RAPPORT ANNUEL DU COMITÉ
PERMANENT DE CONTRÔLE DES SERVICES DE POLICE 2002
Rapport annuel 2002
1. Concrétisation des principes définis pour son fonctionnement
1.1. Cadre général
1.2. Répartition des missions et des tâches
1.3. Concertation ou contacts avec différents autres partenaires, acteurs ou intervenants
Chapitre Ier Enquêtes de contrôle et de suivi
Section 2 :Droits de l'homme et efficacité dans le cadre de l'exécution de la politique policière
3.1. Cellules de passage (amigos) et incarcérations dans les locaux de police
3.2. Privations de liberté, fouilles et gestion des effets et biens (temporairement) retirés, confisqués ou saisis
3.3. Usage de la force, plus particulièrement de celle des armes
3.4. Fonctionnalité d'accueil
3.5. Relations police - gens du voyage
3.6. Relations police - personnes désoeuvrées
3.7. Centraux 1013.7.1. Cadre général
3.7.2. Principales constatations
3.7.3. Perspectives
3.7.4. Suivi3.8. Contrôle de la fonctionnalité de contrôle interne
3.9. Du maintien et rétablissement de l'ordre public vers une gestion policière négociée de l'espace public3.9.1. Cadre général
3.9.2. Principales constatations
3.9.3. Principales conclusions et recommandations4.1. Appui de la composante fédérale à la composante locale
4.1.1. Cadre général
4.1.2. Principales constatations
4.1.3. Suivi4.2. Méthodes et actions des services de police concernés par le milieu de la prostitution
4.2.1. Cadre général
4.2.2. Principales conclusions
4.3.3. Principales recommandations5.1. Engagement et gestion des indicateurs
5.2. Plusieurs enquêtes judiciaires particulières6.1. Discrimination, intolérance et racisme parmi les fonctionnaires de police
6.2. Accueil des victimes et violences au sein du couple
6.3. Demandes administratives diverses
6.4. Manière dont les dossiers disciplinaires sont traités
Section 3 : Efficacité et coordination
7. Collecte, traitement, mise à disposition et archivage de l'information
7.1. Gestion de l'information au sein de la police intégrée
7.2. Sites Internet consacrés aux personnes signalées ou à rechercher et interaction entre citoyens et police sur le Web7.3. Statistiques criminelles policières7.3.1. Cadre général
7.3.2. Principales constatations
7.3.3. Principales conclusions et recommandations8. Coopération nationale et internationale
8.1. Officiers de liaison
8.2. Coopération en matière de trafic d'êtres humains et suivi policier du trafic d'êtres humains8.2.1. Principales constatations
8.2.2. Principales conclusions
8.2.3. Principales recommandations9. Coordination et coopération sur le terrain
9.1. Introduction
9.2. Actions policières coordonnées et intégrées9.2.1. Cadre général
9.2.2. Premières constatations
9.2.3. Premières conclusions
10. Capacité au sein de la région de Bruxelles-Capitale
11. Enquêtes de contrôle dans différentes zones
12. Enquêtes de suivi s.s
13. Gestion de l'armement au sein de la police intégrée
14. Introduction
15. Police des transports
Chapitre II : Monitoring global des services de police
16. Quelques réflexions à titre de préambule
17. Structures17.1.1. Introduction
17.1.2. Nombre de zones
17.1.3. Intégration
17.1.4. Gestion des ressources humaines
17.1.5. Gestion administrative
17.1.6. Contrôle interne17.2.1. Audit de Price Waterhouse Coopers relatif au fonctionnement de la police fédérale
17.2.2. Le directeur coordonnateur administratif
17.2.3. Le directeur judiciaire
17.2.4. Relations police locale - police fédérale18.1. Réglementation, circulaires, directives, etc
18.2. Capacité hypothéquée
18.3. Tutelle19.1. Statut
19.2. Recrutement, formation et mise en place
19.3. Mobilité
19.4. Cadre du personnel
19.5. Capacité opérationnelle
19.6. Secrétariat social
19.7. Conseil de discipline
19.8. Autres intervenants21.1. Financement
21.2. Infrastructure
21.3. Astrid
21.4. Computer Crime Unit
21.5. Uniforme22. Quelques considérations sur différents points positifs et moins positifs de la réforme
23. Sur les sentiers d'une police intégrée, structurée à deux niveaux
24. Introduction
25. Dossiers relatifs aux plaintes et dénonciations
26. Dossiers relatifs aux enquêtes judiciaires
27. Dossiers en cours
28. Allégations diverses
30. Évaluation des informations relatives aux jugements et arrêts ainsi qu'aux informations et instructions en cours
31. Évaluation des informations transmises conformément à l'article 14bis, § 232. Évaluation des informations transmises conformément à l'article 14bis, § 1er
32.1. Inspection générale de la police fédérale et de la police locale
32.2. Police fédérale
32.3. Police locale
Chapitre III : Quelques considérations particulières sur les enquêtes menées ou les dossiers traités
33. Connaissance lacunaire de la loi sur la fonction de police
34. Respect de la vie privée
35. Manquements dans le travail judiciaire primaire
36. Opportunité versus légalité
37. Exercice (abusif) du pouvoir
38. Interventions à caractère intimidant
39. Présomption de partialité
40. Gestion des plaintes par le contrôle interne
41. Comportement désobligeant
42. Non-intervention à la suite de plaintes au civil
43. Policiers (non) reconnaissables
44. Protection du droit à la propriété
45. Remorquage
Chapitre IV : Quelques conclusions et recommandations particulières
46. Introduction
47. Attitude à l'égard des citoyens et droits de l'Homme
48. Coordination
49. Efficacité sensu lato
50. Suivi de la mise en œuvre de la loi du 7 décembre 1998
51. Facteur critique de succès: effectivité de la circulation de l'information
AVANT-PROPOS
Compte tenu de ses obligations légales telles que portées par la loi organique du 18 juillet 1991 du contrôle des services de police et de renseignements, très récemment modifiée par les lois du 3 mai 2003 [ i1 ] , de l'échange de vues qu'il a eu à ce propos avec le Président de la Chambre des représentants et, par ailleurs, de l'élection des Chambres législatives fédérales prévue le 18 mai 2003, le Comité permanent de contrôle des services de police est conscient du délai qui sera très probablement nécessaire à l'examen du rapport portant sur ses activités de l'année 2002 par la Commission spéciale chargée de son accompagnement parlementaire. À cet égard et vu notamment la multiplicité des textes réglementaires édictés depuis le 1er janvier 2002, voire depuis la rédaction effective du présent rapport, il est utile de préciser qu'au moment de son examen par la Commission spéciale d'accompagnement, certains de ses aspects ne seront plus d'actualité ou auront perdu de leur acuité ou de leur pertinence.
Si c'est le propre de tout rapport annuel, c'est encore plus vrai dans le cas d'espèce en raison de la mise en place du nouveau paysage policier. Partant du principe que ce processus de changement est sur le point d'arriver à bon port, le Comité permanent P se propose d'examiner, dès à présent et dans le prolongement du rapport annuel 2002, le fonctionnement des services de police avec en toile de fond un processus d'amélioration permanent.
Nous nous sommes efforcés, dans la lignée de ce qui a été réalisé pour le rapport 2001, de structurer le présent rapport de manière telle qu'il puisse satisfaire tant le lecteur averti que l'expert. Ainsi, la première partie ou « corpus » présente-t-elle une synthèse des principales lignes de force de la politique annoncée et menée, des enquêtes et analyses effectuées ainsi que des actions que le Comité permanent P envisage d'entreprendre. Les annexes [ i2 ], quant à elles, contiennent des rapports plus détaillés.
Il importe en outre de rappeler tout particulièrement l'existence des rapports déposés et présentés en cours d'année par le Comité permanent P à sa Commission parlementaire d'accompagnement. Le Comité permanent P se propose de poursuivre dans cette voie afin de remplir au mieux son rôle d'institution de contrôle au bénéfice de tous, notamment des fonctionnaires et services de police, du citoyen mais aussi et par priorité, du Parlement.
Au travers de ce rapport, le Comité permanent P a entendu donner corps à ses missions fondamentales, notamment en sa qualité d'organe externe de soutien du Parlement contribuant au respect des droits et libertés fondamentaux de tous les citoyens et, intrinsèquement, au renforcement de la confiance dans le système policier. À cette fin, il procède au contrôle du fonctionnement du système policier tel qu'organisé par le pouvoir exécutif en vue de développer une vision globale de ce système, d'identifier les problèmes éventuels et enfin, s'il échet, de proposer des améliorations, voire des changements utiles ou nécessaires.
Plus encore que par le passé, le Comité permanent de contrôle des services de police a clairement voulu mettre l'accent sur une approche proactive et constructive des problèmes évoqués. À cet égard, il souhaite préciser que, nonobstant les concepts de « contrôle » et de « dysfonctionnement » récurrents dans son rapport, il mène ses enquêtes dans une optique positive, afin de contribuer à l'amélioration du fonctionnement de l'institution policière. En d'autres termes, si ces concepts peuvent avoir une consonance négative en raison de la notion d'institution de contrôle auxquels ils sont associés, il importe de souligner d'abord et surtout qu'ils ne sont d'aucune manière conçus ni voulus comme tels par le Comité permanent de contrôle des services de police secondé par son Service d'enquêtes dans le cadre de leur fonctionnement quotidien.
Les constatations présentées et développées dans le présent rapport mettent également en évidence le souci du Comité permanent P de travailler dans la plus grande transparence et en partenariat avec d'autres organisations poursuivant des objectifs comparables.
Enfin, la bonne coopération avec sa Commission d'accompagnement parlementaire laisse présager au Comité permanent P qu'il pourra encore intensifier sa politique de rapports avec le Parlement et de dialogue avec lui et que, partant, il sera en mesure d'effectuer ses missions avec une efficience accrue, autant à l'égard de l'ensemble des citoyens, des services de police et des autorités compétentes.
INTRODUCTION GÉNÉRALE
1. Concrétisation des principes définis pour son fonctionnement
1.1. Cadre général
Dans ses deux derniers rapports annuels mais, surtout, dans son rapport annuel 2001 [ i3], le Comité permanent de contrôle des services de police, en accord avec sa Commission parlementaire d'accompagnement et après une réflexion en profondeur en son sein, s'est non seulement efforcé de préciser ses principes de fonctionnement mais il s'est surtout attaché à les mettre concrètement en œuvre au travers de ses activités, contacts et réalisations les plus divers. Cette concrétisation, aussi au travers des différentes enquêtes en cours, constituait également l'un des objectifs prioritaires de son programme 2002-2003, qui fait tout doucement place à sa nouvelle campagne d'investigation et d'observation 2003-2004.
C'est ainsi que les échanges de vues et travaux avec la Commission spéciale chargée de son accompagnement parlementaire ont été particulièrement fructueux. Non seulement la Commission a agréé son programme de travail et lui a confié de nouvelles missions et tâches mais elle a encore consacré une partie de ses activités à préparer mûrement deux propositions de loi modifiant la loi organique du 18 juillet 1991 du contrôle des services de police et de renseignements, respectivement adoptées par le Sénat en séance plénière les 27 mars et 3 avril 2003 [ i4 ]. Nous y reviendrons par ailleurs.
Les diverses concertations initiées en 2001 et 2002 se sont poursuivies sans relâche. Plusieurs contacts ou réunions de travail fructueux et constructifs ont eu lieu, tant avec l'inspecteur général de la police fédérale et de la police locale qu'avec le commissaire général de la police fédérale et avec leurs plus proches collaborateurs. Un protocole spécifique a été conclu avec chacun d'entre eux [ 1 ] et est progressivement mis en œuvre - de mieux en mieux aussi - même si un certain nombre de difficultés, voire de problèmes, subsistent. En ce qui concerne la police fédérale, le Comité permanent P a eu des réunions de travail avec le commissaire général et les directeurs généraux ainsi qu'avec leurs plus proches collaborateurs, dont un exposé global ad hoc particulièrement brillant - sur la réforme de la police fédérale, riche d'enseignements et fournissant de nombreux éléments de référence pour les analyses actuelles et futures du Comité permanent P. Plusieurs discussions particulièrement constructives ont égaIement eu lieu avec l'inspecteur général de la police fédérale et de la police locale, notamment à propos de la répartition des tâches entre le Service d'enquêtes P, l'Inspection générale de la police fédérale et de la police locale, les services ou les personnes assumant également la fonction de contrôle interne et les différentes autres composantes de la police intégrée. Nous y reviendrons infra. Des discussions ont également été menées avec l'Inspection générale concernant la transmission des données en matière de plaintes et de dénonciations conformément à l'article 14bis, § 1er de la loi organique du 18 juillet 1991 et à l'article 31 de l'arrêté royal du 20 juillet 2001 relatif à l'échange de certaines informations entre le Comité permanent de contrôle des services de police, l'Inspection générale et différentes autres composantes de la police intégrée, structurée à deux niveaux. Une première réunion de suivi de l'exécution du protocole liant le Comité permanent P et l'Inspection générale a également été organisée. On ne saurait toutefois passer sous silence certains malentendus qui ont vu le jour à la fin de l'année écoulée ni les malaises ressentis. Le Comité a l'impression qu'ils pourraient résulter ou être liés au développement et à la mise en œuvre d'une stratégie de l'Inspection générale de la police fédérale et de la police locale ainsi qu'à l'attitude ou aux initiatives de certains de ses membres ou de certains autres « contrôlés », sur lesquelles le Comité permanent de contrôle des services de police avait déjà eu l'occasion d'attirer l'attention de sa Commission parlementaire d'accompagnement. Il n'est pas exclu non plus que ces malentendus ou malaises aient été induits ou amplifiés par certaines préoccupations de nature essentiellement statutaire dans le chef de certains, ce qui est loin d'être un cas unique dans le cadre de la présente réforme.
Bien que certains développements et contacts récents semblent indiquer que les malentendus et malaises sont en voie de se dissiper, le Comité permanent P a estimé indispensable d'en aviser le président de la Commission d'accompagnement, d'avoir un échange de vues avec celle-ci et d'organiser plusieurs entrevues avec l'inspecteur général de la police fédérale et de la police locale. Il est en outre plus que probable que les modifications apportées à la loi du 18 juillet 1991 par les lois du 3 mai 2003 permettront d'éclaircir la situation et que l'engagement des Hommes de bonne volonté chargés de les mettre en œuvre lèvera les derniers doutes et permettra dès lors aux deux institutions, chacune avec ses spécificités et qualités, d'apporter leur pierre à la construction de l'édifice de la police intégrée, structurée à deux niveaux en veillant à son bon fonctionnement.
1.2. Répartition des missions et des tâches
La question de l'exécution des missions de police judiciaire par le Service d'enquêtes a été abordée et revue à la lumière de l'article 16, alinéa 4 de la loi organique du 18 juillet 1991 et de l'article 143ter du Code judiciaire. Le Collège des procureurs généraux a été informé des conceptions du Comité permanent P, à l'instar du ministre de la Justice, comme nous l'avons déjà évoqué. Dans le prolongement d'un premier échange de vues, une concertation a eu lieu avec le Conseil des procureurs du Roi le 8 juin 2001 et avec une délégation dudit Conseil les 26 juin 2001, 6 septembre 2001, 4 février 2002 et 28 février 2002. Différents autres contacts ont encore eu lieu ultérieurement avec l'un ou l'autre procureur général ou procureur du Roi. Un certain consensus a déjà pu être dégagé concernant un projet d'uniformisation de l'échange d'informations en matière de procédures ou de poursuites à charge de membres du personnel de police. Les débats ultérieurs ont plus particulièrement eu trait à une adaptation de la répartition des tâches entre le Service d'enquêtes du Comité permanent P, l'Inspection générale de la police fédérale et de la police locale et les services de police réguliers dans le cadre de l'exécution des missions de police judiciaire pour les infractions à charge de fonctionnaires de police.
Au cours de ces différentes discussions, le Comité permanent P a confirmé qu'il se fondait e.a. sur le principe de la spécialité et de la subsidiarité du Service d'enquêtes tel qu'il a été rappelé à plusieurs reprises par le Parlement [ 2 ] et les ministres concernés: les enquêtes judiciaires doivent être limitées aux faits justifiant de faire appel à des enquêteurs spécialisés et le Service d'enquêtes P doit rencontrer les missions du Comité permanent P, au profit du Parlement avant tout, puis des autres intervenants ou autorités tel que précisé dans la loi organique du 18 juillet 1991. La toute récente modification de cette loi va d'ailleurs également clairement dans le même sens.
Il convient en outre de ne pas perdre de vue un impératif particulier, à savoir que les enquêtes à charge de fonctionnaires de police ne peuvent être entachées du moindre soupçon de partialité. Or, avant la réforme des services de police, les autorités judiciaires n'avaient que l'embarras du choix lorsqu'il s'agissait de trouver, pour des constatations et investigations, un autre service de police que celui dont faisait partie le fonctionnaire impliqué. Depuis le 1er janvier 2002, les possibilités de choix se sont considérablement réduites. Et il faut ajouter à cela que le recours systématique au Service d'enquêtes P pour toutes les affaires « banales » n'est pas des plus indiqués. Le Comité permanent P en vient à conclure que, à côté de l'Inspection générale, autonome et extérieure par rapport à la police intégrée, chaque composante d'une certaine importance de ladite police intégrée devrait pouvoir disposer d'une structure ou d'une personne assumant la fonction de « contrôle interne » qui, vraisemblablement sous la surveillance et la responsabilité directes du chef de corps, agirait en toute indépendance par rapport aux autres membres du corps.
L’ensemble de ces débats auraient normalement dû être clôturés assez rapidement et le ministre de la Justice aurait alors pu édicter tout aussi rapidement des directives en application de l'article 143ter du Code judiciaire, comme prévu dans l'article 16 de la loi du 18 juillet 1991 et proposé en vertu de cette disposition légale par le Comité permanent P. Or, c'est à regret que nous constatons, près de deux ans et demi plus tard, que nous n'avons toujours pas noté de réaction digne de ce nom de sa part ou de ses services. Le Comité permanent de contrôle des services de police a du mal à comprendre et souhaite attirer la particulière attention de sa Commission parlementaire d'accompagnement.
Si différents contacts et échanges de vues fructueux ont aussi pu être menés avec plusieurs procureurs généraux ou procureurs du Roi dans le cadre de dossiers particuliers ou de rencontres de travail spécifiques, on peut cependant regretter que les contacts plus institutionnels entre le Collège des procureurs généraux, le Parquet fédéral ou le Conseil des procureurs du Roi ou leurs représentants aient eu à souffrir d'un certain ralentissement en 2002, tout comme d'ailleurs ceux avec les ministres de l'Intérieur et de la Justice. Il importera que le Comité permanent P également soit plus attentif à la régularité, la pertinence et la qualité de ces contacts.
1.3. Concertation ou contacts avec différents autres partenaires, acteurs ou intervenants
Des échanges dignes d'intérêt ont également été menés ou poursuivis avec le Conseil de discipline, le Centre pour l'égalité des chances, la Commission pour la protection de la vie privée, les Médiateurs fédéraux, le Conseil de l'Europe, etc. ainsi qu'avec des institutions ou organismes scientifiques ou non gouvernementaux tels Intercenter, ICAC, MRAX-BRAX, la Ligue des droits de l'Homme, Amnesty International, etc. et, enfin, avec certains services universitaires à Liège, Gand, Louvain et Bruxelles.
Le Comité permanent P a poursuivi sa politique d'ouverture et de transparence en 2002. C'est ainsi qu'il a participé aux activités de la réunion annuelle de l'association des fonctionnaires de police féminins belges, qui s'est par ailleurs déroulée dans les locaux mêmes du Comité. Il a organisé, avec l'appui du Parlement, une conférence internationale ayant pour thème" Policing-Ethics and Corruption ». Pas moins de 23 pays ont envoyé une délégation à ce colloque, qui s'est tenu au Parlement du 29 septembre 2002 au 4 octobre 2002. [ 3 ]
Le 30 octobre 2002, le Comité permanent P a reçu en ses locaux une délégation bulgare sous la direction de son vice-ministre de l'Intérieur. Cette délégation s'est intéressée au contrôle et à la surveillance des services de police et de leur fonctionnement. Quelques semaines plus tard, une délégation roumaine venait également en Belgique afin d'obtenir des informations relatives au fonctionnement du contrôle des services de police. La direction de la police fédérale n'a toutefois pas jugé nécessaire d'y impliquer le Comité permanent P, bien qu'il ait été l'initiateur de la réunion de tous les organes de contrôle et de surveillance des États membres de l'Union européenne en vue d'une part d'apprendre à connaître le fonctionnement spécifique des différents services et d'autre part de débattre du fonctionnement et de la collaboration entre les différents institutions ou services dans le cadre de la coopération policière dans les matières européennes [ 4 ].
Une deuxième réunion s'est déroulée à Europol du 27 au 29 novembre 2002, réunissant une fois encore les organes de contrôle et de surveillance des pays de l'Union européenne. Seul le représentant de la délégation grecque n'y a finalement pas participé. Cette deuxième conférence inédite et ad hoc avait pour thème: « Présentation des méthodologies et procédures de contrôle des services de police et du système de gestion des plaintes à charge de fonctionnaires et services de police appliqués par les différents services de contrôle et d'inspection ».
Elle s'est conclue par l'adoption de la résolution suivante: (1) Compte tenu des évolutions de l'action policière au niveau européen, il est confirmé par les participants au colloque que l'organisation de réunions à intervalles réguliers constitue une nécessité; (2) dans ce même contexte, les participants considèrent que, dans le cadre du développement d'une collaboration entre services, il y a lieu de persévérer dans l'échange de toute information utile et notamment des rapports d'activités établis par les différents organes et services; (3) les participants s'engagent à collaborer entre eux dans le cadre d'enquêtes transfrontalières en conformité avec les politiques et législations respectives; (4) ils s'accordent pour organiser une réunion dans le courant de l'année 2003 au Grand-Duché de Luxembourg; (5) ils considèrent que la participation à la prochaine conférence des services et organes de contrôle et d'inspection des pays candidats à l'Union européenne est une nécessité; (6) ils s'accordent pour que le Comité permanent P continue à assurer le secrétariat en vue de l'organisation des prochaines réunions; (7) les participants, qui représentent des institutions ou services chargés du contrôle des services de police dans les pays européens, notamment dans les domaines de l'éthique et de la déontologie policières telles qu'elles sont définies dans les travaux du Conseil de l'Europe, s'accordent pour échanger leurs expériences concernant le fonctionnement et les méthodologies de leurs services. Leur objectif final est de développer des approches, des démarches et des méthodes similaires et compatibles au-delà des frontières.
Dans le cadre du développement de ce forum à présent quasi institutionnalisé, le Comité permanent P a pris contact avec l'Inspection générale de la police luxembourgeoise, qui s'est dit prête à accueillir la prochaine réunion en 2003. Le Comité permanent P continue à assurer le secrétariat de ces réunions et joindra les différents organes de contrôle et de surveillance des dix pays qui adhéreront bientôt à l'Union européenne. Le Comité permanent P a aussi entretenu certains contacts dans le cadre de la rédaction des rapports belges dans les domaines d'activité du Comité européen pour la prévention de la torture, de la Commission européenne contre le racisme et l'intolérance, etc. et d'autres avec différents services des anciens départements des Affaires étrangères, de l'Intérieur ou de la Justice.
À l'énumération de l'ensemble de ces contacts riches d'enseignements qui se sont régulièrement concrétisés par des réunions de travail fructueuses, le Comité permanent P ne peut que regretter, avec le recul, de ne pas avoir été suffisamment attentif à la régularité de ses contacts avec la Commission permanente de la police communale (celle de la police locale n'étant toujours pas installée) ou avec ses principaux membres et le Conseil consultatif des bourgmestres qui, il est vrai, a particulièrement été sollicité dans le cadre de la mise en place du nouveau paysage policier et du foisonnement de nouvelles réglementations l'accompagnant. L’année 2003 sera l'occasion pour lui d'intensifier et d'améliorer ces différents contacts, indispensables notamment au suivi plus minutieux de la réforme des services de police et à l'accomplissement de sa mission de monitoring global du fonctionnement de l'ensemble de la structure policière dans notre pays, au travers de toutes ses modalités et composantes, notamment en favorisant les différents échanges d'informations indispensables à cet effet, de surcroît clairement et légalement prévus.
Ses deux derniers rapports annuels [ i5 ] ont été l'occasion pour le Comité permanent P de souligner que ses interventions et que son approche ne pouvaient d'aucune manière n'être que réactives ou liées à l'un ou l'autre incident, individuel ou non. Il a donc ainsi pu réaffirmer sa volonté d'assumer aussi ses missions de façon proactive. Il l'a notamment fait en 2002 dans le cadre de son enquête sur la manière dont les services de police assument le maintien et le rétablissement de l'ordre public, assurent la sécurité de leurs armes et de leurs munitions ou encore gèrent les amigos ou salles de sûreté. Ces différentes enquêtes seront évoquées plus en détail infra.
Toujours dans ses deux derniers rapports annuels, le Comité permanent de contrôle des services de police s'était penché sur la pertinence et la validité de ses approches et analyses. Dans ce contexte, il avait notamment annoncé sa volonté de se livrer à une réflexion en profondeur sur ses méthodes et techniques d'investigation, de contrôle ou d'enquête, ce qu'il a fait tout au long de l'année 2002. Cette réflexion, et surtout les conclusions auxquelles elle a conduit, font l'objet d'une publication et d'un rapport distincts. À la même occasion, il a été question de l'élaboration d'un paradigme de référence appelé « zérotage » [ i6 ] . Différentes constatations que nous venons de faire, notamment dans le cadre de l'élaboration du présent rapport annuel, nous amènent aujourd'hui, entre autres en raison d'un certain nombre de difficultés ou problèmes sur lesquels nous aurons l'occasion de revenir infra, à nous montrer moins optimistes que nous ne l'avons été jusqu'à présent et à prendre d'ores et déjà l'option d'affiner notre précédente analyse à l'issue de l'année 2003 en tenant compte des différents paramètres ou particularités - parfois liés à la mise en place du nouveau paysage policier en cours que nous venons de mettre au jour ou dont nous découvrons quotidiennement les nouvelles implications.
2. Fonctionnement journalier du Comité permanent P [ 5 ]
La composition des membres du Comité permanent de contrôle des services de police n'a pas été modifiée en 2002. Le cadre administratif actuel comprend 21 personnes [ 6 ] .
Le nouveau statut du personnel a été approuvé par le Parlement et le fonds social a finalement été constitué et structuré [ i7 ] . À la date du 31 décembre 2002, 37 membres du Services d'enquêtes étaient en fonction pour un cadre prévu de 38 personnes. Huit nouveaux enquêteurs ont été nommés dans le courant de l'année 2002 et un nouvel adjoint néerlandophone au directeur général du Service d'enquêtes a été désigné.
Plusieurs membres du Comité permanent P ont assisté à des journées d'étude, tant en Belgique qu'à l'étranger, en qualité d'orateurs ou de participants. Ils ont égaIement suivi des formations, notamment dans les domaines de la méthodologie et du management public. La majeure partie du personnel administratif a suivi des formations en informatique, comptabilité et coaching ainsi que des formations en langues. Outre une formation importante en méthodologie, une formation judiciaire approfondie a été dispensée aux membres du Service d'enquêtes, en concertation avec la police fédérale. Plusieurs enquêteurs ont aussi pris part à des journées d'étude en tant qu'orateurs ou participants.
À l'instar de ce qui a été fait en 2001, le Comité permanent P a assuré le suivi de la mise en place de la réforme des services de police, et cela non seulement par des contrôles et constatations sur le terrain mais également par des hearings [ 7 ] . Dans ce contexte, il convient de souligner qu'il a aussi rencontré le commissaire général de la police fédérale à plusieurs reprises, divers directeurs généraux de la police fédérale, plusieurs directeurs judiciaires ou directeurs coordinateurs administratifs, ainsi que la Direction des unités spéciales (DSU). Le Comité permanent P a aussi rencontré plusieurs chefs de corps de la police locale entre ses murs ou sur le terrain. Toujours dans le même contexte, il a participé aux activités des groupes de travail du pilier judiciaire et de la banque de données nationale du ministère de la Justice et à celles de la Commission d'accompagnement relative à la convention conclue entre le Centre pour l'égalité des chances et la lutte contre le racisme et le ministère de l'Intérieur ainsi que, toujours au sein de ce département, à celles des groupes de travail chargés de revoir les directives en matière de privation de liberté et d'enfermement. Deux journées d'étude ont été organisées dans le cadre de la formation continuée des magistrats et, en concertation avec le Conseil supérieur de la Justice et le ministère de la Justice, dans les locaux du Comité permanent P (1 journée pour les francophones et 1 pour les néerlandophones).
En outre, le Comité permanent P a été représenté avec efficience dans des émissions télévisées telles que « Cartes sur table » (RTBF) et « Ooggetuige» (VRT).
La première phase de l'élargissement du cadre des membres du Service d'enquêtes et du personnel administratif du Comité permanent P a nécessité une extension des locaux en conséquence. C'est pour répondre à ce besoin qu'a été pris en location, avec l'approbation du Parlement, un étage du bâtiment sis rue de la Loi 38.
Le Comité permanent P peut, par arrêté royal du 30 septembre 2002, finalement avoir accès aux données du Registre national, bien que les conditions de cet accès soient toujours matière à discussion.
Le Comité permanent P a encore prêté son concours dans le cadre de trois stages: ceux d'un stagiaire magistrat et d'une étudiante en criminologie et celui d'un membre de l'Inspection générale de la police luxembourgeoise.
Sur le plan de la communication, le Comité permanent P a veillé à poursuivre l'affinement et la diffusion des brochures d'information ainsi que la mise à jour régulière de son site Internet.
Le Comité permanent de contrôle des services de police a pris l'option de désormais classer ses enquêtes de contrôle en quatre catégories [ i8 ] , selon leur nature et les deux objectifs essentiels auxquels elles satisfont. Le compte rendu qu'il en fait dans le présent rapport annuel porte tant sur des enquêtes clôturées et des étapes intermédiaires que des enquêtes venant de prendre leur envol ou encore des enquêtes en voie de concrétisation. Une attention particulière sera réservée aux enquêtes de suivi. Un contrôle sans suivi est, en effet, dénué de sens.
Le rapport annuel est l'occasion d'en évoquer les aspects essentiels, les conclusions, les options pour le futur et, le cas échéant, les leçons et recommandations qu'on peut en distiller. Les rapports complets (intégrés), définitifs, spéciaux ou intermédiaires sont intégralement communiqués à la Commission parlementaire d'accompagnement. Dans la mesure où le Comité permanent de contrôle des services de police décide de les rendre publics, en tout ou en partie, ces différents rapports peuvent être consultés sur notre site Internet www.comitep.be. Parfois, ils font aussi l'objet d'une publication distincte. Il faut encore noter que la plupart de ces rapports complets ont aussi été communiqués aux ministres de l'Intérieur ou de la Justice, au Collège des procureurs généraux, à différentes autorités de police administrative ou de police judiciaire, à la hiérarchie des services concernés ainsi que, parfois, aux milieux académiques intéressés aux questions de police ou de sécurité, et cela parfois même avant d'être évoqués devant sa Commission parlementaire d'accompagnement. Nous tenons aussi à souligner qu'à ce niveau de nos travaux et procédures, il n'y a jamais eu la moindre « fuite ». Pour différents dossiers, les principaux éléments de l'enquête même ont pu être consultés ou ont aussi été communiqués aux principaux responsables. En d'autres cas, ils ont fait l'objet d'une discussion ou d'un échange de points de vue entre les responsables et le Comité permanent P, l'un de ses membres ou le Service d'enquêtes.
Cette manière transparente de travailler a suscité de la part de ces personnes d'intéressantes réactions dont le Comité permanent P a pu tenir compte pour la poursuite de ses travaux. Elle a aussi, assez souvent, permis à ces autorités ou personnes responsables d'anticiper en quelque sorte les recommandations formulées par le Comité permanent de contrôle des services de police, principalement à sa Commission d'accompagnement en initiant ou prenant certaines mesures qui s'imposaient.
Parmi les catégories auxquelles le Comité fait désormais référence, on peut tout d'abord distinguer les enquêtes qui portent sur la protection des droits de l'Homme d'une part et sur l'efficacité des services de police d'autre part, dans le cadre de l'exécution de la politique policière prévue dans: (1) la loi du 5 août 1992 sur la fonction de police et en vertu des fonctionnalités minimales de la police décrites dans l'arrêté royal [ 8 ] déterminant les normes d'organisation et de fonctionnement de la police locale. Les éventuels dysfonctionnements concernent alors les actes et attitudes face au citoyen, les actions entreprises dans le cadre d'interventions de police et les relations police-citoyen; (2) la politique sous la responsabilité des autorités administratives. Les éventuels dysfonctionnements portent en ces cas sur les actes et attitudes adoptés dans le cadre d'une intervention de police spécifique; (3) la politique sous la responsabilité des autorités judiciaires. Les dysfonctionnements touchent alors les méthodes utilisées lors de certaines enquêtes policières; (4) la politique consécutive à des lois spécifiques et à des procédures ou mesures particulières. Les dysfonctionnements se rapportent alors aux méthodes et aux violations possibles des droits et libertés fondamentaux dans des cas spécifiques.
Viennent ensuite, les enquêtes qui portent sur la coordination entre les services de police et leur efficacité dans le cadre: (1) de la collecte, du traitement et de la mise à disposition d'informations; (2) de la coopération policière supralocale, fédérale et internationale et de l'échange d'informations; (3) de la coopération entre les services de police sur le terrain.
Il existe encore les enquêtes qui portent sur l'efficacité du fonctionnement général d'un ou plusieurs services ou corps de police du point de vue: (1) de l'organisation policière. Les éventuels dysfonctionnements sont ici supposés faire suite à des manquements relatifs aux systèmes, aux structures, à la politique policière et/ou à la gestion du personnel et des moyens ainsi qu'aux règles et procédures; (2) des relations internes au travers de la hiérarchie. S'ils se vérifient, les dysfonctionnements dans ce cas sont supposés faire suite à l'excès de compétences, à l'ébranlement de la ligne hiérarchique ou au manque de coopération; (3) des relations internes entre collègues. Les dysfonctionnements sont alors supposés découler de problèmes internes relationnels et fonctionnels; (4) de l'individu. Les dysfonctionnements vérifiés sont alors supposés faire suite à des actes ou comportements individuels se répercutant de manière néfaste sur l'efficacité du service.
Enfin, il reste les enquêtes qui portent sur l'efficacité du fonctionnement des services ou des personnes à compétence de police limitée ou autre. Les dysfonctionnements, dans la mesure où ils sont avérés, portent en de telles hypothèses sur la problématique des limites de compétences d'une fonction, de la répartition des compétences dans un service et des conflits qui en découlent et enfin, sur le fonctionnement policier au sein d'un service où des conflits d'intérêts peuvent apparaître.
Section 2 : Droits de l'homme et efficacité dans le cadre de l'exécution de la politique policière
3. Politique générale de sécurité telle que prévue par la loi sur la fonction de police [ 9 ] et organisée selon les fonctionnalités de la police décrites dans l'arrêté royal déterminant ses normes d'organisation et de fonctionnement. [ 10 ]
Les possibles dysfonctionnements [ i9 ] concernent ici les actes et attitudes des fonctionnaires de police par rapport au citoyen ainsi que leurs actions dans le cadre des interventions et les relations mutuelles.
Le contrôle de l'exécution de la politique policière, dont la question fondamentale est, du point de vue du Comité permanent de contrôle des services de police, essentiellement constituée des relations police-citoyen, porte immanquablement ou presque sur les actes et attitudes de fonctionnaires de police individuels. L’évolution des plaintes et dénonciations établit également que les manquements et les éventuels abus constitués par certains actes ou attitudes, montrent certes une constante, mais qu'il ne faut pas pour autant en banaliser ou en exagérer le fait. Il n'en reste pas moins crucial de définir clairement ces actes et attitudes à la lumière des finalités propres à la fonction de police. La description des tâches de la police dans ses relations avec le citoyen ainsi que les normes de fonctionnement sont actuellement, à la suite de la récente réforme des services de police, mieux définies dans certains arrêtés d'application, dans les plans de sécurité et dans les circulaires ou les directives, contraignantes ou non. Le contrôle ne concerne donc pas exclusivement l'exécution de la politique même mais porte également sur l'existence ou non de valeurs, de normes et de règles, que la formation policière et les formations continuées pourraient d'ailleurs dispenser. Le contrôle doit, à l'avenir, également porter sur l'ensemble des fonctionnalités, parmi lesquelles surtout et avant tout le service minimum équivalent et équitable offert et rendu aux citoyens sur l'ensemble du territoire.
Les enquêtes en cette matière se concentrent en règle générale sur la légalité, dans une certaine mesure, sur la légitimité de l'intervention et le traitement égal des citoyens et enfin sur le service qui leur est finalement rendu. Il s'agit, dans ces cas-là, de l'intervention collective de la police lors d'actions ou de manifestations au cours desquelles les policiers sont confrontés à un dilemme: faut-il respecter la loi et sauvegarder les droits de tous les citoyens concernés ou maintenir l'ordre et, partant, limiter les libertés et droits fondamentaux de certains d'entre eux? Un tel dilemme a son importance et les apparences [ 11 ] et attitudes de la police, qui sont fonction de la situation à gérer, en constituent un premier aspect non négligeable. En général, c'est lorsqu'il y a inadéquation entre l'intervention de police et la situation [ 12] que les interactions entre citoyens et forces de l'ordre peuvent assez souvent dégénérer en conflits accompagnés parfois de violence et de dégâts, ce qui semblerait obliger les services de police à « muscler » encore un peu plus leur intervention et, partant, à s'engager dans un processus d'« acting »/« overacting ».
Le maintien de l'ordre public mais aussi son rétablissement font expressément partie des fonctionnalités de toutes les composantes de la police intégrée depuis la réforme des services de police. Comme prévu et explicité supra, le contrôle doit alors se concentrer sur les activités, les méthodes et les comportements de la police. Ceci impliquant cela, cette matière, tout comme les autres fonctionnalités de la police locale, fera relativement régulièrement l'objet d'un contrôle et d'un suivi, vu les objectifs fixés par la loi du 18 juillet 1991 qui organise ce contrôle et les missions spécifiques attribuées par cette même loi au Comité permanent P et à son Service d'enquêtes.
Il va sans dire que la gestion des plaintes et dénonciations, les communications obligatoires ou non et les enquêtes du Comité peuvent faire office d'indicateurs, permettant de mieux orienter un contrôle de surcroît proactif. Ce contrôle doit se concentrer sur la sensibilisation des services de police et des fonctionnaires de police dans leur ensemble, sur la base des constatations et recommandations en matière de processus d'apprentissage et d'amélioration et ne doit, normalement et en principe, d'aucune manière viser la stigmatisation des services ou la sanction des individus. Parfois cependant, des mesures d'ordre ou disciplinaires seront inévitables ou indispensables et le Comité permanent de contrôle des services de police devra veiller à ce que les responsabilités de la hiérarchie et des autorités soient alors clairement assumées.
3.1. Cellules de passage (amigos) et incarcérations dans les locaux de de police [ 13 ]
Le Comité permanent de contrôle des services de police a prescrit à son Service d'enquêtes une réactualisation de l'étude menée en 1997 et 1998 dans les complexes cellulaires situés dans les différents postes de police du pays [ 14 ]. La mission consistait notamment à procéder à un constat des lieux, à s'informer sur les pratiques lors des privations de liberté (fouille, arrestation, incarcération), à procéder à des investigations quant aux directives en vigueur dans les différents centres contrôlés et à entendre les personnes incarcérées au moment des contrôles. C'est sur une telle base que, de fin mars à fin octobre 2002, sur les 196 zones de police du pays, 12 commissariats de la police locale ont été choisis en fonction de données démographiques et géographiques et ont reçu la visite des enquêteurs une nuit de week-end. Lors d'autres missions effectuées de jour, 50 autres complexes cellulaires ont été visités dans d'autres zones de police. Des postes de police situés dans chacune des dix provinces du pays ont ainsi été contrôlés dans le cadre de cette enquête. Une check-list uniforme avait été mise à la disposition des enquêteurs dans le but de rassembler un certain nombre de données sur des points identiques [ i10 ].
Ce sont de la sorte 62 complexes cellulaires, soit 265 cellules au total, qui ont fait l'objet d'un contrôle. Pour l'ensemble des contrôles effectués, peu d'entre eux ont permis de rencontrer des personnes incarcérées, soit 25 personnes au total. Aucune de ces personnes ne s'est plainte de mauvais traitement si ce n'est au moment de son interception (deux cas d'interception prétendument brutale à la suite d'intoxications alcooliques ou d'ivresses au volant et de rébellions; les dossiers judiciaires établis ont été consultés et leur contenu exposait clairement les raisons de l'utilisation de la contrainte). Le discours de la plupart des personnes arrêtées était peu cohérent car elles se trouvaient sous l'influence de la boisson ou de produits stupéfiants. Toutes les personnes arrêtées étaient entièrement vêtues (leur avaient été retirés ceinture et lacets de chaussures). Lors de nos visites, elles ne présentaient aucune trace apparente de mauvais traitement. Elles étaient toutes inscrites dans le registre des arrestations et, pour ce qui est des arrestations judiciaires, elles faisaient toutes l'objet d'un procès-verbal en cours de rédaction ou prêt à la transmission.
L’infrastructure des complexes cellulaires peut varier d'un poste de police à un autre en fonction de l'installation de ceux-ci dans un bâtiment ancien ou nouvellement construit. Dans la majorité des cas, les cellules, dont les dimensions oscillent entre 2,50 m2 et 30 m2, sont pourvues d'une couche (socle en béton ou en bois) avec matelas et d'un WC individuel en inox. La propreté règne dans les cellules. L’éclairage y est faible mais l'aération est assurée par des grilles de ventilation. Une vidéosurveillance, dans 18 cas, permet une vision quasi constante des détenus sur moniteur. Les formalités prescrites par la loi du 5 août 1992 sur la fonction de police sont respectées (inscription au registre des arrestations, signature de la personne arrêtée, avis à la famille, etc.). Des directives internes détaillées prévoient les procédures à respecter, notamment en ce qui concerne la nourriture et les boissons à fournir aux personnes arrêtées, l'avis à la famille, l'appel à un médecin. Un contrôle systématique de la hiérarchie est assuré au moment même de l'arrestation et a posteriori.
Dans quelques cas, l'aménagement des cellules reste cependant « spartiate » : un bloc de béton ou de pierre sans matelas, quand il ne s'agit pas d'une estrade en bois, y est le seul mobilier. Il n'y a pas de couverture mise à la disposition des personnes arrêtées ou, s'il y en a, elles servent à plusieurs détenus successifs et la fréquence de leur nettoyage est ignorée. Parfois, les personnes arrêtées ne sont nourries que si elles ont de l'argent, que si leur famille leur apporte de quoi se sustenter ou si le fonctionnaire de police qui les garde leur offre quelque chose sur ses propres deniers (rien n'est en effet prévu à ce sujet dans 19 situations contrôlées) [ 15 ]. Le fonctionnaire de police étant bien souvent seul pendant la nuit pour garder les détenus, assurer l'accueil au poste de police et servir de dispatcher, les personnes arrêtées ne peuvent satisfaire un besoin naturel que si ce fonctionnaire accepte de rappeler une équipe extérieure pour extraire le détenu et le mener aux toilettes. Aucune instruction interne ne règle les procédures à suivre dans une trentaine de cas de sorte que les personnes arrêtées sont dépendantes du bon vouloir du personnel chargé de sa garde. Les formalités d'inscription des personnes arrêtées dans le registre prescrit laissent encore trop souvent à désirer: manuscrites, toutes les mentions relatives à l'arrestation (heure de l'arrestation, identité de la personne, inventaire des effets retirés à la personne avant l'écrou, signature de la personne arrêtée avant et après son écrou) n'apparaissent pas ou sont incomplètes et sont, le plus souvent aussi, rédigées avec peu de soin. Aucun contrôle formel par la hiérarchie n'est exercé, ni nécessairement ni a priori. La signature d'un officier de police judiciaire ou d'un officier de police administrative n'apparaît pas dans 20 cas. Ce qui est pour le moins étonnant lorsqu'on connaît le nombre actuel d'officiers au sein des services de police. Vu la multiplication du nombre d'officiers par rapport à ce qu'ils étaient au moment de l'entrée en vigueur de la loi du 5 août 1992, on pourrait même être en droit d'attendre qu'un contrôle professionnel de telles situations exceptionnelles, par définition de nature à porter atteinte à un des droits les plus fondamentaux du citoyen, implique une visite effective d'un officier sur place.
Dans 2 cas, aucun registre n'a pu être exhibé et, dans 8 autres cas, le registre n'était pas complété correctement. L’avis à l'autorité administrative n'est pas signalé dans le registre dans 22 cas.
S'il faut reconnaître les efforts considérables accomplis par plusieurs chefs de corps dans ce domaine particulier de l'enfermement momentané de personnes arrêtées, il y a encore trop d'endroits où il reste beaucoup à accomplir. Les responsables policiers mais aussi et peut-être surtout les autorités doivent veiller au respect de la dignité humaine et fournir à toute personne privée de sa liberté un hébergement décent dans des installations appropriées. De telles situations doivent aussi faire l'objet d'une vigilance et d'un contrôle de proximité de tous les instants.
L’enquête que le Comité permanent P a menée lui a permis de contribuer efficacement à la rédaction de la réponse du gouvernement belge au dernier rapport de la Commission européenne pour la prévention de la torture et des traitements inhumains et dégradants [ 16 ] .
Une législation ou une réglementation spécifique devrait régir les différents aspects de cette problématique et être complétée par des directives, contraignantes ou non, de nature à clarifier la situation et à veiller à la sécurité juridique tant des citoyens que des fonctionnaires de police concernés.
Le Comité permanent P s'engage à suivre cette problématique avec la même attention à l'occasion de son programme 2003-2004, notamment et principalement dans le cadre d'autres enquêtes de contrôle auprès des différentes composantes de la police intégrée.
3.2. Privations de liberté, fouilles et gestion des effets et biens (temporairement) retirés, confisqués ou saisis [ 17 ]
Indépendamment de l'enquête évoquée supra, le Comité permanent P a continué la collecte de données pertinentes relatives aux privations de liberté et aux fouilles de personnes, tant dans des sources extérieures qu'au travers de l'analyse d'un certain nombre de dossiers internes (judiciaires, plaintes ou dénonciations) et des informations qui lui ont déjà été communiquées antérieurement, notamment sur la base de la loi organique du 18 juillet 1991. L‘enquête de contrôle sur les amigos et salles de sûreté gérés par les services de police a également permis d'aborder incidemment cette problématique et le rapport établi à cette occasion évoque ces questions en plusieurs points. Les constatations faites dans ce cadre particulier seront également intégrées dans la présente enquête.
Les premières analyses effectuées indiquent qu'il pourrait s'agir d'un problème assez important et récurrent qui trouverait sa source dans une certaine méconnaissance des bases légales ou réglementaires de l'intervention des services ou des fonctionnaires de police, notamment la loi du 5 août 1992, ainsi que parfois dans une mauvaise compréhension des théories enseignées, voire encore, de conceptions inexactes à ce niveau.
Le Comité permanent de contrôle des services de police a déjà fait remarquer dans un précédent rapport intermédiaire [ 18 ] que le nombre de plaintes pour délits contre les biens commis à l'encontre de personnes arrêtées est à tout le moins inquiétant [ 19 ]. À cette occasion, il a en outre souligné que le citoyen mérite une protection particulière dans ce type de cas [ 20 ]. L’application uniforme d'une procédure élaborée de manière réfléchie doit pouvoir éviter les contestations en matière de retrait temporaire ou de saisie/conservation de biens et contribuer à lever tout soupçon, même raisonnable, de détournement. Quant à l'application de cette procédure, elle ne concerne pas uniquement les citoyens individuels privés de leur liberté mais également les arrestations administratives qui donnent lieu à un enfermement dans des « cellules de masse » [ 21 ]
Les personnes privées de leur liberté qui font l'objet d'un enfermement provisoire en cellule ne sont pas toujours en mesure de vérifier elles-mêmes correctement quels biens leur ont été confisqués temporairement à titre de saisie ou par mesure de protection. Les personnes en état d'ivresse, d'intoxication alcoolique ou autre au moment de leur arrestation ne sont, en effet, pas toujours en possession de toutes leurs facultés intellectuelles. Les non-Belges, quant à eux, ne saisissent généralement pas toute la portée d'une fouille plus ou moins approfondie, d'une saisie ou d'un retrait des objets qu'ils ont sur eux.
À la lumière de sa mission de protection des droits et libertés fondamentaux [ 22 ] , le Comité permanent P se doit de signaler tant les dysfonctionnements individuels qu'organisationnels en la matière. La personne arrêtée a le droit absolu d'exiger un traitement correct et soigneux de ses biens et possessions. Il est donc toujours important de pouvoir démontrer - de préférence sur la base de preuves officielles - que tel fut le cas. À cet égard, il est essentiel d'enregistrer et de traiter scrupuleusement la première déclaration de saisie des biens faite au fonctionnaire de police qui procède à l'arrestation. Les faits peuvent ainsi être reconstitués en cas de contestation ultérieure (conservation des biens durant un court séjour au palais de justice, transfèrement dans une prison, etc.), laquelle peut alors être réfutée s'il y a lieu. L’application d'une telle procédure influence la manière dont le fonctionnaire de police exécute les formalités d'usage qui seront éventuellement sujettes à controverse.
Que cela représente-t-il concrètement? Une personne faisant l'objet d'une arrestation administrative ou judiciaire est soumise à une fouille [ 23 ]. Une fouille de sécurité est le plus souvent également effectuée. La fouille avant la mise en cellule permet de s'assurer que la personne n'est pas en possession d'objets ou de substances dangereux pour elle-même ou pour autrui. Elle est exécutée par un fonctionnaire de police ou par une autre personne du même sexe que la personne fouillée, conformément aux instructions de l'officier de police administrative ou judiciaire responsable. Si la présence effective de ce dernier n'est pas obligatoire, elle est toutefois conseillée dans de nombreux cas. Il importe de souligner que cette fouille ne peut dégénérer en exploration corporelle. La doctrine est cependant partagée sur cette interprétation restrictive faite par la Cour de Cassation, laquelle estime que l'exploration corporelle est une expertise ordonnée en vue d'explorer les parties intimes du corps humain [ 24 ]. Une fouille à corps peut pourtant être nécessaire dans certains cas et doit alors se faire de manière approfondie afin d'éviter tout risque pour la personne à enfermer et/ou les tiers. Ainsi, on peut demander dans des cas exceptionnels et lorsque les circonstances le justifient, que l'intéressé(e) se déshabille en présence d'une personne du même sexe. On peut alors par exemple aussi fouiller ses vêtements. Quant aux « génuflexions » auxquelles d'aucuns ont systématiquement recours, elles sont rarement justifiées en de tels cas. [ i11 ]
Les biens de la personne fouillée lui sont retirés et sont conservés avant sa mise en cellule. Cette conservation doit se faire de manière scrupuleuse afin d'éviter que les biens de la personne détenue ne soient égarés ou dérobés. Il n'existe pas de directive générale en la matière [ 25 ]. Il semble dès lors recommandé de procéder à un inventaire des biens confisqués en présence de la personne fouillée, d'un collègue et, si possible, d'un témoin. L’établissement d'un inventaire scrupuleux implique que chaque objet soit répertorié séparément et décrit avec précision, avec une attention toute particulière pour l'argent, les bijoux et autres objets de valeurs.
Le Comité permanent P estime qu'il faudrait envisager de conserver dans un endroit sûr, voire avec apposition de scellés, les biens inventoriés de la manière exposée supra. Il n'existe pas la moindre uniformité au sein des corps dans ce domaine, les uns utilisant les enveloppes brunes classiques, les autres déposant les biens séparément dans un coffre ou une armoire. Les sacs en plastique transparents déjà utilisés dans certains corps [ 26 ] permettent un inventaire direct et sont fermés de manière telle que toute ouverture (tentative d'ouverture) est manifeste. Une réutilisation du sac, en l'espèce une refermeture éventuelle, ne peut se faire non plus sans laisser de traces. Ces sacs permettent donc d'éviter les problèmes les plus courants et, partant, d'éliminer les discussions plus ou moins légitimes relatives aux disparitions d'objets conservés ou, du moins, de les rendre exceptionnelles.
En outre, la personne arrêtée reconnaît immédiatement ses biens et il devient difficile de se tromper lors de leur restitution.
Le fonctionnaire de police qui saisit certains objets pour des raisons de sécurité ou conserve les biens de la personne mise en cellule a le devoir d'agir de manière rigoureuse et avisée. Il va de soi que le droit à la propriété de la personne arrêtée doit être sauvegardé. Le Comité permanent de contrôle des services de police est convaincu que le respect des règles évoquées ci-après réduira à un strict minimum le nombre de plaintes et de contestations ainsi que, le cas échéant, les accusations malveillantes à l'encontre de fonctionnaires de police: (1) inventaire rigoureux et détaillé en présence de la personne fouillée/arrêtée; (2) inventaire en présence d'un autre collègue et, si possible, d'un témoin lorsque la personne arrêtée n'est pas en possession de toutes ses facultés pour se rendre compte de ce que fait le fonctionnaire de police et apposer sa signature sur l'inventaire; (3) utilisation d'emballages identifiables et transparents qui ne peuvent être ouverts ni refermés sans traces visibles (ex. ruban de scellé spécial) ; (4) entreposage des biens saisis ou conservés dans un endroit sûr. Il faudra, à cet égard, procéder de manière réfléchie en tenant compte de la valeur et de l'importance des biens (utilisation éventuelle d'un coffre-fort, d'une armoire avec scellés, etc.) ; (5) les biens de valeur (bijoux, valeurs, titres, etc.) doivent faire l'objet d'un descriptif spécifique; (6) l'emballage ne peut être ouvert qu'au moment de la restitution des biens, en présence des personnes détenues, d'un collègue éventuel et, si possible, d'un témoin; (7) tous les actes posés doivent expressément être mentionnés dans un rapport ou un procès-verbal; (8) en cas d'arrestation administrative individuelle ou collective également, la conservation et la restitution des objets doivent être consignées dans un rapport écrit, cosigné dans la mesure du possible par la personne dont les biens ont été saisis.
Les mesures proposées, qui ne sont pas limitatives, visent d'abord la conservation du patrimoine de la personne arrêtée ainsi que, à titre subsidiaire, la protection du fonctionnaire de police de bonne foi contre des accusations malveillantes. L’application d'une procédure standardisée ne contribue en effet pas seulement à la sauvegarde des droits et libertés fondamentaux des personnes arrêtées et à la protection du fonctionnaire de police, elle améliore également le fonctionnement des services de police en évitant les enquêtes inutiles et superflues nécessitant beaucoup de travail et pour lesquelles c'est, le plus souvent et sans doute malheureusement et inévitablement, la parole de l'un contre la parole de l'autre.
La problématique des arrestations de police administrative ou de police judiciaire ainsi que toutes les autres opérations y afférentes continuera d'être suivie en 2003-2004 et devrait faire l'objet d'un rapport intermédiaire à la Commission parlementaire d'accompagnement.
3.3. Usage de la force, plus particulièrement de celle des armes [ 27 ]
L’article 1er de la loi organique du contrôle des services de police et de renseignements stipule que le contrôle exercé par le Comité permanent P porte en particulier sur la protection des droits que la Constitution et la loi confèrent aux personnes, ainsi que sur la coordination et l'efficacité des services de police. Une enquête relative à l'usage de la force par les fonctionnaires de police et, plus précisément, à l'usage des armes à feu et des moyens spéciaux tels que, notamment, les sprays lacrymogènes ou au poivre et les matraques télescopiques, s'inscrit parfaitement dans le cadre de cette mission légale du Comité permanent P et de ses préoccupations. Comme déjà annoncé dans son rapport d'activités complémentaire 1999 [ 28 ], les données recueillies ont été affinées et analysées, notamment à la lumière de la réforme des services de police. Il n'est en effet pas impossible que cette réforme ait des implications au niveau des techniques et des méthodes utilisées lors d'interventions délicates, voire dangereuses, dans la mesure où, maintenant, des policiers ayant des formations, des habitudes et des cultures parfois différentes sont amenés non plus à simplement collaborer mais à travailler directement ensemble au sein d'un seul et même dispositif opérationnel. Certaines enquêtes ont mis en évidence le fait que la formation de certains fonctionnaires de police à l'usage de la force, e.a. celle des armes à feu, laisse parfois (trop souvent) à désirer. En outre, l'utilisation de ces moyens est incontestablement susceptible de porter atteinte à l'intégrité physique des personnes, qu'ils soient utilisés de manière légale, légitime, raisonnable, progressive, mesurée et proportionnelle ou non. Il apparaît dès lors que cette matière mérite sans nul doute l'intérêt que lui porte le Comité permanent P. De telles données doivent, en effet, permettre à sa Commission d'accompagnement parlementaire de juger s'il s'agit d'incidents isolés ou non ou si c'est par exemple la formation qui est lacunaire.
Différentes démarches inhérentes à la problématique liée à l'usage des armes par les services de police ont déjà été entreprises afin de tenter d'obtenir des informations statistiques complètes, fiables et récentes susceptibles d'être analysées et exploitées. Ainsi, des contacts ont notamment été pris avec l'ancienne Police générale du Royaume, la Cellule « Situations dangereuses » et le Centre de formation de Liège de la police fédérale ainsi qu'avec le Commissariat d'arrondissement de Mons qui disposait d'informations particulières à propos de la matière qui nous intéressait. Ces démarches nous ont permis de constater que de telles données chiffrées (fiables, pertinentes et complètes) étaient assez rares. Cette constatation est, dans une large mesure, confirmée par la police fédérale.
Un inventaire des dossiers récemment traités en la matière par le Service d'enquêtes P a aussi été établi. À la date du 30 décembre 2002, 21 dossiers relatifs à des usages d'armes ont été dénombrés. Il est à noter que, sur ces 21 dossiers, la décision éventuellement prise par l'autorité judiciaire n'a, à ce jour, été communiquée d'initiative par les autorités compétentes que dans six cas seulement (trois classements sans suite, deux non-lieux et une condamnation de fonctionnaires de police). Une dizaine d'autres dossiers ont pu être identifiés et le Comité permanent P a demandé, voire redemandé [ i12 ] un certain nombre de fois à différentes autorités compétentes d'y avoir accès, comme c'est le cas pour les dossiers traités par son propre Service d'enquêtes, en vue de les analyser en profondeur.
Des initiatives ont été prises par l'autorité pour remédier à un certain nombre de carences dans ce domaine de sorte que sont actuellement en préparation un projet d'arrêté royal relatif à l'armement de la police intégrée, structurée à deux niveaux, un projet de circulaire « GPI » relative à la détention, au port, à l'entreposage et à la protection de l'armement de police ainsi qu'un projet de circulaire « MFO » relative à l'information policière en matière d'incidents de sécurité.
L’ensemble des dossiers significatifs dont le Comité permanent P a eu connaissance sont actuellement rassemblés en vue d'être étudiés, d'en tirer des enseignements pertinents et de formuler les recommandations qui s'imposent.
Il serait actuellement prématuré de vouloir dresser un bilan de la situation en la matière et de se prononcer sur les initiatives qui seraient à prendre le cas échéant. L’analyse en profondeur de ces dossiers doit en effet se concrétiser et se poursuivre durant le second semestre 2003 et le premier semestre 2004.
Il semble cependant primordial au Comité permanent P de demander à pouvoir être le destinataire final du rapport établi à l'occasion de tout usage d'arme à feu ou incident de tir afin de pouvoir continuer ou d'encore mieux suivre ce phénomène délicat et difficile.
3.4. Fonctionnalité d'accueil [ 29 ]
L’accueil constitue l'une des six fonctionnalités qui ont été définies afin de contribuer à la concrétisation du concept de police de proximité au niveau local [ 30 ]. Des normes -limitées - en matière de qualité et de quantité ont été établies pour chacune de ces fonctionnalités en vue d'assurer un service minimum équivalent à la population.
L’importance de la fonctionnalité d'accueil, soulignée à plusieurs reprises dans le cadre de diverses enquêtes, constitue l'un des éléments centraux de l'exécution des missions d'un service de police local [ 31 ]. Les tâches à effectuer dans ce domaine sont, certes, de natures diverses et se répercutent sur l'exécution d'autres missions telles que le traitement des plaintes et dénonciations, celui des dossiers judiciaires et administratifs, le « renvoi » vers un autre service du même corps ou encore un accompagnement des victimes professionnel.
Le suivi de ce dossier a été réalisé dans le cadre des « enquêtes de suivi » gérées par le Service d'enquêtes P sous l'autorité du Comité, plus précisément évoquées infra. À l'instar de celui assuré pour la fonction d'intervention, il porte sur le fonctionnement général de la police au niveau local mais aussi, dans une moindre mesure, de certaines composantes de la police fédérale. La question a également été abordée dans le contexte de plusieurs enquêtes subséquentes à une plainte ou à une dénonciation.
Au cours de ses différentes enquêtes, le Comité permanent P a examiné l'organisation de l'accueil, l'exécution des tâches et la conformité de l'ensemble par rapport aux normes minimales établies. Cette fonctionnalité fondamentale- ainsi que certaines autres - continuera de faire l'objet de l'attention idoine du Comité permanent P au travers d'enquêtes tant générales que thématiques ou particulières. C'est ainsi notamment, qu'à l'occasion de l'enquête de suivi relative aux violences au sein du couple prévue pour 2003-2004, le rôle de la fonctionnalité d'accueil sera particulièrement mis en lumière.
3.5. Relations police - gens du voyage [ 32 ]
Le Comité permanent P a été saisi de plusieurs plaintes de « gens du voyage » - et plus particulièrement d'une plainte formulée par le Secrétaire national du Comité national des gens du voyage - portant sur les nombreux dysfonctionnements policiers qui émailleraient les contacts entre gens du voyage et services de police. Le Comite permanent P a dès lors décidé l'ouverture d'une enquête de contrôle.
Au cours de celle-ci, ont notamment été évoqués: des législations ou réglementations surannées ou méconnues, des attitudes systématiquement négatives de certains corps de police ainsi que des agissements regrettables de certains fonctionnaires de police. L’accent doit également être mis sur l'absence d'interlocuteurs « éclairés » au niveau communal. Enfin, la problématique du respect de la vie privée lors des contrôles policiers a aussi été soulevée.
Cette enquête de contrôle a notamment pour objectif de " procéder à une première enquête exploratoire en vue de déterminer, d'une part, les motifs des interventions et, d'autre part, le cadre légal dans lesquelles elles se déroulent. »
Dans un premier temps, seize zones de police ont été sélectionnées pour cette enquête de contrôle. En date du 4 décembre 2001, le commissaire général et les chefs de zone concernés ont été avertis du fait que le Comité permanent P rassemblait différentes données en vue de pouvoir prendre position. Il leur a ainsi été demandé d'indiquer si, au niveau national ou dans leur zone, il existait des services ou des fonctionnaires de police spécialisés en la matière, des directives, ordres ou instructions particuliers ou encore si des « projets » étaient menés dans ce domaine ou l'ont été au cours des dernières années.
À la Direction générale de la police judiciaire, les programmes « Traite des êtres humains » et« Lutte contre la criminalité contre les biens » n'envisagent cette problématique que dans le cadre d'évènements ponctuels relatifs à des faits délictueux de nature à les intéresser.
La section « Criminalité itinérante » aborde la problématique « des phénomènes de sécurité liés à des bandes criminelles organisées agissant en perpétuel mouvement, très actives dans des domaines spécifiques et profitant de certaines barrières en matière de poursuites judiciaires et policières ».
Il existe aussi au sein de différents Services judiciaires d'arrondissement (Tournai, Mons, Liège, etc.) des cellules « Agressions sur personnes âgées » spécialisées dans les vols au préjudice de personnes âgées dont les auteurs se retrouveraient en grande partie parmi des gitans.
Il semble évident que l'approche des différents corps de police sollicités par le Comité permanent P diffère selon leurs domaines d'intérêt et les problèmes rencontrés : (1) ordre public; (2) sécurité publique; (3) tranquillité publique; (4) salubrité publique; (5) mendicité; (6) problématique « jeunesse » ; (7) problématique « étrangers » ; (8) problématique « vols » ; (9) problématique environnementale.
Le degré d'implication des différents corps de police dans ce domaine est donc très variable d'un endroit à l'autre.
Dans plusieurs communes, un site spécifiquement destiné à l'accueil des gens du voyage a existé mais a été fermé, principalement en raison des nuisances environnementales occasionnées aux sites en question et à leurs abords. Ailleurs, rien n'est prévu à cet effet mais plusieurs communes envisagent de créer pareil site.
La zone de police VLAS, qui comprend notamment la ville de Courtrai, semble depuis plusieurs années appréhender cette problématique de façon satisfaisante avec une équipe spécialement formée pour cela.
Le recours à un médiateur communal non policier semble aussi être une solution intéressante envisagée par diverses zones de police. D'autres corps de police ont opté pour une action ponctuelle en cas de présence de gens du voyage sur leur territoire. Enfin, certaines zones ne semblent pas du tout concernées par cette problématique.
Le Comité permanent P continuera à s'intéresser à cette question sensible au cours de sa campagne 2003-2004.
3.6. Relations police - personnes désoeuvrées [ 33 ]
Cette enquête thématique relative à « la manière de communiquer des services de police avec certaines personnes en état de précarité» a été initiée dans le prolongement des conclusions d'une enquête de contrôle menée dans un cadre ponctuel. Il est apparu, dans l'une des affaires qui nous avaient été soumises, que les intervenants avaient opté pour une tactique opérationnelle basée sur le recours à la force sans avoir épuisé les ressources du dialogue et cela en dépit de la nature de l'infraction pénale perpétrée. Ce manque de gestion d'une situation problématique sous les yeux du public ne contribue certes pas à asseoir une image valorisée des services de police et porte atteinte à sa crédibilité. Les responsables de la hiérarchie policière eux-mêmes se sont demandés si, dans le cas traité, les policiers fédéraux n'étaient pas intervenus de manière trop catégorique.
Dans une société de plus en plus dichotomique qui engendre des groupes sociaux marginalisés tels que les personnes sans domicile fixe, mendiants ou vagabonds, les différents responsables de la police intégrée, structurée à deux niveaux, devraient impérativement s'adapter à cette visibilité des « laissés-pour-compte ». Peut-être plus encore pour ceux-ci, ils devraient faire comprendre aux intervenants de terrain que les philosophies d'intervention ont changé et qu'on ne saurait plus admettre qu'elles soient trop souvent ou presque exclusivement basées sur le principe quelque peu simpliste du « force doit rester à la loi ». Plus encore pour les désoeuvrés et certains marginalisés, l'acceptation de la différence doit être admise: la police est tout sauf une garde prétorienne de la loi, loin s'en faut, elle doit aussi être au service de la population. Il est dès lors important de sensibiliser les policiers à l'expression de ces sous-groupes marginaux. Il faut également que ces policiers, de concert avec les autorités et d'autres intervenants, tentent de trouver des solutions plus pertinentes pour autant, bien évidemment, que l'extériorisation de cette expression ne remette pas en cause la sécurité publique dans son ensemble. En somme, la police doit aborder l'autre en comprenant sa différence, en privilégiant la négociation et en gardant à l'esprit que le recours à la force est et doit rester ultima ratio.
Notre enquête thématique, partant d'un cas particulier, a voulu élargir l'approche du problème à un certain nombre de zones locales [ 34 ] en déterminant: (1) si la police y est confrontée à des troubles de la sécurité publique qui découleraient du phénomène de la mendicité et du vagabondage depuis la dépénalisation de ces situations ; (2) comment ces policiers réagissent ou communiquent avec des personnes non toxicomanes en état de désœuvrement ou de précarité.
Il a donc été envisagé d'analyser cette relation « police-personnes désœuvrées » en adoptant une méthodologie [ 35 ] qui nous a permis d'interroger un échantillon de policiers par la voie d'un questionnaire [ 36 ] comprenant des questions fermées et ouvertes. Ces fonctionnaires de police appartiennent à des villes sélectionnées [ 37 ] sur la base de trois critères: (1) un effectif de population relativement élevé ou des localités pour la plupart dites de « passage » ; (2) une implication dans des zones de police différentes, en sachant que deux zones de police ont été choisies par province et dans l'arrondissement de Bruxelles-Capitale; (3) le fait, pour beaucoup, de bénéficier de la spécificité « de ville avec des attraits touristiques ». Notre approche nous a aussi permis de recueillir des renseignements en adressant des courriers tant aux hiérarchies policières qu'aux autorités administratives des localités sélectionnées. Il a été demandé à ces instances: (1) si leur service de police était confronté au phénomène de la mendicité; (2) si des faits délictueux étaient enregistrés et, si oui, quelle en était la typologie; (3) si elles avaient connaissance de l'existence d'un sentiment d'insécurité subjectif et, si oui, par quel biais; (4) si des initiatives avaient été envisagées pour sensibiliser les fonctionnaires de police dans ce cadre ou même les impliquer dans un projet participatif quelconque; (5) si des règlements ou des directives locales existaient. Enfin, notre démarche nous a encore permis de rencontrer certains responsables de structures d'accueil [ 38 ]susceptibles de nous présenter une autre image du groupe-cible auquel est confronté la police et de nous rapporter d'éventuels dysfonctionnements qui leur auraient été signalés dans ce contexte.
Très schématiquement, nos investigations mettent en relief les éléments suivants: (1) la police ne s'implique dans la problématique qu'à des degrés divers; (2) la police n'a pas partout la même perception du phénomène; (3) la police y est surtout confrontée lorsqu'elle est requise par le monde des commerçants; (4) la police ne constate que peu de faits délictuels perpétrés par le groupe cible.
Le Comité permanent P continuera à s'intéresser à cette problématique particulièrement sensible dans le cadre de son plan d'action 2003-2004.
3.7. Centraux 101 [39 ]
3.7.1. Cadre général
Le Comité permanent P a été chargé par le ministre de l'Intérieur d'ouvrir une enquête de contrôle relative au fonctionnement des centraux 101 en Belgique. Cette mission impliquait" l'exécution d'une enquête de contrôle relative au fonctionnement actuel des centraux 101 en vue de préparer et d'optimaliser le fonctionnement des futurs centraux d'appels équipés du système A.S.T.R.I D. ».
En plus d'avoir livré des résultats significatifs concernant les objectifs initiaux, l'enquête a également débouché sur un certain nombre de découvertes dans des domaines qui interagissent (in)directement avec le fonctionnement des centraux 101 [ i13 ].
Elle a clairement montré que le mode d'organisation des services et équipes d'intervention dans les divers corps, les différentes priorités (jusqu'au niveau des corps), l'impulsion donnée à la mise en œuvre du système A.S.T. R.I. D. et la réforme des services de police sont autant de facteurs qui se répercutent sur le fonctionnement actuel et futur des centraux 101. Toutefois, la manière dont ils influent sur le fonctionnement des centraux 101 n'avait pas été complètement envisagée dans le cadre de l'enquête initiale et a donc fait l'objet de l'enquête de suivi menée dans le courant de cette année. Ladite enquête de suivi a étudié l'évolution du fonctionnement des centraux 101 et a cherché des réponses aux questions les plus importantes liées au fonctionnement d'un central 101.
Les questions de l'enquête ont porté sur les domaines suivants: (1) fixation des priorités pour les appels; (2) attribution d'un appel à un corps; (3) modalités et normes de disponibilité du personnel d'intervention; (4) durée de traitement d'un appel; (5) impact de la réforme des services de police sur le fonctionnement des centraux 101 ; (6) impact de la mise en œuvre d'Astrid sur le fonctionnement des centraux 101. Ces thèmes ont été soumis au cours d'entretiens semi-structurés : (1) aux responsables des centraux 101 d'Anvers, Bruxelles, Gand et Charleroi; (2) à un commissaire divisionnaire de la police fédérale, Direction générale, Soutien opérationnel, Direction de la Télématique, chargé de l'implémentation du système Astrid; (3) au responsable du centre de communication et d'information (CCI) de Gand. En outre, on a procédé à l'analyse: (1) des documents existants relatifs au fonctionnement et aux possibilités d'application d'Astrid; (2) des considérations et questions de la commission parlementaire d'accompagnement; (3) des dossiers du Service d'enquêtes P relatifs aux incidents concernant les centraux 101 ; (4) des réponses des chefs de corps à la suite des résultats de l'enquête (feedback).
3.7.2. Principales constatations
Le degré de priorité d'un appel est fixé dans les divers centraux visités en fonction d'une liste de répartition temporaire des missions: missions (très) urgentes; celles qui nécessitent une action non urgente ou qui peut être différée; enfin celles qui ne nécessitent aucune intervention policière. Les divers centraux 101 disposent de listes de répartition comportant des codes de priorité déterminés automatiquement à chaque appel par le système Computer Aided Dispatching (CAD). Ce code de priorité peut toutefois être modifié manuellement par le call-taker (ou le dispatcher). Les listes de répartition ainsi que les critères qui peuvent donner lieu à une modification de la détermination des priorités ne varient que faiblement d'un central à l'autre. Les catégorisations des appels possibles sont relativement similaires, les seules différences étant dues aux politiques policières distinctes appliquées dans chaque corps. La police locale d'Anvers a créé un call-center afin de répondre aux demandes d'aide policière non urgente et/ou d'informations en rapport avec la police. À l'issue de près d'une année de fonctionnement, la direction du corps a estimé que le bilan était positif.
L’attribution d'un appel à un service de police dépend du nombre total de patrouilles d'intervention disponibles. Les centraux 101 n'assurant que le dispatching des équipes de leur propre corps de police locale, ils n'ont pas toujours connaissance des équipes d'intervention disponibles dans les autres corps de police pour lesquels ils effectuent le dispatching. Les centraux 101 effectuent ainsi une tâche de base dans l'orientation des équipes d'intervention sur le terrain. Pour une exécution optimale de leur mission, ils devraient avoir une vue d'ensemble claire de toutes les équipes (d'intervention) disponibles. Le traitement d'un appel représente en effet une chaîne de responsabilités dont le central 101 constitue le premier maillon indispensable.
Les modalités et normes de disponibilité du personnel d'intervention sont clairement établies à Gand et à Anvers. Le modèle opérationnel du centre de communication et d'information provincial dans le concept Astrid (CCI) prévoit, pour l'exécution des missions de police, quatre types d'équipes avec chacune un statut différent.
Sans préjudice des avancées techniques (cf. infra), l'opérateur/dispatcher continuera de jouer un rôle-clé nécessitant de sa part une grande faculté de communication et une capacité à « penser comme son interlocuteur », ce qui serait notamment utile pour la dénomination des faits signalés. Certains malentendus sont, en effet, liés à une terminologie différente dans le chef du citoyen et du policier. Le fait « d'arrêter un conducteur pour" s'enfuir » ensuite au volant de son véhicule est parfois qualifié de " délit de fuite » par le citoyen alors que le policier parlera de car-jacking ». Les personnes qui réceptionnent les appels doivent donc être conscientes que le citoyen n'utilise pas nécessairement les termes les plus adéquats - du point de vue policier - et qu'il ne faut donc pas s'en remettre aveuglément à ce qu'il dit. Les malentendus pourront aisément être évités en posant quelques questions complémentaires.
3.7.3. Perspectives
Au cours de cette enquête, ont été mentionnées dans le cadre de l'impact de la réforme les dispositions de la réglementation sur la position juridique du personnel des services de police, lesquelles mettraient en péril la flexibilité de l'affectation du personnel. En outre, on dénonce à Bruxelles le manque de personnel de plus en plus criant dû à un recrutement dans les centraux 101 trop faible par rapport à l'accroissement de la mobilité du personnel.
L’impact de la mise en œuvre d'Astrid sur le fonctionnement des centraux 101 est considéré à l'unanimité comme très important. Les fonctionnalités du concept vers lequel on tendait, à savoir un réseau radio numérique fonctionnant sur la technologie trunking et couvrant l'ensemble du territoire, sont les suivantes: (1) all-round: réseau national pour tous les services de secours et de sécurité; semi-cellular : réseau cellulaire constitué d'un ensemble de stations de base assurant chacune la couverture radio au sein d'une cellule et interreliées de manière à former un réseau virtuel unique; (3) trunked: ensemble de canaux qui peuvent être mis à disposition de différents utilisateurs; (4) integrated dispatchings : dispatchings intégrés prévus dans le réseau radio pour les services de police.
Le concept Astrid se compose: (1) d'un système de radiocommunication constitué d'un ensemble de stations de base reliées à un système central renvoyant les messages vers le(s) bon(s) destinataire(s) et (2) de dispatchings intégrés. La technologie utilisée dans le concept Astrid - un système de trunking basé sur le standard Tetra - a été mis en avant par l'Union européenne comme standard de communication à l'usage des services de secours et de sécurité.
Le modèle opérationnel développé en vue de l'implémentation du concept Astrid intègre les caractéristiques d'une police de proximité. D'après le modèle fonctionnel, Astrid doit: (1) considérer le service à la population comme l'élément essentiel et viser une orientation vers l'extérieur, (2) représenter le modèle d'un service de police orienté vers la recherche de solutions, (3) promouvoir le respect des normes garantissant une qualité minimale et équivalente sur l'ensemble du territoire et (4) assurer la concrétisation de la politique de sécurité au niveau local. Si l'on veut mettre en pratique ces principes, qui constituent une plus-value certaine pour le concept Astrid, il est indispensable de conférer à la structure policière les moyens de communication qui lui permettront de mener à bonne fin cette concrétisation technique et fonctionnelle.
Poser ces conceptions comme principes de base revient à reconnaître, outre l'importance d'une vision technique, aussi celle d'une vision opérationnelle de l'utilisation du système Astrid. La synthèse des deux a débouché sur un modèle opérationnel garantissant un traitement optimal de l'ensemble des missions policières. Pour développer ce modèle opérationnel traduisant une vision globale d'entreprise de la police et de la communication, un groupe de projet de la police fédérale a : (1) procédé à une analyse des concepts d'entreprise de la police; (2) appliqué des techniques d'analyse de processus; (3) tenu compte du contexte légal de la réforme des services de police et (4) analysé la manière dont les call-centers sont gérés au sein des entreprises.
Les évolutions technologiques offrent de nouvelles opportunités que les services de police peuvent utiliser à bon escient pour améliorer le service à la population. De même, le perfectionnement des processus d'entreprise peut également apporter sa pierre à l'édifice. Par contre, pour développer les centres d'appel au niveau provincial, il est nécessaire d'optimaliser les procédures policières traditionnelles, notamment par une redéfinition des processus (business process re-engineering). Finalement, l'intégration optimale de la gestion des informations et de la communication opérationnelle doit s'inscrire dans une vision, une stratégie et des objectifs globaux. Pour la phase de réalisation, il importe de mettre au point un plan de politique par centre d'appel provincial. Seul un partenariat clair entre le CCI et les autres entités de police de la province permettra d'atteindre ces objectifs.
Le gouvernement a annoncé en août 1998 le lancement de l'implémentation du projet Astrid [ 40 ]. Une circulaire du ministre de l'Intérieur de l'époque proposait la création d'un système CAD en combinaison avec un nouveau réseau radio. Le CAD devait présenter des potentialités nouvelles et plus performantes afin d'améliorer la rapidité et l'efficacité du traitement des appels d'urgence aux services de police. Dès l'annonce du projet Astrid, on a soulevé la question de la réforme des services de police alors imminente et il a été demandé d'instaurer un système de coopération entre les services de police respectifs afin de donner de meilleures chances au projet. La circulaire précise le rôle et les services d'Astrid-CAD au sein de la structure policière: (1) call-taking : prise des appels des services de police; (2) distribution : transmission des informations obtenues lors du call-taking ; (3) dispatching: affectation et orientation des équipes; (4) suivi: possibilité d'être informé en permanence et en temps réel des activités des équipes et de l'évolution des incidents; (5) coordination: rassemblement des moyens de différentes zones/niveaux (coopération) ou prestations de services dans des cas exceptionnels. La province de Flandre Orientale a été choisie pour servir de province pilote et devait donc être opérationnelle en novembre 1999. Malgré la formation d'un team spécialisé dans la politique à suivre et chargé de l'encadrement de l'implémentation du système, ce délai n'a pas pu être respecté et la province n'a été opérationnelle que fin 2002.
Le concept Astrid vise à remédier aux principales lacunes relevées dans les systèmes de communication existants, lesquelles portent principalement sur les domaines suivants: (1) capacité; (2) rapidité; (3) flexibilité ; (4) fiabilité; (5) sécurité [ 41 ]. Ces lacunes inhérentes aux moyens de communication radio classiques peuvent être précisées comme suit: (1) les possibilités de communication limitées à un canal radio unique excluent pour ainsi dire toute coopération et coordination des services de secours; (2) l'utilisation de moyens de communication différents entrave la rapidité et l'efficacité des interventions; (3) la communication directe entre les divers services de secours est limitée; (4) la couverture radio est insuffisante sur l'ensemble du territoire; (5) les possibilités d'écoute des conversations sont bien réelles. Seul un centre d'appel est actuellement en fonction, et depuis peu seulement. Par conséquent, il n'est possible d'établir qu'une évaluation provisoire de son fonctionnement.
Le concept Astrid mis en application par la S.A. A.S.T.R.I.D. et les CCI provinciaux est indispensable pour assurer un service policier efficace et efficient à la population. Il continuera à se développer à l'avenir et poursuivra également son évolution en centres de dispatchings intégrant les autres services de secours et de sécurité mis à la disposition de la population pour tout type d'assistance d'urgence. Là où les moyens de communication classiques ne suffisent plus, le concept Astrid, lui, est en mesure de satisfaire aux exigences précisées supra.
La gestion de la communication radio et de l'infrastructure technique relevait traditionnellement de la compétence de l'organisation policière. Les récents développements sur le plan technologique et la constitution de la S.A. A.S.T.R.I.D. ont changé la donne, cette fonction de gestion étant désormais confiée aux CCI. Une telle évolution n'est en fait que l'application du concept d'outsourcing dans le contexte d'une chaîne d'acteurs opérant dans le même domaine de valeurs. L’harmonisation entre les divers intéressés est en cours et se fait par l'intermédiaire de teams spécialisés dans la politique à suivre et de groupes de travail techniques.
Les centres d'appels provinciaux équipés pour la gestion des processus d'information et de communication ont été désignés comme les entités d'appui par excellence pour les corps de police en matière de gestion de l'information et de la communication. Une fois complètement intégrés dans l'organisation policière, les centres d'appel concrétiseront la politique de sécurité des différents corps en matière de communication. L’organisation des processus d'information et de communication soutenant le travail opérationnel et d'une importance stratégique vitale continue à relever de la compétence de l'organisation policière.
Les activités de direction et d'orientation des équipes d'intervention disponibles effectuées par les CCI sont encore parfois considérées par la direction de la police comme une immixtion dans la politique de sécurité du niveau local. Les CCI doivent, par des accords avec les chefs de police locale, délimiter clairement les compétences de chacun de manière à désamorcer les discussions relatives à la gestion et à la direction des équipes. La fixation des modalités d'affectation des équipes d'intervention reste du ressort des divers responsables policiers. On peut par exemple programmer une intervention modulée par entité de police de sorte que les équipes du service de police concerné restent sous la gestion et la direction de leurs chefs respectifs.
La S.A. A.S.T.R.I.D. a pour mission d'assurer la communication entre les diverses entités de police. Quant aux CCI, ils sont chargés de la collecte et de la diffusion d'informations au bénéfice des entités de police, et cela à la personne, à l'endroit et au moment adéquats. Si les CCI veulent être reconnus comme partenaires à part entière, leur action doit constituer une plus-value certaine pour les divers services de police qu'ils soutiennent. Ils doivent, par des moyens technologiques, fournir un travail d'appui qui améliore le traitement classique des incidents tout en gardant à l'esprit la politique de sécurité au niveau local. En outre, grâce à un processus de rapport périodique, ils peuvent constituer une base solide à l'établissement de la politique à suivre.
La mise en place du système Astrid ne semble pour le moment pas se dérouler comme prévu. En effet, la constitution de la S.A. A.S.T.R.I.D. s'est accompagnée de l'élaboration d'un planning réglant l'instauration progressive de tout le système sur l'ensemble du territoire. Le processus a toutefois été ralenti par divers facteurs liés notamment à la complexité de cette nouvelle technologie ou à la problématique des permis de bâtir pour les antennes. Il n'existe actuellement qu'un seul CCI opérationnel à Gand. Le lancement du projet a récemment été confirmé par le ministre de l'Intérieur pour les autres centres d'appels provinciaux.
À la demande de ce dernier, la SA A.S.T.R.I.D. a présenté son plan stratégique conformément au contrat de gestion passé avec les autorités. Ledit plan prévoit de donner un contenu pragmatique au plan d'implémentation et donc, d'abandonner le projet initial d'un réseau par province [ 42 ]. La mise en œuvre de la fusion des centraux 100 et 101 ne fait pas partie des accords de gestion qui ont été passés mais fait l'objet d'une étude par des groupes de travail qui devront rendre leurs conclusions pour octobre 2003.
3.7.4. Suivi
Le Comité permanent P est d'avis que tant les points forts que les divers points faibles du système actuel ont suffisamment été explicités au fil de son enquête. Toutefois, vu le rôle-clé de la gestion et du dispatching des appels (d'urgence) pour le citoyen et pour la coordination des différents services, les développements à venir feront l'objet d'un suivi à l'occasion de notre prochain programme, notamment au travers des enquêtes de suivi classiques, voire de certaines autres enquêtes, thématiques ou non.
3.8. Contrôle de la fonctionnalité de contrôle interne [ 43 ]
La gestion des plaintes et dénonciations par les services de contrôle interne revêt une importance toute particulière aux yeux du Comité permanent P. Aussi ce dernier a-t-il concentré une partie de ses activités de contrôle marginal [ i14 ] ou de suivi sur cet aspect de la gestion policière.
Ce type de contrôle s'inscrivant dans un contexte bien plus large, le Comité permanent P a décidé fin 2001 d'organiser un contrôle sur la fonction de contrôle interne. Après une première collecte de données et analyse de documents, le Comité permanent P a, notamment avec le concours d'experts extérieurs, élaboré et adopté dans le courant de l'année 2002 la méthodologie d'enquête présentée par la suite à la Commission d'accompagnement et approuvée par elle [ 44 ]. Un contrôle spécifique de ce type a débuté dans 20 zones de police. Un rapport particulier sur la question sera établi dans les prochains mois.
Dans l'état actuel des choses, le contrôle du contrôle interne consiste dans un examen méthodique d'un ensemble de processus mis en œuvre par les responsables des services de police visant, d'une part, à réaliser des objectifs préalablement choisis et, d'autre part, à identifier les risques de manière à pouvoir les maîtriser. Pour être efficace et complet, le contrôle du contrôle interne doit porter tant sur les activités opérationnelles (travail de quartier, accueil, intervention, assistance policière aux victimes, recherche et enquête locale, maintien de l'ordre public, police de la circulation, missions de protection et de surveillance, projets locaux de sécurité) que sur différentes autres activités (contrôles d'identité, fouilles, arrestations, visites domiciliaires, saisies, auditions, usage de la force par les services de police) ainsi que sur certaines activités d'appui (gestion des ressources humaines, matérielles et financières, contrôle interne s.s. et système de communication et d'information).
Le Comité permanent P espère que les services de contrôle interne tels qu'ils fonctionnent aujourd'hui [ 45 ] vont pouvoir s'inspirer de son cadre de référence et de sa méthodologie. Quant aux mesures de contrôle de référence en matière de gestion des plaintes et dénonciations - que, provisoirement, nous qualifions toujours de contrôle interne sensu stricto-, il serait particulièrement judicieux qu'elles soient adoptées et précisées au plus tôt compte tenu e.a. de la toute récente modification de la législation relative au Comité permanent de contrôle des services de police évoquée par ailleurs.
L’analyse des résultats de son enquête sera, une fois de plus, l'occasion pour le Comité d'insister auprès des différents autorités et responsables - aux divers niveaux de l'ensemble de la structure chargée de mettre en œuvre au mieux et dans l'intérêt du plus grand nombre la fonction de police - sur l'urgente nécessité de veiller à assurer une fonctionnalité de contrôle interne digne de ce nom comprenant notamment le traitement des plaintes et dénonciations.
Quel que soit le système global de contrôle interne pour lequel il sera finalement opté, notamment au sein de la structure relevant de l'autorité du ministre de l'Intérieur, il importera de veiller non seulement au respect des missions et spécificités de chacun mais aussi à la disparition des doubles emplois ou enquêtes concomitantes non justifiées par des raisons impérieuses liées aux missions et spécificités de chacun. Et tout état de cause, tant les ministres de l'Intérieur et de la Justice que les principaux responsables hiérarchiques d'une composante de la police intégrée d'une certaine importance ont incontestablement intérêt à organiser au sein de la structure relevant de leur autorité ou direction la fonction de contrôle interne qui, sans conteste, dépasse la classique dichotomie « fédéral-local » et est inhérente au bon fonctionnement de toute structure d'une certaine importance assumant des missions de service au public aussi primordiales que la police intégrée.
3.9. Du maintien et rétablissement de l'ordre public vers une gestion policière négociée de l'espace public [ 46 ]
Au fil des dernières années, le Comité permanent P a régulièrement été saisi de plaintes ou dénonciations relatives à l'intervention des services de police dans le cadre du maintien et du rétablissement de l'ordre public. Il a également mené trois enquêtes de contrôle spécifiques touchant à cette délicate matière [ 47 ]. Dans ses deux derniers rapports annuels, le Comité a rappelé son intérêt tout particulier pour la question et a, notamment dans ce contexte, rappelé, développé et explicité son concept de « suivi proactif » d'un certain nombre de thèmes inhérents au fonctionnement ou à l'intervention des services de police [ i15 ].
3.9.1. Cadre général
L’année passée, le Comité permanent P s'est tout particulièrement intéressé à la manière dont les services de police géraient les manifestations à la suite de conflits sociaux ou dans le cadre de la liberté d'expression. Cette attention particulière a été jugée nécessaire car de tels événements et l'approche ou l'organisation policières qu'ils suscitent englobent l'ensemble des aspects des missions du Comité: la manière dont la police considère la question des Droits et Libertés fondamentaux - dans les limites imposées par les autorités -, le fonctionnement (coordonné) des services de police ainsi que la disponibilité du fonctionnaire de police individuel.
Pour pouvoir réaliser son étude, le Comité permanent P s'est entretenu avec plusieurs personnages-clés, a pris connaissance des concepts enseignés, a analysé un certain nombre de dossiers concrets et a assisté en qualité d'observateur à différents événements.
3.9.2. Principales constatations
Le concept de« maintien et de rétablissement de l'ordre public » évolue clairement vers une « gestion policière négociée de l'espace public ». Une telle avancée est indubitablement à mettre au crédit de la police fédérale. La« police de proximité » constitue le cadre de référence le plus clair et le plus important de ce concept. Les différentes parties impliquées dans la question s'efforcent de l'appliquer au niveau de l'approche des événements dans leur ensemble et de la mise en œuvre de cette approche. La tenue de débriefings avec notamment les organisateurs témoigne également de cette nouvelle tendance.
La réforme des services de police nécessite plus que jamais une harmonisation des concepts, techniques et procédés. La police fédérale a mis au point une offre de formations en la matière à l'usage tant des commandants de peloton que des commandants de service d'ordre.
Plusieurs problématiques sont liées à l'affectation même du personnel policier. Ainsi, le recours à la Réserve générale et à la capacité hypothéquée ou les dispositions statutaires, qui ne sont pas toujours conciliables avec les besoins spécifiques qui se posent dans le cadre de la gestion des horaires.
3.9.2.1. Cadre général
(1) BELEUR
La gestion des événements dans le cadre de la présidence belge de l'Union européenne a clairement été organisée sur la base du principe baptisé « principe d'hospitalité ». Dans ce contexte, les services de police se sont faits aussi discrets que possible, le souci de réduire au maximum les inconvénients pour les riverains était bien présent et l'usage de la force a été strictement limité afin d'éviter toute escalade. Il est un fait que, dans la pratique, cela s'est mieux passé à certains endroits qu'à d'autres. Toutefois, ce qui importe peut-être plus, c'est que ce cadre de référence existe désormais bel et bien.
La désignation du commandant du service d'ordre a été explicitée dans une circulaire du ministre de l'Intérieur. Il n'en reste pas moins que l'on a appliqué des solutions différentes à des situations quasi identiques. Qui plus est - bien qu'il ne s'agisse pas d'un problème spécifiquement lié à la réforme - force est de conclure que les événements qui se déroulent dans les diverses communes de Bruxelles nécessitent une approche ad hoc au niveau du commandement policier et des autorités administratives, une approche spécifique. Il faut dès à présent se pencher sur la question. Enfin, la signification concrète des limites que le bourgmestre peut imposer en matière de moyens à utiliser n'est pas assez claire.
L’ordre écrit est fondamental dans la gestion de l'événement. Or, il y a matière à amélioration sur ce plan: clarification des dispositions concernant l'utilisation de moyens spéciaux, application des règlements de police, port de l'arme visible ou non, etc.
Si l'on n'a constaté aucun recours à la force illégitime ou disproportionné au cours de nos observations, certaines questions se posent néanmoins quant au concept tactique de plusieurs interventions.
Les dispositifs nécessaires pour les personnes arrêtées étaient corrects, en dépit de quelques problèmes d'infrastructure au niveau local. Il convient cependant de ne pas perdre de vue certains points sensibles à l'occasion de tout service d'ordre d'envergure: information des membres de la famille, libération de personnes à des heures telles qu'il n'y a plus de transports en commun, prise de photographies et utilisation ultérieure de celles-ci, intervention d'équipes d'information qui procèdent à des arrestations. La présence même, voire s'il échet, l'intervention de commissaires-auditeurs [ i16 ] du Service d'enquêtes P n'est pas à l'abri de toute question. Elle doit susciter l'intérêt des différentes parties concernées et faire l'objet de prises de position ou d'accords clairs et communiqués aux différents responsables ou intervenants.
(2) Quelques importants services d'ordre gérés par la police d'Anvers
Dans le prolongement de l'enquête de contrôle relative au fonctionnement de la police d'Anvers [ 48 ] ainsi que de notre suivi proactif du maintien et du rétablissement de l'ordre par les services de police, plusieurs interventions ont fait l'objet d'une analyse et, dans certains cas, d'un suivi en temps réel.
En ce qui concerne la réalisation même des différentes opérations, il faut constater que deux d'entre elles peuvent être considérées, d'un point de vue objectif, comme de nature litigieuse: le maintien de l'ordre du 3 avril 2002 et l'intervention du 26 juillet 2002 sur la place De Coninck. En ce qui concerne l'intervention du 3 avril 2002, il convient de constater que, pour ce qui est de la préparation et du concept général d'exécution, il n'y avait pas beaucoup d'autres options possibles, vu les brefs délais impartis et les renseignements dont on disposait. Il est toutefois utile de se poser les questions ad hoc sur tous les renseignements disponibles et peut-être aussi sur ceux qui ne l'étaient pas. Quant à la réalisation concrète de certaines interventions, on ne peut nier que, tant au plan de l'exécution individuelle qu'à celui de l'exécution tactique et de la coordination avec les unités de la police fédérale, certaines choses auraient sans aucun doute pu être réalisées de manière plus technique. La plupart des aspects marginaux (e.a. le fonctionnement du centre de recueil des personnes arrêtées) ont cependant été parfaitement organisés. À l'occasion de l'observation de ceux-ci et d'autres services d'ordre, on a également pu constater qu'il subsiste encore pas mal de différences entre ce qui est enseigné à la police fédérale et ce qui l'est à la police locale en matière de travail de renseignement et d'opérations.
En ce qui concerne la seconde intervention litigieuse (intervention sur la place De Coninck le 26 juillet 2002), il convient de constater que la décision d'interrompre la manifestation témoignait d'un solide bon sens et d'un comportement conforme à l'esprit et à la lettre de la législation en vigueur, e.a. la loi du 5 août 1992 sur la fonction de police.
3.9.3. Principales conclusions et recommandations
L’évolution du concept « maintien et rétablissement de l'ordre public » sur la voie d'une « gestion policière négociée de l'espace public » n'est pas liée à la réforme des services de police car elle avait déjà été lancée par l'ancienne gendarmerie. Par contre, la réforme a fait en sorte que des membres de l'ancienne police communale et de l'ex-gendarmerie, parfois avec l'appui spécialisé de la Direction de la réserve générale (DAR), doivent travailler main dans la main, tant au niveau de l'exécution que de la politique à suivre. Or, ils ont chacun leurs propres background et théories en matière de concepts et de modus operandi à l'échelle individuelle et collective.
Des initiatives de formations destinées à résoudre ce problème ont été prises par la police fédérale.
Le Comité permanent P et son Service d'enquêtes poursuivront leur observation proactive du maintien de l'ordre. À la fin de l'année 2002, ils ont notamment étendu le champ de leurs investigations à l'observation des interventions à l'occasion de rencontres de football. L’ensemble de la question fera l'objet d'un rapport global et intégré. Les premiers rapports particuliers relatifs à la problématique ont déjà été adressés aux autorités responsables ou à la hiérarchie de la police intégrée et sont consultables sur notre site Internet www.comitep.be.
Il faut poursuivre le développement du concept de gestion policière négociée de l'espace public. L’offre en formations doit être consolidée et, si nécessaire, étendue.
4. Mise en œuvre de la politique générale de sécurité sous la responsabilité des autorités de police administrative
Les dysfonctionnements, dans la mesure où ils sont vérifiés, concernent en de telles hypothèses les actes et attitudes des policiers à la suite d'interventions spécifiques.
Les enquêtes en cette matière se concentrent, en règle générale, sur la légalité mais aussi, dans une certaine mesure, sur la légitimité de l'intervention et sur le traitement égal des citoyens, enfin sur le service qui leur est finalement rendu.
4.1. Appui de la composante fédérale à la composante locale [ 49 ]
4.1.1. Cadre général
L’objectif de l'enquête initiée par le Comité permanent P est d'appréhender: (1) les besoins au niveau local d'un appui du fédéral; (2) l'« offre » d'appui de la police fédérale aux polices locales; (3) l'existence et la pertinence des critères d'évaluation; (4) la nature de l'appui fédéral le plus fréquemment demandé et fourni; (5) le taux de satisfaction par rapport à l'appui obtenu du fédéraI.
Plusieurs actes spécifiques d'enquête ont été effectués à cet effet: (1) détermination de la méthodologie en fonction du résultat des enquêtes et réponse des personnes interrogées; (2) traitement qualitatif des enquêtes; (3) rédaction d'un rapport intermédiaire; (4) réorientation de l'enquête.
La méthodologie utilisée pour la phase préparatoire de l'enquête et la rédaction du rapport d'analyse est décrite en annexe et pourra bientôt sans doute être consultée sur notre site Internet www.comitep.be. En outre, les différentes étapes se sont succédées selon le plan suivant. Dans cinq endroits (Gand, Anvers, Mons, Namur et Malines), les personnes ont investi autant de temps que d'énergie pour répondre à cette enquête. Il faut noter que ce sont les grandes villes qui influent sur l'ensemble car elles forment une sorte d'échantillon au sein de l'échantillon [50 ]. En effet, les autres réponses qui nous sont parvenues étaient soit plus précises soit plus superficielles [ 51 ]. Le rapport détaillé de la première analyse permet donc de prendre rapidement connaissance des différentes réponses formulées par un échantillon représentatif de 25 éléments différents à 5 questions pertinentes portant sur 46 types d'appuis du fédéral tel que prévu dans la loi.
La police fédérale, notamment la Direction du fonctionnement policier intégré (CGF), a fourni une première réponse succincte car elle était dans l'attente du nouveau plan national de sécurité. Très peu de temps avant la rédaction du présent rapport, le commissaire général nous a transmis toute une série d'informations qui seront prises en considération pour la suite de notre enquête et dans nos prochains comptes rendus ou rapports - intermédiaires ou autres - à ce propos. En effet, compte tenu de la période sur laquelle porte et doit d'ailleurs légalement porter le présent rapport, ces éléments ne sont pris en considération que de façon partielle ou indirecte.
4.1.2. Principales conclusions
4.1.2.1. Besoins au niveau local
La réorganisation de la composante locale de la police intégrée a atteint sa vitesse de croisière: les différentes zones de police locale ont depuis peu résolu dans les grandes lignes les problèmes liés aux besoins de base du personnel. Depuis quelques mois, c'est-à-dire depuis le développement des premiers plans zonaux de sécurité, la police locale fait ses premiers pas avec plus ou moins de succès dans le monde du management, de la qualité, du développement politique et organisationnel, etc.
Le fonctionnement régulier consistait jusqu'il y a quelques mois à faire face au jour le jour aux événements qui pouvaient se produire. Cette forme de police réactive était principalement liée au fait que l'on consacrait toutes ses forces à la réorganisation. À présent, on remarque peu à peu un besoin grandissant de politiques permettant de canaliser, voire de contrer, cette tendance au fonctionnement réactif et donc d'optimaliser la qualité du travail administratif et judiciaire. La police locale n'a pourtant, à ce jour, pas effectué de réelle analyse des besoins pour davantage se consacrer au développement et au rétablissement de bons contacts en procédant par tests. Elle a opté pour cette approche compte tenu des contacts et expériences qui existaient déjà dans les différents corps et structures d'avant la mise en œuvre de la loi du 7 décembre 1998.
Dans le prolongement de ce besoin réactif d'un appui fédéral, nous constatons que la police locale a, jusqu'à présent, évalué correctement les situations pour ensuite faire part de ses besoins au niveau intermédiaire qui est celui du Service de coordination et d'appui (SCA) via différents canaux, bien que certains chefs de zone laissent entendre qu'ils préfèrent travailler directement avec les différents services de la police fédérale, voire avec les Directions générales.
Nous avons également constaté que le chef de zone (ou ses collaborateurs directs) qui provient de l'ancienne gendarmerie est mieux au courant que son collègue de l'ex-police communale des diverses possibilités d'appui fédéral et maîtrise mieux les critères d'évaluation. Cette différence s'explique probablement par des contacts personnels qu'il aurait conservés de son ancien milieu professionnel.
Par ailleurs, en l'absence d'inventaire précis reprenant des critères de demande univoques et objectifs, la police locale sollicite toujours et parfois même de manière exagérée les mêmes types d'appui. D'une part, cette situation suscite l'incompréhension liée à un sentiment d'arbitraire et d'autre part, elle se répercute sur l'efficience de l'affectation de « tous » les moyens et types d'appui de la police fédérale. Qui plus est, le principe de répartition équitable de l'appui du fédéral s'en trouve déséquilibré.
Enfin, on ne peut passer sous silence que de nombreux responsables et intervenants s'étonnent - et critiquent - que l'appui du fédéral soit essentiellement payant.
4.1.2.2. Offre d'appui de la police fédérale
Il n'existe aucun inventaire des différents types d'appui que la police fédérale doit ou devrait pouvoir fournir dans le cadre de la police intégrée en vertu des missions qui lui sont légalement imparties.
Le plan national de sécurité serait le medium qui devrait permettre d'élaborer un tel inventaire et de le transmettre à la police locale et aux autorités. D'une part, il y a ce que l'on appelle « l'offre réactive ». Elle correspond à l'offre permanente et de routine des différents types d'appui du fédéral et ses critères univoques et objectifs rencontrent les besoins quotidiens des diverses zones. D'autre part, il faut compter avec une « offre proactive » ou, en d'autres termes, une offre étudiée et temporaire de types d'appui du fédéral qui vise à rencontrer les priorités du plan national de sécurité et pour laquelle on attend l'appui et/ou la coopération de la police locale. Cette offre proactive d'un appui fédéral peut être négociée avec les autorités et intégrée dans le plan national de sécurité.
Le niveau du Service de coordination et d'appui (SCA) pour le directeur coordinateur en ce qui concerne les missions de direction et le niveau du Service judiciaire d'arrondissement (SJA) pour le directeur judiciaire en ce qui concerne les missions judiciaires ont tous deux une importance certaine en raison de leur présence dans les différents conseils zonaux de sécurité. Leur rôle dans l'élaboration de protocoles et l'offre de divers types d'appui du fédéral ne sont pas suffisamment mis à profit alors même qu'ils sont en mesure de mieux évaluer les besoins locaux et de les comparer aux critères établis. Cette tâche ne doit cependant pas occasionner de pertes de temps.
4.1.2.3. Existence et pertinence des critères d'évaluation
Certains critères sont connus de la police locale grâce à la législation, à la réglementation ou à des directives déjà existantes. D'autres, à l'instar des types d'appui mêmes, sont totalement inconnus ou non fiables (c.-à-d. non objectifs). En outre, la législation existante est dispersée au point qu'une vue d'ensemble s'impose.
Les différents critères manquent de cohésion et ne tiennent pas compte d'une répartition territoriale équitable. Partant, dans l'intérêt de l'efficience et de l'uniformité de l'affectation des divers types d'appuis, il importe de prévoir une politique intégrée entre les directions générales de la police fédérale.
4.1.2.4. Types d'appuis les plus sollicités ou obtenus et taux de satisfaction
Le rapport détaillé d'analyse qui pourra être consulté sur notre site Internet www.comitep.be présente les types d'appuis les plus demandés et obtenus/refusés ainsi que le taux de satisfaction en cas d'octroi de l'appui en question.
4.1.3. Suivi
Dans le prolongement de la récente publication du nouveau plan national de sécurité (que nous n'avons pas pu prendre en considération dans le cadre de ce rapport annuel 2002 vu notamment la période légale sur laquelle il doit porter), nous envisageons de mener une enquête auprès des différentes directions générales de la police fédérale afin de déterminer dans quelle mesure elles peuvent proposer une offre et quels critères elles appliquent. On va également vérifier jusqu'où s'étend cette offre et de quelle manière elles organisent les relations avec la police locale.
Il est également utile, dans une phase ultérieure et après publication et étude approfondie du deuxième plan national de sécurité, d'examiner le rôle de la Direction des opérations et de l'information en matière de police administrative (DAO) et du Service de coordination et d'appui (SCA) dans le cadre de l'application des critères et de l'octroi de l'appui.
4.2. Méthodes et actions [ i17 ] des services de police concernés par le milieu de la prostitution [ 52 ]
4.2.1. Cadre général
Dans le prolongement des enquêtes précédentes, de nouvelles investigations ont été menées à Charleroi, Gembloux, Seraing et Sombreffe pour la partie francophone du pays et à Saint-Trond ainsi que sur la route régionale Courtrai-Gand traversant le territoire de plusieurs zones pour la partie néerlandophone. Quant à Liège et Anvers, elles ont fait l'objet d'une enquête de suivi. Il convient de préciser que Liège a été reprise dans la présente enquête car, dans le prolongement du rapport annuel 2001, un membre de la Commission d'accompagnement avait attiré l'attention sur la problématique de la prostitution « importée » dans le centre-ville [ 53 ]. Enfin, des entretiens ont été organisés avec les principaux acteurs de la lutte contre la traite des êtres humains dans les arrondissements concernés.
Tant au sud qu'au nord du pays, les dernières constatations viennent confirmer celles qui ont été faites dans la première phase de notre enquête de contrôle et décrites de manière circonstanciée dans notre rapport intermédiaire [ i18 ] au Parlement. Les personnes interrogées se disent en général satisfaites de l'action policière, qu'elles qualifient de correcte, polie voire sympathique. Le temps de réaction quand il est expressément fait appel à la police ainsi que la qualité des interventions s'avèrent satisfaisants. L’objectivité des interventions et le feedback méritent une mention particulière.
En Flandre comme en Wallonie, la concertation s'intensifie entre les services de police compétents des villes particulièrement touchées par le phénomène de la prostitution, ce qui ne peut que profiter à la cohérence de la politique intégrée. Le succès des contrôles intensifs se traduit davantage par un déplacement géographique du phénomène que par un glissement vers des formes alternatives de prostitution. Les contrôles de routine sont en principe effectués par la police locale qui, par ailleurs, travaille main dans la main avec le Service judiciaire d'arrondissement (SJA) dans le cadre de contrôles et d'actions ciblées. Charleroi s'impose comme l'exception qui confirme la règle en ce sens que le SJA y effectue la totalité des contrôles, en impliquant néanmoins la police locale dans une certaine mesure.
Comme il a été explicité dans notre rapport intermédiaire 2001, différentes stratégies ont été mises au point afin de maîtriser le phénomène de la prostitution en vitrine. La tendance semble être de circonscrire celle-ci dans des zones de tolérance bien délimitées. Dans certaines d'entre elles, une taxe est prélevée pour chaque prostituée inscrite comme serveuse dans un bar. Notre expérience dans les différentes villes nous a appris l'importance d'une intervention rapide contre toute forme de marginalisation des quartiers de la prostitution, ferment de diverses formes de criminalités marginales.
Si d'autres formes moins visibles de prostitution telles que l'escort service ou la prostitution à domicile ont de plus en plus de succès, il n'est cependant pas encore question de glissement du phénomène vu la relative stabilité de la prostitution en vitrine. Cette nouvelle tendance débouche par contre sur un réajustement de la charge de travail en ce sens que certaines tâches passent de la police locale aux SJA qui, à l'exception de la brigade de recherche de la police locale d'Anvers, assument les missions de suivi les plus intensives de ces formes de prostitution parfois exercées sous la contrainte.
L’escort service et la prostitution à domicile s'organisent dans plusieurs villes et l'on y constate une certaine forme de mobilité entre différents endroits, ce qui laisse présumer l'existence de pressions et de pratiques relevant de la traite des êtres humains. Les proxénètes ne sont en général pas massivement représentés dans ce secteur de la prostitution. Nous avons par contre relevé un phénomène particulièrement préoccupant, celui de filles - généralement jeunes et en séjour illégal - qui, avant d'être effectivement livrées à la prostitution dans un hôtel ou un véhicule, sont « proposées » dans des débits de boisson. Il existe également une tendance manifeste à la coopération entre personnes de nationalités ou origines ethniques diverses, laquelle se marque également dans les affaires de trafic d'êtres humains.
En ce qui concerne la prostitution en vitrine, il a rarement été fait mention de cas de pressions ou d'extorsion de fonds en échange d'une « protection ». À Anvers notamment, on nous a par contre parfois expliqué, mais à titre officieux, que la pratique de location de taudis à des prix exorbitants - environ 750 EUR par semaine - perdurait en dépit des succès engrangés dans le passé par les autorités judiciaires et policières dans ce domaine.
Une solution qui semble porter ses fruits a été de suggérer aux prostituées en séjour illégal de demander le statut de victime de la traite des êtres humains, ce qui a régulièrement permis d'obtenir des aveux après un séjour dans un centre spécialisé. Dans les dossiers judiciaires relatifs à la prostitution dans les bars, les enquêtes de patrimoine ainsi que les saisies et confiscations de biens semblent être des méthodes effectives et efficientes. Il est en effet important que l'entourage puisse voir clairement que des mesures concrètes ont été prises. Pour d'autres formes d'organisation, telles que dans le Schipperskwartier d'Anvers, le recours à de telles équipes de saisie ne paraît pas si efficace car les auteurs ne possèdent pas grand-chose en Belgique et transfèrent tous leurs gains directement vers leur pays d'origine.
Au niveau du parquet, l'approche se fait davantage par thème, par projet et par plan, souvent en collaboration avec l'auditeur du travail. Certains parquets ont besoin d'un meilleur feedback de la part du Service Traite des êtres humains, qui pourrait donc se profiler de manière plus active vis-à-vis d'eux. Le parquet attache beaucoup d'importance à l'orientation des services de police non seulement par la définition de priorités et d'objectifs clairs mais aussi par une approche par projet et un feedback correct. Celui-ci s'organise notamment via la concertation de recherche dans le cadre de la circulaire COL 12/99.
Quant au phénomène des « loverboys », on n'a trouvé jusqu'à présent aucun indice - ni en Wallonie, ni en Flandre - permettant de supposer que ce genre de pratiques existerait en Belgique, du moins sous la forme dénoncée par la presse, à savoir la sélection d'adolescents dans les écoles, leur isolement par rapport à l'environnement familial et ensuite leur introduction progressive dans les milieux de la prostitution.
4.2.2. Principales conclusions
Une tendance positive semble se dessiner dans la gestion de la prostitution en vitrine. Nous avons fait mention dans notre rapport intermédiaire 2001 d'une concertation entre les villes flamandes ainsi que de l'existence d'une politique urbaine en matière de prostitution. Il s'ébauche depuis lors également en Wallonie une approche intégrée de la prostitution, tant sur le plan des contrôles que sur celui de la recherche et du traitement des informations. Le rôle du directeur judiciaire s'avère crucial dans la coordination et la planification des actions et des stratégies policières au niveau de l'arrondissement.
Les prostituées, tout comme les différents intervenants, semblent percevoir de manière positive l'idée d'une réglementation de la prostitution. En effet, celle-ci fait naître chez les prostituées un sentiment de « sécurité » en général et aussi, dans une certaine mesure, sur le plan juridique. Quant aux autres intervenants, non seulement elle leur offrirait un cadre de référence pour leurs interventions mais elle leur permettrait également de rechercher et de détecter plus facilement les faits de traite des êtres humains. Il y a lieu, en parallèle, de veiller à clairement délimiter l'implication des autorités dans la prostitution de manière à ce qu'on ne puisse les considérer comme des « exploitants » du secteur.
La coopération internationale est essentielle dans ce domaine, l'enquête ayant démontré qu'en matière de traite des êtres humains, les groupes de malfaiteurs étaient constitués des nationalités les plus diverses et qu'un grand nombre de prostituées étaient d'origine étrangère. Le Comité permanent P vérifiera dans les prochains mois dans quelle mesure les relations avec Europol et Interpol ont porté leurs fruits en matière de traite des êtres humains en général et de prostitution en particulier. De même, il examinera la manière dont est évaluée la contribution des services de police belges dans ce domaine. Il a été constaté dans le rapport d'activités complémentaire 1999 qu'Europol et Interpol étaient confrontés à un certain nombre de problèmes opérationnels et que les contacts avec l'étranger se basaient encore trop souvent sur des relations bilatérales et personnelles si bien que les informations collectées n'étaient pas toujours suffisamment exploitées [ 54 ].
Une telle analyse s'impose d'autant plus que, comme il a été précisé dans le même rapport, la montée de la prostitution est l'une des conséquences directes de la traite des êtres humains. En outre, certains estiment qu'une politique répressive rend plus difficile l'arrestation des trafiquants d'êtres humains et le démantèlement des réseaux [55 ].
Une enquête de suivi nous semble donc opportune.
Elle portera sur la lutte contre la traite des êtres humains dans le cadre de la prostitution à domicile, l'escort service ainsi que les « offres » de filles dans des asbl turques.
4.2.3. Principales recommandations
Les dysfonctionnements, le cas échéant vérifiés, concernent les méthodes de travail mises en œuvre lors de l'exécution d'enquêtes policières.
Un problème récurrent réside dans les manquements relatifs à la collecte (manière de collecter), au traitement et à l'échange (manière d'échanger) d'informations: plus particulièrement ici le mode de collecte d'informations, selon les principes de rassemblement de preuves dans des dossiers pénaux, et le respect des procédures lors du travail avec des indicateurs. Il va de soi qu'un certain nombre de constatations effectuées dans ce cadre portent sur des matières connues et sensibles, lesquelles ont attiré l'œil critique des médias et, partant, du public. Le fonctionnement policier général ainsi que la coopération entre les différents services de police constituaient déjà matière à discussion à la suite d'autres dossiers bien connus. Les constatations de dysfonctionnements fondamentaux effectuées par les diverses commissions d'enquête parlementaire et confirmées par certaines de nos enquêtes de contrôle sont aussi à la base des récentes réformes des services de police.
Travailler dans le domaine de la police judiciaire et analyser le fonctionnement ainsi que, le cas échéant, les éventuels dysfonctionnements de ce pilier de la police intégrée mais aussi de cette fonctionnalité policière est particulièrement délicat et difficile. Nous n'y reviendrons pas seulement infra, mais aussi dans l'un ou l'autre rapport particulier à compléter ou préciser.
Les recommandations suivantes peuvent être formulées : (1) les services de police doivent rester vigilants afin d'éviter que certains segments criminels latents du milieu de la prostitution ne reprennent vie; (2) il faut se pencher sur les nouvelles formes cachées de prostitution pour lesquelles l'élément de contrainte est déterminant ; (3) l'inspecteur de quartier étant proche de la communauté locale, il pourrait jouer un rôle de signal dans le cadre de la recherche des formes de prostitution les plus insidieuses qui, de par leur nature, génèrent souvent des nuisances pour le reste du quartier. Il serait donc indiqué de lui dispenser des formations plus ciblées lui permettant de reconnaître les symptômes du phénomène et d'utiliser les rapports d'information de manière ad hoc; (4) la disparition du formulaire uniforme n° 1 nécessite que l'on s'intéresse à la mise en place des nouvelles structures de gestion et d'échange d'informations, dans le respect de la loi et des droits et libertés de l'Homme; (5) l'offre de formations spécialisées doit encore être étendue.
5. Mise en œuvre de la politique générale de sécurité sous la responsabilité des autorités judiciaires
Les dysfonctionnements, le cas échéant vérifiés, concernent les méthodes de travail mises en œuvre lors de l'exécution d'enquêtes policières.
Un problème récurrent réside dans les manquements relatifs à la collecte (manière de collecter), au traitement et à l'échange (manière d'échanger) d'informations: plus particulièrement ici le mode de collecte d'informations, selon les principes de rassemblement de preuves dans des dossiers pénaux, et le respect des procédures lors du travail avec des indicateurs. Il va de soi qu'un certain nombre de constatations effectuées dans ce cadre portent sur des matières connues et sensibles, lesquelles ont attiré l'œil critique des médias et, partant, du public. Le fonctionnement policier général ainsi que la coopération entre les différents services de police constituaient déjà matière à discussion à la suite d'autres dossiers bien connus. Les constatations de dysfonctionnements fondamentaux effectuées par les diverses commissions d'enquête parlementaire et confirmées par certaines de nos enquêtes de contrôle sont aussi à la base des récentes réformes des services de police.
Travailler dans le domaine de la police judiciaire et analyser le fonctionnement ainsi que, le cas échéant, les éventuels dysfonctionnements de ce pilier de la police intégrée mais aussi de cette fonctionnalité policière est particulièrement délicat et difficile. Nous n'y reviendrons pas seulement infra, mais aussi dans l'un ou l'autre rapport particulier à compléter ou préciser.
5.1. Engagement et gestion des indicateurs [56 ]
Le Comité permanent P a ouvert en 2001 une enquête de contrôle relative à la gestion des indicateurs au sein de la police fédérale et de la police locale [ i19 ] , laquelle a mis au jour un certain nombre de points faibles, communiqués par la suite au directeur général de la police judiciaire, puis aux ministres compétents et au Collège des procureurs généraux, avant de faire l'objet d'un échange de vues lors d'une réunion de travail avec la Commission parlementaire d'accompagnement.
Le Comité permanent P s'est engagé à assurer le suivi de cette problématique. Il a constaté que l'on avait pour ainsi dire remédié à tous les points sensibles préalablement évoqués ou commentés. En d'autres termes, la police fédérale ou, plus exactement, le gestionnaire national des indicateurs, a pu résoudre les problèmes qui ressortissaient à ses compétences et moyens.
Entre-temps, un nouveau cadre légal spécifique a été créé, en l'espèce la loi du 6 janvier 2003 [ 57 ] concernant les méthodes particulières de recherche et quelques autres méthodes d'enquête, laquelle fixe de manière officielle certaines recommandations du Comité permanent P. Il convient de préciser que ce dernier a clairement été impliqué dans la rédaction de la réglementation. Par ailleurs, c'est ce nouveau cadre légal qui l'a incité à suspendre son enquête de suivi afin de ne pas entraver l'application de la loi sur le terrain ni d'être confronté à une réglementation transitoire. Il a cependant très clairement été décidé de suivre la mise en œuvre du volet « indicateur » de la loi du 6 janvier 2003 afin de procéder par la suite et de manière méthodique à une enquête de suivi « en régime » de cette délicate question.
5.2. Plusieurs enquêtes judiciaires particulières [ 58 ]
Les fonctionnaires de police ont toujours fait l'objet de plaintes ou dénonciations de toute nature, émanant parfois aussi de collègues. Depuis leur mise en place, les institutions ou services spécifiques d'inspection ou de contrôle gèrent aussi bien des dossiers de type administratif que non-judiciaire ou judiciaire. Les services en charge de la fonction de contrôle interne ou de la gestion des ressources humaines sont également appelés à intervenir dans ce cadre. Depuis quelques années, il n'est pas rare non plus qu'un fonctionnaire de police porte plainte contre un de ses collègues pour les motifs les plus divers, tant au plan hiérarchique, statutaire, disciplinaire ou pénal que civil. Dans certaines affaires, les personnes concernées le sont tantôt au titre de « suspect », tantôt au titre de plaignant ou de dénonciateur. Dans d'autres affaires, des « alliances », objectives ou non, parfois variables aussi, se constituent de façon plus ou moins systématique. Parfois aussi, certains fonctionnaires de police, éventuellement membres d'un groupe donné, y réagissent, directement ou indirectement, parfois dans le cadre de la même affaire, contribuant parfois ainsi à l'accélération d'une spirale infernale ou à la création d'une nouvelle. Pour décrire de telles situations, on a parfois utilisé les termes de « malaise bien connu ». Dans l'une des affaires traitées, les différents dossiers entrant en ligne de compte peuvent être classés en trois grandes catégories: (1) judiciaires; (2) purement internes ; (3) autres parmi lesquels certains ont été traités par l'Inspection générale (de la gendarmerie) et d'autres initiés par le Comité permanent P. C'est ainsi que, dans ce contexte général, des dossiers sont gérés par les autorités judiciaires, tant au pénal qu'au civil [ 59 ], par la Direction générale des ressources humaines à différents titres (administratif, ordre intérieur, disciplinaire, statutaire), par l'Inspection générale (de la gendarmerie), par l'Inspection générale de la police fédérale et de la police locale, par le Comité permanent P ou par son Service d'enquêtes.
En de tels cas, la situation est parfois particulièrement complexe et nos analyses et recommandations ne pourraient généralement être vraiment efficaces que si nous disposons de toutes les informations. Bien que sollicitées, parfois à de nombreuses reprises, auprès de plusieurs services, différentes données nous parviennent généralement au compte-gouttes. D'autres, notamment en provenance des autorités judiciaires, devraient nous être transmises régulièrement en vertu de la loi. Or, elles ne nous ont pas (encore) été communiquées. Nous devons parfois aussi les solliciter, le cas échéant avec une certaine insistance.
Dans l'une des affaires examinées et dans l'état actuel des choses, sur un total de 84 [ 60 ] dossiers, répertoriés ou connus, 49 ont une connotation pénale (les dossiers civils ne nous sont connus qu'indirectement) ; 14, une administrative s.1. et 21, une non-judiciaire.
Actuellement, 27 dossiers pénaux ne seraient toujours pas clôturés. Nous avons par ailleurs reçu des informations sur 1 affaire pendante, 14 classements sans suite et 7 non-lieux; plusieurs affaires seraient également toujours en cours au civil; la plupart des dossiers administratifs seraient clôturés, même s'ils ont conduit à des décisions régulièrement critiquées par les uns et les autres; les 2 enquêtes de contrôle sont clôturées; enfin, une enquête non judiciaire n'est pas encore clôturée.
L’ensemble de cette délicate affaire a fait l'objet de deux rapports particuliers au président de la Commission d'accompagnement parlementaire du Comité permanent de contrôle des services de police, devant laquelle la question a aussi été évoquée à plusieurs reprises mais brièvement.
Dans le cadre de l'une des facettes de l'affaire en question, si les enquêteurs ont le plus souvent été de bons enquêteurs, des « professionnels », ils ont cependant fortement pâti du contexte général dans lequel ils devaient travailler. Selon la plupart des témoignages directs ou indirects disponibles, il faut ajouter que la situation au sein de certaines parties du service auquel ils appartenaient était exécrable, et c'est peut-être encore là un euphémisme. On peut aussi souligner ici le caractère particulièrement difficile des auditions de certains individus aux personnalités multiples. Il est encore intéressant de noter que la plupart de ces auditions avaient été videofilmées et que les interrogateurs ont bénéficié de l'appui d'experts. Il s'agissait là de démarches de police judiciaire, sous l'autorité du procureur du Roi et du juge d'instruction qui, en principe, en ont suivi tous les développements.
L’enquête menée a fait ou fait l'objet, directement ou non, de démarches de police judiciaire. Il est particulièrement difficile de s'exprimer à leur propos dans le contexte et les circonstances actuels. On peut cependant noter qu'à plusieurs occasions, les liens entre les enquêteurs et les autorités judiciaires manquaient de précision ; qu'il y a eu des tensions entre certains enquêteurs et des magistrats; que la volonté d'aboutir de certains pourrait avoir entaché leur« professionnalisme » et leur rigueur habituels; que les discussions qui auraient pu clarifier la (les) situation(s) n'ont jamais ou pas vraiment eu lieu; etc. Il ne nous est toujours pas clair si les relectures remettent en cause le travail, l'engagement, le professionnalisme ou, plus brièvement, l'efficacité de certains ainsi que leur respect de la déontologie et des droits fondamentaux.
Sans empiéter sur les enquêtes judiciaires et sans prendre connaissance du dossier judiciaire ou de certains éléments de l'enquête parlementaire, il ne nous est pas possible, dans l'état actuel des choses et dans les limites de nos compétences, de prendre position plus avant sur la question de savoir si cela a des implications pour certaines personnes citées à quelque titre que ce soit.
Pour mener à terme l'aspect « contrôle » de cette enquête délicate mais aussi particulièrement complexe, le Comité permanent P devrait pouvoir avoir accès à l'ensemble des informations disponibles [ 61 ], notamment certaines informations recueillies dans le cadre de la Commission d'enquête parlementaire Dutroux et consorts [ i20 ]. Enfin, lors de la discussion relative à l'utilité de poursuivre cette enquête, son coût ainsi que l'écheveau de ses éventuelles conséquences devront être clairement évoqués. Le Comité s'en remettra alors à la décision de sa Commission d'accompagnement et adaptera ses projets et priorités en conséquence.'
Plus particulièrement, deux autres enquêtes nous ont aussi permis de mettre en exergue un ensemble de comportements, attitudes, situations qui, bien que ne constituant pas des infractions pénales, sont cependant problématiques dans le déroulement d'une enquête criminelle. Dans une de ces enquêtes, il a été reproché aux enquêteurs d'avoir laissé le suspect menotté durant les heures d'interrogatoire, d'avoir crié et de l'avoir insulté à plusieurs reprises. Dans plusieurs autres enquêtes, c'est la trop grande longueur des interrogatoires qui a été stigmatisée de même que la longue attente avant certains d'entre eux, notamment pour un témoin capital. Une des autres enquêtes examinées a également mis en évidence la difficulté de travailler avec des équipes mixtes, issues de structures et de cultures différentes, donnant alors lieu à des divergences d'appréciation tant au niveau des moyens que des méthodes.
Une des enquêtes analysées a une nouvelle fois mis en évidence la trop grande importance que certains enquêteurs accordent encore aux aveux, allant même jusqu'à les considérer comme l'aboutissement de l'enquête. Dans plusieurs enquêtes examinées, les magistrats consultés, forts des prérogatives et responsabilités leur confiées par le Code d'instruction criminelle, nous ont, à plus d'une reprise, confirmé que les enquêteurs plus ou moins mis en cause avaient travaillé correctement et conformément à leurs directives.
Plusieurs des dossiers examinés mettent cependant parfois encore en évidence des comportements marginaux mais aussi un certain manque de professionnalisme. Les enquêtes évoquées dans le cadre de l'enquête préliminaire à l'organisation d'une enquête de contrôle sur certains aspects de la fonctionnalité de police judiciaire ont clairement mis en évidence des réticences récurrentes à coopérer ou à transmettre des informations; un retranchement systématique derrière les compétences de l'autorité judiciaire, même quand celle-ci avait donné l'autorisation d'accès aux dossiers ou que les questions posées portaient sur des aspects non-judiciaires ; le fait que certaines interventions auraient reçu l'aval de l'autorité judiciaire ou que cette dernière n'a, pour les raisons les plus diverses, pas jugé utile de poursuivre certains comportements, faits ou situations au plan pénal.
Le Comité permanent de contrôle des services de police a cependant la ferme intention d'analyser différents aspects de « l'enquête de police judiciaire », non seulement au travers de l'analyse de certaines enquêtes pertinentes de son Service d'enquêtes, mais aussi de l'analyse plus générale d'un certain nombre de dossiers significatifs avant de procéder, le cas échéant, aux vérifications qui s'imposent sur le terrain. Il soumettra aussi incessamment à sa Commission d'accompagnement parlementaire la suite de son rapport particulier sur différents aspects de la contribution des services de police à la lutte contre le terrorisme. Le ministre de l'Intérieur a également reçu deux rapports particuliers à ce sujet.
6. Mise en œuvre de la politique générale de sécurité à la suite de lois spécifiques, de procédures ou mesures particulières
Les dysfonctionnements éventuels en de tels cas concernent les méthodes de travail et les violations possibles de droits spécifiquement reconnus.
Les enquêtes de contrôle qui s'inscrivent dans le cadre de lois spécifiques ou de procédures spéciales sont presque exclusivement initiées sur demande. Ce type de contrôle se concentre principalement sur les méthodes utilisées par la police et sur le respect des procédures ou dispositions dont le non-respect porte justement atteinte aux droits des personnes concernées, qui peuvent être soit des personnes externes soit des membres d'un service de police. Lorsque la matière du dossier est spécifique, ce contrôle porte moins sur le fonctionnement policier au sens large. En principe, il est clôturé dès la mise en œuvre des recommandations formulées, moyennant assez souvent un contrôle de suivi.
Certaines enquêtes peuvent cependant aussi concerner une nouvelle règle spécifique ou une procédure d'application dans l'ensemble du système policier, auquel cas le suivi de l'enquête de contrôle peut être organisé à la suite du contrôle général et à la lumière des fonctionnalités de la police s.l. Il en est ainsi, soit dans le cadre de l'exécution de la politique policière conformément à la loi sur la fonction de police, soit en ce qui concerne le respect des directives et procédures internes spécifiques.
6.1. Discrimination, intolérance et racisme parmi les fonctionnaires de de police [ 62 ]
Les faits de discrimination, d'intolérance et de racisme sensu lato sont bien souvent difficiles à détecter et, a fortiori, à investiguer. À l'analyse des principaux dossiers dont le Comité permanent P a été saisi, il appert que le problème réside assez souvent dans l'établissement même de faits constituant un acte de discrimination, puisqu'il ne saurait être exclu que ces derniers soient plus ou moins occultés dans des procès verbaux ou des rapports de police faisant état de (menaces de) coups et blessures, d'injures, de rébellion, d'outrage, etc. Les comportements policiers déviants de ce type sont souvent justifiés en invoquant un processus d'action/réaction ou d'escalade.
Il est par conséquent difficile dans ces cas-là d'établir de manière certaine l'existence d'une réelle discrimination.
Il est aussi intéressant à ce propos de noter que le contexte politique international a joué également un rôle dans la présente problématique, notamment les évènements du 11 septembre 2001 à New York et Washington. En effet, dans la mesure où les membres du personnel des services de police font partie intégrante de la société et de la population et participent, activement ou passivement, à l'évolution socioculturelle de celle-ci, il est intéressant de mentionner ici les considérations du président du Centre pour l'égalité des chances et la lutte contre le racisme : "Hoewel het aantal klachten niet echt is toegenomen, uiten mensen sinds 11 september openlijker hun afkeer tegen de islam en andere culturen , [ 63 ]. Certains responsables du Centre ont constaté en outre que "de taboes zijn weggevallen, alles wordt nu ook hardop gezegd, [ 64 ]. Enfin, corrélativement à cette « banalisation », les responsables précités font cependant état d'une diminution du nombre de plaintes pour agression verbale à caractère ouvertement raciste.
Si cette « banalisation » affecte le citoyen, elle est aussi de nature à affecter le fonctionnaire de police, soit dans ses propres actes ou propos, soit dans la constatation des actes ou propos de tiers. La vigilance des autorités à cet égard ne peut dès lors qu'être des plus grandes sans pour autant tomber dans un excès de méfiance, voire de préjugés à l'égard de l'ensemble des policiers.
Au fil du temps, le Comité permanent P s'est toujours efforcé de suivre les problèmes de discrimination, d'intolérance, de racisme et de xénophobie au sein des services de police ou chez les fonctionnaires de police. Dans chacun de ses rapports annuels, il a abordé la question au travers des données chiffrées disponibles. Par ailleurs, il en a fait une analyse de synthèse dans le zérotage effectué dans le cadre du rapport annuel 2001 [ i21 ] et y a consacré, directement ou non, l'une ou l'autre analyse plus systématique ou plus spécifique. Afin de pouvoir orienter ses actions à la lumière des nouvelles dispositions de la loi du 15 février 1993, ont également été analysés une série de dossiers examinés par le Comité permanent P et son Service d'enquêtes, dans lesquels des faits d'intolérance, de racisme ou de discrimination ont pu, dans une plus ou moins large mesure, être suspectés ou détectés. La loi du 25 février 2003 tendant à lutter contre la discrimination et modifiant la loi du 15 février 1993 créant un Centre pour l'égalité des chances et la lutte contre le racisme [ 65 ] fixe, en effet, de nouvelles incriminations. Par conséquent, lorsque des faits sont soumis au Comité permanent P par voie de plainte ou de dénonciation, celui-ci est dessaisi de ces dossiers de façon quasi automatique au profit des autorités judiciaires compétentes, du moins dans un premier temps et pour des problèmes individuels ou spécifiques. L’analyse effectuée par le Comité sur un certain nombre de dossiers illustre bien ce propos. En effet, il a été procédé à l'examen d'une série de dossiers traités par le Comité, à la fois en enquête de contrôle et en enquête judiciaire. Il ressort de leur analyse qu'un certain nombre de dossiers examinés par le Comité permanent P et ayant fait l'objet d'une enquête de contrôle, d'un renvoi au service de contrôle interne du service de police concerné ou encore d'un renvoi à l'autorité disciplinaire devront à l'avenir, dans l'esprit de la nouvelle législation, être purement et simplement transmis aux autorités compétentes eu égard à leur « récent » caractère judiciaire et pénal. Le Comité devra dès lors, plus qu'avant encore, s'efforcer d'améliorer l'échange des informations avec ces autorités [ i22 ].
Par ailleurs, les obligations qui lui sont désormais faites en la matière engendrent un certain nombre de problèmes non négligeables. Il nous semble urgent de préciser ces obligations et d'en évaluer toutes les conséquences pour le bon fonctionnement du Comité au regard de ses missions essentielles, notamment au profit du Parlement [ i23 ].
Au vu de ce qui précède, le Comité permanent P n'a aucune compétence directe en la matière et lui faire quelque obligation légale que ce soit sur une situation, que légalement, il n'est pas en mesure de maîtriser ou d'influencer n'a aucun sens. Cet état de choses mérite pour le moins un temps de réflexion supplémentaire et un certain nombre de précisions à apporter sans doute par le législateur lui-même.
Les dispositions de la loi du 25 février 2003 n'empêchent pas le Comité permanent P de vérifier, outre les suppositions de discriminations à caractère" racistes », l'existence éventuelle de discriminations" de droit commun » et d'en référer au pouvoir judiciaire. De même, il peut transcender les questions soulevées et les problèmes constatés et faire les recommandations qui s'imposent, une fois que les données qui doivent lui être transmises l'auront été et qu'il aura pu les analyser ou les évaluer.
Le Comité a donc décidé: (1) de réorienter ses démarches en matière de discrimination, de racisme et d'intolérance sensu lato dans le chef de certains membres du personnel des services de police; (2) de faire le point des problèmes et des pistes de réflexion et de solution; (3) d'effectuer, le cas échéant, une enquête thématique.
Dans ce contexte, une demande a été adressée à la police fédérale afin de connaître: (1) l'ensemble des initiatives et mesures prises au sein de la police notamment fédérale afin de lutter en interne contre les actes dits de discrimination raciste et de favoriser l'intégration de(s) membres du personnel allochtones ; (2) l'ensemble des initiatives et mesures prises au sein de la police essentiellement fédérale afin de mettre en œuvre et de faire connaître, en interne, la nouvelle législation sur les actes de discrimination sensu lato. À la lumière des éléments de réponse fournis par la police fédérale, il conviendra de poser des questions similaires à un échantillon de services de la police locale.
6.2. Accueil des victimes et violences au sein du couple [ 66 ]
La manière dont les services de police et les fonctionnaires de police ou d'autres personnes qui en font partie traitent les plaintes relatives à des violences au sein du couple ainsi que certaines conséquences y liées [ i24 ] font également l'objet d'un suivi constant. Il en va de même pour l'assistance policière aux victimes, principalement, il est vrai, de la composante locale de la police intégrée ainsi que de certaines composantes assumant des tâches de police judiciaire spécialisée.
Le Comité permanent P avait déjà effectué en 1998 une enquête de contrôle relative à la manière dont les services de police géraient les faits de violence au sein du couple [ i25 ]. Vu l'ampleur sociale de la problématique, il importe de vérifier dans quelle mesure on a tenu compte des recommandations formulées dans le cadre de ladite enquête et comment la police intégrée gère le phénomène depuis les récents changements du paysage policier.
La présente enquête de suivi vise donc à examiner la gestion actuelle de la violence au sein du couple sur différents plans afin de déterminer s'il est possible de l'optimaliser : (1) formation; (2) enregistrement; (3) police de première ligne (intervention et accueil) ; (4) suivi du phénomène au niveau local (dans un objectif de prévention et en appui des différentes fonctionnalités) ; (5) accompagnement des victimes.
La question qui se pose également est de savoir si les méthodes de travail de la police fédérale et de la police locale ont été adaptées depuis les recommandations formulées par le Comité permanent P à la suite de son enquête relative à la manière dont les fonctionnaires de police gèrent les violences au sein du couple.
On va également vérifier quelles ont été les mesures prises pour la zone dans les différents corps de police locale, particulièrement dans les domaines suivants: (1) police de première ligne (intervention et accueil) ; (2) approche intégrée du phénomène et suivi au niveau local (dans un objectif de prévention et en appui des différentes fonctionnalités) ; (3) connaissance de la législation et des éventuelles directives en la matière par les policiers (de première ligne).
6.3. Demandes administratives diverses
Notre suivi de la fonctionnalité d'accueil, celui de la manière dont les services de police gèrent la problématique des violences au sein du couple ainsi que certaines conséquences y liées, celui de l'assistance aux victimes ou encore de la fonction de renvoi, ainsi que l'examen de plusieurs plaintes et dénonciations ont mis une nouvelle fois en évidence la question des tâches administratives qui incombent aux services de police ou qui leur sont plus ou moins expressément confiées. Des plaintes récurrentes concernent l'assistance aux huissiers ou à d'autres intervenants ou encore différentes enquêtes confiées aux services et fonctionnaires de police dans le cadre de l'inscription de la population, de naturalisations, de la délivrance de certificats de bonne vie, conduite et mœurs. Non seulement l'enquête relative à la « capacité », mais aussi celle relative à « l'appui » ainsi que certains hearings ont permis de mettre en évidence les trop nombreuses tâches administratives confiées aux services de police, notamment par les autorités judiciaires ou à leur demande. On peut encore noter la mission spécifique de la police locale à l'égard de certains résidents étrangers ainsi que la tâche de recouvrement de certaines amendes et la notification de certains plis.
Si la question des tâches administratives a donné lieu à de nombreuses discussions éparses depuis le début des années 80, on ne peut pas dire qu'il y ait eu une réflexion globale et en profondeur à ce sujet. La nouvelle donne doit aussi être l'occasion de se pencher sur la question de faire les choix commandés par l'option première d'assumer une police de proximité avec des policiers visibles et accessibles, affectés avant tout à de réelles missions et tâches de police. Il est aussi apparu que, en raison notamment des termes utilisés par la législation, la nature des missions et tâches que les services et fonctionnaires de police assument au profit des huissiers et de certaines autorités judiciaires prête à confusion. Dans ce contexte, compte tenu des priorités et des choix induits par les accords « Octopus » et par la loi du 7 décembre 1998 entre autres destinée à les concrétiser, ainsi que de la structure policière et des problèmes pratiques qui s'y présentent, il nous semble important d'initier une réflexion en profondeur sur l'ensemble des tâches administratives à confier aux services et fonctionnaires de police et d'adapter les directives existantes [ 67 ] à la nouvelle donne avant de les remplacer, s'il échet.
À cet égard, nous sommes d'avis que l'ensemble des missions et tâches prestées au profit des autorités judiciaires et des huissiers de justice devrait faire l'objet d'une rubrique ou d'une directive particulière. Cette réflexion devrait ainsi être l'occasion de se pencher sur la nature de la mission d'assistance au profit des huissiers ou de certains services ou autorités. Pour notre part, il ne nous semble pas correct de qualifier les missions et tâches d'assistance de « tâches administratives ».
Le Comité continuera de s'intéresser à la question dans sa globalité, dans le contexte général des enquêtes de suivi que son Service d'enquêtes assure.
6.4. Manière dont les dossiers disciplinaires sont traités [ i26 ]
Dans le cadre de ses deux derniers rapports annuels [ i27 ], le Comité permanent P a déjà abordé la question de la gestion de certaines enquêtes disciplinaires ou administratives (notamment d'ordre intérieur) par les services de police. Toutes les analyses en cours n'étaient pas encore clôturées en 2001 et certaines se sont donc poursuivies en 2002. Selon les premières constatations et analyses, il existerait des interpénétrations entre les procédures judiciaires, disciplinaires et statutaires. En l'occurrence, l'autorité ou la hiérarchie utiliserait - peut-être trop souvent - des compétences ou des procédures de police judiciaire pour régler des situations relevant de la discipline, de l'ordre intérieur ou du statut.
L’analyse de certaines plaintes et dénonciations traitées en 2002 a aussi permis de mettre en évidence des nouveaux problèmes et difficultés en matière de gestion de la discipline au sein des services de police. On a examiné plusieurs dossiers émanant dans un premier temps de l'ancienne gendarmerie, ensuite de l'ancienne police communale ou de zones de police locale et enfin, différents dossiers relatifs à des procédures statutaires et/ ou disciplinaires menées à l'encontre de membres de l'ancienne police judiciaire près les parquets ou de l'actuelle direction générale de la police judiciaire ainsi que les dossiers personnels des intéressés.
L’approche méthodologique a consisté pour chacun de ces dossiers à s'appuyer sur une ligne du temps afin de détecter les phases critiques éventuelles des procédures. Un deuxième volet de l'enquête a porté sur certaines démarches entreprises par l'une ou l'autre individualité, notamment par l'un des membres les plus éminents d'une des anciennes Inspections générales qui aurait tenté, semble-t-il à titre individuel, d'obtenir la communication de l'une ou l'autre pièce particulièrement sensible d'un dossier tout aussi sensible. Les pièces en question contenaient des observations critiques à l'égard d'une enquête menée par les services de l'Inspection générale en question.
Dans l'un des dossiers analysés, des procès-verbaux (auditions) de la procédure judiciaire sont formellement joints à la procédure administrative avant que l'accord des autorités judiciaires compétentes ne soit obtenu. À la demande de la défense d'une des parties en cause, ces pièces sont retirées du dossier administratif. Toutefois, même si les pièces litigieuses ont effectivement été retirées du dossier à la satisfaction de la défense, la question de la validité d'actes de procédure accomplis à la suite d'une telle utilisation abusive mérite d'être posée. Dans un dossier, des rapports d'information à caractère judiciaire sont utilisés lors de l'enquête préalable menée sur le plan disciplinaire. Cette utilisation est problématique. La défense est, en effet, en droit d'étendre le débat contradictoire au contenu et à la pertinence de ces rapports comme à toute autre pièce du dossier disciplinaire. De toute évidence, ces rapports rédigés à seule charge et qui ne constituent pas en tant que tels la preuve d'un fait établi, s'intègrent mal dans une procédure disciplinaire. Ce « mélange des genres » est de nature à générer des dysfonctionnements, tant au niveau de l'enquête administrative en ce qui concerne les droits de la défense qu'au niveau de l'enquête judiciaire, comme l'atteinte à la confidentialité des indicateurs par exemple ou la mise en péril de l'enquête judiciaire. Dans un autre dossier également délicat, l'enquête préalable a recours à l'utilisation des bases de données de la documentation judiciaire automatisée pour établir sur le plan disciplinaire des liaisons entre le policier en cause et des tiers, impliqués dans des faits criminels.
Dans deux dossiers, les chefs hiérarchiques utilisent dans les procédures administratives (proposition de mutation par mesure d'ordre et rapport d'information sur le plan disciplinaire) des informations dont ils disposent de par leur connaissance du contenu de l'enquête judiciaire, alors que les autorités judiciaires compétentes n'ont pas encore donné leur accord pour que les pièces de l'enquête judiciaire soient utilisées sur le plan administratif. Dans un autre dossier, l'officier qui constate un fait d'imprégnation alcoolique procède de manière telle qu'il est difficile de déterminer dans ses rapports avec le policier contrevenant quels sont les actes qu'il pose en tant qu'autorité hiérarchique et ceux qu'il pose en tant qu'officier de police judiciaire, notamment lorsqu'il demande au membre du personnel en cause la quantité de boissons alcoolisées qu'il a absorbée ou lorsqu'il lui demande de pratiquer sur lui-même l'épreuve de l'éthylotest et de l'éthylomètre.
Dans plusieurs dossiers, la défense remet en cause les procès-verbaux qui ont été rédigés initialement. Les arguments portent soit sur le caractère non fondé des constatations effectuées soit sur le caractère fallacieux de la relation faite par les verbalisateurs à propos des circonstances qui entourent ces constatations. Par contre, hormis un dossier où elle demande que des procès-verbaux soient écartés de la procédure, la défense ne semble pas s'intéresser aux risques d'interpénétrations entre les procédures judiciaires, disciplinaires ou administratives.
Dans un autre dossier, à la suite d'une plainte concernant une intervention à caractère judiciaire, le responsable du service du contrôle interne charge un de ses collaborateurs de procéder à des devoirs d'enquête sur le plan administratif en lui demandant expressément de s'imprégner préalablement du procès-verbal rédigé à l'occasion de l'intervention. Aucune demande d'autorisation auprès de l'autorité judiciaire compétente en vue d'utiliser le procès-verbal dans une procédure administrative n'apparaît dans le dossier.
L’examen des dossiers personnels de membres de l'ancienne police judiciaire révèle une pratique différente de la part des autorités hiérarchiques au niveau de la gestion de faits susceptibles de donner lieu à des poursuites disciplinaires dès lors que ces faits présentent également un aspect judiciaire [ 68 ]. Dans l'attente d'une décision judiciaire, les seules procédures mises en oeuvre revêtent un caractère statutaire (refus de promotion) ou constituent des mesures d'ordre intérieur (suspension préventive, déplacement d'office dans l'intérêt du service). Aucune initiative n'est par contre prise sur le plan disciplinaire dans l'attente d'une décision judiciaire. Une telle manière de procéder a comme avantage indéniable d'éviter le risque de confusion ou d'interpénétration entre les procédures administratives et judiciaires. Elle a par contre comme inconvénient de créer un risque d'impunité sur le plan disciplinaire. En effet, soit les délais écoulés jusqu'à la prise d'une décision judiciaire rendent inopportun, compte tenu du principe du délai raisonnable, le fait d'encore entamer une procédure disciplinaire, soit l'absence de condamnation sur le plan judiciaire occulte le principe selon lequel les faits reprochés constituent néanmoins, en dehors de l'aspect pénal, un manquement à caractère disciplinaire qui mérite d'être sanctionné. On a ainsi pu relever que plusieurs personnes faisant l'objet de procédures judiciaires ou disciplinaires plus ou moins graves ont bénéficié dans le même temps de promotions, parfois même spectaculaires, dans le cadre de la réforme en cours.
Parmi les dossiers examinés, deux dossiers ont un caractère pour le moins surprenant. Dans le premier, un fonctionnaire de police impliqué dans une affaire de détournement de matériel informatique peut reprendre son service pratiquement sans autre formalité après le classement sans suite du dossier répressif par le parquet, et cela pour des raisons d'opportunité. L’affaire n'a donc pas fait l'objet d'une procédure disciplinaire formelle. Dans le second, les mesures prises à l'issue d'une procédure pour des faits particulièrement graves ont été annulées à la suite d'une stupide erreur ou oubli des services d'une « haute autorité de tutelle ». C'est ainsi que l'intéressé a été réintégré à la tête d'un service opérationnel après avoir été promu dans le prolongement de la réforme des services de police.
Par ailleurs, nos analyses ont une nouvelle fois mis en évidence [ i28 ] que, dans plusieurs zones, la hiérarchie semblait finalement exporter ses responsabilités en matière de discipline. Ainsi, si elle entame une procédure dans le prolongement d'une demande de l'autorité, du Comité permanent P ou, en cas de renvoi à la discipline du corps, du parquet, elle le fait beaucoup plus rarement d'initiative. Trop de responsables en la matière considèrent tout simplement qu'un classement sans suite au plan pénal met un terme à toute autre procédure et ainsi finalement à leur responsabilité. D'aucuns sollicitent voire souhaitent de tels classements pour se mettre en quelque sorte à couvert.
Plusieurs procédures initiées à la demande du Comité permanent P se sont révélées assez lentes de sorte qu'il y a eu lieu à prescription. Sur les sept dossiers initiés à la suite d'une demande expresse du président du Comité permanent P et ayant donné lieu à un contrôle marginal, la surprise fut grande de découvrir que quatre d'entre eux ont donné lieu à une procédure plus que sommaire voire à aucune procédure formelle. À cet égard, on ne saurait passer sous silence l'affaire de Temse évoquée par ailleurs dans le présent rapport annuel.
De nouveaux contrôles marginaux seront organisés dans les zones concernées dans le cadre des enquêtes de suivi.
Lorsque des procédures judiciaires d'une part, statutaires ou disciplinaires d'autre part, ont été menées en concomitance, les autorités hiérarchiques ont dû faire preuve de rigueur et de prudence afin d'éviter des interpénétrations entre les différentes procédures. Il est dès lors préférable de désigner des gestionnaires différents qui seront chargés exclusivement d'un seul volet - soit judiciaire soit administratif - d'un même fait. Une solution pourrait consister à confier, dans la mesure du possible, le volet administratif à un gestionnaire non revêtu de la qualité d'officier ou d'agent de police judiciaire (par exemple cadre administratif ou logistique) chargé des ressources humaines. L’attente systématique de la conclusion de la procédure judiciaire avant d'entamer une procédure sur le plan disciplinaire pour un même fait crée, quant à elle, un risque d'impunité. Il est à noter que les dispositions de la nouvelle loi disciplinaire vont dans ce sens . [ 69 ]
Un certain nombre d'indicateurs nous incitent à croire que trop de responsables hiérarchiques, voire d'autorités, tentent encore d'échapper à leurs responsabilités en matière de discipline ou qu'ils manquent de rigueur.
L’ensemble de ces constatations et analyses ont amené le Comité permanent P à décider de poursuivre l'enquête tout en la réorientant sur certaines tendances à fuir les responsabilités ou certaines attitudes laxistes dans cette délicate matière.
Section 3 : Efficacité et coordination
Les enquêtes de contrôle relatives à la coordination et à la coopération entre les services de police s'inscrivent dans le cadre d'une problématique plus large qui, par le passé déjà, avait interpellé les autorités et donné lieu à la création et à la mise en place, par voie réglementaire, du Service général d'appui policier. Il va de soi que le Comité permanent P suit de près les évolutions dans ce domaine et que l'amélioration de la coordination et de la coopération entre les services de police est au centre de ses préoccupations. Le contrôle porte dans ces dossiers sur la coopération policière supralocale, fédérale et internationale, notamment et surtout en matière d'échange de données dans le cadre de la politique de « recherche ». Le suivi tient aussi compte des nouvelles structures policières, du nouveau fonctionnement et des priorités définies dans les plans nationaux et zonaux de sécurité.
7. Collecte, traitement, mise à disposition et archivage de l'information
7.1. Gestion de l'information au sein de la police intégrée [ 70 ]
Il est apparu clairement à la suite de plusieurs commissions d'enquête parlementaire que la collecte, le traitement et la circulation des informations policières sont des points faibles qui ont émaillé plusieurs enquêtes judiciaires importantes au cours des dernières décennies.
Il est indéniable que ces lacunes dans le domaine de la circulation des informations ont joué un rôle de poids dans l'initiation des accords « Octopus ». L’importance accordée à la gestion des informations dans le cadre de la réforme du paysage policier transparaît dès lors très clairement dans la loi du 7 décembre 1998 organisant un service de police intégré, structuré à deux niveaux qui, par son article 191, confère un nouveau cadre légal à la collecte et au traitement des informations par les services de police.
Le Comité permanent P a également pu constater dans plusieurs de ses dossiers et enquêtes que la gestion des informations donnait lieu à des problèmes à différents niveaux.
C'est la raison pour laquelle il a décidé d'ouvrir une enquête de contrôle spécifique en la matière.
Les ministres de l'Intérieur et de la Justice soulignent l'importance de la gestion de l'information dans l'avant-propos du plan national de sécurité 2003-2004 de la police fédérale: " Dans ce contexte, force est de souligner la nécessité de la réalisation prioritaire des éléments de la réforme des polices favorisant l'intégration comme la coopération latérale, le fonctionnement performant des carrefours d'information d'arrondissement (CIA) et des centres d'information et de communication (CIC) ; ainsi que l'implémentation d'un système national d'information et de documentation opérationnel ».
Le système de gestion des informations étant toujours dans une phase d'implémentation de nouveaux concepts, l'enquête de contrôle constitue davantage un suivi de la mise en place du système qu'un audit proprement dit. Les constatations effectuées seront confrontées à ce concept et à ses objectifs.
Une concertation dans ce domaine a aussi été organisée et le sera encore avec l'organe de contrôle des informations policières.
Les constatations effectuées dans le cadre de cette enquête feront l'objet d'un premier rapport intermédiaire vers la fin 2003-début 2004.
7.2. Sites Internet consacrés aux personnes signalées ou à rechercher [ 71 ] et interaction entre citoyens et police sur le Web [ i29 ]
Le ministre de la Justice a demandé au Comité permanent P d'enquêter sur la coopération entre les citoyens et les services de police via l'Internet, par analogie avec des expériences faites à l'étranger dans ce domaine. L’enquête a porté sur le fonctionnement des sites Internet existants de la composante fédérale de la police intégrée et des sites policiers d'autres pays. Les sites actuels sont nés d'initiatives individuelles, prises au sein de services (corps) de police spécifiques. Il a été constaté que la qualité de l'échange des données n'était pas toujours optimale. Les avis manquaient parfois de précisions et, dans plusieurs cas, le suivi laissait à désirer.Sur la base des conclusions et recommandations énoncées dans ses précédents rapports [ i30 ], le Comité permanent P a procédé à une nouvelle vérification en vue d'évaluer les progrès réalisés. Les investigations effectuées par son Service d'enquêtes ont permis d'aboutir aux constatations développées infra.
7.2.1. Principales constatations
7.2.1.1. Site « police locale»
La collaboration entre les développeurs des sites Internet des composantes locale et fédérale de la police intégrée est adéquate mais l'absence d'une « autorité commune» ralentit énormément les prises de décision. D'une part, l'adoption d'un style unique garantissant la cohérence de l'ensemble aux yeux des visiteurs non policiers s'en trouve entravée, d'autre part, le contrôle des informations diffusées est clairement insuffisant. C'est ainsi que certaines pages de la police locale font double emploi avec le site de la police fédérale, ce qui pourrait générer des incohérences ou contradictions lorsqu'une information n'est mise à jour que sur un des deux sites. Plus inquiétante est la présence sur le site de la police locale de certaines données réservées à l'usage interne. L’exemple le plus frappant a été la diffusion totalement inappropriée par ce biais de numéros de téléphone professionnels non destinés au public, tels ceux de la Direction des unités spéciales (DSU). Malgré un retrait relativement rapide de cette page, de nombreux journalistes et particuliers ont eu le temps de sauvegarder ces informations qui ne leur étaient pas destinées.
Toutes les leçons n'ont pas été tirées de cette erreur car les informations internes réservées au personnel policier (InfosNouvelles) sont, encore aujourd'hui, diffusées sur le site de la police locale. Si l'on peut comprendre les raisons de cette « imprudence », à savoir la volonté de limiter les coûts de diffusion de folders et l'absence d'intranet reliant les polices locales, il n'en reste pas moins que cette solution est inacceptable en raison du préjudice potentiel menaçant l'image de l'institution lorsque certaines informations sont mal interprétées par des visiteurs externes.
Contrairement au service de la police fédérale, les développeurs du site de la police locale ne remplissent pas cette fonction à temps plein et, malgré leur engagement et leur bonne volonté, ils ne sont pas des professionnels du webdesign. Cette solution de fortune a ainsi montré à plusieurs reprises ses limites. Par exemple, à la suite d'une erreur de réservation, le nom de domaine www.politie.be fut utilisé à des fins commerciales par une firme privée pendant plusieurs mois.
7.2.1.2. Gestion et conception du site de la composante fédérale de la police intégrée
La porte-parole de la police fédérale regrette que l'indemnité de rappel ait été retirée aux deux webmasters de garde. Comme elle le fait remarquer à juste titre, Internet est un media de communication dont deux des qualités les plus appréciées par les utilisateurs sont d'une part la disponibilité permanente et d'autre part la rapidité de mise à jour des informations. Il est donc important, pour la crédibilité du site Internet, de disposer des moyens humains suffisants pour répondre aux attentes du public.
Outre une approche plus intentionnelle qu'organisationnelle et une traduction complète en allemand et en anglais, la nouvelle version offre également de nouvelles fonctions aux visiteurs dont, par exemple, la mise en ligne automatique des communiqués de circulation transmis par certaines radios commerciales. À cette fin, un budget complémentaire a été prévu.
7.2.2. Perspectives
La traduction en allemand du site Internet de la police fédérale qui, en outre, doit énormément à la contribution de la police d'Eupen, est en cours de réalisation. Toutefois, la date de mise en ligne de cette traduction dépend du travail de conception et de programmation restant à accomplir sur le projet du nouveau site.
Nous continuerons à assurer le suivi de la question et, notamment, à approfondir l'étude de la coordination du développement des sites des composantes fédérale et locale de la police intégrée, ainsi que celle de la problématique du contenu de ce dernier.
7.3. Statistiques criminelles policières [ 72 ]
7.3.1. Cadre général
Une enquête de contrôle relative aux statistiques criminelles interpolicières intégrées (SCII) du Service général d'appui policier (SGAP) avait déjà été menée antérieurement par le Comité permanent P et son Service d'enquêtes. Celle-ci avait notamment porté sur le caractère utilisable ou non de ces chiffres pour les différentes unités de police sur le terrain. Le SGAP était à l'époque conscient des limites liées à l'utilisation exclusive de méthodes d'enquête quantitatives et de celles posées par le manque de centralisation dans une banque de données standard globalement acceptable et formalisée (univoque et uniforme) [ i31 ]. La réforme des services de police a induit des changements importants dans le cadre de la gestion de l'information en général et de la production des chiffres de criminalité en particulier. À l'heure actuelle, la production des chiffres de criminalité s'inscrit dans le cadre de la mise en œuvre de la Banque de données nationale générale (BNG), l'édition des SCII étant progressivement abandonnée.
Fin 2002, la pertinence des chiffres de criminalité produits par la police fédérale pour 2000 et 2001 a fait l'objet d'une polémique, tout comme la pertinence des comparaisons effectuées sur base de ceux-ci. La commission parlementaire spéciale chargée du suivi parlementaire du Comité permanent de contrôle des services de police a ainsi diligenté une enquête de contrôle relative à la manière dont les chiffres de criminalité sont établis afin que les recommandations nécessaires soient formulées pour arriver à un enregistrement et à un traitement corrects des données de criminalité. En outre, l'enquête de contrôle devait comprendre l'examen et la formulation de recommandations concernant quelques points spécifiques ayant trait, entre autres, au signalement et à l'enregistrement de certains délits.
En vue d'établir un premier rapport intermédiaire, le Comité permanent P s'est attaché à vérifier, dans le cadre de la réforme des services de police, en tenant compte de la manière dont les données étaient récoltées, travaillées, exploitées et mises à disposition, si les statistiques policières criminelles permettaient au Parlement et aux différentes autorités responsables de l'établissement des plans de sécurité de se former une image fiable des phénomènes de criminalité, du fonctionnement des services de police et de leur évolution dans le temps.
7.3.2. Principales constatations
L’examen des chiffres de criminalité 2000 et 2001 a montré une rupture importante dans la transmission des données par les services de police locaux apparue en août 2001, voire plus tôt, rendant les chiffres très incomplets. Un statisticien et deux universitaires indépendants des services de police [ 73 ] ont été consultés afin de fonder l'analyse du Comité permanent P sur une base scientifique. Ceux-ci ont estimé que cette rupture avait de toute évidence un impact majeur sur l'exploitabilité des chiffres provenant du réseau restauré de collecte des chiffres de criminalité.
Un examen critique des différentes phases de production et de traitement des données de criminalité dans le cadre de la Banque de données nationale générale a permis de mettre en lumière différents facteurs de nature à avoir un impact négatif sur le volume de criminalité enregistrée ainsi que sur la qualité des enregistrements, facteurs dont il est difficile de déterminer l'ampleur.
Sur le plan de la collecte des données, les causes suivantes sont susceptibles d'avoir eu un impact négatif: (1) la détection différée de la criminalité; (2) les modifications apportées aux lois et réglementations; (3) l'impact des mesures prises dans le cadre de la modernisation des services de police (permanences 24 heures sur 24 heures, décentralisation des services, etc.) ; (4) l'orientation policière et la politique menée à tous les niveaux par l'autorité; (5) la non-dénonciation des faits à la police (chiffre noir) ; (6) la non-verbalisation de faits dénoncés à la police (chiffre gris) parce que les victimes sont découragées de déposer plainte en raison, notamment, de l'attitude explicite de la police en ce sens, de leur renvoi vers d'autres services de police, de l'accueil inadéquat [ i32 ] qui leur est fait ou encore du refus pur et simple d'acter leur plainte, phénomène qui a connu une évolution négative notable entre 1996 et 2001 [ i33 ] ; (7) différents facteurs relatifs à la non-verbalisation tels que le traitement amiable des plaintes par la police, le peu de gravité estimé du fait, l'absence de priorité attachée à certains phénomènes criminels ou même la simple démotivation née des bouleversements générés par la réforme des services de police.
D'autres facteurs mettant en péril l'enregistrement correct et uniforme des données criminelles et, partant, la fiabilité des données, tant sur le plan quantitatif que qualitatif, ont pu également être identifiés: (1) les facteurs structurels et techniques liés à la réforme des services de police et à l'unification du système informatique global entraînant de sérieuses difficultés tant lors de l'enregistrement des données dans l' ISLP (Integrated System For Local Police) que lors de leur transmission vers la BNG ; (2) l'utilisation du système des procès-verbaux simplifiés et des pratiques variables au sein des différents arrondissements judiciaires sur le plan de l'enregistrement de ces faits; (3) la tendance de certains policiers à « disqualifier» les faits par facilité pour permettre l'utilisation du système de procès-verbaux simplifiés.
Il existe encore des zones d'ombre à l'heure actuelle en ce qui concerne le traitement, la mise à disposition et l'utilisation des données. Un groupe de travail 'Statistiques' a ainsi été formé par la Direction de la Banque de données nationale générale de la police fédérale. Celui-ci est chargé d'examiner les problèmes pendants en matière de traitement et de production des statistiques.
7.3.3. Principales conclusions et recommandations
Avant de pouvoir construire une série de chiffres suffisamment longue et de tirer à nouveau des conclusions pertinentes à partir des chiffres de criminalité, il faudra que le nouveau système de collecte des données tourne pendant plusieurs années. Les problèmes liés aux statistiques policières ne seront donc résolus que lorsque l'alimentation de la BNG par les services de police sera correcte. À défaut, la situation sera non seulement délicate sur le plan des statistiques mais également sur le plan de la circulation de l'information opérationnelle dont l'amélioration était pourtant une des pierres angulaires des accords « Octopus » et de la loi du 1er décembre 1998 qui en a résulté.
La réforme des services de police a introduit le concept télématique global qui consacre une rupture importante avec une situation dans laquelle les différents services de police disposaient de banques de données non intégrées. Le passage à la police intégrée est l'occasion de mettre fin à la situation chaotique qui prévalait sur le plan de l'informatique policière. Il s'agit toutefois d'une opération longue et très complexe et des démarches de particularisation ou à contre-courant ont pu être perçues ou constatées en plusieurs endroits.
Il est difficile de se passer de faire référence aux chiffres pour mener une action cohérente en matière de sécurité et pour orienter rationnellement l'activité policière. Aussi, diverses recommandations ont été formulées en vue d'arriver à un enregistrement et à un traitement corrects des données de criminalité. Toutefois, les chiffres de criminalité n'entendent rendre compte que de la criminalité enregistrée. Ils n'approchent que très partiellement la réalité des choses et il convient à cet égard de considérer d'autres données (données issues du moniteur de la sécurité et autres données sociomorphologiques). Contrairement à la situation actuelle dans laquelle diverses données sont publiées de manière éparse, il conviendrait d'arriver à élaborer un système prévoyant l'examen systématique, global, coordonné et planifié des diverses données disponibles afin de tirer des conclusions fondées sur l'évolution de la criminalité.
En outre, et conformément à la suggestion reprise dans le rapport annuel 2001 du Comité permanent de contrôle des services de police, nous préconisons qu'une enquête de suivi se penche non seulement sur l'évolution des statistiques criminelles mais également sur le caractère utilisable de celles-ci dans le cadre du fonctionnement policier [ i34 ].
Enfin, en complément aux enquêtes préconisées, nous nous attacherons au suivi de la mise en œuvre des recommandations faites dans le cadre de notre enquête et nous vérifierons dans quelle mesure le fonctionnement opérationnel des services de police est perturbé par le manque d'exhaustivité et de qualité de la BNG.
8. Coopération nationale et internationale
8.1. Officiers de liaison [ 74 ]
Comme il l'avait déjà annoncé dans son dernier rapport d'activités [ i35 ], le Comité permanent P suivra, pour le compte du Parlement avant tout, la problématique de la gestion et du fonctionnement des officiers de liaison au sein de la police fédérale ainsi que leur mise en place à l'étranger. À cet égard, il avait déjà jugé opportun dans son rapport d'activités complémentaire d'examiner le lieu de stationnement des officiers de liaison à la lumière des flux migratoires [ 75 ].
C'est dans ce cadre que l'on a organisé en 2002 une visite à deux officiers de liaison et que, de manière plus générale, on a étudié comment s'opérait la gestion. Même s'il a pu être constaté que des descriptions de profils claires avaient été établies pour les fonctions vacantes, il subsiste néanmoins des zones d'ombre concernant l'évaluation du poste même, les rapports à rédiger, etc. en dépit des dispositions explicites de la circulaire ministérielle de 1993 [ i36 ].
Le Comité permanent P pourra dès lors assurer le suivi de la phase de concrétisation et préciser sa mission de contrôle dans le cadre plus large de la coopération policière internationale.
8.2. Coopération en matière de trafic d'êtres humains et suivi policier du trafic d'êtres humains [ i37 ]
8.2.1. Principales constatations
La littérature consultée et les entretiens menés avec des enquêteurs spécialisés laissent supposer que le trafic d'êtres humains est surtout l'œuvre d'individus ou de petits groupes dont les chemins ne se croisent que lors de collaborations sporadiques sur base d'une répartition du travail plus horizontale que verticale. Il serait dès lors plus indiqué de parler de réseaux criminels plutôt que d'organisations criminelles. Si les délits en cette matière peuvent alors également être traités par les services de police locale, il est d'autre part plus difficile de gérer le phénomène dans son ensemble.
Un volet ajouté à l'enquête de contrôle a porté sur les villes d'Anvers, de Gand et de Hasselt et a démontré que celles-ci comptaient également des trafiquants d'êtres humains. On y retrouve principalement les organisateurs ainsi que des safehouses abritant temporairement les illégaux avant de les amener vers le moyen de transport qui leur permettra de poursuivre leur voyage. Tant les parquets respectifs que les Services judiciaires d'arrondissement (SJA) sont conscients de l'existence de ce phénomène, qui est sans doute déjà une réalité depuis longtemps mais qui apparaît désormais plus clairement en raison de l'augmentation significative de la capacité policière affectée à la lutte contre le trafic et la traite des êtres humains.
La contribution du secteur privé gagne aussi en importance depuis le début de notre enquête. Les autorités en charge du port d'Ostende en particulier n'ont pas ménagé leurs efforts et envisagent même de s'atteler sérieusement au renforcement de la sécurisation physique du port à l'aide de barrières et de caméras de surveillance. Le port de Zeebrugge, quant à lui, a encore du chemin à faire sur ce plan-là.
En tout état de cause, les services de police doivent veiller à pouvoir disposer de moyens matériels et humains suffisants afin ne pas être en reste face à un secteur privé qui progresse en matière de vigilance et de ne pas voir ces investissements spécifiques rester vains.
Tant la police des chemins de fer (SPC) que les unités provinciales de circulation (UPC) ont renforcé leur collaboration avec l'Administration des douanes et accises qui, il importe de le souligner, témoigne d'une grande expérience dans l'établissement de profils à risque pour les trafics en tout genre. L’Office des Étrangers s'efforce également de reconstituer les chemins parcourus par les demandeurs d'asile grâce aux informations obtenues, notamment après entretien avec ceux-ci. Le problème de capacité que connaît l'Office des Étrangers en matière d'hébergement d'illégaux continue à se répercuter sur l'efficience des services de police. Il peut être source de frustration et de découragement en ce sens qu'il échappe totalement au contrôle des autorités policières. Cela étant, il existe néanmoins une très bonne collaboration avec le Bureau des recherches de l'Office des Étrangers, qui n'a pas ménagé sa peine sur le plan du traitement administratif des dossiers des illégaux découverts: il a notamment mis du personnel à disposition lors d'actions spéciales.
Le fonctionnement de plusieurs services spécialisés a été examiné de plus près depuis le rapport intermédiaire 2002. En effet, il avait été constaté qu'ils pouvaient jouer un rôle significatif dans la recherche d'immigrants illégaux, notamment à l'intérieur du pays. Il s'agit notamment de la police des chemins de fer (SPC) et des unités provinciales de circulation (UPC). Ces deux services exercent des missions prioritaires dans le cadre de leur spécificité et se trouvaient confrontés à un manque de personnel qui semble en grande partie résolu. Depuis l'automne 2002, ils organisent tant des contrôles de routine mensuels que des actions ciblées, parfois en collaboration avec d'autres services. Quant au contrôle des parkings, une procédure tactique a été développée et implémentée en vue d'une approche efficiente, en tenant compte, le cas échéant, d'autres phénomènes comme les vols dans les camions. Tant les moyens matériels que l'expertise paraissent cependant faire défaut au sein des deux services pour assurer du début à la fin la procédure de privation de liberté des réfugiés. On a donc demandé à certains corps de police locale d'aller plus loin dans leurs initiatives et interventions, mais ces demandes ont été perçues comme une tentative de se défaire de certaines responsabilités et compétences. La circulation de l'information nécessaire ou pertinente via le Carrefour d'information d'arrondissement (CIA) n'est pas encore partout optimale. Ainsi, les différents services recherchent-ils toutes sortes d'alternatives qui leur permettraient de recueillir ces informations, dont la circulation se trouve déstructurée. La plupart des arrondissements disposent d'analystes stratégiques mais il existe également un besoin d'analystes opérationnels en matière de délinquance spécifique à ce domaine. Il faut de plus en plus souvent investir dans des enquêtes à long terme. Or, celles-ci figurent généralement à la dernière place de la liste des priorités quant à l'affectation de techniques de police spéciale. C'est ainsi que dans les grandes agglomérations se fait régulièrement sentir un besoin en capacité d'observation.
Une autre remarque récurrente porte sur le recours à des interprètes, les services se voyant confrontés au problème de la diversité des langues, qui peuvent même être des langues « exotiques » ou des dialectes. Le cadre législatif actuel, au contraire de celui des Pays-Bas, n'autorise pas les interprètes à faire directement rapport. Cette possibilité permettrait pourtant non seulement de gagner du temps mais également de libérer de la capacité policière pour d'autres tâches.
Les réunions instaurées dans le cadre de la circulaire COL 12/99 ont bel et bien leur utilité. Elles donnent lieu, dans certains arrondissements, à des contacts informels et à une concertation en matière de recherche entre le parquet, le SJA et la recherche locale. L’approche des parquets, méthodique ou thématique et axée sur les phénomènes, s'avère très positive dans la pratique.
Dans le cadre des mesures annoncées par le gouvernement dans sa note du 5 novembre 2002 et à la suite de l'augmentation du nombre de réfugiés découverts, un dispositif de dispatching a été mis en place pour la région côtière à Bruges: le RAAK ou Regionaal Administratief Afhandelingkantoor (Bureau de traitement administratif régional). Ce centre est occupé 24 heures sur 24 par un dispositif mixte de fonctionnaires de l'Office des Étrangers et de la police fédérale en vue d'assurer la procédure de traitement administratif des dossiers de réfugiés découverts.
8.2.2. Principales conclusions
Le problème se présente à deux niveaux: il est d'ordre mondial (ratione loci) et pluridisciplinaire (ratione materiae). La coopération et la coordination sont dès lors des facteurs déterminants dans la gestion de ce phénomène. Une étude réalisée par l'Office des Étrangers en 2001 permettait déjà d'affirmer que le flux de l'immigration est pour une grande part « régulé » par les activités des trafiquants d'êtres humains. Dans notre rapport intermédiaire 2001, nous soulevions déjà un paradoxe, à savoir qu'un contrôle policier plus efficace mais aussi plus efficient pourrait pousser les trafiquants à faire courir davantage de risques à leurs clients. La solution à long terme consiste alors à prendre des mesures structurelles dans les pays d'origine (action sur le facteur push) et à rendre les pays de l'Europe occidentale moins attrayants (action sur le facteur pull). Entre-temps, les services de police se doivent de tout mettre en œuvre pour endiguer le phénomène à leur niveau, dans le cadre légal et réglementaire existant et en visant une approche efficiente, c'est-à-dire en obtenant un maximum d'effectivité sans porter préjudice aux autres priorités et aux fonctionnalités de base. À cet égard, une tendance positive a été constatée au cours de la présente enquête de contrôle, tant en ce qui concerne la mise à disposition de moyens matériels que la coopération interne et externe.
8.2.3. Principales recommandations
En matière de trafic et de traite des êtres humains, il semble important au Comité permanent P de souligner ce qui suit: (1) prévoir un nombre de mesures préventives dans les pays d'origine, notamment des 'pre-boarding checks' et des instructions aux services visa; (2) se mettre d'accord sur les tâches de chacun et motiver cette répartition, ce qui, en plus d'un feedback et d'une reconnaissance du travail fourni, permettrait d'éviter les mécontentements ou la démotivation ; (3) tant la police locale que certains services spécialisés de la police fédérale (en particulier le SPC et les UPC) peuvent apporter une plus-value dans la lutte contre le trafic d'êtres humains, pourvu que certaines conditions soient posées en matière d'accueil et d'audition de réfugiés ainsi que de traitement administratif des dossiers en question; (4) la fonction d'inspecteur de quartier en particulier mérite d'être revalorisée en vue d'un apport d'informations; (5) une centralisation des profils établis dans les différents services de police et partenaires externes peut aider à découvrir les réfugiés, à repérer les réseaux de trafiquants et à mieux définir l'approche judiciaire dans ce domaine; (6) compte tenu de l'importance de l'information et du feedback dans la lutte contre le trafic d'êtres humains, il convient de trouver au plus tôt une solution au problème de capacité, saisie, traitement et analyse auquel un nombre de CIA semblent être confrontés; (7) la recherche d'une solution au problème de transport d'immigrés illégaux semble aussi particulièrement importante. Le projet RAAK pourrait ouvrir de nouveaux horizons en la matière.
9. Coordination et coopération sur le terrain
9.1. Introduction
Si, dans le passé, seules trois enquêtes de contrôle ont réellement porté sur cette matière spécifique [ 76 ], plusieurs enquêtes relatives à l'efficacité du fonctionnement de certains corps ou services de police se sont égaIement intéressées à la coopération de ces derniers avec les corps de police voisins ou d'autres services de police et ont montré des dysfonctionnements similaires. En outre, plusieurs indices révélant des problèmes de coopération aux niveaux local et supralocal se retrouvent dans les plaintes et dénonciations. Dans le passé, il était question de la coopération des services dans le cadre du fonctionnement des zones interpolices. Cette problématique concerne désormais les zones de police, l'intégration des différents services dans ces zones ainsi que la coopération entre les niveaux local et fédéral. C'est ainsi que le Comité permanent P s'attache particulièrement à examiner la coordination et la coopération entre les services de police, non seulement aux niveaux supralocal, fédéral et international mais également du point de vue du fonctionnement « global » sur le terrain. Les enquêtes de contrôle sur l'« appui » et sur certains problèmes liés à la « capacité » apporteront aussi leur pierre à l'édifice d'une meilleure compréhension des problèmes de coordination et de coopération.
9.2. Actions policières coordonnées et intégrées [ 77 ]
9.2.1. Cadre général
Sous les auspices du ministre de l'Intérieur, des opérations coordonnées et intégrées, parfois assez spectaculaires et le plus souvent nocturnes, sabbatiques et/ou dominicales, sont de plus en plus régulièrement organisées un peu partout dans le pays [ i38 ]. À l'occasion de ces interventions ou opérations, on a aussi pu voir l'engagement d'intervenants non classiques tels que des douaniers, inspecteurs ou contrôleurs divers, voire militaires, etc.
C'est ainsi que le directeur coordinateur administratif (DirCo) est amené à régulièrement organiser plusieurs opérations suprazonales impliquant les différents corps de police locale et connues sous la dénomination FIPA (Full lntegrated Police Action). Le plan FIPA pose trois priorités pour les années 2002 et 2003, à savoir: (1) les car-jackings et home-jackings ; (2) les transports en commun ; (3) le contrôle des portiers aux entrées des dancings. À l'occasion d'une de ces actions, différents membres du personnel de la STIB, parmi lesquels des stewards, ont aussi été engagés [ 78 ].
Il nous a semblé important de vérifier, à partir des ordres d'opération établis, des débriefings et des rapports d'incidents éventuels, la manière dont les actions sont préparées et exécutées.
9.2.2. Premières constatations
Le principe de fonctionnement veut que chaque zone ou, le cas échéant, un autre service concerné établisse l'ordre d'opération pour son territoire. Pour l'exécution de l'opération, il peut être fait appel au service de coordination et d'appui afin d'obtenir une assistance matérielle et humaine. Le DirCo, qui dispose de 30 à 40 personnes en fonction des circonstances, les répartit entre les différentes zones/services après évaluation de leurs besoins. Chaque zone ou service détermine ensuite en toute autonomie l'affectation des moyens et les modalités d'exécution.
En cas de coopération interzonale, le service de coordination et d'appui d'arrondissement (SCA) établit un ordre d'opération global et commun. Il est à remarquer qu'il n'est pas nécessaire de procéder ainsi pour les questions de « transports en commun ». Un rapport d'information (RAR) est cependant rédigé dans ce cadre.
Sur les conseils et à la demande de la brigade métro de la police fédérale, les services de sécurité de la STIB ont été impliqués dans les premières actions « transports en commun » de la mi-2002. Ces opérations, qui ont porté leurs fruits et n'ont généré aucun incident, ont donc le plus souvent été couronnées de succès. À la suite de cela, les membres de la SNCB et de De Lijn habilités à contrôler les titres de transport ont demandé expressément de pouvoir participer à ces actions coordonnées. Des préoccupations en matière de sécurité globale ont motivé l'acceptation de cette demande. Il a été clairement établi, lors des contacts préalables aux actions coordonnées « transports en commun » à planifier, que les services opéreraient sur leur propre terrain et dans le cadre des compétences légales qui leur ont été conférées. En outre, un officier de liaison de chaque service serait présent pendant toute la durée de l'action au poste de commandement/centre des opérations. Cette mesure visait principalement à lui permettre d'orienter lui-même ses équipes sur le terrain, normalement sous la direction du directeur coordinateur ou de son remplaçant.
Le SCA a fait remarquer que les actions coordonnées « transports en commun » n'ont, jusqu'à présent, donné lieu à aucune erreur ou incident, à la grande satisfaction de tous les services et autorités concernés. Nous n'avons pas encore pu vraiment mesurer l'efficacité s.l. de telles opérations sur le réseau des transports en commun ou ailleurs.
9.2.3. Premières conclusions
Le directeur coordinateur a satisfait à la demande d'appui et de coordination en exécution de l'article 104, 10 de la loi organisant un service de police intégré, structuré à deux niveaux (LPI). Bien que l'appui susmentionné ne concerne, strictement parlant, que la composante locale de la police intégrée, cet élargissement peut être considéré comme un appui en matière de politique à suivre au bénéfice des autorités administratives, tel que stipulé à l'article 104, 50 de la LPI. La coopération avec les services de la police fédérale (brigade métro) procède du souci du DirCo de coordonner l'appui au niveau fédéral. Il est en outre responsable de la direction et de la coordination opérationnelles lors de l'exécution des missions supralocales à la demande du Service public fédéral Intérieur.
Les différents services participant à de telles opérations rédigent leur ordre d'opération compte tenu de leurs autonomie, obligations et compétences, l'ensemble étant ensuite évalué par le directeur coordinateur/SCA. Les services externes, quant à eux, fonctionnent simplement en parallèle et en complément. La présence dans chaque service d'un officier de liaison qui prend part à l'action permet non seulement une coordination ciblée mais également une réorientation directe sur le terrain lorsque c'est nécessaire.
Le Comité permanent P a décidé de poursuivre l'observation et l'analyse de telles opérations coordonnées au fil de la concrétisation de son programme 2003-2004 en s'intéressant aussi plus particulièrement au rôle des intervenants non classiques susmentionnés. Ceci est également l'occasion pour lui de rappeler son étude sur les nombreux services et fonctionnaires de police ou à compétence de police auxquels s'étend le champ d'application de la loi organique du 18 juillet, laquelle fait l'objet d'une publication distincte.
À côté des enquêtes visant à analyser la situation spécifique dans l'un ou l'autre service de police donné ou de l'une ou l'autre de ses composantes, le Comité permanent P a également chargé son Service d'enquêtes d'organiser des enquêtes de suivi, conçues en outre en fonction de la mise en place du nouveau paysage policier.
Le Comité a encore organisé une enquête spécifique sur le respect de certaines normes en matière de gestion et de conservation des armes et des munitions au sein des services de police.
Ce type de contrôle est donc principalement axé sur la constatation des causes possibles de dysfonctionnement en fonction de la formulation de recommandations. Il ressort de l'analyse des dossiers que les causes de ces dysfonctionnements éventuels sont à rechercher dans les fautes ou manquements qui peuvent être liés à l'organisation d'un service de police donné ou de l'une de ses composantes, ou qui se produisent dans le chef d'individus isolés ou en interaction, ou encore et surtout, que les causes en question tiennent à l'interaction entre les différents niveaux. Les manquements organisationnels avérés peuvent concerner les systèmes, structures, règles et procédures, moyens et résultats qui permettent à l'entité de police d'exister et même de perdurer en tant qu'organisation. Les manquements individuels éventuels concernent davantage les méthodes ou les attitudes des membres de l'entité de police, ce qui ne se limite pas aux actes et attitudes dans le cadre de l'exécution de la politique et concerne donc tout autant les actes posés par le policier en tant qu'individu en dehors du service et qui influencent le bon fonctionnement de l'organisation. Enfin, tant les relations hiérarchiques que les relations collégiales se révèlent être à la base de possibles dysfonctionnements.
L’examen d'un corps ou d'un service de police tel qu'organisé par le Comité permanent P dans ses enquêtes trouve assez souvent son origine dans une hypothèse de départ selon laquelle, sur la base des données disponibles et sans préjudice des principes de fonctionnement généraux du Comité permanent P, il existerait parfois des dysfonctionnements plus ou moins vérifiables. Cette hypothèse de départ se base elle-même sur les éléments de la demande des autorités ou sur les éléments résultant du traitement des plaintes ayant donné lieu à l'ouverture d'une enquête d'office. Il ne s'agit cependant aucunement d'un préjugé, uniquement d'un fondement à une enquête neutre et objective. À l'issue de l'enquête, ce point de départ se voit compléter par un maximum d'informations fiables provenant de l'analyse des données existantes et disponibles. À la source se trouvent l'autorité, les décideurs de la politique, les exécutants de cette politique, les autres services éventuellement concernés ainsi que toutes les données consultables sous forme d'écrits, de registres ou de rapports. Les individus faisant l'objet de la politique policière [ 79 ] ne sont pour ainsi dire jamais pris comme source de l'enquête.
Vu les récentes réformes, la restructuration générale accompagnée de nouvelles règles et normes, et l'instauration de mécanismes de contrôle et d'évaluation internes qui devraient permettre de suivre de manière régulière [ 80 ] le management et les prestations de la police, le Comité permanent P dispose de nombreux éléments complémentaires pour pouvoir entamer un contrôle plus large. Le présent rapport qui, de façon générale, contient une analyse qualitative de plusieurs enquêtes de contrôle, peut également contribuer de manière inductive à la supposition d'indicateurs ou de relations particulières entre indicateurs et dysfonctionnements de manière à pouvoir poursuivre des enquêtes de contrôle dans ce domaine.
Les enquêtes de contrôle peuvent encore mettre au jour des éléments identifiables révélant l'existence de problèmes que l'on peut ramener à trois niveaux, à savoir ceux de l'organisation policière [ 81 ], des relations humaines [ 82 ] et du policier en tant qu'individu [ 83 ]. Cette distinction constitue le fil rouge classique de nos enquêtes au cours du temps, de la problématique initiale du dossier jusqu'à la constatation des dysfonctionnements et la volonté d'y remédier.
Le contenu de ces différentes enquêtes de contrôle ne fait qu'assez rarement l'objet d'une publicité ou d'une publication spécifique. En principe, un rapport est toujours adressé au chef de corps, au commissaire général ou aux responsables les plus élevés de la hiérarchie. Le plus souvent et, en principe, toujours, ces rapports sont aussi communiqués à différentes autorités. L’un des principaux objectifs de cette manière transparente de travailler en confiance et en partenariat est de leur permettre, le cas échéant, de réagir au rapport, d'apporter des précisions ou remarques, de formuler des questions, etc. dont le Comité permanent P tiendra compte pour l'élaboration de son rapport définitif. Les enquêtes et rapports sont aussi l'occasion de nombreux et fructueux échanges de vues, parfois particulièrement animés voire tendus, qui devraient in fine permettre aux différentes autorités, responsables ou autres parties en cause d'initier, de prendre ou de faire prendre les différentes mesures de nature à contribuer à l'amélioration du fonctionnement de notre système policier dans son ensemble.
10. Capacité au sein de la région de Bruxelles-Capitale [ 84 ]
En 2002, le Comité permanent de contrôle des services de police a été chargé, à la demande de Madame Véronique Paulus de Châtelet, gouverneur de l'arrondissement de Bruxelles-Capitale, d'ouvrir une enquête de contrôle en vue de formuler un avis quant à " l'adéquation entre les effectifs disponibles de la police fédérale et de la police locale et les missions légales des services de police au sein de l'arrondissement administratif de Bruxelles-Capitale ». Cette enquête trouve son origine dans une communication des chefs de corps des zones de l'arrondissement administratif de Bruxelles-Capitale informant le gouverneur que les problèmes de capacité qui se posaient dans leurs corps respectifs depuis l'entrée en vigueur de la nouvelle structure policière compromettaient la bonne exécution de leurs missions légales.
La méthodologie appliquée à cette enquête est la suivante: (1) analyse des documents mis à disposition par les chefs de corps; (2) analyse des données chiffrées existant en matière de capacité; (3) contacts et concertation avec les divers chefs de corps; (4) entretien avec l'officier de liaison du gouverneur en matière de sécurité policière; (5) entretien avec le directeur général de la police fédérale, Direction générale des ressources humaines ; (6) examen des données chiffrées de la police fédérale; (7) développement d'un instrument de mesure identifiant les facteurs de risques en matière de capacité; (8) enquête écrite à l'attention des divers chefs de corps.
On a ensuite mis en pratique cette méthodologie en procédant à l'inventaire des points faibles et/ou facteurs d'influence à partir des documents transmis par les divers zones et services au Comité permanent de contrôle des services de police.
Les points faibles et/ou facteurs identifiés portent sur les thèmes suivants: (1) décalage entre la capacité organique et celle qui est effectivement disponible; (2) norme minimale KUL ; (3) dispositions statutaires en matière d'affectation du personnel; (4) disponibilité permanente de la capacité hypothéquée; (5) engagement de personnel Calog ; (6) détachements; (7) agents auxiliaires ; (8) recrutement; (9) mobilité; (10) motivation et absentéisme; (11) nouvelles missions (fédérales) ; (12) répartition des missions judiciaires entre la police fédérale et la police locale; (13) normes légales et (14) missions spécifiques additionnelles pour Bruxelles.
Les principales constatations intermédiaires de l'enquête relative à la problématique de la capacité actuelle peuvent être résumées comme suit: (1) non disponibilité de données chiffrées correctes ou pertinentes pour les activités des divers services de police; (2) absence d'un système uniforme de mesure de capacité.
L’élaboration d'une étude de conformité entre les effectifs disponibles et les missions légales des services de police ne nécessite en effet pas qu'une connaissance de l'affectation actuelle de la capacité mais implique également une vue d'ensemble des prestations passées afin de générer des informations sur la tendance générale. Le manque de données de ce type et l'absence de système de mesure (uniforme) ont rendu impossibles l'inventaire ou la comparaison des prestations des divers services de police concernés. De même, il n'a pas été permis d'établir une correspondance avec les missions actuelles.
Il est apparu au cours de l'enquête que de nombreux points faibles n'ont été mis au jour que de manière intuitive et sur la base d'estimations. Une étude précise fondée sur des données chiffrées correctes n'a donc pas été réalisable. Étaient également le plus souvent insuffisantes, voire pas disponibles du tout, les données chiffrées relatives aux membres du personnel détachés et portant sur la mobilité, les missions fédérales, les réquisitions, la répartition des missions judiciaires entre la police fédérale et la police locale, l'absentéisme et le recrutement.
Toutefois, cette absence de données chiffrées rigoureuses n'en a pas pour autant fait conclure au Comité permanent de contrôle des services de police que les problèmes de capacité étaient purement fictifs. Par ailleurs, le ministre de l'Intérieur avait déjà envisagé et/ou pris au cours de l'enquête plusieurs initiatives visant à trouver des solutions aux points faibles relevés. Les données mises à disposition dans le cadre de l'enquête ont mis en évidence, pour le personnel opérationnel de l'ensemble des zones de la Région de Bruxelles-Capitale, l'existence d'un manque global d'effectif réel qui se monte à 13% par rapport au cadre organique recommandé. L’enquête a démontré qu'il existe suffisamment d'officiers et que le cadre moyen n'est qu'en léger sous-effectif. C'est donc principalement le cadre de base qui souffre le plus de ce déficit en personnel.
Quant au personnel Calog des zones concernées, le manque s'élève à 34%. Il s'explique notamment par l'augmentation significative du nombre de fonctions actuellement assurées par le personnel Calog exclusivement.
Ces données chiffrées viennent confirmer les problèmes de sous-effectifs que connaissent les corps de police de Bruxelles, problèmes qui ne sont pas uniquement imputables à la réforme des services de police mais qui ont aussi une origine historique. Il existe différents facteurs qui, à terme, ont rendu ces corps de police de moins en moins attrayants; la réforme des services de police n'a fait qu'actualiser la problématique. La plupart des réponses mentionnaient également l'impact des nouvelles dispositions statutaires qui, en plus de leurs conséquences négatives sur la disponibilité du personnel, nécessitent une augmentation généralisée de la capacité. Ni la police fédérale, ni les corps de police locale concernés n'ont cependant procédé à une analyse des chiffres en la matière, quand ils existaient, il est vrai.
Les principales constatations qui ressortent actuellement de cette enquête sont les suivantes: (1) la nécessité du développement d'un système de mesure uniforme pour chaque zone afin de mesurer la capacité nécessaire aux diverses missions de police; (2) la nécessité de l'évaluation des normes et réglementations décrétées dans le cadre de la réforme et susceptibles d'avoir un impact sur la capacité disponible.
Une analyse de la capacité ne peut se faire sans système de mesure incluant un inventaire de l'ensemble des missions policières et de la charge de travail qu'elles représentent. Aussi, les services de la police fédérale ont-ils mis au point ce type d'instrument de mesure de la capacité, qui sera utilisable par l'ensemble des corps et services de la police intégrée. L’utilisation de ce système ne semble cependant pas avoir gagné l'adhésion de tout le monde.
Une enquête visant à évaluer l'impact des normes et réglementations ainsi que l'application d'un système uniforme de mesure de la capacité, notamment par les zones de la Région de Bruxelles-Capitale, permettra de générer les informations indispensables à l'utilisation optimale de la capacité disponible et à l'adéquation de celle-ci par rapport aux missions légales à assumer.
11. Enquêtes de contrôle dans différentes zones
De façon générale, la plupart des enquêtes menées dans ce domaine permettent de souligner l'importance de veiller à la qualité des relations entre l'autorité administrative et le chef de corps et entre ce dernier et ses plus proches collaborateurs. En 2002, le Comité permanent de contrôle des services de police, assisté de son Service d'enquêtes, a mené (initié ou poursuivi) vingt-quatre enquêtes de ce type. Plusieurs d'entre elles mettent en évidence que, dans un certain nombre de cas, on peut s'interroger sur les compétences et qualités personnelles d'officiers appelés à remplir d'importantes fonctions, notamment dans le prolongement de la réforme des services de police. Celle-ci connaît aussi son lot de déçus et de mécontents. Par ailleurs, les structures mises en place s'inspirent parfois des structures d'état-major (sur)abondantes des plus hauts échelons de l'ancienne gendarmerie. Les enquêtes menées rappellent aussi l'importance des relations interpersonnelles et humaines à tous les niveaux.
On ne peut cependant, une nouvelle fois, passer sous silence le fait que certains membres de la hiérarchie, jusqu'au plus haut niveau, ou que certaines autorités attendent encore trop souvent que le temps finisse par arranger les choses. Ces autorités et responsables hiérarchiques ont pourtant des compétences d'ordre intérieur ou disciplinaires qu'elles semblent ignorer ou qu'elles préfèrent ne mettre en branle qu'à l'intervention d'un « gendarme » extérieur: le Comité permanent P ; son Service d'enquêtes ou l'Inspection générale de la police fédérale ou locale; voire les parquets.
Force est cependant de constater que dans deux des dossiers examinés il est permis de penser que non seulement dans l'esprit de la population mais encore dans celui des principaux responsables et autorités, le temps n'a pu qu'arranger les choses. Il paraît également pouvoir être souligné que, dans une affaire donnée, le retour au sein de la police locale de la principale personne en cause dans l'affaire n'a posé aucun problème puisque le chef de corps a très opportunément décidé d'affecter le policier concerné à une fonction qui l'amène à ne plus côtoyer la population.
Au-delà de certaines de leurs implications éventuelles au plan judiciaire, plusieurs des enquêtes menées cette année mettent une nouvelle fois en évidence des problèmes de professionnalisme, d'intégrité s.l. ainsi que d'estompement de la norme. Ainsi, l'enquête où la situation ayant donné lieu à l'ouverture de l'enquête de contrôle résidait dans le fait, pour un fonctionnaire de l'ancienne police communale, de s'être livré avec une trop grande insistance à la collecte de fonds au profit d'un club sportif local. Il nous paraît intéressant d'examiner aussi ce dossier dans le cadre de l'enquête relative à l'intégrité qui sera poursuivie par le Comité permanent P en 2003-2004. Comme par le passé on relève les classiques constatations récurrentes à propos de l'usage plus ou moins flou de véhicules de service et de comptabilisation de prestations donnant lieu à une rémunération particulière.
Deux autres éléments nous paraissent cependant aussi devoir être soulignés dans le cadre d'une enquête particulièrement délicate: (1) la célérité et la discrétion avec lesquelles le Service d'enquêtes P a mené ses investigations et les missions qui lui furent confiées. Les diverses missions ont également été menées sans désemparer ; (2) le recours dans la plus grande confidentialité [ 85 ] au service d'un expert. Compte tenu de la personnalité du chef de corps et de la situation de blocage qui existait à l'époque, le Comité permanent P a estimé devoir recourir à cette technique qui, de surcroît, s'est avérée être une expérience particulièrement enrichissante pour l'ensemble du Comité permanent P et de son Service d'enquêtes.
Un autre dossier a aussi été l'occasion d'aborder une nouvelle fois, cette fois-ci dans le cadre d'une enquête de contrôle, la problématique du dépannage, sur laquelle nous reviendrons également par ailleurs dans le présent rapport annuel et qui est un des problèmes récurrents donnant lieu, si pas à des interventions et réflexions diverses du Comité permanent P, du moins à de trop nombreuses plaintes et dénonciations. Ce n'est, en effet, pas la première fois que des dépanneurs formulent des griefs quant à la manière parfois arbitraire de désigner l'un des leurs. La solution objective proposée en l'espèce par le chef de corps et approuvée à l'unanimité par le Conseil de police a ramené la « quiétude » parmi les dépanneurs. Quatre sociétés participent en effet désormais sur pied d'égalité à un rôle de garde hebdomadaire.
12. Enquêtes de suivi s.s
Le Comité permanent P a fait procéder à une enquête de suivi dans plusieurs corps de police afin de vérifier dans quelle mesure on a remédié aux dysfonctionnements ou problèmes précédemment constatés. Depuis la réforme des services de police, certains corps examinés font partie d'une zone, avec les changements qui s'ensuivent en matière de direction. Dans ce cadre, ces enquêtes ont également permis d'obtenir des informations concernant la mise en place de la composante locale de la police intégrée, en général. Une vingtaine de corps ou zones ont été visités dans le cadre des enquêtes de suivi [ 86 ].
Ces enquêtes de suivi ont permis de tirer les conclusions générales suivantes: (1) chaque fois que des problèmes individuels étaient à la base de la première enquête, ceux-ci ont le plus souvent aussi été résolus; (2) les problèmes structurels ont été éliminés dans la mesure du possible, soit par une intervention ad hoc, soit en procédant par étape dans le cadre de la mise en place de la zone; (3) les moyens matériels des corps sont très divers: certains corps sont relativement bien équipés tandis que d'autres ne disposent que d'un matériel minimum et obsolète de surcroît. Dans la plupart des cas cependant, on a également développé un plan de résolution des problèmes qui procède par étape; (4) la plupart des corps satisfont largement aux normes prévues pour les différentes fonctionnalités; (5) l'affectation de la capacité hypothéquée occasionne certains problèmes évoqués dans un autre point du présent rapport annuel; (6) l'installation des services de police et surtout la répartition de différents services dans plusieurs bâtiments ne favorisent généralement pas leur bon fonctionnement ; (7) la capacité en personnel pose problème dans certains corps en ce sens qu'ils sont en sous-effectif et que l'on ne peut pas toujours trouver une solution à court terme; (8) les dispositions statutaires ne sont pas partout respectées à la lettre, en général parce qu'une application stricte poserait problème au niveau du fonctionnement opérationnel du corps.
13. Gestion de l'armement au sein de la police intégrée [ 87 ]
Dans le prolongement de plusieurs enquêtes et dossiers pendants relatifs à la disparition ou à l'usage abusif des armes dans les commissariats de police, le Comité permanent de contrôle des services de police a chargé son Service d'enquêtes début de l'année 2002 d'examiner la méthode de gestion de l'armement et des munitions au sein des services de police. Après notification préalable de leur visite au commissaire général de la police fédérale et à l'ensemble des zones de police, les enquêteurs ont procédé à la visite de quinze zones de police dans le courant de l'année 2002, s'arrêtant chaque fois dans deux services ou commissariats. La sélection des zones s'est faite sur la base des effectifs et de la situation géographique.
Il est vrai que l'intégration de la police ne s'est pas accompagnée de l'élaboration de dispositions légales spécifiques et expresses en matière de gestion de l'armement et des munitions dans les services de police, notamment zonale. Cependant, celles qui étaient en vigueur pour la police locale [ 88 ] n'ont pas encore été abrogées. Dans l'attente d'une réglementation spécifique, de normes et de standards, on peut escompter que les corps de police locale actuels continuent à appliquer les prescriptions et exigences de sécurité reprises dans cette législation, comme cela a d'ailleurs expressément été rappelé dans une récente réglementation spécifique.
Il a tout d'abord été constaté - et il est important de le souligner - que dans des zones pluricommunales, le « poste » d'une « commune » particulière pouvait satisfaire à presque toutes les prescriptions de sécurité tandis que dans d'autres, les conditions de sécurité étaient rarement remplies. Il a également été relevé que, le plus souvent, il n'existait pas encore de directives uniformes au niveau zonaI. Elles s'imposent pourtant plus que jamais, surtout à l'heure de l'intégration dans les unités locales des ex-gendarmes, qui ont amené avec eux les règles et la culture de leur corps d'origine. Il importe de ne pas perdre de vue non plus la police fédérale, laquelle avait, elle aussi déjà d'autres habitudes.
Il convient en outre de souligner que l'intégration de la police ou le processus de la réforme en cours ne constituent pas en soi la cause des dysfonctionnements constatés. La plupart des directives et prescriptions destinées à la police locale ne datent pas d'hier mais de 1990-1995. Pourtant, il a été observé que dans nombre de corps de police locale, ces directives contraignantes n'ont été respectées que partiellement, voire pas du tout. Qui plus est, il existait dans un corps des directives particulièrement élaborées mais celles-ci n'ont pas été mises à jour et n'étaient pas véritablement respectées non plus.
Le dysfonctionnement le plus notable concernait la conservation des armes à feu, qui se faisait le plus souvent dans des armoires vestiaires ou du mobilier de bureau. En effet, il s'est avéré dans certaines zones que plusieurs commissariats, bien qu'ils ne fussent pas occupés en permanence, ne disposaient pas de coffre-fort, de chambre forte ou d'arsenal. Cette lacune, combinée à l'absence de système d'alarme électronique et au manque de mesures de technoprévention, génère indubitablement une situation à risque qui contraste fortement avec les efforts fournis par certains corps de police pour informer le grand public en matière de prévention contre les infractions. Seule la moitié des commissariats respecte la totalité des dispositions légales pour la protection contre l'effraction de leurs locaux. Ce n'est que dans de rares cas également qu'un ensemble de mesures technopréventives ou un plan de sécurité avait été élaboré. Enfin, le marquage de signes particuliers sur les armes à feu, une mesure destinée à décourager le vol, n'était pratiqué que dans deux zones seulement.
Bien que la loi impose depuis 1993 l'installation d'un système d'alarme, il a été constaté dans dix des quinze zones visitées qu'un ou plusieurs commissariats ne disposaient pas de système d'alarme électronique. Dans une seule zone, il nous a formellement été démontré qu'il existait une surveillance des commissariats non occupés effectuée par des patrouilles. La comparaison des résultats de l'enquête actuelle et de ceux d'une précédente enquête relative à la sécurisation et à l'infrastructure des commissariats met en évidence que la situation telle que décrite dans le rapport de la première enquête portant sur la période 1993 à 1998 n'a pas changé d'un iota ou presque. On avait constaté à l'époque qu'au cours des cinq années examinées, près de 20% des commissariats avaient subi une effraction, que les auteurs recherchaient avant tout des armes à feu et que 15,3% des corps de police ne disposaient pas encore d'armoires sécurisées. La conservation des armes à feu dans les armoires vestiaires ou dans le mobilier de bureau constituait également un facteur d'insécurité certain. Or, on constate aujourd'hui que, dans dix des quinze zones visitées, on trouve encore et toujours des armes à feu dans du mobilier qui n'est même pas fermé à clé.
L’enquête actuelle a en outre mis en évidence l'absence d'uniformité en ce qui concerne les armes ramenées au domicile, bien que le législateur ait entendu poser comme principe, pour la police communale d'abord et pour la police locale ensuite, que les armes à feu ne soient ramenées au domicile qu'à titre exceptionnel. Seule une faible minorité de zones a entériné ce principe légal par une prescription de corps spécifiant qu'après le service, l'arme doit être rangée dans une chambre forte ou un arsenal. On a retrouvé également dans un nombre limité de zones des prescriptions de corps au niveau communal qui venaient confirmer ce principe. Concrètement, il est pourtant apparu que, dans la plupart des zones, les policiers individuels bénéficiaient d'une grande liberté et décidaient donc eux-mêmes d'emporter ou non leur arme de service chez eux, voire en utilisaient une autre en service. Cette liberté pouvait exister, non seulement en raison du manque de directives formelles, mais également et surtout du fait de l'absence de tout contrôle dans ce domaine. Alors même que le législateur pose des conditions concrètes et drastiques à la conservation d'armes à feu par des particuliers, les corps de police locaux négligent de circonscrire ou de communiquer clairement ces conditions. Un certain nombre de questions restent aussi ouvertes en matière d'utilisation d'armes ou de matériel personnels ou empruntés dans le cadre de l'exécution des missions de police.
Seule une faible minorité de zones a communiqué à ses collaborateurs toutes les dispositions légales et réglementaires nécessaires relatives à ces questions via une directive de corps. Dans les autres zones, certains aspects seulement étaient réglementés ou carrément aucun. L’inventaire général du patrimoine de la zone mis à part, il s'est avéré qu'il n'existait pas vraiment de processus de contrôle de l'armement mis à disposition du fonctionnaire de police individuel ni de contrôle global des stocks d'armes et de munitions. Le contrôle spécifique de la gestion des armes à feu par la direction du corps et l'autorité, fixé par la circulaire ministérielle de 1998, n'a pour ainsi dire jamais été concrètement mis en œuvre.
La situation actuelle qui, dans certaines zones, est tout sauf optimale, découle d'un manque d'investissements, du trop peu d'importance accordée à la question et aux responsabilités qui n'ont pas été assumées dans le passé et non, comme d'aucuns l'affirment trop souvent, à la réforme en cours. Cela étant, il revient pourtant aux chefs de zone actuels de consentir les efforts qui s'imposent dans les plus brefs délais afin d'éviter qu'une arme de police n'échoue dans des mains criminelles ou ne soit abusivement utilisée par un membre du personnel [ i39 ]. Les résultats ont également démontré que l'état de la gestion de l'armement n'a rien à voir avec la taille de l'ancien corps de police communale ou de la zone. En outre, aucune différence notable n'a été relevée entre les zones ou les corps suivant leur situation géographique. Dans le contexte de cette enquête, nous ne pouvons nous empêcher de relever aussi la question délicate des documents et des données, parfois très sensibles, conservés dans les locaux de la police ou accessibles en ces lieux.
Les coûts auxquels il faudra pourtant consentir afin de prendre des mesures de sécurité matérielles se répercuteront immanquablement sur plus d'un budget policier. Quant à la charge de travail additionnelle que représentera le développement au niveau zonal d'un système de gestion des armes à feu respectueux des conditions de sécurité, elle n'est certainement pas la bienvenue dans la période de changements que nous connaissons actuellement. Pourtant, elle devra quand même être considérée comme l'une des priorités dans le cadre de la politique stratégique et tactique des zones.
On peut retenir comme conséquence positive à l'initiative d'enquête du Comité permanent P - et cela mérite d'être souligné -, les nombreuses mesures qui ont déjà été prises dans les diverses zones, et cela avant même la fin de l'enquête ainsi que l'intérêt que cette enquête a suscité auprès de nombreux responsables [ 89 ].
14. Introduction
Les dysfonctionnements, lorsqu'ils sont vérifiés, se situent au niveau des limites de compétences en rapport avec la fonction, de la répartition des compétences au sein d'un service et des conflits qui en découlent et, enfin, dans le domaine du fonctionnement policier au sein d'un service aux intérêts contradictoires.
Les enquêtes relatives à l'efficacité du fonctionnement ou à la gestion des services concernent en l'espèce la compétence de police et les éventuels dysfonctionnements qui peuvent se produire dans ce cadre.
D'une part, les enquêtes portent sur les limites légales de ces compétences de police liées aux limites concernant l'individu, sa formation et sa fonction. Le Comité permanent P a constaté un certain nombre de dysfonctionnements au niveau de la gestion du personnel, de l'emploi de personnes qui ne disposent ni de la compétence, ni de la formation nécessaire pour exécuter certaines missions prévues dans la loi sur la fonction de police ou pour porter certains équipements tels que l'uniforme ou l'arme de service. Parfois, ce sont les personnes elles-mêmes qui sont mécontentes de la situation ambiguë dans laquelle elles se trouvent et qui dénoncent les manquements relatifs à leur statut. Dans d'autres cas, des plaintes externes portent sur leurs actes. Sur la base de ces conclusions, le Comité permanent P recommande de clarifier les règles et normes qui déterminent ces limites de compétences.
D'autre part, le contrôle porte sur le rôle des autorités non policières qui, en qualité d'autorités de police administrative, gèrent le personnel disposant d'une certaine compétence de police. Ce contrôle a mis l'accent sur le rapport entre le fonctionnement policier et les intérêts commerciaux de l'organisation. L’attribution ainsi que la gestion des compétences de police sur des bases sécuritaires, supposent la mise en place de structures et procédures claires, surtout lorsque leur gestion relève d'une autorité non policière devant également concilier d'autres intérêts. Le contrôle était spécifiquement axé sur les manquements possibles concernant leurs structures et procédures qui auraient éventuellement donné lieu à des pratiques policières illégales, voire totalement dénaturées. Il est souhaitable de prévoir un suivi régulier et même permanent afin de constater si les structures et procédures attribuées sont et restent respectées.
Enfin, le contrôle a porté sur la répartition des compétences au niveau de la direction d'un service particulier. Les conflits qui peuvent en résulter ne sont certainement pas négligés. En effet, ils sont sources de dysfonctionnements qui peuvent entraver le fonctionnement efficace du service. Nos recommandations mettent en avant des solutions d'ordre structurel qui règlent clairement les compétences et responsabilités de chacun.
15. Police des transports
15.1. Introduction
La police des chemins de fer a été intégrée à la police fédérale tandis que la SNCB, en dehors du fonctionnement policier, maintient et développe un service de sécurité interne (B-Security). L’existence de ce service de sécurité interne ne favorise pas, loin de là, l'efficacité du fonctionnement du service vu le maintien des divers intérêts et compétences voire de certaines tensions ou conflits. Cette enquête de contrôle et celle relative aux membres assermentés du service de sécurité de la STIB et de la police du métro continuent d'être suivies au niveau des modifications consécutives à la mise en place du nouveau paysage policier mais aussi des nouvelles options en matière d'exercice de la fonction de police par des intervenants non publics. Il convient, à cet égard, de rappeler que le Comité permanent P est compétent lorsqu'il existe un lien entre l'intervention des services de police réguliers et celle d'un agent de gardiennage ou de sécurité privé. Comme explicité dans son rapport d'activités 1999, le Comité permanent P doit avoir la possibilité d'assurer l'examen intégral d'une plainte ou d'une dénonciation s'il s'avère qu'il y a de telles interfaces avec la « police privée » [ 90 ]
Le suivi de cette enquête sera donc spécifiquement axé sur la fonction de police, le professionnalisme du fonctionnement ainsi que sur l'interaction entre les différentes compétences et leur base légale. Dans un premier rapport intermédiaire, le Comité permanent P a déjà souligné le danger de l'attribution et de l'élargissement généralisé ou trop vaste des compétences de police car on se trouve en face d'un intervenant à la structure parfois imprécise et ambiguë qui sert avant toute autre chose des intérêts commerciaux. En outre, l'élargissement des compétences de police ne s'impose que de manière minime, pour des tâches de surveillance et de sécurité et, à titre exceptionnel, pour des missions de recherche privées.
15.2. Police du métro et du réseau STIB [ 91 ]
Dans le courant de l'année 1998, le Comité permanent de contrôle des services de police et son Service d'enquêtes ont mené une enquête de contrôle relative à l'organisation et au fonctionnement des membres assermentés du service de sécurité de la Société des Transports Intercommunaux de Bruxelles (STIB) [ i40 ]. Cette enquête portait notamment sur l'exercice de la fonction de police sur le réseau du métro. Actuellement, le Service de contrôle et de gardiennage (SCG) de la STIB travaille de concert avec la brigade métro de la police fédérale sur l'ensemble des stations de métro du réseau STIB. Même si cette coopération n'a généré ni plainte directe ni mécontentement général ces derniers mois, le planning des différents services n'en reste pas moins rudimentaire.
Il convient avant tout de souligner que la direction de la STIB a réagi de manière positive, voire constructive, par rapport aux conclusions de l'enquête de contrôle et des précédents rapports intermédiaires qui lui ont été communiqués. De nombreux efforts ont été consentis au niveau de la direction du service et des effectifs, ces derniers ayant même été revus sur de nouvelles bases. C'est à l'aide de cette culture d'entreprise améliorée que l'on s'efforce de mieux assurer la sécurité des voyageurs dans les stations du métro bruxellois. Les dispositions prises en matière d'équipement ont également intégré les recommandations du Comité permanent P. En outre, la STIB a posé les premiers jalons d'une meilleure structuration de la coopération avec son partenaire, la brigade métro de la police fédérale et parfois aussi les polices locales. La culture d'entreprise au sein des services de la STIB a été stimulée grâce à l'adaptation d'une structure qui, ce faisant, tend vers l'effectivité, l'efficience et la transparence. Qui plus est, la formalisation des tâches et missions est le signe d'une volonté de conscientiser le personnel de sécurité de la STIB et de l'amener à toujours se comporter de manière appropriée.
Entre-temps, la coopération entre le service de gardiennage de la STIB et la police locale de Bruxelles est aussi devenue plus effective. La mission des agents de sécurité de la STIB consiste principalement à faire bénéficier la police locale de leur expertise du réseau STIB, surtout en matière de vols à la tire. Les missions d'observation des agents de sécurité de la STIB relèvent du Bureau Anti-vandalisme (BA V). Il faut donc veiller à ce que les activités du BAV se bornent d'une part à une fonction d'observation durant l'exécution des missions de routine et d'autre part à la transmission d'informations pertinentes à la police fédérale et/ou locale.
La compétence de police des agents de sécurité de la STIB, y compris, le cas échéant, certains membres du BAV, se limite - il faut le rappeler - au contrôle des titres de transport et à la constatation des infractions de roulage (de stationnement) aux arrêts de bus et de trams. Les observations ou, en d'autres termes, les constatations d'infractions en qualité de témoin, peuvent et doivent être signalées aux services de police concernés. Lorsque les agents de sécurité de la STIB se hasardent à exécuter certaines formes d'observation et de gardiennage qui relèvent des techniques de police spéciales, ils risquent sans conteste de poser des actes qui dépasseraient le cadre de leurs compétences: nous y avons déjà attiré l'attention par le passé. Certaines tâches, notamment les missions d'observation sur la voie publique, doivent -si elles s'imposent vraiment et qu'une décision claire est prise et assumée dans ce cadre - alors à tout le moins être effectuées dans le respect de la loi du 19 juillet 1991 organisant la profession de détective privé [ 92 ] et de la loi du 10 avril 1990 sur les entreprises de gardiennage, sur les entreprises de sécurité et sur les services internes de gardiennage, avec toutes les conséquences liées à la mise en œuvre de ces législations et des réglementations qui en découlent.
La base légale dans laquelle doivent s'inscrire les activités des agents de sécurité de la STIB n'a toujours pas été suffisamment clairement délimitée de sorte que leurs missions de gardiennage et de sécurité les amènent parfois à empiéter, si pas sur le domaine des activités strictement policières, du moins sur l'exercice de la fonction de police. Il importe dès lors de définir un cadre légal, surtout et avant tout pour les missions de gardiennage et d'observation. On peut envisager comme solution au problème de la sécurité sur le réseau de la STIB de conférer une compétence de police essentiellement limitée à certains agents de sécurité de la STIB.
La direction de la STIB, rappelons-le, n'a pas ménagé ses efforts pour formaliser davantage le cadre du fonctionnement des services de sécurité, contribuant par là à désamorcer la crise de légitimité du passé.
Dans les rangs des agents de la STIB, on continue toutefois à se poser des questions - parfois judicieuses - sur la légalité d'une intervention effectuée en cas d'infraction et dans l'attente des services de police réguliers. Les agents de sécurité de la STIB, qui n'ont pas le droit de détenir des sprays ou des menottes, jugent cette interdiction dangereuse en raison des circonstances dans lesquelles ils sont parfois amenés à intervenir. On pense plus particulièrement au Service de contrôle et d'intervention de la STIB, dont les activités dépassent, à notre sens, la compétence de police limitée telle que définie par l'arrêté royal portant règlement sur la police des transports de personnes par tram, pré-métro, métro, autobus et autocar [ 93 ].
Il peut en effet être intéressant de procéder à un éclaircissement ou même à un élargissement limité des compétences des agents de sécurité de la STIB. Toutefois, ils doivent aller de pair, voire être précédés, par une formation approfondie des personnes qui recevront des compétences de police limitées afin de garantir le cadre légal du service de sécurité.
Pour le reste et en tout état de cause, à la lumière de la réglementation sur les entreprises de gardiennage et les détectives privés, il faut prévoir une formation approfondie des agents de sécurité de la STIB. Cette même formation et la réglementation y liée conféreront égaIement un cadre légal à l'attribution et l'utilisation des pièces d'équipement spécifiques. La perspective invoquée s'inspire de la loi du 10 avril 1990 sur les entreprises de gardiennage, sur les entreprises de sécurité et sur les services internes de gardiennage (qui est sur le point d'être modifiée), laquelle impose la détention d'une autorisation préalable à l'organisation d'un service interne de gardiennage [ 94 ]. En outre, les personnes exerçant la direction effective d'un service interne de gardiennage et celles qui y travaillent doivent remplir certaines conditions [ 95 ]. Cette même législation fixe les modalités à respecter en matière de tenue, d'équipement et de carte d'identification ou de signe de reconnaissance des services internes de gardiennage. Il est à remarquer que les agents de sécurité concernés ne peuvent d'aucune manière poser d'autre acte que ceux auxquels ils ont droit au titre de citoyen. Les membres du service interne de gardiennage ne disposent donc, dans l'état actuel des choses, d'aucune compétence de police.
Les possibilités d'optimalisation du fonctionnement des services de sécurité de la STIB exposées supra offrent indubitablement des perspectives d'avenir pour un service qui fonctionne cependant correctement au moment de nos dernières observations et analyses. Il importe à présent de poursuivre dans cette voie en développant encore la culture de travail, en conférant un cadre formel et structuré aux interventions et, selon l'alternative choisie, en prévoyant une formation complémentaire et/ou l'octroi d'une autorisation spécifique. Un choix réfléchi et ciblé parmi les alternatives décrites supra permettrait de dissiper la zone d'ombre dans laquelle le service de sécurité de la STIB doit encore opérer actuellement.
Section 1re : Suivi de la mise en œuvre de la loi du 7 décembre 1998 organisant un service de police intégré, structuré à deux niveaux [ 96 ]
Dans le contexte actuel, la réforme des services de police a, en quelque sorte, constitué une partie de la toile de fond des analyses du Comité permanent de contrôle des services de police pour ses enquêtes et réflexions au fil de l'année 2002. Ces considérations et analyses constituent un autre moyen pour le Parlement d'obtenir une certaine vision de la réforme des services de police. La Commission parlementaire avait par ailleurs estimé devoir rappeler le problème fondamental auquel est confronté le Parlement en ce qui concerne le contrôle de la mise en œuvre de la réforme des services de police [ 97 ].
Dans ce sens, la présente analyse, qui se veut sans prétention aucune, s'est focalisée sur la perception de cette réforme et vise plus particulièrement à éclairer un certain nombre d'aspects de la mise en œuvre du nouveau paysage policier tels qu'ils se sont révélés entre la fin 2001 et le dernier trimestre 2002. Il convient cependant de préciser que différents nouveaux développements ont eu lieu depuis mais qu'il n'a été possible de les prendre en compte dans le présent rapport annuel que de façon indirecte et incomplète, vu la période sur laquelle le présent rapport doit porter en vertu de la loi organique du 18 juillet 1991 et des différents accords pris avec la Commission parlementaire d'accompagnement du Comité permanent de contrôle des services de police. Le cas échéant, à l'issue de la discussion du présent rapport avec celle-ci, il sera envisagé de compléter l'analyse pour le mois d'octobre prochain. En outre, par rapport à d'autres du même genre, la présente analyse se caractérise par le fait que la plupart des positions et propositions développées ont fait l'objet d'une vérification particulière ou ont pu être vérifiées à l'occasion de différentes enquêtes menées par le Comité permanent de contrôle des services de police ou à sa demande.
Dans ses deux précédents rapports annuels, le Comité permanent P avait précisé à sa Commission parlementaire d'accompagnement qu'il entendait « se concentrer pleinement sur la question de l'implémentation de la nouvelle structure policière et tenir compte en particulier des répercussions futures des nouvelles réglementations et législations [ ...] » [ i41 ]
L’année passée, le Comité permanent P avait choisi de formuler ses principales constatations dans une annexe de son rapport annuel [ i42 ] en précisant qu'il considérait" vu le caractère très récent du processus et les circonstances, qu'il est prématuré et qu'il n'est sans doute ni opportun ni vraiment utile de formuler hic et nunc des conclusions et recommandations générales ». Même si la situation a incontestablement évolué au fil de l'année 2002, le Comité estime utile de réaffirmer que « Il est incontestable que bon nombre d'acteurs de la réforme, qu'ils se situent au niveau politique, judiciaire ou policier, éprouvent des difficultés pour trouver les solutions […]J qui manquent » [ i43 ]
16. Quelques réflexions à titre de préambule
Il est particulièrement ardu d'établir un bilan correct et pertinent, tant du contenu que des processus, de la mise en œuvre pratique et actuelle de la loi du 7 décembre 1998 et donc de la mise en place effective du nouveau paysage policier, sans compter les risques que cela comporte. L’entrée en vigueur de la nouvelle législation mérite sans conteste de figurer dans les annales, tant par son ampleur politique - quelque 40 000 personnes directement impliquées - que par son contenu (nouvelle structure, nouveaux systèmes, etc.) et sa profondeur jamais égalée. En outre, les points de vue divergent quant à son impact, chacun fondant en général son jugement sur une perception personnelle, locale - ce qui est normal pour les questions de police - ou encore tout autre. Il importe également de souligner aussi une certaine tendance à oublier le pourquoi et le comment de la réforme projetée. Lorsque celle-ci est évoquée, que ce soit verbalement ou par écrit, on se limite presque exclusivement au volet financier et finalement à un plaidoyer en vue d'obtenir des effectifs supplémentaires. De là à se demander si la situation telle qu'elle existait auparavant n'était pas préférable, il n'y a qu'un pas. En ce qui concerne le « comment », on semble facilement oublier que la réforme a été concrétisée par une loi qui, de par son fondement sur les accords Octopus, est le fruit d'une solution de compromis [ 98 ] qui ne peut, par définition, satisfaire à tous les niveaux avec la même efficience ou efficacité. Il s'agirait d'une erreur d'occulter la nécessité de veiller à rechercher en permanence des améliorations dans les limites de ce cadre légal, à moins que le résultat de l'évaluation du modèle et de ses mécanismes ne soit tel qu'il faille s'engager dans la voie d'une autre approche ou formule évoquée par d'aucuns allant, sans doute indirectement, dans le sens soit d'une police plus unifiée encore soit, pourquoi pas, toujours selon d'aucuns, d'une régionalisation de la police (et d'une autre de la justice). Il faut également compter avec le délai extrêmement court accordé à la mise en œuvre de cette nouvelle législation et de l'approche qui la sous-tend. Les Pays-Bas ont mis dix ans pour préparer et réaliser pareille réforme. La Commission de l'Intérieur du Sénat souligne d'ailleurs que, vu son ampleur et sa complexité, il est clair qu'elle devait entraîner de sérieux problèmes sur le terrain et le bref délai imparti pour sa concrétisation n'a rien arrangé [ 99 ]. Tout n'a donc pas pu être pensé dans les moindres détails avant sa mise en œuvre, même si certaines projections plus étendues avaient été réalisées. Cela étant, il faut toutefois préciser qu'un délai de mise en œuvre plus long n'aurait pas forcément généré de meilleurs résultats.
Par ailleurs, non seulement il importe d'assurer la continuité en même temps que le processus de changement - toujours en cours, mais là n'est pas la priorité mais il faut également progresser au moyen des plans de sécurité édictés par les autorités de police, lesquels constituent en quelque sorte des obligations de résultat. On peut ainsi se faire une idée de la complexité de la tâche et des responsabilités qui reposent sur les épaules du chef de corps. À cet égard, un certain niveau de consolidation s'impose aussi dans le cadre d'un processus de changement et sont seules souhaitables les initiatives nouvelles absolument nécessaires. Enfin, il serait bon de veiller à ne pas rendre la réforme - telle que très clairement voulue et entreprise - responsable de certaines lacunes qu'elle n'a d'aucune manière générées. Or, l'une des tendances plus d'une fois constatées consiste, au moindre problème, à clouer au pilori les choix, finalement politiques, qui ont été faits. Enfin, parmi les lacunes imputables à la réforme, une distinction est à établir entre celles qui sont inhérentes à un processus de changement et celles qui sont liées aux options de fond essentielles comme aux choix matériels. Une telle distinction permettra incontestablement de mieux l'évaluer et de trouver des solutions idoines aux problèmes posés.
17. Structures
17.1. Création des zones
17.1.1. Introduction
Une police locale ne pouvait être constituée légalement que lorsque, cumulativement, le ressort territorial de la zone, l'effectif et le cadre du corps de la police locale ainsi que la subvention fédérale de la zone de police étaient fixés, et que le budget du corps de police locale était voté par le conseil communal ou le conseil de police. La date de mise en place de certaines composantes essentielles prévues par la loi du 7 décembre 1998 sur la police intégrée, structurée à deux niveaux était normalement fixée au 1er avril 2001 mais les arrêtés royaux et arrêtés ministériels nécessaires n'ont pas toujours - ou suffisamment rapidement - suivi, de sorte qu'au 1er janvier 2002, seules 15 zones étaient vraiment opérationnelles. Mais il faut noter qu'en ce qui concerne la police locale, la loi ne pose pas de date limite. À ce propos, le ministre de l'Intérieur devait déclarer: « personnellement, j'ai toujours visé une date de départ. Elle a été fixée au 1er janvier 2002. Aucun retard n'est donc à déplorer en la matière. Au contraire, on a anticipé. [' .. J Nous vous invitons à relire l'exposé des motifs de la loi sur la police intégrée. Vous remarquerez que le législateur a compris que la police locale ne serait mise en place qu'au cours des années 2003, 2004, voire même 2005 ou 2006 » [ i44 ]. La police fédérale, quant à elle, a effectivement démarré dans la grande majorité de ses composantes au 1er janvier 2001.
À la réflexion, on peut se demander s'il n'aurait pas mieux valu synchroniser les deux opérations car ce décalage dans la mise en place a été la source de nombreux problèmes, d'autant plus que certaines zones locales n'ont eu leur statut définitif que dans le courant de l'année 2002, même si, fictivement, elles ont toutes été installées rétroactivement, parfois même dès le 1er janvier. Peut-être faut-il aussi craindre un décalage similaire au moment du premier renouvellement des mandats des figures-clés de la police intégrée, tant dans ses composantes locales que fédérales.
17.1.2. Nombre de zones
De nombreux observateurs estiment, et le Comité permanent P ne peut que se rallier à leur opinion, que le nombre de zones est de nature à générer de multiples interrogations. Selon plusieurs observateurs avertis aussi, il n'est pas exclu qu'on ne réduise le nombre de zones après une évaluation approfondie. En outre, certaines communes se sentent mal à l'aise avec celles auxquelles elles sont associées, pour les raisons les plus diverses, avouées ou non.
Dans le cadre de l'évaluation à réaliser, en principe en septembre 2003, il faudra donc réfléchir à la taille minimale d'un certain nombre de zones, et donc à celle de leur effectif, afin de lui permettre d'être réellement efficace et d'assumer la totalité des fonctionnalités de base, adaptées ou précisées [ 100 ]. On pourrait instaurer une même réflexion quant aux services de coordination et d'appui ainsi qu'aux aux services judiciaires au niveau de l'arrondissement.
17.1.3. Intégration
L’intégration s'est généralement bien passée en de nombreux endroits mais il ne saurait être nié que celle des brigades territoriales de gendarmerie a, dans certains cas, engendré plusieurs problèmes, notamment pour les raisons suivantes: (1) la structure opérationnelle de référence (celle de 1995) n'était pas la même que celle de mai 1998, où existait déjà un manque de 10 % dans le cadre moyen; (2) 350 personnes effectuaient déjà un travail de police judiciaire de même nature que dans les brigades de surveillance et de recherches ; (3) il existait déjà localement des situations désastreuses à la suite de discussions entre bourgmestre et policiers; (4) certaines brigades ne couvraient pas la zone; (5) la police fédérale a non seulement dû assumer son déficit total de l'époque mais elle a aussi été obligée d'alimenter les zones avec 7 539 policiers, comme prévu dans les accords politiques à propos de la réforme.
17.1.4. Gestion des ressources humaines
Le caractère « peu organisé » de certaines composantes de la police locale n'était pas de nature, à l'époque du début de la mise en place du nouveau paysage policier, à attirer les candidats en général et peut-être surtout ceux habitués à un schéma d'organisation fortement structuré. Il faut aussi avoir conscience qu'à moyen terme, il sera nécessaire de devoir prendre en compte les perspectives de carrière des anciens officiers statutaires - conformément aux anciens statuts -, notamment universitaires (le plus souvent non divisionnaires aussi) qui rejoignent les rangs des corps de police locale. La même remarque s'impose concernant les membres de l'ancienne police judiciaire intégrés à la police fédérale.
En plusieurs endroits et au travers de différents contacts, on a malheureusement pu constater plus d'une fois un manque de capacité de prise de recul ou d'abstraction au sein des cadres parfois les plus élevés de la police locale, même dans les plus grands corps. La réforme a donné lieu à une multiplication du nombre d'officiers en tous genres, de toutes destinations ou origines. Il s'agit souvent de gens de terrain, de bonne volonté, d'une grande disponibilité et dotés d'une expérience opérationnelle certes mais qui éprouvent parfois des difficultés en termes de conception et de projection, voire d'organisation.
Le problème pour les chefs de corps de la police locale reste toujours d'assurer du sang neuf par la voie de recrutements de cadres, notamment universitaires, comme beaucoup le revendiquent depuis 1980-1985. On ne peut se permettre de passer sous silence non plus les conséquences néfastes découlant du trop grand nombre de frustrés, de jaloux ou de déçus, anciens ou nouveaux. Ainsi, dans une zone moyenne, le chef de zone souligne qu'il ne dispose que de trois « vrais » niveaux 1 parmi son personnel, ce qu'il juge insuffisant en termes de concept et de réflexion. Il a dès lors essayé d'obtenir le recrutement d'universitaires parmi le personnel civil: 1 psychologue, 1 criminologue, 1 juriste et 1 licencié en gestion des ressources humaines. Il n'est pas le seul à prôner une telle démarche. Une telle approche présente, il est vrai, certains attraits et sans doute des avantages pour le futur paysage policier.
Dans un certain nombre de corps encore, le taux d'absentéisme est assez élevé. Sans pour autant en faire une règle générale, force est de constater qu'une augmentation du taux d'absentéisme s'est produite à la suite de la mise en place du nouveau paysage policier, et ceci dans plusieurs zones de police.
17.1.5. Gestion administrative
Dans la plupart des zones de police, il reste peu de traces des directives données par le passé ou bien les anciennes procédures ne correspondent parfois plus nécessairement à la nouvelle philosophie d'action. Différentes questions posées par le Comité permanent de contrôle des services de police sont aussi l'occasion, pour certains nouveaux responsables, de se rendre compte de telles situations et de déjà prendre les premières mesures urgentes. Notre enquête sur la manière dont les armes et munitions sont gérées au sein des corps de police l'a encore clairement mis en évidence.
17.1.6. Contrôle interne
L’élaboration de systèmes de contrôle interne n'est pas toujours la priorité. Ainsi, l'un des responsables rencontrés nous confie que, chaque fois qu'il en a eu l'occasion, il a pratiqué des contrôles mais il ne dispose pas d'un système organisé qui lui permette raisonnablement de dire que sa zone fonctionne convenablement. Il n'est pas le seul dans le cas. Nous avons plusieurs fois fait cette constatation, également dans notre enquête sur l'appui et les capacités dans l'arrondissement de Bruxelles-Capitale ainsi qu'à l'occasion de nos enquêtes de suivi ou thématiques. Les premiers éléments recueillis dans le cadre de notre enquête sur la fonctionnalité de contrôle interne vont aussi dans le même sens. Toutefois, l'absence d'un système de contrôle formel ne préjuge en rien d'une absence de contrôle valable sur les services. Nous aurons l'occasion de revenir sur cette problématique dans notre enquête de contrôle sur la fonctionnalité de contrôle interne.
17.2. Police fédérale
17.2.1. Audit de Price Waterhouse Coopers relatif au fonctionnement de la police fédérale
Les résultats de l'audit réalisé en 2001 par Price Waterhouse Coopers (PWC) sur la police fédérale ont été présentés début février par le ministre de l'Intérieur: « Non pour mettre en évidence des dysfonctionnements mais pour proposer un soutien aux directions générales de la police fédérale et à ses responsables politiques ». La radioscopie a examiné si la hiérarchie de la police fédérale avait suffisamment traduit les objectifs de la réforme en stratégies et en actions.
Côté positif, l'audit pointe le fait que le plan pluriannuel élaboré par la police fédérale prévoit notamment qu'un maximum de fonctions administratives, auparavant remplies par du personnel policier, soit assuré par du personnel administratif. L’audit souligne aussi les nombreuses initiatives prises en matière d'intégration et d'appui à la police locale. Autre point positif, la garantie de la continuité, qui constituait, à juste titre, un objectif important en 2001 .
Quant à la « vision » et à la « mission » de la police fédérale, PWC constate que « des plans stratégiques et opérationnels sont rédigés mais ayant un niveau insatisfaisant de cohérence, de contenu et de consistance. Les équipes en place n'ont pas d'objectifs précis et mesurables qui leur permettent de comprendre la direction à prendre pour maintenir la performance souhaitée ». Seule la continuité du service est assurée, mais avec un biais: « les procédures et mécanismes de suivi qui n'existaient pas avant ne sont pas perçus comme une priorité aujourd'hui. » L’audit fait également remarquer l'absence de mesure de performances à laquelle s'additionne « l'absence totale de liens entre les objectifs et/ou activités d'une part et les coûts fonctionnels et d'investissement d'autre part ».
La fusion des anciens corps semble parfois avoir relégué le citoyen au second plan: « l'analyse de l'écart de culture s'est trop souvent essentiellement focalisée sur les différences de mentalités et non pas sur les objectifs stratégiques définis pour la phase de transition. Face aux sous-groupes et divers statuts, la communication s'est morcelée pour éviter d'entrer dans une culture dite 'de primes' », comme le note PWC.
La nouvelle définition du rôle de coordination du commissaire général d'une part et l'autonomie des directions générales d'autre part semblent, en pratique, parfois être assez mal comprises ou appliquées. Un certain nombre de choix et de précisions s'imposent à ce niveau aussi. En revanche, le processus de justification fait défaut dans de nombreux cas [ 101 ]. La situation en matière de lutte contre le terrorisme, telle que dénoncée un peu vite et parfois sans analyse en profondeur notamment par Sypol, est une autre illustration de cette problématique. Le Comité permanent P a d'ailleurs adressé un rapport particulier à ce propos à sa Commission parlementaire d'accompagnement, aux ministres de l'Intérieur et de la Justice, au Collège des procureurs généraux, au procureur fédéral et à différentes autres autorités.
17.2.2. Le directeur coordonnateur administratif
Il faut noter l'absence fréquente d'une image claire de la politique du directeur coordinateur et des objectifs stratégiques du service déconcentré. Très peu de chefs de zone savent exactement à quoi sert le directeur coordinateur si ce n'est qu'il est appelé à gérer la capacité hypothéquée ou quelques opérations supralocales.
On aurait pu penser que la direction générale de la police administrative aurait sorti pour les directeurs coordinateurs un plan stratégique 2002/2003 collant aux priorités du plan national de sécurité mais cela n'a pas été le cas. Selon leurs propres dires, certains directeurs coordinateurs se sentent en quelque sorte abandonnés par la direction générale et ont, de ce fait, eux-mêmes donné corps à leurs missions. Les relations des chefs de zone avec le directeur coordinateur et le directeur judiciaire varient également fortement d'un endroit à un autre. Le fonctionnement du Service de coordination et d'appui d'arrondissement (SCA) sera de nouveau envisagé dans le cadre de l'enquête relative à l'appui de la police fédérale à la police locale.
Ce manque de clarté - provisoire - est d'autant plus regrettable vu l'importance du rôle qui peut être joué à ce niveau, notamment dans le cadre de l'échange d'informations en matière de police administrative. Surtout que ce rôle revient à présent en grande partie à la police locale et que les équipes info de l'ancienne Brigade de surveillance et de recherches semblent avoir mis un terme à leurs activités en la matière. Le changement du paysage policier fait que tout le volet « discipline 3 » ou discipline police dans la planification d'urgence et les plans catastrophes, doit être actualisé. Même si un tel plan reste le plus souvent un plan communal d'intervention, le bourgmestre, responsable de la catastrophe de niveau 2, va maintenant pouvoir engager les effectifs d'une zone de police. Le Directeur coordinateur a également un rôle à jouer en matière d'analyse stratégique car il doit notamment veiller à ce que le directeur judiciaire n'ait pas l'exclusivité absolue de cette capacité.
Le directeur coordinateur peut aussi être un élément particulièrement important dans les dispositifs mixtes. Ainsi, à l'occasion du sommet BELEUR, il n'y avait pas encore de chef de zone. Il a notamment été décidé de confier la direction opérationnelle au commissaire en chef d'une des polices communales, dans la philosophie de la loi mais sans qu'il y ait d'accord entre tous les bourgmestres concernés et sans réelle intervention du ministre compétent sur la base de la loi. On peut toutefois s'interroger sur la nature de l'événement qui était manifestement supralocal, comme on peut s'interroger sur certains accords ultérieurs entre une partie des bourgmestres ou leurs représentants.
Les relations directeur coordinateur - directeur judiciaire sont particulièrement importantes. D'après la nouvelle loi sur la police intégrée, directeur coordinateur et directeur judiciaire agissent en totale synergie. Il y a un carrefour d'information d'arrondissement qu'ils co-dirigent, l'un pour les aspects de police administrative, l'autre pour les aspects de police judiciaire. Ils peuvent compter sur un secrétariat commun qui intègre l'ensemble des fonctions d'appui, d'administration, de gestion du personnel, de suivi budgétaire, de suivi logistique, etc.
17.2.3. Le directeur judiciaire
En vertu de l'article 105 de la loi sur la police intégrée, le service judiciaire déconcentré exécute les missions spécialisées de la police judiciaire attribuées à ce service conformément à l'article 5, alinéas 2 et 3, de la loi sur la fonction de police. Cette disposition confie au ministre de la Justice le soin de répartir les missions de police judiciaire entre les polices locales et la police fédérale et ce, conformément aux principes de spécialité et de subsidiarité. Un directeur est placé à la tête du service judiciaire déconcentré: c'est le directeur judiciaire qui reçoit ses ordres, instructions et directives du directeur général de la police judiciaire [ 102 ]. Il dirige et organise son service et en coordonne l'activité des membres. Le directeur judiciaire est aussi tenu de coordonner ses activités avec celles du directeur coordinateur administratif. La loi n'organise aucun lien hiérarchique entre le service judiciaire déconcentré et les autorités judiciaires, à la différence de ce qui existait entre la police judiciaire près les parquets et le procureur du Roi. En outre, elle ne prévoit aucun mécanisme permettant au pouvoir judiciaire d'être associé au fonctionnement du service, tant en ce qui concerne son organisation interne que ses priorités. Il échet encore, à cet égard, de relever que le directeur du service judiciaire déconcentré ne fait pas partie du conseil zonal de sécurité et que la loi n'a pas prévu un mécanisme d'arbitrage lorsqu'il ne peut être répondu concomitamment à toutes les réquisitions.
L’article 160, introduisant un article 8/7 dans la loi sur la fonction de police, ne paraît en effet concerner que les missions de police judiciaire spécialisées confiées à la direction de la police judiciaire. Il introduit un mécanisme destiné à trancher les conflits lorsque l'exécution simultanée de plusieurs réquisitions est impossible. C'est au magistrat fédéral institué auprès de la direction générale de la police judiciaire qu'il appartiendra, après concertation avec le directeur général de cette dernière, de déterminer celles qui seront exécutées prioritairement [ 103.]
En vue d'assurer la coordination entre les niveaux local et fédéral, la loi organise le détachement d'un ou plusieurs fonctionnaires du service de police judiciaire déconcentré au sein des polices locales. Ils sont chargés d'une mission de liaison et n'exercent aucune autorité sur les membres des polices locales où ils sont détachés. Bien qu'ils n'aient été mis en place que progressivement, il s'agit là d'un élément important d'intégration. Ces fonctionnaires de liaison assurent l'appui aux services de recherche des polices locales. L’exposé des motifs ne précise pas ce que recouvre cette notion. Par ailleurs, cet appui relève-t-il de la seule initiative du directeur du service judiciaire ou peut-il être sollicité, le cas échéant de manière contraignante, par une police locale ou un magistrat? N'oublions pas non plus de signaler qu'à titre subsidiaire, les services judiciaires déconcentrés exécutent également des missions spécialisées de police administrative.
Est visé ici le recueil d'informations susceptibles d'intéresser l'ordre public [ 104 ]. Ces tâches ne sont cependant pas toujours assumées pleinement dans certains endroits, notamment lorsqu'il s'agit de rassembler des informations au profit d'autres zones de police.
À cet égard, on peut encore constater que les relations entre le directeur général de la police judiciaire et les directeurs judiciaires manquent manifestement de clarté ou, à tout le moins, que tous les directeurs judiciaires n'ont pas les mêmes liens avec leur directeur général. Le nœud du problème réside en général dans l'instauration ou non par le directeur général d'une relation hiérarchique vis-à-vis de ses directeurs judiciaires. D'un point de vue strictement juridique, cela ne se justifie pas, selon d'aucuns. Toutefois, il importe de tenir également compte des responsabilités dont le directeur général est investi, notamment dans le cadre de la mise en œuvre du plan national de sécurité. Le Comité permanent P est d'avis qu'un excès de juridisme dans cette matière ne serait pas profitable à la réalisation des objectifs visés par les accords Octopus.
Contrairement à ce que l'on craignait au départ, l'intégration des membres des ex-brigades de surveillance et de recherches et de l'ancienne police judiciaire près les parquets n'ont pas suscité de problèmes particuliers, du moins pas de manière visible. La collaboration entre les différents Services judiciaires d'arrondissement et les services centraux est le plus souvent bonne bien qu'une certaine tension ou concurrence se fasse parfois sentir. Ainsi par exemple, les rapports avec la direction de la lutte contre la criminalité contre les biens ont, à plusieurs reprises, été qualifiés d'excellents en matière de « targetting ». Les relations avec les Unités spéciales ont également été généralement très positives et nombreuses, même si le cadre« Mammouth » rend certaines choses plus difficiles que par le passé.
17.2.4. Relations police locale - police fédérale
Différentes mesures ont été prises dans le prolongement des accords « Octopus » et de la loi du 7 décembre 1998 afin d'alléger le travail des polices locales: (1) les missions Ecofin continueront d'être provisoirement exécutées par la police fédérale; (2) la composante de la police fédérale assurant la fonctionnalité police des chemins de fer sera renforcée de manière substantielle afin d'assurer la fonction de police dans les gares confrontées à des problèmes de sécurité [ 105 ]. Une dizaine de gares à risque ont ainsi été identifiées et un renfort de 120 agents supplémentaires est prévu; (3) la création à court terme d'un corps chargé du transfert des détenus et de la sécurité dans les palais de justice est envisagée, ce qui représente environ 500 hommes complémentaires [ i45 ].
Une Commission d'accompagnement permanente, composée de représentants des autorités fédérales et des représentants des Villes et Communes, a été créée. Elle doit procéder à l'évaluation du coût et des incidences de toutes les nouvelles missions et veiller à préserver les équilibres convenus entre les composantes locales et fédérales [ 106 ] de la police intégrée.
Une directive du 26 février 2002 traite de la répartition des tâches entre police locale et police fédérale pour les missions de police judiciaire. Elle ne touche pas aux principes de spécialité et de subsidiarité : « toutes les missions judiciaires qui ne nécessitent pas l'intervention d'un service de police spécialisé peuvent, en d'autres termes, être confiées aux corps de police locaux. Les enquêtes les plus complexes, les enquêtes s'étendant à plusieurs arrondissements judiciaires et les enquêtes qui nécessitent des devoirs d'enquête spécialisés, requièrent l'intervention de la police fédérale. Il s'agit par exemple d'enquêtes dans le cadre de la criminalité organisée, du terrorisme ou des trafics à grande échelle, de formes spécialisées d'analyse de patrimoine et d'analyse opérationnelle, d'enquêtes dans lesquelles il est fait appel à des techniques particulières de recherche, de devoirs d'enquête à l'égard d'avocats, de notaires et d'huissiers de justice ».
Mais, de façon générale, le niveau local se plaint du fait que le « fédéral » semble peu sensibilisé aux problèmes du « local », il ne vient pas assez à son écoute, ne fait pas suffisamment de propositions d'aide et de soutien. On peut également constater des difficultés à répondre aux questions du local. Selon différentes personnes rencontrées, des différences d'interprétation surgissent alors au niveau fédéral par rapport à ce que les responsables du local disent ou pensent. Il semblerait d'autre part qu'une des réponses classiques du fédéral consisterait à dire qu'ils sont précisément à ce moment occupés à réfléchir aux questions posées et que la réponse, avec l'aval des autorités, ne saurait être qu'imminente. Certains chefs locaux se demandent aussi dans quelle mesure la Commission permanente de la police locale (communale) est encore bien consciente de l'ensemble de la réalité policière. Ils regrettent aussi que les textes de loi paraissent sans l'avis du Conseil consultatif des bourgmestres et donc que le verrou de sécurité qu'il devrait constituer ne fonctionne pas.
Les contacts que nous avons encore eus en décembre 2002, ainsi que les dernières vérifications faites, nous donnent confiance dans l'évolution de la situation, notamment en matière d'appui. Dès la fin 2001 et progressivement en 2002, on a pu constater la mise en place de nouvelles offres d'appui et de nouveaux processus. Au début, les offres d'appui ont logiquement surtout visé l'intégration des éléments de la police fédérale qui passaient de la brigade vers la police locale: (1) accompagnement du dossier; (2) ventilation des dossiers disciplinaires car y apparaissaient encore des éléments qui ne devaient plus s'y trouver; (3) appui logistique; (4) passation patrimoniale de ce que contenait les bâtiments des anciennes brigades de gendarmerie. Il existe aussi des nouveaux processus d'appui opérationnel et non opérationnel puisque l'on s'achemine vers un système de planification de l'appui de la police fédérale.
Des problèmes spécifiques se posent à certains endroits. Ainsi, en matière de police des voies de communication (métro et gare) dans l'arrondissement de Bruxelles-Capitale, on peut se demander s'il fallait vraiment que la police fédérale soit chargée du sous-sol et la police locale de ce qui se passe en surface. En réalité, les deux sont indissociables: on commet un acte dans la station de métro et on prend la fuite vers la surface, ou l'inverse. Ce qui est valable pour le métro l'est aussi pour les gares. On peut déduire de certaines informations communiquées que 62 % des délits de vol et de vol avec violence à Saint-Gilles sont commis dans un rayon de 500 mètres autour de la gare [ 107 ].
La question de la répartition des tâches entre la police fédérale et la police locale doit, en principe, faire l'objet d'une évaluation pour la fin 2003. Il s'agit assurément d'un autre enjeu majeur de la mise en place du nouveau paysage policier. Le Sénat constate ainsi « qu'une discussion finale s'impose sur la reprise de missions fédérales par le local» [ 108 ]. Sénat qui demande par ailleurs au ministre de « prévoir un mécanisme de compensation de la charge de travail transférée à la police locale au profit des autorités fédérales » . [ 109 ]
17.3. Grandes villes
Le 19 mars 2002, à l'occasion d'une visite sur place du premier ministre - accompagné du ministre de l'Intérieur et du ministre de la Justice -, il a été décidé de prolonger d'un an les efforts supplémentaires consentis par le département de l'Intérieur en ce qui concerne Charleroi: ce n'était pas la première fois qu'une décision du genre était prise ni la première ville gratifiée de mesures ou moyens particuliers. Par ailleurs, le gouvernement a déclaré vouloir prendre une série de mesures complémentaires, non seulement au profit de Charleroi, mais aussi à celui des autres grandes villes, soit Anvers, Bruxelles, Gand et Liège. À cet égard, les statistiques de criminalité joueront un rôle important dans le financement des zones. La norme KUL, la base de la dotation fédérale, devrait être revue en ce sens, la première mouture n'ayant pas pris en compte ces cinq grandes villes. Elles recevaient par conséquent une dotation fédérale correspondant à leur capacité de départ. Un nouveau calcul sur la base des chiffres de la criminalité devrait se traduire en une norme « nouvelle », peut-être plus élevée, et donc en une dotation fédérale supérieure. Charleroi obtient aussi la garantie que l'effort fédéral considérable sur le plan des contrats de sécurité et de prévention sera poursuivi dans les prochaines années. Une telle approche semble d'autant plus judicieuse qu'en matière de« sécurité », il faut compter avec bien d'autres intervenants que la police intégrée et les policiers qui en font partie.
Dans l'ancien système, non seulement au sein de l'ex-gendarmerie, mais aussi dans les anciens grands corps de police communale, les grandes villes étaient des points de passage obligés. À présent, on remarque que Bruxelles a tendance à se vider de ses effectifs contrairement à d'autres grandes villes comme Anvers ou Liège, qui n'ont pas vraiment connu ce phénomène d'« exode » de policiers fuyant vers d'autres cieux [ 110 ]. En effet, les différentes zones de l'arrondissement de Bruxelles-Capitale souffriraient d'un manque cruel d'effectifs car Bruxelles n'attirerait pas ou pas encore: bilinguisme obligatoire, difficulté des missions dans une grande ville. Les raisons ne manquent pas de préférer travailler en zone rurale ou dans des villes de taille moyenne. Il manque ainsi actuellement près de 900 policiers en Région bruxelloise sur un cadre théorique de 5 400 personnes. Autant les policiers souhaitant quitter les zones bruxelloises dans le cadre de la mobilité sont nombreux, autant ceux qui demandent à y venir sont rares [ 111 ]. S'est-on demandé si les choses ont fondamentalement changé par rapport au passé (dans la mesure où il n'y aurait pas eu les mécanismes de compensation à l'échelle nationale qu'une structure comme la gendarmerie permettait) ? Par ailleurs, n'exagère-t-on pas l'importance de certains problèmes - liés notamment aux premières mobilités au sein de la composante locale de la police qui vont, en principe, s'équilibrer assez rapidement par la saturation et la stabilisation des autres zones, même si les zones bruxelloises sont a priori appelées à connaître un plus grand turn over que d'autres?
Les négociations qui ont eu lieu entre le gouvernement fédéral et les six zones de police bruxelloise constituent le premier pas vers une solution permanente. Dans le cadre de l'accord de coopération entre l'état fédéral et la Région bruxelloise, une enveloppe budgétaire annuelle indexée de 25 millions d'euros lui sera allouée dès 2004 afin de lui permettre de répondre aux spécificités qui distinguent ses zones des autres zones de police du pays. Il conviendra sans doute aussi de mieux cerner cette « spécificité bruxelloise » (à laquelle succédera sans doute une « spécificité grandes villes ») et toutes ses implications, notamment financières, et de procéder aux vérifications qui s'imposent. Si le recrutement des auxiliaires de police est décentralisé et passe du fédéral au régional, il ne faudra pas pour autant oublier les exigences de qualité et de compétence [ 112 ]. Un système de passerelle devrait également permettre un passage plus rapide des auxiliaires vers le cadre de base, toujours en respectant le même souci de mettre en place un personnel professionnel, compétent et assurant un service de qualité à la population.
Régulièrement, des responsables et d'autres intervenants des grands villes font également remarquer que l'on ne peut rendre une police plus efficace en négligeant les parquets, les deux étant en quelque sorte indissociables. Il est dès lors indispensable de rendre le bras judiciaire aussi plus efficace.
Sans doute faudra-t-il quelque temps avant que les mesures préconisées ne portent leurs fruits. Il sera alors intéressant de mesurer leur effectivité en vérifiant si elles parviennent à attirer des policiers vers la capitale et, surtout, à les retenir. En effet, si la tendance « à la fuite vers la province » devait se poursuivre, cela ne serait pas sans conséquence sur l'effectivité de l'organisation policière.
18. Systèmes
18.1. Réglementation, circulaires, directives, etc
" La naissance de la police intégrée se serait accompagnée d'un coup de folie réglementaire », assène aussi l'audit de PWC. Elle consommerait un temps exagéré qui ne serait dès lors pas consacré au véritable travail. Il convient de reconnaître, avec le ministre de l'Intérieur, que la réforme des services de police représente un chantier colossal. Le nombre de textes qu'il a fallu établir est à la mesure de la complexité de ce chantier. Les circulaires s'adressent d'abord aux autorités locales et non aux policiers. De plus, elles reprennent des directives qui existaient déjà par le passé (parfois sous une autre forme; parfois seulement dans une partie de la structure; parfois on a seulement changé la lettre de la directive sans toucher à l'esprit du passé). Nombre de ces circulaires ont, par ailleurs, un caractère temporaire et n'ont été rendues précisément nécessaires que par la mise en place proprement dite des corps locaux [ 113 ]. Le ministre fait aussi remarquer, sans doute judicieusement, que s'il n'y avait pas eu de circulaires, on lui aurait probablement reproché de diffuser trop peu d'informations, de manquer de coordination dans l'application, ou de permettre que les fonctionnaires ou policiers eux-mêmes se mettent à interpréter les règles à leur façon, ou encore de ne pas veiller à une application des règles transparente.
Un toilettage, une codification et une coordination de ces directives pourraient cependant avoir lieu dans la foulée de l'évaluation globale de la réforme de la police intégrée - et donc aussi de son degré d'intégration prévue en septembre 2003.
Ne conviendrait-il cependant pas de se demander si une réglementation, une directive, ne devrait pas aller à l'essentiel: ce qu'il importe de faire? Le reste ne pourrait-il, ne devrait-il pas être abordé par différentes formations?
18.2. Capacité hypothéquée [ i46 ]
Comme prévu dans les accords Octopus et traduit par après dans la loi, outre ses missions de police de base, la police locale exécute aussi, en tout ou en partie, les missions que les brigades territoriales de la police fédérale exerçaient pour le compte du fédéral. D'une part, il s'agit d'exécuter au niveau local des missions à caractère fédéral. D'autre part, il s'agit de mettre des renforts à disposition lorsque, dans une autre zone, la police locale ou la police fédérale ne peut suffire à maîtriser un événement. Le système visé dans la circulaire MFO-2 concerne des missions de police administrative à accomplir sur le territoire d'une autre zone. Ce n'est que dans ces circonstances que l'hypothèque qui repose sur une zone peut être réduite. Les missions fédérales dans la propre zone n'ont rien à voir avec la capacité hypothéquée, et ne font donc pas l'objet de la directive. On peut cependant s'interroger sur la pertinence d'une telle approche notamment eu égard à certaines spécificités locales. Concrètement, le principe de la capacité hypothéquée a été le suivant: puisque 7 539 gendarmes sont passés au local, il est de prime abord logique qu'une partie de ceux-ci continuent à assurer une charge dans le domaine du maintien de l'ordre, d'autant plus que le maintien et le rétablissement de l'ordre public est avant tout une responsabilité des autorités locales.
La capacité hypothéquée aurait représenté moins de 1,5 % de la capacité totale d'un corps de police à la fin de l'année 2002. Elle est mise en œuvre - au niveau de la coordination - par la direction des opérations et de l'information en matière de police administrative. Le système des capacités hypothéquées fait un calcul de ligne de crédit heure/homme sur base d'un cadre organique - arbitrairement décidé, diront certains. Les critiques à cet égard sont diverses: (1) le cadre organique de référence est un cadre théorique et non basé sur l'effectif réel; (2) le délai de mobilisation (24 heures) rend particulièrement précaire la gestion de l'événement en attendant l'arrivée des renforts; (3) il n'y a plus que deux sections disponibles à la Direction de la réserve générale; (4) le gestionnaire de la situation ou « manager de crise » ne connaît pas exactement le nombre de forces dont il dispose avant qu'elles n'arrivent sur place et, comme dans tout système, beaucoup repose sur les « bonnes volontés ».
En outre, le concept de capacité hypothéquée est régulièrement contesté par les bourgmestres et chefs de zones, ceux-ci estimant que les opérations de maintien de l'ordre sont effectuées au profit du fédéral et n'apportent rien au local, bien au contraire. Rappelons cependant que ces opérations relèvent de la compétence du bourgmestre et concernent ipso facto l'ensemble des citoyens qui se trouvent sur son territoire.
Quant à l'appui latéral, d'aucuns affirment qu'il ne serait qu'un leurre, arguant que les zones (communes) ne s'entendraient - en général - pas entre elles pour résoudre les difficultés de zone à zone (commune à commune). Si ce problème s'avère généralisé, il risque de peser lourdement sur le fonctionnement de la capacité hypothéquée.
Les zones police de la Région de Bruxelles-Capitale étant bilingues, il est, selon certains, plus facile de faire appel à elles. Or, les chiffres dont on a disposé pour notre analyse viennent contredire cette affirmation: la ligne de crédit de ces zones était, au moment de notre étude, largement inférieure à celle d'une autre grande ville telle qu'Anvers (respectivement 15,88 % pour 39,5 %).
Dans ce contexte, on ne peut passer sous silence la mauvaise volonté de certains dont rend compte le témoignage d'un des responsables que nous avons pu rencontrer: « On leur avait demandé un peloton, planifié depuis longtemps. Par principe, il fut décidé de n'envoyer que trois sections alors que les effectifs étaient disponibles. Il n'arrive finalement que deux sections sur place, parce qu'il y a des malades! Et puis, on envoie vite une troisième ». Il ne s'agit malheureusement pas d'un cas unique. Plusieurs échos vont dans ce sens et nous avons aussi pu le vérifier au delà des plaintes et récriminations qui nous ont été adressées. Par de tels comportements, certains jouent avec la responsabilité opérationnelle du commandant sur place. Il est clair qu'un tel état d'esprit n'est pas de nature à faciliter les choses et témoigne qui plus est d'une méconnaissance d'un des fondements de la réforme. Le Comité permanent P envisage de procéder à de nouvelles vérifications en la matière.
Des problèmes se posent également au niveau de la gestion des événements. Depuis l'arrêté « Mammouth », il est nécessaire de planifier soigneusement et à plus long terme les prestations du personnel. La Direction des opérations a développé un instrument qui commence à tourner. L’objectif était, dans un premier temps, de pouvoir prévoir sur une échéance de deux semaines. On vise à présent à monter ce plan de prévisibilité à trois semaines.
Selon le Sénat, "la circulaire relative à la capacité hypothéquée doit être revue en profondeur de manière à prévoir, dans tous les cas, le maintien d'effectifs suffisants pour garantir la paix publique » [ 114 ]. Bien entendu, il faut revoir le régime d'assistance mutuelle entre le fédéral et le local [ 115 ] mais également l'assistance du local au local. Bref, c'est toute la question de la délicate coopération entre les différents niveaux qui doit être ajustée, affinée, modelée. La loi du 7 décembre 1998 entend mettre en place une police intégrée, structurée à deux niveaux et non une multitude de polices coexistant les unes à côté des autres, finalement comme par le passé.
18.3. Tutelle
Le 19 avril 2002 est paru au Moniteur belge l'accord de coopération entre l'État fédéral et les Régions visant à créer des mécanismes permettant un dialogue effectif entre les différentes autorités compétentes pour l'exercice de la tutelle sur les délibérations des autorités des zones de police constituées d'une ou plusieurs communes [ 116 ]. Cette construction de tutelle est très complexe et peut constituer une charge énorme pour les zones de police.
19. Personnel
19.1. Statut
La rédaction du statut des nouveaux policiers a représenté un travail colossal, tant les situations de départ étaient nombreuses et diverses. Le travail effectué, sans doute perfectible, vaut néanmoins la peine qu'on s'y intéresse et qu'on en souligne globalement les mérites.
Les statuts ont été harmonisés le plus souvent vers le haut, en retenant généralement aussi le meilleur de chacun. Était-ce évitable à la veille de l'Euro 2000, de l'introduction de l'euro et des sommets européens sur le territoire belge? L’existence de statuts fortement divergents a joué en faveur des policiers. Ce pourrait être une excellente chose si ces changements se traduisent par un « return » de la part des policiers. Il faut égaIement souligner que c'est surtout la catégorie sociale la plus combative qui a été favorisée, les cadres moyens notamment, bien représentés lors des négociations syndicales. Certains problèmes n'ont, logiquement, pas manqué de se poser. Ainsi, en novembre 2001, le gouvernement appelait à revoir la copie sur quelques questions ponctuelles. Ses recommandations officielles étaient de (ré)introduire plus de souplesse dans l'aménagement du temps de travail et, surtout, faire quelques économies qui permettraient de fournir en partie le complément jugé indispensable au financement par le fédéral de la mise en route de la nouvelle police locale. En début d'année 2002, les protocoles 57 et 57bis ont été conclus. Ils ont permis d'apporter des ajustements financiers et opérationnels au statut, tout en mettant fin à une série d'excès comme les fameux jours de carence [ 117 ]
L’une des autres conséquences inattendues de la réforme réside dans la création de ce que d'aucuns ne peuvent s'empêcher d'appeler une « armée mexicaine », avec notamment l'accroissement spectaculaire du nombre d'officiers, notamment de ceux dits supérieurs. Un autre problème se pose au niveau de la carrière des jeunes officiers universitaires, responsables et légitimement ambitieux au sein de la police intégrée. Quelles sont leurs perspectives d'avenir? Comment les convaincre de s'incliner encore longtemps devant une certaine ancienneté et parfois aussi « compétence » spécifique y liée alors que, depuis plus de dix ans, on leur fait miroiter d'autres perspectives? Sommes-nous bien là dans une logique copernicienne?
19.2. Recrutement, formation et mise en place
La police est aujourd'hui l'un des plus gros employeurs du pays. Depuis le 1er avril 2001, tout candidat policier est sélectionné de manière uniforme et selon des procédures similaires: recrutement, sélection et formation sont dorénavant intégrés dans un processus commun. Il s'agit là d'une des conséquences positives de la réforme.
La police fédérale se voit attribuer de nouvelles missions en matière de sélection, de recrutement et de formation, pour lesquelles des questions se posent encore. Faut-il par exemple effectuer une enquête de moralité? Ou qu'en est-il du financement de la formation? Actuellement, c'est la police fédérale qui assure la formation mais la police locale ne finance plus les écoles si ce n'est éventuellement en nature. D'une certaine manière, les anciennes écoles régionales, provinciales, etc. perdent donc de l'argent tandis que les communes en gagnent.
Au delà du financement, ne faudrait-il pas non plus ouvrir le débat sur la qualité et la pertinence des formations censées garantir l'esprit de service inhérent à tout travail policier.
Des critiques sont apparues selon lesquelles « la formation de la gendarmerie a été édulcorée: d'un entraînement opérationnel, on est passé à une formation plus administrative [ 118 ] ». Il conviendra aussi de mettre l'accent sur une politique de formation permanente et continuée, axée sur les besoins spécifiques des services de police locale qui existent d'ailleurs depuis très longtemps mais qui n'ont pratiquement jamais été rencontrés.
Le Sénat recommande aussi de poursuivre dans la voie de l'amélioration des procédures de recrutement [ 119 ]. Par ailleurs, dans le souci de voir une police qui reflète davantage la structure de la population, un véritable effort est recommandé en matière de recrutement et de promotion des femmes et des allochtones dans la police [ 120 ]. Une vigilance toute particulière face aux manifestations de discrimination et de racisme s'impose très certainement au sein des forces de l'ordre, mais finalement peut-être pas plus qu'ailleurs. Une même vigilance s'impose à l'égard de toutes les catégories de personnes recrutées.
L’arrêté royal du 16 avril 2002 a apporté une série de modifications au PJPol/Mammouth : (1) le rôle du bourgmestre ou du président de collège est renforcé dans la commission locale de sélection et d'évaluation pour la fonction de chef de corps et les autres mandats en ce sens qu'il est désigné comme président de cette commission; (2) le gouverneur ou le commissaire d'arrondissement qu'il désigne est repris dans ces commissions locales de sélection et d'évaluation; (3) l'introduction d'une épreuve de type assesment (initialement prévue dans le cadre des primo-nominations) dans les procédures de sélection pour l'obtention d'un emploi à mandat, quel qu'il soit; (4) plusieurs fonctions sont rayées de la liste des fonctions à mandat car elles ne cadrent pas avec la philosophie même des mandats.
19.3. Mobilité
La mobilité a été voulue et conçue comme mécanisme d'intégration, dans la logique de l'ensemble du statut des membres de la police intégrée. Ce nouveau statut offre donc une possibilité de mobilité, non seulement à l'intérieur de chaque composante, mais aussi entre la police locale et la police fédérale. Les règles générales de mobilité ont été fixées par l'arrêté royal du 20 novembre 2001. Tous les mouvements de mobilité entre les corps locaux, de et vers la police fédérale et entre les directions générales de la police fédérale ont lieu sous l'autorité de la Direction de la mobilité et de la gestion des carrières. La mobilité interne à un corps local ou à une Direction de la police fédérale reste cependant de la « cuisine interne » et est donc régie par les principes arrêtés par le chef de corps ou le commissaire général.
Afin de conserver une vue d'ensemble claire, on a mis en place un cadre obligé, ce que l'on appelle les cycles de mobilité. On en a dénombré trois pour l'année 2002.
Pour ne pas mettre la continuité du corps en péril, seuls 5 % du cadre organique du personnel devraient normalement pouvoir être déclarés ouverts à la mobilité par cycle. Interrogé en Commission de l'Intérieur de la Chambre, le ministre de l'Intérieur a précisé que cette limitation serait abrogée lorsque la pénurie actuelle d'aspirants inspecteurs serait résorbée. Il est, en effet, plus que probable qu'en matière de« capacité »et de « mobilité », le temps permettra d'arranger un certain nombre de problèmes.
19.4. Cadre du personnel
Il faut cependant noter que, dans les premiers mois de 2002, des difficultés sont apparues afin de pourvoir au cadre du personnel. Il existait deux visions différentes en la matière: celle de la police locale, qui voulait conserver les groupements territoriaux existants et celle du ministre de l'Intérieur, qui souhaitait créer un « tableau » en vue d'un nouveau cadre pour le futur. Le risque d'une telle approche aurait été pour certains que la police fédérale puisse par trop tirer la couverture à soi. Par conséquent, le dialogue pour connaître les attentes et les besoins respectifs a été et reste parfois encore difficile.
La revalorisation du cadre administratif et logistique représente un réel enjeu pour le futur. L’objectif est très clairement de libérer les fonctionnaires de police des tâches administratives pour leur permettre de se concentrer sur le véritable travail de police. " Maintenir une capacité de police chère et bien entraînée dans des fonctions d'appui administratif où elle n'apporte pas de valeur ajoutée absolue pour l'organisation est injustifié tant du point de vue fonctionnel que du point de vue financier , [ 121 ]. Certains ont suggéré un « outsourcing » » de tâches déterminées. Initialement, il fallait transformer 1 000 fonctions policières en fonctions civiles sur une période de dix ans. Début 2002, 380 policiers entraient en ligne de compte pour être recyclés au sein de l'organisation.
L’audit de PWC révélait également que cette affectation du personnel policier à des tâches administratives était excessive. Une évaluation devait avoir lieu fin 2002 afin de déterminer si la norme pouvait être atteinte. Si ce n'était pas le cas, elle devait être revue afin de mieux correspondre à la réalité [ 122 ]. Nous n'en connaissons toujours pas les résultats.
Il faut cependant admettre, si l'on veut rester réaliste, qu'il sera difficile pour certains de se remettre sur le terrain. On pense par exemple aux policiers qui ont assumé des tâches administratives ou logistiques pendant des années [ 123 ]. Par ailleurs, ces policiers sont souvent « parmi les plus chers », notamment en raison de leur grade (échelle barémique) ou de leur ancienneté. Il serait intéressant d'obtenir une analyse chiffrée de ce phénomène.
19.5. Capacité opérationnelle
L‘un des objectifs premiers de la réforme était d'atteindre un service minimum équivalent optimal. Or, les capacités actuelles ne permettent pas toujours d'y arriver.
Dans un certain nombre de services judiciaires d'arrondissement, les difficultés majeures résulteraient d'une capacité insuffisante alors que le processus d'intégration s'est, quant à lui, le plus souvent déroulé convenablement. Le problème des capacités est incontestablement le plus préoccupant, d'autant plus que la situation actuelle donnerait des résultats inférieurs à ceux que l'on attendait avec la mise en place de zones dotées d'une assiette plus large.
En outre, les conditions de travail dans certaines régions sont devenues particulièrement périlleuses. Ainsi, en douze mois, 27 coups de feu ont été tirés contre des policiers à Charleroi, sans parler des menaces proférées à leur encontre. Les ministres de la Justice et de l'Intérieur ont décidé de demander notamment à la Direction générale judiciaire de procéder à une étude de capacité concernant le pilier judiciaire.
Il convient en outre de relever que, bien trop souvent, les capacités mises en place par le local semblent insuffisantes pour gérer la partie du travail judiciaire lui incombant. Cette capacité réduite ou incomplète risque d'aboutir à un appel permanent au fédéral pour tout et n'importe quoi et donc, à un mécanisme inévitablement destructeur. Quant à la qualité du travail du local, elle peut aussi être à l'origine d'un dysfonctionnement dans la mesure où, à certains endroits, il y aurait automatiquement un renvoi vers le fédéral pour plusieurs de ces matières. Certains membres de certains corps n'auraient toujours pas assimilé les lois du 11 février 1986 et du 5 août 1992, notamment en matière de rédaction de procès-verbaux.
En ce qui concerne la composante locale de la police intégrée, différents témoignages, parmi lesquels ceux de bourgmestres, semblent indiquer que les policiers travailleraient aujourd'hui moins tout en gagnant plus. Le bourgmestre de la cité ardente aurait déclaré que Liège se retrouverait avec 15 % de capacité en moins en dépit des 10 % de dépenses en plus [ 124 ]. Il faut cependant noter que l'on ne dispose pas toujours de chiffres ou données fiables, pertinentes ou vérifiables à ce propos car on refuse parfois de nous les communiquer.
Des communes qui ne payaient pas d'heures supplémentaires rechignent aujourd'hui à devoir le faire et certains chefs de petits corps se sont parfois entourés de véritables états-majors. On doit encore pointer des petites zones moins urbaines, mais aussi d'autres, où certains officiers excédentaires, affectés par le passé à des tâches de haute direction, répugnent à effectuer des missions de terrain.
Le fédéral table en général sur une capacité opérationnelle de 1 500 heures par an par policier. À Anvers ou à Bruxelles, par contre, cette capacité est plutôt estimée à 1 350 heures et probablement moins encore à la suite des restrictions imposées par l'arrêté Mammouth [ 125 ] .
L’arrêté royal du 17 septembre 2001 déterminant les normes d'organisation et de fonctionnement de la police locale sera modifié afin de permettre à celui qui s'engage dans des structures de coopération interzonale de déroger aux normes minimales imposées précédemment [ 126 ] .
Le Sénat souhaite voir les zones dotées de moyens suffisants pour effectuer des contrôles de sécurité routière, notamment le week-end. Il est vrai que, par le passé, tant au niveau local que fédéral, cette délicate et importante matière n'a pas toujours bénéficié de l'attention voulue des services de police ni des autorités habilitées à les mettre en œuvre. Les effectifs présents la nuit doivent, en cas de nécessité, être au moins aussi nombreux qu'avant la réforme [ 127 ] . Il a été expliqué lors des débats au Sénat que les critères de prestations nocturnes et de week-end sont les mêmes dans tout le pays. En d'autres termes, on ne tient pas compte de la spécificité de certaines zones, notamment de celles qui comprennent des grandes villes, avec tous les problèmes y liés (football, organisations diverses, prostitution, etc.). Peut-être serait-il souhaitable, ne fût-ce qu'à titre transitoire, de prévoir une certaine latitude en ce qui concerne ces prestations [ 128 ].
Il importe de mentionner de manière plus spécifique la capacité des unités spéciales. La réforme des services de police a mis fin à l'existence des unités « Rotor » de la police judiciaire, unités d'observation composées de membres de la police judiciaire affectés sur des bases ad hoc. Les unités d'observations existantes - exclusivement créées à cet effet - de la 23e brigade de la police judiciaire ainsi que ses équipes undercover se sont vues offrir la possibilité de fusionner avec les unités spéciales de l'ancienne gendarmerie. Concrètement, ces changements se sont traduits par une diminution de la capacité d'observation et d'intervention pour un volume de missions au moins équivalent. En l'espèce égaIement, il semble qu'il y ait un manque de cohérence. En effet, le gouvernement a pris toute une série d'initiatives en vue de juguler le phénomène du crime organisé mais d'autre part, l'efficacité de certaines de ces initiatives est directement tributaire de la disponibilité (tant sur le plan qualitatif que quantitatif) des unités spéciales.
19.6. Secrétariat social
De grosses difficultés sont survenues à l'origine au niveau du secrétariat social. Les ex-gendarmes et anciens policiers judiciaires près les parquets ont, pour des raisons objectives, engrangé les bénéfices de leur nouveau statut dès le 1er avril 2001. Ce qui ne fut le cas pour quelques-uns de leurs collègues ex-policiers communaux que bien plus tard. En cause, une certaine inertie de différents services communaux. En février 2002, seules 4 communes (sur 589) avaient renvoyé au secrétariat social la fiche technique de leurs policiers pourtant réclamée 7 mois plus tôt. L’Inspection générale a même été dépêchée dans les municipalités pour les aider à constituer leurs dossiers [ 129 ].
Cette relative incapacité initiale du secrétariat social à assurer un paiement correct s'était répercutée de manière négative sur la motivation des policiers. Légitimement, les fonctionnaires de police ont demandé que cette régularisation s'opère le plus rapidement possible. Celle-ci n'aura cependant pas lieu avant la fin 2003, selon le ministre de l'Intérieur. Le syndicat policier Sypol a d'ailleurs intenté devant le conseil d'État une action en référé contre l'État belge.
Dans un souci d'objectivité, il faut encore noter que, même pour la police fédérale, l'interprétation de l'échelle barémique de référence était tout sauf évidente.
Des problèmes se sont également posés dans certaines zones quant au payement des policiers, notamment concernant les heures supplémentaires effectuées auparavant. Le ministre de l'Intérieur a dû menacer de recourir à l'envoi d'un commissaire spécial dans certaines communes pour que l'argent que le fédéral leur avait versé serve effectivement au payement des policiers. Au 18 décembre 2002, la situation était toujours problématique concernant les salaires des anciens policiers communaux dans 22 zones de police. Le ministre a annoncé qu'il continuerait à inciter les autorités locales à payer convenablement leurs policiers et qu'il n'hésiterait pas, si nécessaire, à prendre des mesures drastiques en la matière. L’inspecteur général de la police fédérale et de la police locale s'est très judicieusement vu confier l'une ou l'autre mission expresse dans ce cadre.
19.7. Conseil de discipline
Le Conseil de discipline, officiellement mis en place le 11 juin 2002, est l'organe consultatif permanent en matière disciplinaire. Chaque fonctionnaire qui tombe sous le coup d'une sanction disciplinaire lourde peut introduire une requête en reconsidération auprès de celui-ci. L’exécution de la proposition de l'autorité disciplinaire est ainsi suspendue jusqu'à ce que le Conseil de discipline ait rendu un avis. Il peut, par exemple, décider de donner une autre qualification aux faits que celle proposée par l'autorité compétente.
Par ailleurs, le Conseil de discipline est chargé, essentiellement à des fins de jurisprudence et d'application rationnelle et équitable du statut disciplinaire, de la composition d'une banque de données reprenant toutes les décisions prononcées par une autorité disciplinaire. Il est donc important que chaque autorité disciplinaire lui transmette sa décision.
19.8. Autres intervenants
En tout état de cause, il est nécessaire de décharger les policiers de certaines tâches. Fort de cette philosophie, le gouvernement a récemment décidé de confier à de nouvelles catégories de fonctionnaires voire de contractuels des missions de contrôle de la qualité de l'environnement de vie. Les infractions en matière de stationnement doivent pouvoir être établies par des fonctionnaires jurés. Dans le cadre de l'accord « police » conclu avec les villes et communes et le gouvernement, il a été décidé que le transport des détenus et la surveillance des palais de justice seraient confiés à des agents qui feront partie du Corps de sécurité bientôt opérationnel [ 130 ] . Il s'agit, à l'origine, d'une demande vieille de plus de trente ans formulée par l'ancienne gendarmerie. La mise en place du nouveau paysage policier a permis de faire avancer les choses.
De l'avis du Sénat, il serait utile que les tâches actuellement accomplies par des policiers mais ne nécessitant pas spécifiquement leur intervention soient, en partie du moins, prises en charge par le secteur privé [ 131 ]. Outre l’« administrativation » de certaines sanctions, cette possibilité ouvre d'intéressantes pistes de réflexion sur lesquelles le Comité permanent P s'aventurera, dans la mesure où les choix opérés en la matière engendreront des interactions avec l'intervention des services de police.
La revalorisation fonctionnelle des auxiliaires de police - qui se sont vus attribuer la sécurité routière comme priorité principale - s'inscrit également dans le cadre de l'extension de la capacité opérationnelle des services de police. L’auxiliaire de police constitue non seulement une alternative intéressante pour compléter les cadres à court terme mais également - et plus que jamais - la marche permettant d'accéder au cadre de base, certainement pour des catégories bien déterminées comme les jeunes originaires de quartiers vulnérables. Un passage immédiat dans le cadre de base constitue généralement pour eux une difficulté quasi insurmontable [ 132 ]. Il conviendra cependant de ne pas oublier les objectifs de professionnalisation et de qualité des interventions policières.
20. Valeurs
Il est impossible d'établir un lien entre la réforme et le respect des valeurs, celui-ci n'existant d'ailleurs probablement pas. Cela étant, il est à remarquer que d'importants efforts ont été consentis, très certainement par la police fédérale, en vue de promouvoir le principe d'intégrité. Nous avons pu nous en rendre compte dans le cadre des débuts de notre enquête sur l'intégrité, qui ne prendra vraiment son envol qu'au cours du second semestre 2003.
La définition par voie d'arrêté royal d'une déontologie commune à l'ensemble des fonctionnaires de police, tel qu'annoncée depuis la moitié de l'année 1980, fait toujours défaut, même s'il a une nouvelle fois été annoncé que cette démarche serait très prochainement entreprise. Dans l'entretemps, les règles en matière d'incompatibilités professionnelles ont été précisées dans des arrêtés ministériels. Vu la marge d'appréciation laissée aux autorités, il serait approprié d'assurer le suivi des « déviances tolérées ».
21. Moyens
21.1. Financement
La question du coût de la réforme aura sans conteste focalisé l'attention de nombreux intervenants et des médias tout au long de cette année. Il est vrai que les enjeux ne sont pas minces: rendre possible la mise en œuvre de la réforme, en ce compris le respect du statut des policiers, tout en ne condamnant pas les finances communales à la faillite représente un véritable défi. Le principe de base en la matière est celui de la neutralité budgétaire pour les communes, principe que tient d'ailleurs à rappeler le Sénat [ 133 ]dans ses recommandations. Cet argument a été régulièrement et légitimement avancé par les municipalistes lors des différentes négociations, qui se sont poursuivies cette année. Il faudra cependant raison garder et, par exemple, ne pas systématiquement s'engager sur d'autres voies que celle du plan Copernic ou, pire, cumuler tous les avantages des deux systèmes.
Le souci de départ était « de ne pas récompenser les mauvais élèves ». En effet, police et sécurité sont des matières qui ont toujours fait l'objet d'investissements très irréguliers dans le passé [ 134 ]. Au sein d'un seul et même arrondissement judiciaire, les rapports allaient de un à dix concernant les efforts consentis par habitant pour la fonction de police. L’un des principes de base clairement affichés était dès lors de ne pas favoriser ceux qui n'avaient pas suffisamment investi dans le passé [ 135 ]. Plusieurs personnes rencontrées ont critiqué ce raisonnement de base, qui revient à ne pas beaucoup soutenir ces communes. Or, il importe que l'ensemble des zones évolue en même temps si l'on veut éviter les problèmes. En outre, on comprend d'autant moins ce raisonnement qu'il existe des exceptions: certaines zones bénéficient d'un traitement« compréhensif », d'autres non.
Un bref rappel chronologique permettra d'ailleurs de voir qu'on s'en est écarté. En mars 2001, le gouvernement détermine le financement des 196 zones, basé sur toute une série de paramètres (e.a. la norme KUL) et sur une solidarité transitoire entre types de zone. En novembre 2001, le gouvernement reconnaît que le principe de neutralité budgétaire peut être pris en défaut et s'engage à évaluer la situation zone par zone. C'est la naissance de ce qu'on appellera les surcoûts admissibles. En juin 2002, communes et gouvernement s'accordent sur de nouveaux paramètres relatifs aux surcoûts admissibles, un complément de dotation (25 millions d'euros) est octroyé et la porte est ainsi ouverte à des situations problématiques pourtant objectivables. En juin 2002 toujours, il y a accord sur un refinancement spécifique pour Bruxelles.
Les zones ont souvent dénoncé notamment les problèmes suivants: (1) les allocations dites de proximité sont plafonnées par nombre d'habitants; (2) ce qu'on appelle les « inconvénients » ont été plafonnés sur une base non pertinente; (3) différents surcoûts ne sont pas ou pas assez pris en compte, entre autres le paiement de l'allocation de chef de corps, les allocations et indemnités pour enquête judiciaire, l'indemnité du comptable spécial ou les masses d'habillement. Ces problèmes étaient pourtant prévisibles car largement inhérents à l'accord Octopus et à la loi du 7 décembre 1998, du moins à leur mise en œuvre même raisonnable. En effet, les situations d'avant la réforme étaient multiples, changeantes d'une commune à l'autre. Le compromis n'était donc pas toujours aisé à trouver.
De manière très compréhensible, l'aspect financier a dès lors été au centre des négociations menées avec les villes et communes. Dans le cadre des accords conclus en mars 2001 et juin 2002, on est parvenu à un consensus quant aux conditions financières et opérationnelles connexes de la réforme des services de police. L’Inspection générale de la police fédérale et de la police locale a même dû effectuer une évaluation, zone par zone, des surcoûts générés par la réforme des services de police et un accord a été dégagé concernant les paramètres adoptés pour le calcul des surcoûts admissibles. Chaque zone conservait la possibilité d'introduire un dossier individualisé dès lors qu'elle estimait que des problèmes d'ordre structurel, opérationnel et financier pouvaient se poser. Cent trente-six zones ont fait usage de cette possibilité. La Commission d'évaluation a encore organisé ces derniers mois un débat contradictoire qui a débouché, en décembre 2002, sur l'octroi - pas toujours selon des normes claires et défendables, selon d'aucuns - d'une intervention complémentaire s'élevant à près de 40 millions d'euros [ 136 ].
L’évaluation globale de la réforme des services de police au niveau local, prévue en septembre 2003, sera l'occasion de vérifier, après un examen approfondi, si la norme KUL, qui sert de clé principale à tout le mécanisme de financement, a intégré suffisamment de paramètres correctement pondérés. Le Sénat recommande aussi d'évaluer et d'actualiser cette norme chaque année sur la base de paramètres objectifs; il précise par ailleurs qu'il y aura peut-être lieu de tenir compte de nouveaux paramètres [ 137 ]. Il ne faudrait cependant pas que des débats budgétaires ou techniques occultent finalement l'essentiel: la bonne exécution des différentes missions confiées à la police intégrée; la réalisation des objectifs et de la ratio de la loi du 7 décembre 1998 ; ainsi qu'indirectement, le respect des accords Octopus tels que traduits dans l'accord de gouvernement, la législation et la réglementation subséquentes.
Dans l'état actuel des choses, à moins que le Parlement ne lui adresse une demande expresse en ce sens, le Comité permanent de contrôle des services de police ne compte pas investir dans le suivi des aspects financiers et du coût de la réforme. S'il devait le faire, il agirait en outre après ou en concertation avec la Cour des Comptes, voire après concertation avec l'Inspection générale de la police fédérale et de la police locale.
La question de savoir qui prendra en charge quels types de coûts dans le cadre de la réforme des polices est une question qui intéresse tous les niveaux de pouvoir concernés. Mais ce qui contrarie surtout le citoyen, c'est que, finalement, c'est lui qui payera de toute façon la facture de cette réforme. Cette irritation est d'autant plus vive que les beaux espoirs suscités par l'accord octopartite, plus particulièrement en ce qui concerne la visibilité et la présence de la police, n'ont pas été rencontrés partout ou partout de la même manière. Peut-être faudrait-il aussi préciser que la police de proximité est aussi autre chose que les simples « visibilité » et « agent de quartier » ou « plus de bleu en rue » ! Il est dès lors indispensable de juger aussi la réforme des polices non pas à l'aune de ses répercussions financières, mais de son contenu et de ses réalisations. Les commentaires d'observateurs avertis semblent montrer que la présence policière en rue n'a pas augmenté comme elle aurait dû le faire conformément à ce qui était une priorité évidente de la réforme pour la plupart des décideurs et responsables [ 138 ]. Mais les concepts de police communautaire ou de police de proximité doivent aussi être précisés car ils n'impliquent pas nécessairement « plus de bleu en rue ».
À cet égard, toujours en fonction des exigences spécifiques du moment ou à la demande du Parlement, le Comité permanent de contrôle des services de police se préoccupera davantage des implications de cette perception des choses et, surtout, dans toute la mesure du possible, des implications des investissements sur la « sécurité »du citoyen au sens large, avec la collaboration d'un ou de plusieurs experts extérieurs.
Dans un avenir proche, annonçait le Premier ministre il y a peu, nous devrions arriver à un niveau d'effort déterminé qui tient compte notamment de l'assise financière de la zone et du degré d'urbanisation. Pour lui, il s'agit là du seul critère véritablement juste en matière purement financière - nous dirions plutôt d'un des critères à prendre en compte dans ce contexte. Ledit critère correspond assez bien au principe selon lequel chaque citoyen a droit à une fonction de police équivalente, quel que soit le lieu où il réside (le service minimum équivalent sur l'ensemble du territoire dont question de manière abondante dans la loi du 7 décembre 1998 et surabondante dans son exposé des motifs) et cela nous semble fondamental dans l'analyse de la réforme. Actuellement, certaines zones n'ont pourtant pas encore atteint ce niveau d'efforts propres, loin s'en faut, alors que d'autres zones consentent des investissements supérieurs à la médiane [ 139 ].
Ne perdons pas de vue non plus que, très justement, le Sénat invite également à s'accorder sur la notion de « surcoût » acceptable à charge de l'État fédéral [ 140 ]. Si décision est prise en la matière, elle devra être assumée par tous.
Notons encore qu'en décembre 2002, le Conseil d'État a cassé l'arrêté royal qui fixe le financement des quotes-parts communales dans les zones de police pluricommunales. Il convient cependant de relativiser quelque peu la portée de cet arrêt car il faut tenir compte du nombre et du type de zones. Les 50 zones monocommunales ne sont logiquement pas concernées par cet arrêt. Pour la plupart des autres zones, des arrangements à l'amiable ont eu lieu, comme le préconisait l'arrêté royal annulé. À défaut d'arrangement, c'est ce qu'on appelle la « clé Duquesne » qui prévaut, calculée sur trois principes: (1) le revenu imposable par habitant; (2) le revenu cadastral moyen et (3) la norme dite KUL. C'est d'ailleurs cette norme qui a été attaquée avec succès par la commune de Juprelle. Un nouvel arrêté rétroactif doit être soumis au Conseil des Ministres, précisant et, le cas échéant, développant la norme KUL. L’annulation de la « clé Duquesne » peut donc entraîner des problèmes aux endroits où les désaccords règnent concernant la répartition des quotes-parts. D'autant plus que des recours contre le nouvel arrêté sont dores et déjà annoncés, lequel, aux yeux de certains détracteurs du ministre de l'Intérieur, « reste pareil à l'ancien, mais emballé un peu autrement ». Pourtant, on finit par se demander s'il ne représente pas une des seules solutions équitables et suffisamment rationnelles.
De manière générale, il faut encore noter que l'État fédéral a consenti un effort financier considérable et s'est efforcé de répondre aux objections - la plupart du temps justifiées - des villes et communes, comme en témoignent l'accroissement notable des moyens fédéraux, un certain allègement du travail de la police locale, etc. En outre, un accord a été conclu en vue d'assurer le suivi et l'évaluation permanente des coûts [ 141 ].
Toutefois, au vu des sommes d'argents allouées pour les salaires, on peut se demander ce qui restera pour l'équipement, les bâtiments, l'informatique, la recherche et le développement, bref pour le futur. Notre enquête sur la Computer Crime Unit permet notamment d'illustrer cet aspect de la problématique, complexe s'il en est. Il pourrait être utile de disposer de plans pluriannuels d'investissement [ 142 ] et de préciser une vision à cinq ou dix ans dans ces domaines.
21.2. Infrastructure
Les problèmes de locaux semblent récurrents. Ainsi la police de tel endroit devrait emménager dans des bâtiments aujourd'hui occupés par le directeur coordinateur, dont les services devraient eux-mêmes déménager vers un endroit qui traîne à être mis à leur disposition. Il faut également une solution pour le service judiciaire d'arrondissement.
De telles situations sont loin d'être exceptionnelles et il faudra sans conteste du temps avant de trouver des solutions ou même simplement les bonnes pistes.
21.3. Astrid
Astrid est un réseau de technologie de pointe qui permet aux services de secours et de sécurité de communiquer rapidement et efficacement entre eux. Outre un réseau radio visant à terme une couverture nationale, Astrid prévoit également la création de dispatchings provinciaux, permettant la gestion numérique des informations. Le concept Astrid est décrit plus en détails dans nos différents rapports intermédiaires ou particuliers sur le fonctionnement des centraux « 101 » [ 143 ] .
Le premier dispatching provincial intégralement basé sur la technologie Astrid, le Centre d'information et de communication (CIC), a été inauguré le 13 mars 2002 dans la province de Flandre orientale. Précisons, à cet égard, qu'il ne faut pas confondre les aspects techniques (Astrid) et opérationnels (CIC) et les coûts y liés, comme d'aucuns le font encore sans nuance.
Le contrat de gestion d'Astrid du 8 février 1999 prévoyait l'achèvement de la mise au point du système pour la fin 2001. Toutefois, des retards non imputables à Astrid mais au fournisseur ont postposé ce délai, de sorte que le concept sera totalement opérationnel d'ici la fin 2003.
La fusion des dispatchings 100 et 101 ne fait pas partie du contrat de gestion. En mars 2002, le gouvernement a pourtant décidé de donner une nouvelle impulsion à l'analyse des possibilités d'intégration de ces dispatchings par la création de deux groupes de travail. Sur la base de leur rapport remis en octobre, une expérience pilote a aussitôt été lancée à Anvers et à Liège de novembre 2002 à décembre 2005. Ce n'est qu'à l'issue de cette expérience, qui a pour but de garantir le secret médical, que le Conseil des ministres décidera de la réalisation du projet global intégré [ 144 ].
Astrid engendre pour les communes des frais considérables imposés en pleine période de réforme du paysage policier. Le Sénat recommande dès à présent de prévoir une dotation particulière au budget fédéral pour couvrir les frais des villes et communes [ 145 ] .
21.4. Computer Crime Unit
La presse a fait état de la problématique liée au budget de la Computer Crime Unit. Le budget qui lui avait été initialement alloué se montait à 20 000 euros alors que l'évaluation des besoins préconisait un montant de 500 000 euros. Un enquêteur commentait à ce propos: « Je crois que c'est juste assez pour payer les licences des programmes que nous utilisons ». Ce montant a été revu depuis et se monte à 250 000 euros. Il est, en effet, regrettable de ne pas consentir un budget suffisant à une unité qui doit faire face à un type de criminalité en constante progression. Le Sénat recommande d'ailleurs de lui octroyer les équipements les plus modernes et les technologies les plus nouvelles. Ces constatations ont aussi été pour nous l'occasion d'actualiser notre enquête de contrôle sur la question, commentée par ailleurs dans le cadre du présent rapport annuel.
21.5. Uniforme
Les retards accumulés au niveau de la livraison des nouveaux uniformes sont, quelles qu'en soient les raisons, source de grande irritation pour beaucoup. S'il ne s'agit pas du volet principal de la réforme, il revêt néanmoins une valeur symbolique majeure, notamment vis-à-vis du citoyen pour qui les nouveaux uniformes sont autant de signes tangibles liés à la police. Plus que le nouveau logo présent sur les véhicules, le nouvel uniforme représente l'unité au sein de l'organisation policière et la rigueur dans son port et dans l'attitude amélioreront l'image globale de la police. Aux yeux des policiers également, le fait de disposer d'un uniforme unique renforce sans conteste le sentiment d'appartenance à une même organisation. La version définitive du nouvel uniforme devrait être disponible au cours du premier trimestre 2003 et sera progressivement distribuée à tous les fonctionnaires de police.
22. Quelques considérations sur différents points positifs et moins positifs de la réforme
22.1. Points positifs
Par la force des choses, de nombreux bourgmestres, hommes politiques ou autres ont été amenés à se pencher sur la « question policière », à y consacrer temps et énergie. Même si elle était axée sur la résolution de problèmes spécifiques, cette attention devrait également se traduire par un effet général positif (meilleure maîtrise du dossier, intérêt pour la chose policière) qui devrait permettre à ces intervenants de mieux cerner les enjeux du futur.
Des projets de grande envergure, auxquels la police est largement associée, ont en effet vu le jour dans plusieurs villes. En de nombreux endroits, la réforme des services de police a aussi donné lieu à une meilleure collaboration avec les autorités de police administrative et de nombreux autres intervenants sociaux.
Dans un certain nombre de zones observées ou faisant l'objet des discussions, on relève également l'installation de commissariats de proximité. Ainsi à Mons, le commissariat de proximité est logiquement le plus important et présente deux particularités. D'une part, son emplacement - la Grand-Place de Mons - a une valeur symbolique et est aisément repérable. D'autre part, pour bien marquer sa vocation de service territorialisé, le commissariat est doté d'un bâtiment indépendant des services centraux. Le chef de zone tient à ce que les commissariats de proximité soient libérés au maximum des contraintes extérieures pour qu'ils puissent se consacrer à leurs missions de proximité. Aussi n'assureront-ils pas les permanences mobiles, les réserves d'intervention, etc. Des constatations similaires ont été faites dans d'autres zones importantes visitées, ce qui traduit une volonté relativement généralisée de mettre en place une police de proximité.
Plusieurs témoignages rendent compte d'une bonne intégration au sein des zones de police locale. « Tout n'est pas noir, la réforme des polices a aussi eu du bon, notamment la revalorisation des salaires et surtout l'arrivée d'anciens gendarmes, avec qui on s'entend bien ». « L'intégration harmonieuse des services n'était pas gagnée d'avance, d'autant plus que les gens de la brigade de surveillance et de recherches et ceux de la police judiciaire près les parquets avaient plutôt manifesté les uns contre les autres. Mais, en de nombreux endroits, ce fut pourtant un franc succès ». Sans conteste, nous avons pu vérifier ces affirmations en différents endroits et au travers de multiples confrontations d'idées.
" La réforme s'est très bien passée chez nous et la police est plus présente qu'avant », témoigne le bourgmestre de Bastogne [ 146 ]. « On évite les doubles emplois, les bourgmestres ont obtenu l'autonomie réclamée et il est aujourd'hui possible de mener des politiques policières à l'intérieur d'un espace suffisant et cohérent », précise un autre bourgmestre [ 147 ]. Durant ses visites dans plusieurs grandes villes, le premier ministre a pu constater que de nombreux procureurs du Roi assuraient pleinement le rôle de charnière que la réforme leur avait attribué et qu'ils dirigeaient efficacement la police judiciaire. Là où il estimait que la direction de l'information par le magistrat compétent constituait une donnée souvent purement théorique dans le passé, force est de reconnaître que les choses ont changé depuis. La concertation et la gestion en matière de recherche par arrondissement constituent, dans ce cadre, des instruments indispensables [ 148 ]. Les concertations instaurées par la loi du 7 décembre 1998 fonctionnent généralement bien et jouent pleinement leur rôle de mécanisme d'intégration, de progrès et de gestion de projets.
L’autorité de police administrative joue non seulement un plus grand rôle, elle l'assume aussi davantage et plus clairement. « Oui, il fallait faire une réforme. Il y a des points positifs. Maintenant pour une tâche, il y a un seul corps de police: c'est une bonne chose. Mais dans plusieurs zones, on a des bourgmestres qui n'ont plus rien à dire. Vont-ils encore accepter de payer pour une institution sur laquelle ils n'ont quasiment plus aucun pouvoir ?» [ 149 ]. C'est pourquoi dans les zones pluricommunales, il conviendra aussi de trouver une solution juridique acceptable permettant à l'autorité de police administrative d'assumer ses responsabilités pleinement, clairement et en tout connaissance de cause. Peut-être faudrait-il prévoir une modalité particulière de réquisition, un peu à l'instar de ce qui a été prévu pour le ministre de l'Intérieur dans la loi du 7 décembre 1998. Cette possible solution nous semble être un juste retour à l'équilibre entre les autorités fédérale, locale et communale.
22.2. Points moins positifs
La réforme a généré une grande incertitude, notamment au niveau des communes qui, en 2002, ne connaissaient pas à l'avance le budget de leur police. On en veut pour preuve les nombreuses négociations qui ont eu lieu en cours d'année. Il faut espérer qu'une plus grande clarté s'installera, permettant à tous de travailler plus sereinement - aussi grâce à la disparition de l'épée de Damoclès financière - et de consacrer son temps et son énergie au travail de fond.
« L'absentéisme serait en augmentation dans certains corps: de l'ordre de 20% dans les quartiers, a indiqué le chef de la zone de Liège. C'est là que le personnel plus ancien a peut-être subi le choc psychologique le plus important [' .. J». Le bourgmestre a, quant à lui, reconnu que la présence policière était en régression et son coût en augmentation. Cette question est d'ailleurs abordée dans le présent rapport annuel ainsi que dans les rapports particulier, intermédiaire et définitif rendus à notre Commission d'accompagnement parlementaire.
" Les nouveaux standards de fonctionnement (un accueil, une équipe d'intervention 24h/24), surtout dans les petites et moyennes communes, tant flamandes que francophones, représentent une nouveauté et une charge souvent qualifiée d'insupportable par d'aucuns. Selon des experts avertis, avant la réforme des services de police, la gendarmerie suppléait en de nombreux endroits aux carences des communes en matière de police. Ce qui, à l'époque, faisait déjà prédire à certains qu'en touchant à cette organisation, on allait mettre au jour des transferts « cachés ». Mais, au niveau local, les clivages se manifestent davantage entre les grandes zones" monocommunales " et les petites et moyennes zones de police qui combinent la gestion policière de plusieurs communes " , [ 150 ] . Des coûts imprévus se présentent quasi chaque jour. « On peut espérer à terme une rationalisation des coûts mais il faut aussi uniformiser les parcs informatiques et radios entre communes d'une même zone. Cela dit, en privé, les receveurs conviennent aussi que les communes noircissent volontiers le tableau afin d'expliquer leurs difficultés financières " [ 151 ].
Les carrefours d'information d'arrondissement (CIA) constituent les vecteurs du flux d'informations administratives et judiciaires. Il est indispensable que tous les services de police, tant au niveau fédéral que local, assurent leur collaboration aux CIA, dont l'opérationnalisation complète s'impose. Quant aux centres de communication et d'information (CCI), la réforme des services de police les a aussi expressément prévus afin de faire face aux dysfonctionnements du passé stigmatisés dans le cadre de plusieurs Commissions d'enquête parlementaires plus ou moins récentes. Il conviendrait de ne pas oublier ce passé et de veiller ainsi tout particulièrement à ce que chacune des composantes de la police intégrée, structurée à deux niveaux apporte sa pierre à l'édifice du succès de la mise en place du nouveau paysage policier voulu et clairement précisé par la loi du 7 décembre 1998.
« La réorganisation provoquée par les ministres Duquesne et Verwilghen est donc bien un retour en arrière puisque le service d'analyse stratégique, la cellule cartographique et le service du plan national de sécurité vont fusionner en un nouveau 'service de planification stratégique' entièrement aux mains du commissaire général» a-t-on pu lire. « Il s'agit là d'une mauvaise interprétation », réplique-t-on du côté de l'Intérieur. Il y a effectivement eu réorganisation mais celle-ci a été basée sur un audit réalisé en 2001, dont la première conclusion était que le commissaire général n'était pas suffisamment assisté et ne disposait pas des instruments nécessaires. C'est pour remédier à cette carence que des modifications ont été apportées à l'organigramme.
Les plaintes n'émanent pas que du niveau local; le commissaire général dénonce également le manque d'investissements, qui donne lieu à des remplacements tardifs de matériels et, partant, à une hausse des frais de fonctionnement. Les coupures successives dans les crédits de fonctionnement sont systématiquement compensées par des crédits d'investissement déjà insuffisants pour maintenir l'opérationnalité des services, d'où la création d'une spirale négative. L’impossibilité d'acquérir les moyens nécessaires ne permet pas de répondre à la demande sans cesse croissante d'un service policier de meilleure qualité.
Le Sénat invite le ministre de l'Intérieur à réellement exercer un contrôle sur les délégations qu'il donne aux hauts fonctionnaires [152 ] . La présidente de la Commission de l'Intérieur du Sénat explique" qu'il n'y a pas de réel enthousiasme pour piloter cette réforme. Au fédéral, les responsables du service du personnel notamment ne sont pas loin d'organiser la démotivation [ 153 ]». On n'a accordé que trop peu d'attention à l'intégration des modus operandi des deux sous-cultures. Il convient d'établir un bilan de ce qui doit être conservé et de ce qui doit être modifié. Il faut aussi trouver un consensus sur les normes et les valeurs à appliquer dans le nouveau régime.
Pareille réforme n'a pas été sans susciter ressentiment et malaise au sein de la police. Sont, par exemple, montrés du doigt la disparité entre les tenues des ex-gendarmes et des anciens policiers communaux; les problèmes liés à la différence des systèmes informatiques; le fait que des policiers soient amenés à manier des armes qu'ils ne connaissent pas nécessairement ou qu'ils n'aient jamais dû rédiger eux-mêmes de procès-verbaux ; des lacunes en matière de formation permanente ou continuée. D'autres policiers se demandent s'ils ne sont pas devenus les victimes d'un enjeu politique. Certains dysfonctionnements sur le terrain ne seraient-ils pas« organisés » afin de s'acheminer vers une police unique? Les ex-policiers communaux n'ont pas perçu de fiche de paie durant des mois et n'ont donc plus pu vérifier leurs revenus. Plus préoccupant encore, des policiers dénoncent le manque de formation du service d'enquête et de recherche, par conséquent mal préparé aux devoirs d'enquête liés à la criminalité locale. Ces affirmations ont pu être vérifiées à plus d'une reprise.
Si la plupart des critiques formulées sont réfutables et, partant, doivent être prises avec la réserve qui s'impose, elles sont néanmoins l'expression d'une certaine perception, laquelle - indépendamment de sa justesse - peut également être source de dysfonctionnement. Il est important d'en tenir compte.
23. Sur les sentiers d'une police intégrée, structurée à deux niveaux
Le processus de mise en place du nouveau paysage policier étant en constante évolution, il est particulièrement ardu d'évaluer sa mise au point fine. Un peu de stabilité et de simplification seraient, à cet égard, les bienvenues. Nul ne conteste, pas même le premier ministre ou le ministre de l'Intérieur, que de nombreux problèmes se sont posés et que d'autres verront encore le jour dans le futur. Comment en serait-il autrement vu l'ampleur d'une telle réforme? Les zones de police « fêtaient » Ieur première année d'existence au 1er janvier 2003. L’heure est à présent venue de se demander si la composante locale de cette police intégrée répond aux exigences voulues (plus d'agents dans la rue, plus de proximité, interventions plus rapides, etc.). Il est difficile de donner une réponse nette définitive car la réforme des services de police est un processus de longue haleine impliquant une - lente - (r)évolution des mentalités et la réalité varie fortement d'une zone à l'autre.
Ainsi certains se sont vus octroyés bâtiments flambant neufs, d'autres pas. L’intégration des « nouveaux collègues » ne se passe pas partout de la même manière non plus, quoiqu'il importe de rappeler qu'elle s'est bien déroulée dans la plupart des cas.
Le ministre de l'Intérieur, quant à lui, s'est dit satisfait des résultats un an après la mise en place de la nouvelle police intégrée, structurée à deux niveaux. Sans vouloir nier certaines critiques, il souligne néanmoins que cette évolution a mené à de nombreux changements; " tout ne se passe bien sûr pas toujours comme souhaité, mais 'mieux que prévu' , [ 154 ]. Il a rappelé les progrès réalisés en matière de technologie informatique et de communications. Quant à la criminalité, « les statistiques parlent d'elles-mêmes ». Il a annoncé l'installation de la banque de données nationale pour le deuxième semestre 2003. Nos investigations et analyses ont permis de rejoindre son optimisme dans certains cas mais pas toujours, comme on pourra le lire dans ce rapport annuel.
Septembre 2003 est à retenir comme une date-clé en ce sens qu'une évaluation de la réforme y est programmée. La police se doit de continuer à gagner la confiance du citoyen.
Permettez-nous encore de souligner que mesurer l'efficacité de la police locale à sa présence sur le terrain reviendrait en quelque sorte à commettre aujourd'hui l'erreur que la police fédérale faisait hier en confondant« efforts » et « effets ». PWC plaidait déjà au fédéral" pour la définition de réels indicateurs de résultats et non d'indicateurs des efforts consentis ». Il ne précisait toutefois pas quels pourraient être ces indicateurs ni comment les mettre au point car, dans un secteur comme celui de la police, il s'agit là d'une question spécifique particulièrement délicate; on semble trop souvent l'oublier. Qui plus est, la police n'étant pas le seul intervenant en matière de criminalité et de sécurité, on peut se demander quelle est l'ampleur de son influence dans ce domaine. À cet égard, une approche globale est une des rares à pouvoir vraiment se défendre.
Enfin, il faudrait savoir si les composantes de notre police intégrée s'occupent des « bonnes » matières, avec les moyens et selon les priorités ad hoc. Peut-être faudrait-il simplement garder à l'esprit d'abord les aspects humain et qualitatif, ensuite les missions, les fonctionnalités et les degrés d'excellence avec lequel elles sont assumées?
Les progrès à réaliser, tant sur le fond que sur la forme, sont décrits de manière générale dans le Plan national de sécurité et transposés de manière particulière dans les plans zonaux de sécurité. Ce sont ces deux fils conducteurs qui permettront aux responsables des différents niveaux de mener à bien la réforme, d'assurer une certaine continuité et de réaliser les progrès sur le fond et sur la forme visés plus haut.
Une (première) évaluation (du fonctionnement) de la police locale doit avoir lieu en septembre 2003, son objectif étant de donner une impulsion nouvelle ou différente au fonctionnement de la police et/ou de lui donner une autre orientation.
Section 2 : Informations disponibles et informations transmises au Comité permanent de contrôle des services de police - première évaluation des tendances concernant les plaintes et dénonciations de l'année 2002
24. Introduction
Dans un rapport intermédiaire [ i47 ] établi durant le second semestre 2002 et présenté à sa Commission parlementaire d'accompagnement, le Comité permanent de contrôle des services de police a évalué et commenté les données chiffrées obtenues pour la période du 1er janvier au 1er août 2002. Les chiffres qui figurent dans le présent document portent sur l'ensemble de l'année 2002. La présente analyse tient également compte, d'une part des dénonciations transmises au Service d'enquêtes P en application de l'article 26 [ i48 ] de la loi organique du 18 juillet 1991 du contrôle des services de police et, d'autre part des missions judiciaires dévolues au Service d'enquêtes P. Toutes ces données ont été rassemblées dans un tableau comparatif des années 2000, 2001 et 2002.
La base de données du Comité permanent de contrôle des services de police est alimentée quotidiennement et les allégations de faits sont reprises dans un champ comportant 130 possibilités (faits), lesquelles n'ont pas toutes été commentées dans la présente étude. En font uniquement partie celles qui, dans l'état actuel des choses et compte tenu des circonstances, présentent un intérêt particulier: (1) les faits constatés ou signalés qui constituent une violation directe ou indirecte des droits et libertés fondamentaux et (2) les dysfonctionnements dans le chef de fonctionnaires de police et/ou d'une organisation policière.
La somme des pourcentages calculés pour chaque catégorie distincte ne s'élève pas à cent pour cent pour les raisons explicitées supra. Les pourcentages ont, par ailleurs, été calculés par rapport au total des allégations de faits sensu stricto. Il convient également de préciser qu'un seul dossier peut contenir plusieurs allégations (faits), ce qui explique que l'on obtient un nombre total de dossiers inférieur au total des faits.
Plusieurs tendances se dégagent clairement des tableaux comparatifs ainsi établis. Une certaine réserve s'impose toutefois pour l'interprétation des faits, d'autant plus que toutes les informations ne sont pas nécessairement communiquées au Comité permanent P (bien qu'il s'agisse là d'une obligation légale clairement formulée de surcroît). Nous y reviendrons par ailleurs. En outre, certaines données parviennent au Comité permanent P avec un retard conséquent, ce qui peut déformer l'image que l'on se fait du fonctionnement policier ou du possible impact de la réforme sur ledit fonctionnement. Les différentes données sont présentées à titre indicatif, notamment de tendances générales ou particulières. C'est pour cette raison qu'elles doivent être lues et interprétées avec la réserve qui s'impose et que le Comité se penchera également sur la pertinence de son système d'analyse et de référence dans les prochains mois. En outre, il l'adaptera le cas échéant, sans pour autant le révolutionner, fors absolue nécessité.
25. Dossiers relatifs aux plaintes et dénonciations
Nous avons désormais opté pour une répartition des dossiers en plaintes sensu stricto et plaintes sensu lato, cette dernière catégorie reprenant l'ensemble des dossiers de plainte, en ce compris ceux qui donnent lieu, au cours de leur traitement, à l'ouverture d'une enquête judiciaire (complémentaire). Toutefois, ces dossiers finissant dans la catégorie des « enquêtes judiciaires », nous avons préféré prendre en compte les plaintes sensu stricto.
On a relevé une augmentation significative des dossiers de plaintes.
Tableau 1 : Nombre de dossiers de plaintes
Ces chiffres se traduisent par une augmentation de 71,5 %, 26,3 % et 35,9 % respectivement pour 2000, 2001 et 2002. La croissance du nombre de plaintes en 2002 s'élève même à 194 % par rapport à 1999. Elles ont, en d'autres termes, presque triplé. Il va sans dire qu'un tel afflux de nouveaux dossiers - qui viennent s'ajouter aux dossiers déjà en cours de traitement - vient considérablement alourdir la charge de travail et donc perturber l'organisation du Comité permanent P, de son Service d'enquêtes et de son appui administratif.
On constate également d'après ces chiffres que les efforts nécessaires ont été consentis afin de rendre le Comité permanent P plus accessible au citoyen moyen. En effet, les possibilités de porter plainte au Comité permanent P sont diverses (par téléphone, par courrier normal ou électronique, etc.), il n'est pas nécessaire de satisfaire à de quelconques exigences formelles ou linguistiques et enfin, l'anonymat éventuellement demandé est, en principe, garanti au mieux pourvu qu'il n'y ait pas infraction pénale ou volonté délibérée de nuire.
La hausse du nombre de plaintes est cependant telle que les motifs invoqués supra n'expliquent pas tout. La première raison qui vient à l'esprit est que le citoyen serait non seulement plus mécontent mais qu'il exprimerait aussi davantage ses griefs. Peut-être aussi a-t-il gagné en assertivité depuis les différentes campagnes de conscientisation et se fait-il plus critique quant à ses attentes par rapport aux pouvoirs publics. Il se peut égaIement que les services de police ne puissent plus effectuer leurs missions avec la même efficacité et que leurs interventions ne répondent plus (pas) aux besoins du citoyen. Les changements apportés à la structure policière, encore méconnus du grand public, n'y seraient pas étrangers. Enfin, il importe de souligner que les allégations de faits, même les moindres, font l'objet d'un enregistrement plus précis et plus fin.
Le nombre croissant de dossiers s'impose incontestablement comme une confirmation du bon fonctionnement du Comité permanent P en tant qu'organe de contrôle externe et d'une plus grande confiance du citoyen à son égard. La réalité sociale permet toutefois de supposer que les plaintes enregistrées par le Comité permanent P ne forment qu'une partie visible de l'iceberg. Nous sommes confortés dans cette supposition, notamment par les articles de presse récurrents dénonçant certains déboires de citoyens aux prises avec les services de police, lesquels ne font pas l'objet d'un dossier pendant au Comité permanent P.
C'est aussi pour cette raison que le Comité permanent P entend souligner l'importance d'assurer pleinement la fonctionnalité de contrôle interne (structuré, fonctionnel et lié aux différents corps de police). Nous renvoyons à cet égard aux avis exprimés dans le rapport intermédiaire ainsi qu'à notre enquête de contrôle sur la question.
26. Dossiers relatifs aux enquêtes judiciaires
Il peut s'agir de dossiers qui nous parviennent directement des autorités judiciaires ou de dossiers initialement ouverts en tant que plaintes et qui, par la suite, reçoivent une orientation judiciaire. Ce type de dossiers connaît également une tendance à la hausse.
Tableau 2 : Nombre de dossiers judiciaires
On constate une augmentation de 43,8 % pour l'année 2001 par rapport à 2000 et de 48 % pour l'année 2002 par rapport à 1999.
La loi organique du 18 juillet 1991 instituant le Comité permanent P prévoyait initialement l'affectation de 50 % au moins de la capacité du Service d'enquêtes à des enquêtes judiciaires. Ladite loi a été modifiée le 3 mai 2003 dans le prolongement de l'initiative des membres de la Commission spéciale chargée de l'accompagnement parlementaire du Comité permanent P de sorte qu'elle permet désormais une autre répartition de la capacité du Service d'enquêtes P. En effet la loi prévoit dorénavant que le Comité permanent de contrôle des services de police consacre 50 % au moins de ses moyens et activités à des enquêtes de contrôle.
Le Service d'enquêtes n'a pas la maîtrise de la quantité de missions judiciaires qu'il se voit attribuer. Or, il faut savoir que celles-ci - en nombre important - ne contribuent que de manière limitée à la mission d'« observatoire global » du Comité permanent P et ne s'inscrivent pas toujours suffisamment clairement dans les limites des missions que la loi impose au Comité, dans les priorités de ce dernier ou dans le prolongement du principe de spécialité qui doit sous-tendre les interventions du Service d'enquêtes par rapport à tous les autres intervenants en la matière.
Si l'Inspection générale de la police fédérale et de la police locale effectue également des tâches de nature judiciaire, sa finalité par rapport aux services de police en général et à la réforme en particulier est tout autre.
Il est dès lors souhaitable, afin de permettre au Comité permanent P de se concentrer de manière optimale sur sa mission première, de faire confirmer sans délai la répartition ad hoc des tâches judiciaires dont il fut question supra. Les propositions nécessaires relatives au traitement des dossiers judiciaires - délits à charge de fonctionnaires de police - ont été transmises à plusieurs reprises au ministre de la Justice depuis l'année 2000 et discutées avec lui ou avec ses collaborateurs, conformément à l'article 16, § 4 de la loi organique du 18 juillet 1991 et à l'article 143ter du Code judiciaire. Comme nous l'avons par ailleurs relevé, le Comité permanent P est dans l'attente d'une décision en la matière.
Comme il avait déjà été souligné dans notre rapport intermédiaire, les enquêtes relatives à la vie privée d'un fonctionnaire de police ne devraient plus (pas) être confiées a priori au Service d'enquêtes P.
Le tableau ci-dessous témoigne du fonctionnement efficient du Service d'enquêtes P. Il présente le nombre de dossiers pendants ainsi que le nombre d'apostilles en cours d'exécution ou exécutées.
Tableau 3 : Nombre de dossiers en cours
Le Service d'enquêtes s'est vu confier 1 789 enquêtes judiciaires pour la période allant de 1999 à 2002. Parmi celles-ci, 1 720 (96 %) ont été clôturées et le dossier a été renvoyé au magistrat compétent. Un tel résultat n'a été possible que grâce à l'ensemble des commissaires-auditeurs et de l'administration du Service d'enquêtes P, lesquels se sont toujours considérablement investis dans leur travail sous la direction de leur directeur général et de ses deux adjoints. Partant du principe que toute personne, suspecte ou victime, a le droit de comparaître dans les meilleurs délais, le Service d'enquêtes s'efforce d'exécuter ses missions de police judiciaire en leur accordant le bénéfice de l'extrême urgence. Un tel souci monopolise une grande part de la capacité et alourdit considérablement la charge de travail.
27. Dossiers en cours
À la date du 1er janvier 2003, il ne restait que 360 dossiers de plaintes ouverts sur un total de 1 428. Ces chiffres illustrent les efforts tout particuliers fournis par le Comité permanent P. Quant aux 3 796 dossiers de plaintes ouverts durant la période 1995-2002, 558 sont encore en cours de traitement.
Cent dix-neuf dossiers de plaintes en cours ont pris une orientation judiciaire et on attend la décision qui doit encore être prise dans le cadre de la suite ad hoc qui leur a été donnée, d'autant plus que cette enquête judiciaire n'est pas forcément effectuée par le Service d'enquêtes P. Ce dernier n'est d'ailleurs pas toujours formellement informé de la clôture des dossiers judiciaires par le magistrat compétent. L’information n'est pas toujours transmise au Comité P non plus. Il s'agit là d'un problème qu'il y a lieu de suivre et que, à vrai dire, nous suivons ou devons malheureusement suivre avec une certaine débauche d'énergie.
Outre les plaintes et les dossiers judiciaires, 25 nouvelles enquêtes de contrôle ont été initiées en 2002 [ 155 ]de sorte que l'on obtient un total de 39 enquêtes de contrôle en cours couvrant la période 1999-2002. Les adaptations récentes de la loi organique du 18 juillet 1991 sur le Comité permanent P portent en elles les germes d'améliorations sensibles qui permettront de procéder à une radioscopie de plusieurs corps dans le même laps de temps. Ces enquêtes fourniront une image plus claire et plus nuancée de la manière dont la mise en place du nouveau paysage policier s'articule sur le plan organisationnel.
28. Allégations diverses
28.1. Introduction
Une seule plainte peut porter sur plusieurs faits, de même que les dénonciations transmises sur la base de l'article 26 et les enquêtes judiciaires. Toutes les allégations de fait ne peuvent être qualifiées comme telles ni ne donnent systématiquement lieu à une décision relative à l'un ou l'autre dysfonctionnement.
Dans le prolongement de notre premier zérotage et afin de pouvoir établir une comparaison sur n années, l'impact de l'augmentation du nombre de plaintes et, partant, du nombre total de faits a été pondéré en calculant le pourcentage d'une catégorie de faits par rapport au nombre total des faits pour un type de dossier et une année donnés. Les chiffres présentés dans le tableau ci-dessous représentent donc la valeur étalon « 1 00 » par type de dossier et par an.
Tableau 4 : Allégations de faits
* Dossiers judiciaires du Service d'Enquêtes
** Communications en vertu de l'article 2628.2. Analyse des faits
Tableau 5 : Atteintes à la dignité du citoyen
* Dossiers judiciaires du Service d'Enquêtes
** Communications en vertu de l'article 26Si le Comité permanent P reçoit la plupart de ces plaintes par voie judiciaire, il n'est pas toujours informé de tous les faits non plus. Les pourcentages représentés montrent une diminution du nombre de dénonciations communiquées par des fonctionnaires de police alors que, selon les chiffres absolus, le nombre de faits communiqués reste à peu près aussi élevé.
Quoi qu'il en soit, au vu de la tendance à la hausse du nombre de plaintes pour calomnie, diffamation et racisme, il y a lieu de se pencher sur la nécessité de modifier un certain nombre d'attitudes. Ainsi qu'il l'avait déjà souligné dans son rapport intermédiaire, le Comité permanent P continuera de s'intéresser à cette matière.
Tableau 6 : Infractions portant atteinte aux droits et libertés
* Dossiers judiciaires du Service d'Enquêtes
** Communications en vertu de l'article 26Cette catégorie rend compte de plus de la moitié (> 50 %) des allégations de faits dans le cadre des enquêtes judiciaires et des dénonciations. Les pourcentages de cette catégorie restent, dans leur ensemble, relativement stables en ce sens que l'on enregistre une très légère hausse au fil des ans. Pour ce qui est des plaintes de cette catégorie, on observe par contre une augmentation de 75% de 2000 à 2001, et de 25% de 2001 à 2002. Malgré un ralentissement de l'accroissement, cette tendance à la hausse reste inquiétante. Si elle devait se vérifier, une évolution négative en matière d'atteintes aux libertés et droits fondamentaux serait indigne d'un État de droit.
En 2002, le Comité permanent P a ainsi eu connaissance de 786 allégations de ce type, parmi lesquelles 78 portaient sur des privations de liberté arbitraires, 258 sur des actes arbitraires et 432 sur des actes de violence illégitime contre des personnes.
En ce qui concerne le respect et l'application des droits fondamentaux, les 78 allégations de privations de liberté arbitraires - dans la mesure où elles devraient se vérifier, toujours - ne peuvent être tolérées. À cet égard, le Comité permanent P plaide depuis plusieurs années en faveur d'une application correcte des principes régissant la privation de liberté. Plusieurs propositions constructives visant à prévenir ce type d'abus ont par ailleurs été formulées dans le cadre de notre enquête de contrôle relative aux amigos. S'il est impossible de proscrire complètement tout acte arbitraire, il faut néanmoins s'efforcer de réduire leur nombre au maximum car ils sont notamment le signe incontestable du manque d'efficience dont font preuve les responsables hiérarchiques dans l'exécution de leur mission de contrôle fonctionnel et légal. On assiste en outre à un estompement de la norme d'autant plus inquiétant lorsqu'on constate que même un officier de police, chef de corps au moment des faits, a fait l'objet d'une condamnation pour incitation au racisme et à la violence. En négligeant de signifier à cette personne que de telles attitudes étaient inacceptables sur le plan déontologique, l'autorité administrative de contrôle a laissé la porte grande ouverte à un estompement de la norme désastreux à tous les niveaux du corps [ 156.]
Il existe un champ d'action théorique qui procède notamment de la Constitution ainsi que des traités relatifs aux droits fondamentaux et dont les missions impliquées sont clairement définies dans la loi du 5 août 1992 sur la fonction de police [ i49 ] et la loi du 7 décembre 1998 sur la police intégrée [ i50 ].
Les tensions individuelles ou organisationnelles induites par les changements liés à l'entrée en vigueur de la loi du 7 décembre 1998 sur la police intégrée ne peuvent être invoquées pour justifier le manque de respect des droits fondamentaux de tout citoyen.
Les possibles solutions se situent à plusieurs niveaux, il faut non seulement procéder à des investissements au niveau des formations mais aussi veiller à rechercher et rectifier les comportements déviants. Sans préjudice des procédures purement répressives, la loi disciplinaire (et la loi statutaire) sont censées répondre aux manquements manifestes. Il serait intolérable de voir des fonctionnaires de police piétiner en toute impunité - et parfois à répétition - le respect et les valeurs auxquels tout citoyen peut légitimement prétendre. Les éléments négatifs se verront confortés dans leur attitude tant qu'il n'y aura pas de politique de sanction. Le besoin impératif de changements dans ce domaine repose sur les autorités hiérarchiques, qui doivent en faire un de leurs chevaux de bataille.
Tableau 7 : Abus de pouvoir ou faux
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** Communications en vertu de l'article 26Le pourcentage de cette catégorie par rapport à l'ensemble des faits reste constant sur les trois ans. Le seul glissement à relever concerne les plaintes qui, malgré des chiffres bruts peu importants, présentent une hausse de plus de 100% entre 2000 et 2002. Les chiffres absolus semblent stabilisés après avoir subi une augmentation sensible en 2001, mais il est toujours inquiétant de constater que 168 faits (80 %) concernent des faux et violations du secret professionnel.
Le procès-verbal constitue, dans notre système de droit, un instrument très important pour l'évaluation des faits et sert de base à la prise de décisions judiciaires. La pléthore de procès-verbaux impose cependant de relativiser quelque peu l'importance des chiffres absolus et de rappeler par la même occasion au fonctionnaire de police qu'il doit être conscient de la portée d'un procès-verbal dans notre système juridique.
La violation du secret professionnel est une infraction récurrente aux droits individuels à protéger et dénote, dans le chef du fonctionnaire de police, une certaine dégradation dans son respect de la norme et sa conscience professionnelle.
Il ne faut pas toujours rechercher une intention malveillante derrière les éventuels faux en écriture ou les éventuelles violations du secret professionnel. Ces deux types de faits naissent parfois d'un manque de compétence ou d'une négligence au cours de l'exécution des missions, ce qui n'en reste pas moins grave.
Il importe de souligner une fois encore que, de par sa formation, le fonctionnaire de police doit pouvoir répondre à une norme plus élevée. Une formation (continuée et permanente) doit permettre d'améliorer et de consolider sa connaissance du fonctionnement de notre système juridique. Un contrôle de qualité fait aussi partie des missions fonctionnelles du supérieur hiérarchique désigné à cet effet.
Tableau 8 : Infractions pénales diverses
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** Communications en vertu de l'article 26Cette catégorie de faits représente en moyenne 5,7 % des allégations de faits dont 33 % portent sur des détournements ou vols. Confronté à différentes plaintes pour vols dans le cadre d'arrestations administratives ou judiciaires, le Comité permanent P a décidé d'ouvrir une enquête de contrôle distincte en la matière, dont les conclusions font l'objet d'un rapport intermédiaire. Elles ont également donné lieu à des recommandations concrètes et détaillées adressées au ministre de l'Intérieur, au ministre de la Justice, à la direction de la police fédérale et à la Commission permanente de la police locale [ 157 ].
L’augmentation des plaintes relatives à la consommation de stupéfiants se détache clairement du lot. Ce phénomène, méconnu de la hiérarchie, est aussi et par conséquent très peu sanctionné [158 ]. Le seuil de tolérance semble même être plus élevé que pour la consommation d'alcool lorsque le fonctionnaire de police fait malgré tout son travail « correctement ». Il devient urgent de modifier la loi relative au statut disciplinaire [ 159 ]ou, à tout le moins, d'élargir l'interprétation de son article 25, § 2 à la détention et la consommation de stupéfiants.
La problématique de la consommation d'alcool sur le lieu de travail a aussi été examinée par le Service d'enquêtes P et fera, s'il échet, l'objet d'un suivi ad hoc.
Tableau 9 : Attitude et comportement du fonctionnaire de police individuel
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** Communications en vertu de l'article 26Cette catégorie de faits essentiellement liée aux contacts directs entre le fonctionnaire de police et le citoyen est « en plein essor ». Le pourcentage de cette catégorie sur le total des allégations a triplé par rapport à l'année 2000 pour atteindre 35,31 %. Ce sont principalement les comportements agressifs et intimidants qui sont stigmatisés dans le cadre de 177 allégations de faits.
Le manque de respect et de politesse associé à un langage inapproprié apparaît, quant à lui, dans 119 allégations. Une attitude laxiste ou négative signifie que le fonctionnaire de police remplit correctement sa mission sur le plan purement formel mais que son attitude ou sa conscience professionnelle posent problème. Revient également régulièrement le fait de ne pas acter, communiquer une situation de crise pour le citoyen voire de rester totalement passif ou de ne pas orienter ce dernier comme il se doit.
Il convient de préciser que le citoyen n'est pas toujours innocent non plus. Il arrive en effet régulièrement que certains adoptent une attitude provocante dans l'intention de détourner l'attention de l'infraction commise ou du comportement déviant [ 160 ].
L’idée que l'on se fait des actions des services de police en général est indubitablement liée à la manière dont le citoyen perçoit le fonctionnaire de police individuel auquel il peut être confronté. Or, une image négative ébranle indirectement la confiance que tout État de droit doit garantir à ses citoyens, certainement par les interventions de sa police. Le slogan « Policier, mon ami », toujours présent dans les esprits, fait en sorte que les attentes du citoyen restent élevées, tout comme d'ailleurs le choix clair du législateur et du gouvernement de mettre en œuvre une police de proximité, avec toutes les implications inhérentes.
Une intervention ou assistance idoine commence par une faculté d'écoute suscitant le respect de toutes les parties concernées. Le citoyen n'a cure d'un policier cherchant un exutoire à son stress et ses frustrations occasionnelles par un comportement déplacé.
L’image globale qui ressort des plaintes reçues et traitées montre qu'il faut continuer à développer les valeurs fondamentales des services de police et à donner corps à la structure policière souhaitée. La police de proximité doit s'inspirer d'un principe de résolution des problèmes. L’attitude des services et fonctionnaires de police doit avant tout s'orienter vers la gestion des conflits, ce qui exclut bien évidemment toute forme de comportement provocant.
Tableau 10 : Manquements aux obligations professionnelles
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** Communications en vertu de l'article 26Cette catégorie présente une augmentation annuelle se traduisant par un triplement des faits par rapport à l'année 2000 de sorte que l'on obtient un pourcentage de 17,54 % sur le total des allégations. L’augmentation remarquable en 2002 concernait le nombre d'infractions en matière de secret, d'abus de la fonction et de violation du principe de neutralité. Cette dernière infraction nécessite toutefois une certaine réserve car la majorité d'entre elles sont dénoncées dans le cadre de conflits de voisinage. Il suffit qu'un verbalisant reste un certain temps (plus longtemps) avec l'une des parties pour que l'autre porte plainte pour faits de partialité. La hiérarchie du corps est particulièrement au fait de la problématique. Le phénomène « conflit de voisinage » est, par ailleurs, bien connu de toutes les zones et nécessite l'affectation d'une grande capacité dans de nombreux cas. Il n'existe plus de « sentiment d'appartenance à un voisinage » qui agirait comme un régulateur de conflit ni de travail de quartier satisfaisant ni même un inspecteur de quartier effectuant un travail de proximité et cherchant des solutions. Il est difficile, dans ces conditions, de supprimer les problèmes à la source. Ainsi des différends, mineurs à la base, dégénèrent-ils en véritable « vendettas » pour lesquelles il n'y a plus de conciliation possible, d'où un sentiment de frustration tant du côté des parties en conflit que de celui des policiers, considérés comme les garants, de la paix publique, de l'ordre et du bon droit. Il est impératif, comme nous le soulignions déjà dans notre rapport intermédiaire, de dispenser formations et coaching ad hoc aux inspecteurs de quartier ou policiers de proximité.
De manière globale, on constate une tendance positive, à savoir une diminution d'une dizaine d'unités des cas de mauvaise rédaction de procès-verbal. Cette tendance nécessitera un suivi permanent si l'on souhaite la voir se maintenir.
À l'instar de la catégorie des abus de pouvoir et des faux, le procès-verbal est, aussi en l'espèce, l'un des pivots de l'administration de la preuve. Le fonctionnaire de police doit garder cette préoccupation à l'esprit et s'en inspirer dans tous les actes qu'il pose. Une formation (continuée) peut également s'avérer pertinente pourvu qu'elle accorde une attention suffisante à la mise en pratique correcte de la connaissance théorique du droit et à une actualisation du savoir concernant les procédures (judiciaires) tant au civil qu'au pénal. Ces connaissances, combinées à une intégrité sans faille de la part du fonctionnaire de police constituent, comme l'a souligné à plus d'une reprise le Comité permanent P, les facteurs critiques de succès conditionnant l'acceptation par le citoyen d'une intervention policière qui se fait en toute neutralité.
En dépit des promesses d'adaptation du premier programme de formation (fédéral), l'accent n'est pas encore suffisamment mis sur cette matière.
Plus inquiétante encore est la multiplication des plaintes relatives aux dépannages et aux contrôles d'identité. Elles ne font qu'augmenter malgré les efforts de différents responsables hiérarchiques ou autres, ainsi que du Comité permanent P, qui a étudié de manière approfondie la problématique du dépannage dans ses trois précédents rapports annuels [ i51 ]et a évoqué la question avec plusieurs responsables, notamment au sein des corps. Une initiative des autorités s'impose de toute urgence, le nombre de plaintes de ce type pouvant être fortement réduit par des procédures uniformes applicables sur l'ensemble du territoire.
En ce qui concerne les contrôles d'identité, les plaintes reçues permettent de faire le lien avec un autre fait: le manque de respect ou le non-respect des procédures. Le contrôle d'identité est inconsidérément utilisé comme deus ex machina pour « attraper » la personne visée. Le moindre échange de propos est prétexte à un contrôle des papiers d'identité. Et la personne qui refuse s'expose à une rétention administrative au bureau de police. Certains policiers semblent systématiquement recourir à de telles pratiques pour intimider le citoyen, ce qui, à supposer que les faits soient vérifiés, reviendrait à un abus d'autorité et de pouvoir [ 161 ].
Un nouveau phénomène vient en outre gonfler le nombre de plaintes de cette catégorie. En effet, on voit de plus en plus de personnes inculpées ou condamnées porter plainte, à l'intervention d'un avocat ou non, contre le(s) enquêteur(s). Ces plaintes, qui s'inscrivent généralement dans des dossiers judiciaires particulièrement importants, ne sont parfois déposées que dans un seul but dilatoire - c'est ce qui ressort d'un certain nombre d'enquêtes - à moins qu'elles ne visent à rassembler suffisamment d'éléments pour entamer une nouvelle procédure. Nous nous proposons de suivre et d'analyser ce phénomène plus en détail afin d'en tirer les leçons qui s'imposent.
Tableau 11 : Organisation policière - efficacité, efficience et coordination des services de police
* Dossiers judiciaires du Service d'Enquêtes
** Communications en vertu de l'article 26Ce tableau reprend les chiffres détaillés relatifs à l'organisation et au fonctionnement internes des corps de police étudiés à la lumière des exigences d'efficacité, d'efficience et de coordination. Le Comité permanent P annonçait dans son rapport intermédiaire qu'il appliquerait un nouveau système d'encodage. Celui-ci, à présent opérationnel, lui permet de suivre quelque 50 modalités de faits dans sa base de données. Il accordera en outre une attention toute particulière aux systèmes de communication et d'information [ 162 ], à l'absentéisme, l'affectation des moyens, l'utilisation et l'application des procédures internes, le manque de professionnalisme, les questions de recrutement - sélection - enseignement - entraînement et formation et enfin aux relations collégiales et hiérarchiques.
Par rapport aux années précédentes, le nombre de ces plaintes n'augmente que faiblement et les faits les plus couramment dénoncés concernent l'organisation en général et les abus de pouvoir. Dans la plupart des cas, les plaintes de ce type sont formulées par des membres du corps même et assez régulièrement transmises de manière anonyme au Comité permanent P.
Les plaintes relatives à l'organisation policière peuvent donner lieu à une radioscopie d'un corps de police et à l'ouverture d'une enquête de contrôle.
De nombreux faits enregistrés par le Comité permanent P lui servent de signal d'alarme et constituent donc les premiers indicateurs permettant de cerner un éventuel dysfonctionnement.
On s'attache actuellement aussi au développement d'un autre champ d'investigation et de suivi, lequel portera sur les manquements en matière de management et de politique d'une zone ou d'un corps. Le Comité permanent P rassemble les données indispensables à cet effet en procédant d'une part à des autoévaluations et d'autre part à des audits dans les corps.
Les conceptions théoriques y relatives sont présentées dans notre analyse « D'une vue particulière à une vue globale », laquelle fait l'objet d'une publication distincte qui pourra être consultée sur notre site Internet www.comitep.be.
29. Décisions prises par le Comité permanent P
Tableau 12 : Décisions prises par le Comité permanent P
* Enquête de contrôle, enquête marginale, confirmation de la décision précédente, transmission à la hiérarchie ou aux autorités administratives
Le nombre élevé de décisions, dont seules les plus pertinentes ont été retenues, s'explique par l'augmentation du nombre de dossiers. La multiplication des plaintes et dénonciations (ainsi que des allégations à vérifier) implique donc qu'une grande part des faits incriminés ne s'accompagne pas nécessairement d'une demande de solution immédiate. En effet, dans certains cas, le citoyen qui porte plainte souhaite seulement communiquer les faits et ainsi faire part de son ressentiment. Le fait qu'il s'adresse au Comité permanent P pour ce faire est révélateur d'une certaine confiance dans notre institution. Il devrait pourtant accorder la même confiance aux corps de police mêmes car, à l'avenir, les plaintes déposées au Comité permanent P pourraient être régulièrement confiées aux services ou à la personne qui assume la fonction de contrôle interne au sein du corps. Les plaignants en seraient informés ainsi que du pourquoi et du comment de la transmission de la plainte. Cela étant, il va de soi qu'en cas de contestation du plaignant quant à la manière dont la direction du corps a traité la plainte ou à la suite qui lui a été donnée, le Comité permanent peut être saisi d'un réexamen du dossier. C'est de cette manière que le Comité permanent P pourra, en seconde instance, assumer pleinement sa mission de contrôle générique et qu'un feedback des plaintes plus rapide et plus efficient pourra être assuré au bénéfice de la direction du corps. En outre, les dysfonctionnements individuels pourront ainsi être détectés - et donc résolus - plus rapidement.
Par ailleurs, on constate que 10 % des plaintes sont non fondées et qu'il s'agit d'un chiffre récurrent. On observe également une augmentation du nombre de plaintes qui ne relèvent pas des compétences rationae materiae du Comité permanent P et sont par conséquent transmises à d'autres instances.
Dans 599 dossiers, soit 24,8 % des cas, le Comité permanent P n'a retenu aucune faute ou dysfonctionnement. Il reste donc 397 dossiers, soit 16,4 % des cas, où une faute ou un dysfonctionnement individuel a été retenu. Des dysfonctionnements organisationnels ont été constatés dans 55 dossiers, soit 2,28 % des cas; le chef de corps a toujours reçu un feedback du Comité permanent P, ainsi que le plaignant et, le cas échéant, le(s) membre(s) du personnel concerné(s).
Les interventions du Comité permanent P ou de son Service d'enquêtes dans des dossiers de plainte ont également débouché sur une régularisation de la situation ou sur une résolution du ou des problèmes. Tel a été le cas dans 118 dossiers (4,89 %).
Enfin, 53 dossiers ou 2,19 % d'entre eux ont reçu une qualification judiciaire en cours de traitement; ils ont été transmis aux autorités judiciaires compétentes.
Nous souhaiterions, pour terminer, ne pas passer sous silence l'apport des fonctionnaires de police, des responsables hiérarchiques et de ceux qui, d'une manière ou d'une autre, portent la responsabilité finale en la matière. Ils n'ont pour ainsi dire jamais cessé de contribuer de manière constructive à faire du processus de changement un succès en dépit de ses déboires d’ « être en devenir ».
Le Comité permanent P n'agit d'aucune manière dans une optique répressive. Il a pour finalité première de contribuer au développement de solutions aux différents problèmes constatés, voire de les trouver. Il a, à cet égard, transmis aussi à plusieurs reprises ses félicitations à un corps de police soit pour l'intervention d'un fonctionnaire de police donné soit pour la manière dont une plainte a été traitée par le corps même.
Section 3 : Évaluation des données communiquées au Comité permanent de contrôle des services de police
30. Évaluation des informations relatives aux jugements et arrêts ainsi qu'aux informations et instructions en cours [ i52 ]
Mener une enquête judiciaire est un processus de longue haleine dans lequel les faits remontent souvent à une ou plusieurs années au moment du prononcé du jugement ou de l'arrêt. Si l'on veut pouvoir tirer des conclusions pertinentes, il importe d'étudier sur plusieurs années les informations transmises au Comité permanent P en application de l'article 14, § 1er de la loi organique du 18 juillet 1991. Cette approche, déjà retenue dans notre précédent rapport annuel [ i53 ] ,sera poursuivie en 2004, le cas échéant en concertation avec les autorités judiciaires compétentes.
Les données relatives aux jugements et arrêts ont fait l'objet d'une analyse, tant sur le fond que sur le nombre, laquelle n'a pris en compte que les éléments coulés en force de chose jugée.
Le tableau suivant présente les jugements et arrêts transmis par ressort de Cour d'appel. Les informations relatives aux affaires judiciaires pendantes sont, quant à elles, transmises au Comité permanent P en vertu de l'article 14, § 2 de la loi organique du 18 juillet 1991.
Tableau 13 : Répartition des jugements et arrêts concernant des fonctionnaires de police
Sur les 64 jugements et arrêts prononcés en 2002, 49 se rapportent à des membres de la police locale et 15 concernent des membres de la police fédérale. Près de la moitié de ces jugements ont trait à des infractions au code de la route commises en dehors du service sauf dans un cas. Vingt-et-un jugements sur les 34 restants (soit 33 % du total) portent sur des faits commis pendant le service ou en rapport direct avec le service.
Il s'agit de : quatre faits de violation du secret professionnel ; un de faux en écriture; cinq de faux en général; 3 impliquant une consommation d'alcool; 1 relevant des vols, calomnie et diffamation; 3 de coups volontaires.
On enregistre également quatre cas d'acquittement et un d'extinction de l'action publique pour cause de décès de l'inculpé. Une interdiction de l'exercice des droits a été prononcée. Enfin, il y a eu 4 peines d'emprisonnement ferme dont une partie avec sursis et paiement éventuel d'une amende, 1 peine d'emprisonnement ferme et 19 suspensions du prononcé, ce qui implique que seuls 1,5 % des jugements prononcés se sont traduits par une peine d'emprisonnement ferme.
Dans l'état actuel des choses, les données disponibles ne permettent pas de tirer des leçons complémentaires pour l'année 2002. La comparaison avec les années antérieures d'une part et entre les différentes juridictions d'autre part, montre que toutes les données n'ont pas forcément été transmises au Comité permanent P, comme nous avions déjà pu le relever par le passé.
Le nombre de dossiers traités et de jugements [ i54 ]ne présente d'augmentation notable dans aucune juridiction. Il est par contre remarquable que celle d'Anvers, dont dépend l'un des plus grands corps de police, n'enregistre apparemment que très peu d'enquêtes judiciaires en cours - soit 78 pour les trois dernières années par rapport à Gand et Bruxelles. Une telle constatation frappe d'autant plus que le Service d'enquêtes P a effectué 105 enquêtes rien que pour l'arrondissement judiciaire d'Anvers au cours des mêmes années. Il faut même compter un total de 180 enquêtes pour le ressort de la Cour d'appel d'Anvers. Des considérations similaires peuvent être faites pour les autres juridictions. Le Service d'enquêtes a mené en trois ans 1 397 enquêtes judiciaires à la demande et pour le compte des différents arrondissements. Le Service d'enquêtes P n'ayant pas l'exclusivité des informations et instructions, il convient d'ajouter aux chiffres précédents ceux de l'Inspection générale de la police fédérale et de la police locale et des autres services de police.
Le nombre remarquablement peu élevé mentionné supra devrait, en toute hypothèse, s'expliquer par le non-respect de l'obligation d'information vis-à-vis du Comité permanent P empêchant ce dernier de procéder à une analyse fondée. On pourrait également penser de manière essentiellement intuitive qu'il existerait une autre cause à ce phénomène, à savoir une propension à invoquer en pratique le principe d'opportunité par lequel nombre de dossiers se soldent finalement par un classement sans suite. Quelque 184 dossiers ont, en effet, été classés sans suite en 2001 pour 62 dossiers en 2002, du moins en ce qui concerne les enquêtes judiciaires initiées par le Service d'enquêtes P cette année-là. Cette politique de classement sans suite démontre que les faits entraînant une condamnation dans le chef de fonctionnaires de police relèvent davantage des infractions au code de la route que des violations des droits et libertés fondamentaux. Le Service d'enquêtes P enregistrait 676 faits de violation des droits et libertés fondamentaux en 2002 pour 526 en 2001 et 452 en 2000.
L’ensemble de ces données met en lumière des discordances flagrantes entre le nombre de faits sérieux, les poursuites qu'ils entraînent et le verdict final. Dans son rapport intermédiaire sur les plaintes et dénonciations de l'année 2002, le Comité permanent P faisait déjà état d'un estompement de la norme concernant les violations des droits et libertés fondamentaux et exprimait son souci en ces termes: " [' ..] il s'agit d'une évolution inquiétante pour une démocratie dans laquelle la police est censée être le premier défenseur de ces droits ».
En outre, il y a lieu de souligner que les 111 dossiers de coups et blessures volontaires, les 43 violations du secret professionnel et les 102 actes arbitraires dénoncés en 2000 n'ont pas donné lieu à une augmentation du nombre des poursuites. Pour 2001, les chiffres mentionnent 148 actes arbitraires, 181 actes de violences et 52 violations du secret professionnel.
Il n'est, bien entendu, pas dans nos intentions de remettre en question la politique de classement sans suite du ministère public. Toutefois, nous nous demandons si cette forme d'impunité qu'elle semble entraîner (