	-	1
Auteur inconnu ou non identifié	0	0	1	3	3	3
Pas de faute	2	0	8	37	50	112
Pas de dysfonctionnement	1	1	4	24	65	122
Ni faute ni dysfonctionnement	0	0	0	11	55
Refus de collaboration	6	6	5	7	14	17
Plaignant ou dénonciateur introuvable	0	0	0	1	5	1
Félicitations	-	-	-	-	-	1
Remontrance déjà formulée par le chef de corps	-	-	-	-	-	1
Situation régularisée ou plus fondée	9	2	0	0	0	14
Nombre total des décisions	192	201	295	375	449	467
Total réel (- nombre de décisions doubles)	-	-	284	349	396	-

Ces types de décisions, qui interviennent à la clôture d’une enquête, constituent logiquement la majorité des décisions. Ils ont été, depuis ces deux dernières années seulement, étendus à d’autres décisions complémentaires qui, ou bien induisent un complément d’enquête, ou bien, reçoivent une autre suite telles que des propositions de sanctions ou de mesures disciplinaires. Le nombre de plaintes qui, après enquête, connaissent une suite judiciaire est ici important, bien qu’elles diminuent jusqu’en 2001. Ceci peut à nouveau être expliqué par l’optique différente qui a été adoptée dans le cadre du traitement des plaintes et dénonciations. N’interviennent ici que les dossiers qui ne sont pas traités par le Service d’enquêtes. Nous constatons ensuite, qu’après enquête, relativement beaucoup de plaintes s’avèrent non fondées ou ne contiennent aucun élément concret. Les types de décisions « pas de faute », « pas de dysfonctionnement » et «pas établi à suffisance » ont été introduits à partir de 1999. L’enquête a démontré que le nombre de décisions de ce type était non seulement important mais connaissait également une tendance à la hausse. Quand une de ces décisions est prise dans un dossier avant cette date, cela concerne alors des plaintes dont l’enquête n’a été clôturée par une décision qu’après 1999. L’élargissement de ce type de décision constitue dans le cadre du traitement des plaintes et du travail policier en lui-même un point important permettant un feedback. Comme souligné précédemment dans le cadre de l’examen des plaintes et des enquêtes, le nombre de plaintes en soi n’est pas une mesure fiable du travail policier. Enfin, nous constatons qu’il y a annuellement un petit nombre de plaignants introuvables ou qu’ils ne sont plus prêts à collaborer à l’enquête une fois que la plainte a été déposée. Ce type de plaintes a été clôturé sur le plan individuel. L’objet de ces plaintes tout comme leur contexte et la situation qui, pour chaque plainte, peut être spécifique et reconnaissable, peut éventuellement donner lieu à une suite d’enquête. Nous retrouvons cet objet dans une des décisions suivantes.

Tableau 3 : Aperçu des décisions prises par le Comité permanent P après enquête et ayant donné lieu à une sanction ou à une mesure [lxviii]

Après enquête: clôture provisoire de la plainte jusqu’après communication de la mesure ou suite judiciaire	1996	1997	1998	1999	2000	2001
Faute individuelle, envisager remarque ou admonestation pour en éviter la répétition	1	1	2	11	22	53
Faute individuelle, envisager examen subséquent au plan statutaire ou disciplinaire	0	0	0	0	0	17
Faute individuelle, envisager dédommagement	1	0	0	4	2	1
Dysfonctionnement individuel, envisager remarque ou admonestation pour en éviter la répétition	1	0	5	10	48	30
Dysfonctionnement individuel, envisager examen subséquent	0	0	0	2	5	2
Dysfonctionnement organisationnel et demande de mesure pour en éviter la répétition	0	2	4	12	25	18
Pénale dans le chef du membre du service de police ou du fonctionnaire à compétence de police	6	4	14	22	46	14
Résolu	-	-	-	-	-	16

Ces types de décisions ont été introduits et sont de plus en plus utilisés par le nouveau Comité depuis 1999. Cela cadre avec l’optique de monitoring, de contrôle et de suivi, tel que cela a déjà été dit précédemment. L’existence de ces décisions pour les dossiers ouverts avant 1999 s’explique par le fait que ces dossiers ont été clôturés après cette date. Nous voyons que les décisions comprennent tant des fautes ou dysfonctionnements individuels que des dysfonctionnements organisationnels. La prise de ces décisions par le Comité permanent P est, dans cette mesure, cohérente avec son attitude en matière de contrôle en général, ce qui implique qu’un certain nombre de plaintes, après enquête, révèle une faute ou un dysfonctionnement individuel qui peut donner lieu a posteriori à une sanction ou à une mesure individuelles. L’élément important ici est qu’un certain nombre de plaintes peut tout aussi bien constituer un dysfonctionnement sur le plan organisationnel et devrait donc être à ce niveau.

Tableau 4 : Aperçu des décisions de ces cinq dernières années relatives aux plaintes clôturées définitivement ou réorientées

Après enquête: clôture définitive de la plainte ou réorientation du dossier	1996	1997	1998	1999	2000	2001
Après suite positive à des décisions impliquant une sanction ou une mesure négative	1	1	3	23	69	100
Classement après suite positive à une décision impliquant une sanction positive	1	0	0	1	2	0
Si pas de suite, information de …	0	0	0	0	1	0
Nouvelle enquête ou nouveau dossier	3	0	3	4	6	4
Joindre à autre enquête ou dossier	9	20	22	22	41	34
Enquête de contrôle	3	0	2	1	2	0
Joindre à enquête de contrôle	8	20	16	15	16	6
Réouverture du dossier	8	8	6	3	3	5
Situation régularisée ou plus fondée	20	29	34	30	31	26
Confirmation de la décision	-	-	-	-	-	24
Organisation d’un mini-contrôle ou d’un contrôle marginal	0	0	0	2	12	11
Transmission à l’autorité administrative	-	-	-	-	-	2
Transmission au ministère public	-	-	-	-	-	4
Rapport annuel	2	1	5	13	16	-

Au cours des deux dernières années, nous constatons qu’un certain nombre d’enquêtes ont été clôturées uniquement après que les services de police concernés ont informé le Comité permanent P qu’ils ont appliqué ses propositions de sanctions ou de mesures. À côté de cela, nous constatons qu’il y a annuellement un certain nombre de décisions prises qui rassemblent des plaintes selon leur nature en vue d’un contrôle ou d’un examen complémentaire. Annuellement, nous trouvons dans le rapport d’activités un extrait des différents thèmes qui ont fait l’objet d’un contrôle complémentaire.

Tableau 5 : Destination générale des plaintes.

Destination générale des plaintes	1196	1997	1998	1999	2000	2001
Plaintes dans lesquelles aucune décision n’a encore été prise ou ne comprenant pas de plainte	2	19	21	35	241	266
Nombre de plaintes classées sans suite	23	100	55	11	94	135
Nombre de plaintes clôturées après enquête ou de plaintes avec une autre destination ou suite	198	188	309	397	495	481
Nombre de plaintes définitivement clôturées après enquête ou de plaintes avec une nouvelle orientation	20	29	34	30	31	26
Enquêtes transmises au Service d’enquêtes	-	-	-	-	-	213
Enquêtes transmises à l’inspection générale	-	-	-	-	-	8
Enquêtes transmises au contrôle interne	-	-	-	-	-	350

Dans le cadre du traitement des plaintes, nous constatons, au fil des ans, une tendance croissante de leur nombre. Ceci est très clairement lié à l’augmentation des plaintes classées sans suite, ce qui ne signifie pas nécessairement la clôture du dossier car certaines d’entre elles reçoivent une autre orientation d’enquête. Nous constatons en effet que certaines de ces plaintes ne reçoivent une suite judiciaire ou disciplinaire qu’après enquête. L’évolution dans le cadre de la politique décisionnelle du nouveau Comité explique de surcroît, dans une certaine mesure, l’augmentation des dossiers judiciaires au sein du Service d’enquêtes. Ce nombre augmente toujours de .183 par rapport au nombre moyen d’enquêtes judiciaires de la période de référence de cinq ans. Cependant, il ne nous sera possible de développer un cadre de référence en matière de règlement de décisions qu’après une autre période de ce type, au cours de laquelle cette même optique aura été maintenue.

Chapitre 3 : Nature et nombre d’infractions dans les dossiers judiciaires et dans les rapports communiqués conformément à l’article 26

Tant les dossiers judiciaires [lxix] examinés par le Service d’enquêtes que les rapports communiqués conformément à l’article 26 peuvent contenir plusieurs types d’infractions [115] . Les données ci-après concernent des faits distincts. Il convient de ne pas perdre de vue que la qualification des infractions faisant l’objet d’enquêtes dépend généralement du jugement personnel du verbalisant, basé sur des données dont il ou elle dispose et qui ne sont pas toujours univoques. En ce qui concerne les communications conformément à l’article 26, la classification du fait est bien souvent négligée. De nombreux faits ne sont pas spécifiés. D’autre part, la portée de l’article 26 continue à être mal interprétée, de sorte que plusieurs communications constituent plus des infractions aux normes déontologiques que des infractions pénales. Il s’agit notamment de communications d’infractions en matière de loyauté et d’obéissance. Ces chiffres ne sont pas repris dans les statistiques.

Le tableau suivant reprend le total des infractions sur le plan judiciaire, réparties suivant qu’elles sont traitées par le Service d’enquêtes ou qu’elles sont communiquées conformément à l’article 26 :

	1996	1997	1998	1999	2000	M
Nombre de faits communiqués conformément à l’art. 26 [lxx]	388	512	545	459	428	466
Nombre de faits des dossiers examinés par le SE [lxxi]	299	282	385	460	447	375
TOTAL DES FAITS	687	794	930	919	875	841

L’évolution du total des infractions suit logiquement celle du nombre de dossiers. Nous remarquons en outre pour ces deux dernières années, une convergence entre le total des infractions dans les dossiers judiciaires du Service d’enquêtes et le total des infractions dans les rapports communiqués conformément à l’article 26.

En 2000, le total des infractions se monte à 875, chiffre légèrement inférieur aux deux années calendrier précédentes.

Il serait malvenu de conclure que les fonctionnaires de police commettent moins d’infractions. Il faut surtout avoir à l’esprit que les informations en la matière, notamment, le type d’infraction dont ils sont incriminés, voire poursuivis, ainsi que l’évolution décrite supra nous permettent de mettre en exergue les manquements et dysfonctionnements de l’appareil policier dans son ensemble et partant, d’y remédier [116] .

Les points de départ sont les nombres moyens d’infractions commises ces cinq dernières années. Ces moyennes serviront ultérieurement de références pour les comparaisons à venir.

Nous distinguons cinq catégories d’infractions afin d’obtenir une vision globale des types d’infractions impliquant des policiers. Il s’agit, dans l’ordre, d’infractions portant atteinte à la dignité du citoyen par des échanges (principalement verbaux), d’infractions portant directement atteinte aux droits et libertés du citoyen, d’une part, par une intervention arbitraire ou violente ou le refus de remplir sa mission et d’autre part, par un abus de pouvoir ou un acte frauduleux, d’infractions en matière de corruption et enfin, d’infractions commises par des fonctionnaires de police en dehors de l’exercice de leurs fonctions.

La première catégorie d’infractions concerne principalement les manquements en ce qui concerne l’accueil et l’orientation du citoyen, manquements qui sont en contradiction avec la philosophie d’une police de proximité. En effet, ces dysfonctions touchent tant le domaine de la police locale que le champ plus vaste de l’ordre public. De manière plus spécifique, ces infractions témoignent de manquements sur le plan des aptitudes à la communication et du fonctionnement au sein d’une société multiculturelle. De telles infractions résultent bien souvent d’échanges (qui s’enveniment) entre le citoyen et la police.
Les deux catégories d’infractions qui portent directement atteinte aux droits et libertés du citoyen sont en contradiction avec le cadre légal et éthique dans lequel s’inscrit la fonction de police. La distinction est établie entre, d’une part, les interventions de police arbitraires et violentes ou les interventions durant lesquelles les actes légalement prescrits ne sont pas posés et, d’autre part, les interventions de police où il y a « tromperie envers le citoyen ». Le premier type d’infraction est généralement lié à une interprétation et une exécution individuelles des compétences légales dont disposent les fonctionnaires de police. Diverses littératures et enquêtes policières qualifient le phénomène de « compétence discrétionnaire » de la police, laquelle n’existe pas d’un point de vue strictement légal. Nous supposons que ces infractions se manifestent davantage par rapport au second type d’infractions et font autant l’objet de plaintes auprès du contrôle interne des services de police qu’auprès d’un organe de contrôle externe tel que le Comité permanent P. Par contre, le second type d’infraction suppose une « perte de confiance » du citoyen dans le système policier en général, ce qui nous porte à croire qu’il sera plus souvent dénoncé auprès d’un organe de contrôle externe de la police.
La corruption fait l’objet d’une catégorie distincte. Elle comprend les infractions uniquement commises dans l’exercice d’une fonction publique. Ce type d’infraction mine directement la confiance placée dans l’organe qui détient le pouvoir, en l’espèce la police. Ces infractions ne portent pas directement atteinte à la dignité ou aux droits et libertés des citoyens mais bien à la crédibilité et à l’intégrité de l’appareil policier dans son ensemble. Nous supposons que ce type d’infraction suscite plus rarement des plaintes et que sa dénonciation dépend particulièrement de l’un des aspects typiques de la culture policière, à savoir la solidarité interne et donc la couverture de ce genre d’infraction.
La dernière catégorie d’infractions concerne les crimes et délits dans le chef de fonctionnaires de police en dehors de l’exercice de leurs fonctions. Cette catégorie reprend, outre la catégorie relative à la corruption, un deuxième type d’infractions, qui ne porte pas directement atteinte à la dignité ou aux droits et libertés du citoyen mais qui entache la crédibilité du système policier. Nous n’envisageons pas les infractions commises de manière sporadique [117] .
Dans cette catégorie d’infractions, les données peuvent uniquement être comparées aux moyennes calculées pour l’ensemble de la population belge ou aux moyennes établies par les services de police étrangers comparables.

Chaque catégorie fait l’objet d’une rubrique, tant pour les enquêtes judiciaires du Service d’enquêtes que celles communiquées conformément à l’article 26. Les tableaux présentent les chiffres absolus par an et par fait. Chaque année, le pourcentage par catégorie est calculé par rapport au total des enquêtes. Enfin, la moyenne arithmétique du nombre d’enquêtes, par type, est calculée sur la base des données de la période 1996 – 2000.

Cette catégorie d’infractions fait l’objet du titre VIII chapitre V du Code pénal « Des atteintes portées à l’honneur ou à la considération des personnes » et se divise en injures et menaces, d’une part, et calomnie et diffamation, d’autre part. Nous reprenons en outre les infractions à la loi du 30 juillet 1981 tendant à réprimer certains actes inspirés par le racisme ou la xénophobie. L’outrage a été enfin considéré comme infraction spécifique. Cela concerne les injures et les menaces commises par des fonctionnaires de police à l’encontre de personnes légalement protégées telles que les policiers et les huissiers de justice. Nous retrouvons l’outrage dans le code pénal sous le titre V : « crimes et délits contre l’ordre public ». La totalité des faits qui rentrent dans cette catégorie ne répondent pas en réalité et forcément toujours de manière juste et univoque à la qualification prévue. Les plaintes ou dénonciations pour tenue de propos racistes peuvent par exemple également rentrer dans la catégorie des calomnies, diffamation ou injures. C’est pourquoi il convient, outre la division spécifique en trois rubriques distinctes, d’étudier principalement cette catégorie dans sa globalité.

Le tableau suivant reprend le nombre d’infractions par an et par type traitées par le Service d’enquêtes :

Nous constatons une augmentation des enquêtes pour injures et menaces, qui se marque particulièrement ces dernières années. Ces enquêtes représentent une moyenne de 25 dossiers par an, 1999 et 2000 présentant des chiffres largement supérieurs. Les enquêtes pour calomnie et diffamation culminent en 1998 et représentent une moyenne de 22 dossiers par an. Les enquêtes pour racisme et xénophobie ont augmenté principalement ces deux dernières années, avec un creux en 1997, le nombre moyen de dossiers s’élevant à 15.

La part des enquêtes au sein de cette catégorie a grimpé de quelque 5 % par rapport au total des dossiers du Service d’enquêtes, pour légèrement diminuer à partir de 1998. Cette catégorie représente en moyenne 16 % du total des enquêtes judiciaires du Service d’enquêtes.

Le tableau suivant reprend le nombre d’infractions par an et par type, communiqués conformément à l’article 26 :

Les menaces et injures constituent la majeure partie des communications de faits, principalement en 1997 et 1998, où elles culminent au sein de cette catégorie. La moyenne des enquêtes communiquées est de 54 dossiers, soit plus du double des enquêtes prises en charge par l’organe de contrôle externe. Les enquêtes pour calomnie et diffamation qui ont été communiquées représentent une moyenne de 13 dossiers. Si le total des dossiers (Service d’enquêtes – Art. 26) pour calomnie et diffamation est resté relativement constant au cours des années – on constate une faible augmentation en 1998 – nous remarquons néanmoins que ce type d’enquêtes est mené par le Service d’enquêtes depuis 1997. En 2000, les dossiers en matière de racisme et de xénophobie communiqués au Service d’enquêtes se montent en moyenne à 18, soit un montant légèrement inférieur au nombre de dossiers traités par le Service d’enquêtes.

Compte tenu de la remarque selon laquelle la qualification au sein de cette catégorie n’est pas toujours claire, nous pouvons conclure que les enquêtes en matière d’atteinte à la dignité du citoyen comportent quelque 17 % du total des enquêtes et représentent une moyenne légèrement supérieure de dossiers communiqués conformément à l’article 26.

Cette catégorie d’enquêtes comprend, d’une part, les interventions de police avec actes de violence physique à l’encontre de personnes ou de biens (propriétés – bien public) ainsi que les interventions avec actes arbitraires, en distinguant les interventions avec privation de liberté arbitraire. D’autre part, sont également envisagés les dossiers où les fonctionnaires de police ont failli dans l’exercice de leurs fonctions par l’abstention coupable de porter secours [lxxii] . Le Code pénal prévoit ces crimes et délits sous le titre II « Des crimes et des délits qui portent atteinte aux droits garantis par la Constitution » et sous le titre VIII « Des crimes et des délits contre les personnes ».

Le tableau suivant reprend le nombre d’infractions par an et par type traités par le Service d’enquêtes :

	1996 49,83%	1997 47,52%	1998 44,42%	1999 52,17%	2000 52,57%	M
Violences contre des personnes ou des biens [lxxiii]	82	65	78	115	114	91
Actes arbitraires	47	60	77	99	103	77
Privation de liberté arbitraire	19	8	14	21	15	15
Abstention coupable de porter secours	1	1	2	5	3	3
TOTAL	149	134	171	240	235	186

Les enquêtes menées au Service d’enquêtes pour cette catégorie d’infractions présentent une augmentation de près de 10 % au cours de ces deux dernières années. L’augmentation moyenne s’élève à 37 dossiers par an, principalement en ce qui concerne les interventions avec violences, tandis que les actes arbitraires présentent un accroissement moyen de 24 dossiers par rapport à 1998. Les enquêtes en matière de privation de liberté arbitraire ne représentent qu’une faible part des enquêtes, avec une moyenne de 15 dossiers. Une diminution générale du nombre d’enquêtes menées par le Service d’enquêtes se marque uniquement en 1997 [118] . Les dossiers d’abstention coupable de porter secours sont en nombre infime. La prudence s’impose toutefois car la qualification d’acte arbitraire est également applicable aux infractions de cette catégorie.

La part des infractions de cette catégorie traitées par le Service d’enquêtes présente une légère augmentation sur base annuelle. Ces deux dernières années, nous remarquons une augmentation de 3 % environ par rapport à la moyenne des enquêtes.

Le tableau suivant reprend le nombre d’infractions par année calendrier et par type qui ont été communiquées sur la base de l’article 26 :

	1996 43,30%	1997 49,80%	1998 57,98%	1999 52,94%	2000 48,83%	M
Violences contre des personnes ou des biens [lxxiv]	133	182	194	150	117	155
Actes arbitraires	27	59	101	71	79	67
Privation de liberté arbitraire	8	11	16	16	10	12
Abstention coupable de porter secours	0	3	5	6	3	3
TOTAL	168	255	316	243	209	237

Contrairement aux enquêtes judiciaires du Service d’enquêtes, le nombre d’enquêtes communiquées en 1998 a atteint son niveau maximum. Surtout le nombre d’actes arbitraires représentait près du double des enquêtes communiquées en 1997. Ce type d’enquêtes a régressé de moitié durant ces deux dernières années. Les résultats sont pour ainsi dire identiques en ce qui concerne les enquêtes pour actes de violence. Celles-ci culminent en 1998, pour régresser fortement jusqu’en 2000. Une comparaison des deux dernières années montre que le nombre d’enquêtes du Service d’enquêtes dépasse celui des dossiers communiqués, contrairement aux années précédentes. Le nombre de dossiers en matière de privation de liberté arbitraire et d’abstention coupable constitue également une minorité de dossiers, bien qu’ils soient récurrents.

De manière globale, cette catégorie d’enquêtes représente près de la moitié du total des enquêtes à charge de fonctionnaires de police. Bien que la notion d’arbitraire puisse être prise au sens large et éventuellement être reprise dans une catégorie d’infraction plus spécifique si elle est mieux définie, la majeure partie des actes de violence commis par des fonctionnaires de police constitue une donnée significative. L’usage de la violence comme moyen de contrainte s’inscrit exclusivement dans le cadre de l’exercice de la fonction de police. Il est donc justifié dans certains cas spécifiés par la loi. Des études scientifiques en la matière renvoient bien souvent à la compétence discrétionnaire de la police.

Les infractions de cette catégorie ont ceci en commun qu’il est toujours question de « tromperie » et de « préjudice ». Le fait que ces infractions soient commises par des fonctionnaires de police dans l’exercice de leurs fonctions constitue un abus du pouvoir que leur position leur confère. Ces infractions font notamment l’objet du Titre III du Code pénal concernant « Des crimes et des délits contre la foi publique ». Un premier type d’infractions comprend les fausses déclarations et faux en écriture de policiers dans l’exercice de leurs fonctions avec l’intention ou non de porter préjudice à une ou plusieurs parties. La violation du secret professionnel de même que la violation de domicile par des fonctionnaires de police sont des infractions qui portent directement atteinte à l’intégrité de la police. Qui plus est, elles violent directement les droits d’une des parties concernées par l’enquête policière. Dans cette catégorie sont également repris les atteintes à la vie privée, la dénonciation calomnieuse et enfin l’abus de confiance qui constituent également un abus de pouvoir dans le cadre de l’exercice de la fonction de police.

Le tableau suivant reprend le nombre d’infractions par an et par type traitées par le Service d’enquêtes :

	1996 24,75%	1997 22,70%	1998 27,53%	1999 18,48%	2000 20,13%	M
Fausses déclarations / faux en écritures / faux	45	27	52	31	35	38
Violation du secret professionnel	22	26	41	38	45	34
Violation de domicile	4	3	6	8	5	5
Atteintes à la vie privée / dénonciation calomnieuse	2	7	5	8	5	5
Abus de confiance	1	1	2	0	0	1
TOTAL	74	64	106	85	90	83

Les enquêtes en matière de faux et de violation du secret professionnel prennent la majeure partie de cette catégorie, catégorie qui, dans sa totalité, représente près d’un quart des enquêtes traitées par le Service d’enquêtes. La part des enquêtes en matière de faux et de violation du secret professionnel a particulièrement augmenté en 1998. Ces deux dernières années, nous constatons que le pourcentage d’enquêtes pour violation du secret professionnel est en hausse, du fait notamment de l’intérêt croissant du monde politique et des médias pour les fautes et dysfonctionnements de la police. Là où, par le passé, les citoyens n’auraient pas pris la peine de signaler ces faits, il semble qu’ils le fassent de plus en plus aujourd’hui. Bien que les infractions en matière d’atteintes à la vie privée et de dénonciation calomnieuse représentent plutôt un faible nombre de dossiers, la même remarque semble d’application. Le fait de faire connaître l’existence d’un organe de contrôle externe jouera en l’occurrence un rôle indéniable. Le nombre d’enquêtes en matière de faux et de violation de domicile est influencé par deux facteurs : d’une part, le public connaît mal les éléments constitutifs de ce type d’infraction et, d’autre part, les services de police étant fort peu disposés à communiquer ce genre d’infractions, la dénonciation viendra davantage de personnes extérieures.

Le tableau suivant reprend le nombre d’infractions par an et par type communiquées conformément à l’article 26 :

	1996 12,63%	1997 10,16%	1998 8,99%	1999 8,50%	2000 9,58%	M
Fausses déclarations / faux en écriture / faux	23	17	22	22	20	21
Violation du secret professionnel	10	20	18	9	8	13
Violation de domicile	7	6	4	3	8	6
Atteintes à la vie privée / dénonciation calomnieuse	5	5	2	3	2	3
Abus de confiance	4	4	3	2	3	3
TOTAL	49	52	49	39	41	46

Nous remarquons d’emblée que cette catégorie d’infractions ne constitue qu’un faible pourcentage du total des dossiers communiqués conformément à l’article 26 par rapport au pourcentage de cette catégorie sur le total des enquêtes traitées par le Service d’enquêtes. En d’autres termes, elles ont tendance à être confiées au contrôle de police externe par voie d’apostille plutôt que de l’être à ce service ou à un autre service de police auprès duquel le citoyen s’est plaint. L’évolution des enquêtes concernant des infractions de cette catégorie ne fluctue pas particulièrement. Seule une diminution de 2 à 3 % par rapport au total des dossiers communiqués se marque au cours des cinq dernières années. En l’espèce également, les faux (fausses déclarations ou faux en écritures) ainsi que la violation du secret professionnel représentent les principaux dossiers mais, contrairement aux enquêtes du Service d’enquêtes, ce sont surtout les enquêtes communiquées en matière de violation du secret professionnel qui diminuent de moitié, bien que la somme des deux (les enquêtes du Service d’enquêtes et les communications conformément à l’article 26) présente une augmentation sur les cinq ans.

Il s’agit des infractions reprises dans le chapitre III « Du détournement, de la concussion et de la prise d’intérêt commis par des personnes qui exercent une fonction publique » et dans le chapitre IV « De la corruption de personnes qui exercent une fonction publique » du livre II, titre IV du Code pénal. Ces infractions, qui ont récemment été reprises dans une loi [119] , ne portent pas directement atteinte aux droits et libertés ou à la dignité des citoyens. Il s’agit plus exactement d’un abus de la fonction de police en vue de se ménager des avantages. Sur le plan déontologique, il est toujours question de violation des principes de neutralité et surtout d’intégrité présupposés dans le chef de fonctionnaires de police. Bien que de telles infractions font la une des journaux lorsqu’elles sont découvertes, la corruption n’est malheureusement pas vite révélée car elle implique généralement un nombre limité d’individus. D’autre part, des enquêtes policières ont démontré que de telles infractions sont généralement couvertes en interne, au nom de la forte solidarité et de la culture de groupe, données spécifiques de la culture policière.

Le tableau suivant reprend le nombre d’infractions par an et par type traitées par le Service d’enquêtes :

	1996 6,02%	1997 6,74%	1998 4,16%	1999 4,13%	2000 4,03%	M
Corruption	16	13	9	9	5	10
Détournement / concussion / prise d’intérêt	2	6	7	10	13	8
TOTAL	18	19	16	19	18	18

Les infractions traitées au sein de cette catégorie représentent en moyenne 5 % du total des enquêtes du Service d’enquêtes. L’évolution au cours des cinq dernières années montre que le nombre total de ces infractions est constant. Nous constatons une diminution des enquêtes pour corruption. Les enquêtes pour détournement, concussion et prise d’intérêt sont par contre en augmentation. Aucune explication ne peut être fournie à ce sujet sur la base de ces données quantitatives. Les enquêtes en matière de corruption sont principalement dépendantes des constatations internes mais aussi de la capacité du corps à recevoir les dénonciations.

Le tableau suivant reprend le nombre d’infractions par an et par type communiquées conformément à l’article 26 :

	1996 1,29%	1997 4,30%	1998 1,65%	1999 3,05%	2000 2,57%	M
Corruption	0	5	1	1	1	2
Détournement / concussion / prise d’intérêt	5	17	8	13	10	11
TOTAL	5	22	9	14	11	13

Les infractions de cette catégorie constituent quelque 3 % des dossiers communiqués conformément à l’article 26. Une comparaison nous montre que le nombre de dossiers communiqués en matière de détournement, concussion et prise d’intérêt est pour ainsi dire équivalent à celui des dossiers du Service d’enquêtes de ces deux dernières années. Nous remarquons toutefois que le nombre de dossiers communiqués en matière de corruption est minime. La cause en est peut-être que le citoyen est directement concerné par ce type d’infraction, ce qui ébranle une fois de plus la confiance du citoyen dans le système policier global, de sorte que ce type d’infractions sera plus rapidement signalé auprès d’un organe de contrôle externe ou transmis audit organe par voie d’apostille. En cas d’infractions telles que le détournement, la concussion ou la prise d’intérêt, le citoyen ne sera pas toujours – voire pratiquement jamais – au courant.

Le total des dossiers de corruption communiqués au Service d’enquêtes montre un point culminant en 1997, contrairement aux quatre autres catégories, qui culminent en 1998.

Les infractions de cette catégorie comprennent surtout les infractions récurrentes qui font presque chaque année l’objet d’enquêtes. Le nombre résiduel d’infractions peut cependant intégrer d’autres infractions constituant un crime mais n’apparaissant heureusement que sporadiquement dans les tableaux [120] .

Une distinction est opérée entre les dossiers traités par le Service d’enquêtes et ceux qui sont communiqués conformément à l’article 26.

Le tableau suivant reprend le nombre d’infractions par an et par type traitées par le Service d’enquêtes :

Total	Efficacité et protection des droits de l’homme lors de l’exécution de la politique policière	Coordination et coopération entre les services de police	Efficacité au sein d’une entité policière	Efficacité des services ou personnes à compétence de police limitée
	Cat. I	*Cat. II*	*Cat. III*	*Cat. IV*
86 [16]	22	11	46	7

	Cat.I loi	Cat.I aut. adm.	Cat.I aut. jud.	Cat.I règl. spec.	Cat.II coll. info.	Cat.II coop. nat.	Cat.II coop. loc.	Cat.III	Cat.IV	Tot.
Parlement [17]	2	2		4	1	3		1	1	14
Ministre	1		3		1			3	2	10
Gouverneur								1		1
Autorité admini.		1					1	11		13
Autorité jud.			2					11		13
Initiative [18] < plainte, enquête ou média	4	1		2	1	3	1	19	4	35
TOTAL	7	4	5	6	3	6	2	46	7	86

1996

13,38%

1997

15,96%

1998

18,96%

1999

17,17%

2000

17%

Menaces / injures

Calomnie / diffamation

Racisme / xénophobie

Outrages