Rapport annuel 2003 - Chapitre II, III, IV + Liste des abréviations

Sommaire

49. Introduction

50. Enquêtes du Comité permanent P

50.1.     Dossiers relatifs aux plaintes et dénonciations sensu stricto

50.2.     Dossiers relatifs aux enquêtes judiciaires sensu stricto (Service d’enquêtes P)

51. Allégations de faits et informations diverses gérées par le Comité permanent P

51.1.     Introduction

51.2.     Analyse des faits

51.2.1.       Infractions portant atteinte à la dignité du citoyen

51.2.2.       Atteintes aux droits et libertés

51.2.3.       Abus de pouvoir

51.2.4.       Faits pénaux divers

51.2.5.       Attitude et comportement du fonctionnaire de police individuel

51.2.6.       Manquements aux obligations professionnelles

51.2.7.       Organisation policière

52. Décisions prises par le Comité permanent P

53. Évaluation des données communiquées au Comité permanent P

53.1.     Évaluation des « renseignements » relatifs aux informations et instructions en cours ainsi qu’aux jugements et arrêts transmis conformément à l’article 14

53.2.     Évaluation des informations transmises conformément à l’article 14bis, al. 2

54. Conclusions et perspectives

55. Structures

55.1.     Niveau local

55.2.     Grandes villes

55.3.     Niveau fédéral

55.4.     Coopération

56. Systèmes

57. Personnel

58. Valeurs

59. Moyens

60. Missions

61. Quelques considérations positives et quelques points à améliorer

62. Quelques réflexions critiques

63. Cadre général

64. Constatations et conclusions

64.1.     Généralités

64.2.     Analyse des rapports annuels

64.2.1.       Généralités

64.2.2.       Principales parties développées

64.3.     Plans zonaux de sécurité

64.4.     Conclusions

65. Généralités

66. Accueil

67. Gestion de l'information

68. Interventions

69. Maintien de l'ordre

70. Rapatriements

71. Utilisation de la force – overacting

72. Intervention d'unités spéciales

73. Enfermements

74. Rédaction de procès-verbaux

75. Attitude

76. Intégrité

77. Intervention dans son propre quartier

78. Incompatibilités professionnelles

79. Identification des propriétaires des véhicules qui ne s’acquittent pas de la redevance de stationnement

80. Rédaction d’un procès-verbal pour infraction de roulage par un fonctionnaire de police personnellement concerné par les faits constatés

81. Dépôt administratif des armes (à feu) par les services de police

81.1.     Cadre général

81.2.     Constations et conclusions

81.3.     Perspectives

81.4.     Recommandations

82. Participation de services de police à des programmes télévisés

83. Introduction

84. Une police démocratique, responsable, transparente et respectueuse des droits de l’homme

85. Intégration et coordination

86. Efficacité et efficience

87. Suivi de la mise en œuvre des lois du 7 décembre 1998 et du 5 août 1992 par le Comité permanent P

88. Indispensable équilibre entre management et éthique

89. Recommandations

Chapitre II : Monitoring global des services de police

Préambule

À la demande expresse et répétée de sa Commission parlementaire d’accompagnement, le Comité permanent P a suivi en 2000-2001 la mise en place de ce qui était qualifié alors de réforme des services de police. À la suite de la précision de ses souhaits par la même Commission et toujours à sa demande, un commentaire sur le changement du paysage policier en 2002 a également été incorporé dans le rapport annuel 2002. De la même façon, nous examinons ci-après différents aspects de la mise en œuvre de la fonction de police par le service de police intégré, structuré à deux niveaux. L’exercice est particulièrement délicat et difficile pour différentes raisons. En effet, vu l’ampleur et la complexité de la question, il est pratiquement impossible d’en évoquer l’ensemble en quelques pages et le Comité permanent P se limitera à décrire et à commenter un certain nombre d’aspects de la problématique, compte tenu des préoccupations de sa Commission parlementaire d’accompagnement – et aussi des siennes – et dans les limites de ses missions et compétences.                                                                        
Au vu notamment de la multiplicité des facettes de la question, le Comité permanent P a également été contraint de s’écarter de sa manière habituelle de travailler, de ses cadres usuels de référence et de ses méthodologies classiques d’enquête. C’est ainsi qu’il a d’abord suivi l’ensemble de la question de façon régulière, sur la base des sources ouvertes disponibles, du cadre de référence légal et réglementaire progressivement précisé par différentes directives, en demandant, chaque fois que cela était possible, des compléments d’information.
Plusieurs échanges de vues ont également eu lieu avec différents acteurs ou intervenants concernés par la question. Ainsi à l’occasion des hearings organisés par le Comité permanent P en 2003 et même au début de l’année 2004. Un dernier hearing était aussi prévu parallèlement à la rédaction du présent rapport annuel avec le commissaire général de la police fédérale et ses directeurs généraux mais, pour différentes raisons indépendantes de la volonté du Comité permanent P, il n’a malheureusement pas pu avoir lieu. Il devrait se dérouler, en principe, le 22 juin 2004.
Il est bien entendu que toutes les informations ainsi rassemblées ont aussi, dans toute la mesure du possible, été recoupées, voire vérifiées au travers d’une confrontation avec celles qui étaient disponibles dans le cadre des autres activités de contrôle du Comité permanent P ou qui doivent lui être transmises de par la loi.
L’exercice auquel le Comité est invité à se livrer est aussi délicat et difficile compte tenu du décalage entre les cinq moments essentiels dans le temps qui le caractérisent : (1) la période sur laquelle le rapport porte (année 2003) ; (2) le moment de la rédaction de la présente partie du rapport (janvier-février 2004) ; (3) celui de son dépôt au Parlement (1^er juin 2004) et (4) celui de son examen par les Commissions parlementaires d’accompagnement des Comités permanents de contrôle des services de police et de renseignements (au plus tôt fin juin-début juillet 2004) ; (5) enfin, la publication du rapport, qui ne peut avoir lieu qu’après ce dernier examen. C’est pourquoi le Comité permanent P le complétera, le cas échéant, par la remise d’un document approprié au moment de cet examen.
En raison de cet aspect particulier de la tâche qui incombe au Comité permanent P, vu la possible transposition de ces considérations dans le rapport relatif au monitoring global du fonctionnement des services de police qu’il doit assurer, compte tenu aussi de la difficulté – évoquée par ailleurs – d’obtenir parfois certaines informations ou à y accéder, ou encore de la lenteur avec laquelle elles sont transmises, au vu plus particulièrement aussi de l’impérieuse nécessité de prendre connaissance au préalable des rapports annuels ou généraux d’autres intervenants ou acteurs [i] , le Comité permanent P se demande dans quelle mesure le système initialement prévu d’établissement et de dépôt des rapports annuels des Comités permanents de contrôle des services de police et de renseignements pour le 1^er octobre, soit juste avant l’ouverture de l’année parlementaire, ne présentait pas nettement plus d’avantages que l’actuel système : une transmission pour le 1^er juin, à une date donc peut-être un peu trop proche de la clôture de l’année parlementaire, surtout les années où des élections ont lieu.

Section 1^re : Informations disponibles et informations transmises au Comité permanent P – Première évaluation des tendances concernant les plaintes et dénonciations de l’année 2003

49.               Introduction

Le présent rapport est établi sur la base des éléments de plaintes et de dénonciations enregistrés dans la base de données du Comité permanent P. Si les dossiers proprement dits ont été ouverts en 2003, les faits qui y sont dénoncés peuvent dater d’avant cette année ou avoir des répercussions ultérieures. De manière générale, on peut affirmer que les plaintes ou dénonciations sont introduites peu de temps après les événements mais il arrive que l’on enregistre des plaintes pour des faits qui remontent à plusieurs années.
La base de données est alimentée par les courriers, fax, e-mails et coups de téléphone directement adressés au Comité permanent P ainsi que par les auditions de plaignants effectuées par des membres du Service d’enquêtes. Elle comprend par ailleurs des informations relatives aux plaintes et dénonciations traitées par d’autres services, qui parviennent au Comité via les polices fédérale et locale [ii] , l’inspection générale de la police fédérale et de la police locale ainsi que, dans le cas de certains faits ou d’infractions commises par des fonctionnaires de police, via les procureurs généraux, l’auditeur général, les procureurs du Roi, les auditeurs du travail, le procureur fédéral ou encore les fonctionnaires de police [iii] . Toutes ces instances ont, en effet, l’obligation légale d’informer le Comité permanent P des plaintes et dénonciations qu’elles reçoivent, des crimes et délits qu’elles constatent dans le chef d’un membre d’un service de police, des sanctions disciplinaires prises ainsi que des jugements et arrêts prononcés. Enfin, le Comité permanent P doit recevoir un exemplaire de tous les rapports généraux ou annuels relatifs au fonctionnement de la police fédérale et de la police locale [iv] reprenant souvent des informations du même type.
Il va de soi que l’analyse effectuée par le Comité permanent P dépend e.a. des données que ces différents acteurs lui transmettent.
Comme il le faisait remarquer dans ses précédents rapports annuels et, en particulier, dans son rapport intermédiaire relatif aux plaintes et dénonciations 2003, le Comité permanent P a pu observer que cette obligation légale est, globalement parlant, de mieux en mieux respectée. De même, il observe avec plaisir que la police locale est consciente de l’intérêt de cette transmission d’informations et que de nombreux corps lui font parvenir spontanément et de manière systématique les données requises en matière de plaintes et de dénonciations. En ce qui concerne les rapports annuels et d’activités, il y a par contre encore du chemin à parcourir, ceux-ci n’étant encore à l’heure actuelle que très tardivement transmis au Comité. Quant à la coopération avec d’autres services, des protocoles ont été conclus ou affinés et des procédures ont été mises en place. On relève cependant encore quelques problèmes mineurs, notamment lorsqu’une même plainte est adressée à l’inspection générale et au Comité permanent P. À cet égard, l’article 10 de la loi organique du 18 juillet 1991 n’est pas toujours appliqué de manière adéquate. La teneur des informations transmises laisse aussi régulièrement à désirer. Elles ne sont d’ailleurs complétées qu’après une correspondance ou demande additionnelle. La situation ne semble pas s’améliorer, bien que le problème soit régulièrement abordé depuis plus d’un an et demi, au cours de réunions de concertation ou autres.
En ce qui concerne la charge de travail directe, l’analyse approfondie du fonctionnement du Comité a fait ressortir que chaque dossier impliquait une moyenne de 5 courriers, d’où une charge de travail relativement lourde pour le Comité et son administration. Ainsi, en 2003, la gestion des plaintes s’est traduite par la transmission de 9 000 courriers et de plus de 1 200 apostilles. De tels chiffres équivalent à de nombreuses heures de travail pour l’administration, sans compter l’input dans la base de données de toutes les informations que le Comité reçoit quotidiennement : identité éventuelle du plaignant et du policier concerné, encodage des faits, résumé de la plainte, orientation qui lui sera donnée après discussion en réunion plénière. La base de données attribue à chaque dossier un numéro unique et en permet l’inventaire en temps réel.

50.               Enquêtes du Comité permanent P

50.1.          Dossiers relatifs aux plaintes et dénonciations sensu stricto

Tableau 1 : Plaintes (s.s.)

La tendance à la hausse amorcée en 1999 continue sur sa lancée. À la date du 31 décembre 2003, le Comité permanent P avait reçu 1 786 plaintes, soit un chiffre qui représente une augmentation de plus de 20 % par rapport à 2002 et de 72,85 % par rapport à 1999, année de référence.
Les dossiers en cours en 2003 (17,08 %) ont augmenté de 3 % par rapport à 2002.
En termes relatifs, la hausse connue en 2003 est plus faible que celle qui a marqué les années précédentes.
Ce nombre élevé de plaintes s’explique par une certaine perception du citoyen, qui semble toujours croire que la réforme n’a pas (encore) atteint ses objectifs, même si de récents sondages ou études [v] dénotent une confiance croissante dans la police. La plus grande assertivité du citoyen et la notoriété grandissante du Comité permanent P ne sont pas étrangères non plus au phénomène, sans compter que le citoyen, à l’aise dans l’État-providence qui est le nôtre, place la barre de ses attentes très haut. Si un certain nombre de plaintes sont le fait de citoyens de plus en plus soucieux du bon fonctionnement de leur police, au moins autant ne sont que l’expression pure et simple d’une frustration d’autres citoyens, qui se sont vus verbaliser pour des infractions à la loi. Ces derniers ne stigmatisent pas tant le policier que la loi qu’il fait respecter voire l’autorité, à quelque niveau que ce soit. Mais « ne tirez pas sur le pianiste ! » Les plaintes peuvent aussi constituer une tactique utilisée dans une procédure pénale à la seule fin de discréditer l’enquêteur ou dans un but dilatoire.
En dépit de toutes ces réserves, il n’en reste pas moins que chaque plainte fournit des informations sur le fonctionnement des services de police. Les plaintes qui ne s’inscrivent pas dans la « tactique » susmentionnée présentent une constante, elles expriment un sentiment d’impuissance de la part du citoyen, persuadé que le nouvel appareil policier n’est pas à même de lui fournir la sécurité et la protection escomptées. On a annoncé des réformes mais on n’a pas toujours parlé du timing. Le plaignant, qui s’était forgé sa propre idée à ce sujet, nourrit des attentes qui ne correspondent pas aux priorités fixées par les autorités. Ce qui compte aux yeux de Monsieur Tout le Monde, c’est sa situation à un moment donné et non une quelconque norme politique du plan national ou zonal de sécurité. En d’autres termes, les plaintes relatives à des incidents individuels ou à des situations de contact direct avec la police « se taillent la part du lion » sur l’ensemble des chiffres.

Il importe de préciser, pour l’analyse future des données par allégation de fait, que la perception du plaignant n’est pas toujours celle du policier incriminé. C’est ce qui ressort clairement des décisions prises, tant par le Comité permanent P que par le commissaire général, le chef de corps local ou l’inspection générale.
N’est pas à négliger non plus l’influence des médias, qui donnent l’impression d’un climat de méfiance généralisée alors qu’ils font seulement part d’incidents ponctuels. Qui plus est, ce n’est pas avec de « bonnes nouvelles » que l’on fait un journal. Aussi le téléspectateur ou le lecteur non averti risque-t-il d’avoir une image faussée de la réalité qui ne l’aide pas vraiment à relativiser les choses.
Les modifications de la loi organique du 18 juillet 1991 ont donné aux corps de police la possibilité de traiter de manière autonome et dans un climat de confiance mutuelle les plaintes initialement adressées au Comité permanent P. Ils en informent eux-mêmes le plaignant qui, manifestement, ne demande pratiquement jamais au Comité de revoir son dossier. Une telle méthode permet aux corps de police de regagner la confiance du citoyen et de réduire le fossé qui les sépare en apparaissant comme l’intervenant de première ligne capable de résoudre directement un problème. Il s’agissait là aussi d’un des objectifs à la base de la création du Comité permanent P.

50.2.          Dossiers relatifs aux enquêtes judiciaires sensu stricto (Service d’enquêtes P)

Le Service d’enquêtes du Comité permanent P peut également être saisi par les autorités judiciaires, généralement par le ministère public ou le juge d’instruction, afin d’effectuer des enquêtes judiciaires conformément au Code d’instruction criminelle. Le Comité permanent P n’a donc pour ainsi dire aucune prise sur ce travail judiciaire assigné à son Service d’enquêtes alors qu’il pourrait l’aider à orienter celui-ci. Le président et le directeur général pourraient collaborer positivement dans ce domaine. Le volume du travail judiciaire est, par essence, fluctuant et, partant, difficile à estimer a priori. Qui plus est, il est aussi souvent fonction de l’actualité du moment.

Tableau 2 : Enquêtes judiciaires

A.

B.

51.               Allégations de faits et informations diverses gérées par le Comité permanent P

51.1.          Introduction

Comme nous l’avons précisé supra, le Comité permanent P reçoit des informations directement du citoyen et de plusieurs organisations. Les plaintes, qui représentent la majeure partie des allégations, ont généralement trait à une intervention spécifique d’un fonctionnaire de police. Ces allégations se voient attribuer un code, non seulement pour que la base de données puisse en réaliser un traitement statistique efficient mais aussi pour en permettre une première pondération et une analyse.           
Les faits sont répartis en quelque 160 codes au total mais l’analyse présentée infra ne traite que de 86 codes ou faits distincts. Un tableau comparatif des différents codes aurait été illisible, de sorte que l’on a opté pour une présentation de ces faits par groupe, afin d’obtenir une meilleure image globale des attitudes des fonctionnaires de police. 
Les faits directement rapportés aux services de police ont été pris en compte pour la première fois en tant que tels. Leur nombre élevé (2 512) laisse à penser que la police a pu attribuer plusieurs codes par dossier et qu’elle applique donc un système d’analyse qui lui est propre.

Tableau 3 : Allégations de faits

51.2.          Analyse des faits

Sans préjudice des données relatives aux enquêtes judiciaires (article 26 de la loi du 18 juillet 1991), les informations transmises par l’inspection générale portent sur un nombre relativement limité de dossiers (319 en 2003) comprenant quelque 600 faits. Les informations de la police fédérale et de la police locale recouvrent 1 297 dossiers impliquant 2 512 faits. Précisons toutefois que les données de la police fédérale ne rendent finalement compte que d’une faible partie de ces chiffres, soit 77 faits au total, chiffre qui, à première vue, peut sembler négligeable au regard du nombre de fonctionnaires de police au fédéral.

Les aperçus suivants présentent les faits qui ont été inscrits, répartis en grandes catégories d’infractions. Il conviendra, pour en faire l’interprétation, de tenir compte du nombre relativement peu élevé d’informations dont on dispose pour la police fédérale. Nous procédons aux vérifications qui s’imposent. Précisons toutefois dès à présent que les policiers fédéraux ne rentrent pas si souvent en contact direct avec le citoyen dans la rue et qu’ils sont par conséquent relativement moins sujets à ses critiques.

51.2.1.  Infractions portant atteinte à la dignité du citoyen

Tableau 4 : Atteinte à la dignité du citoyen

En règle générale, ces plaintes sont directement transmises au ministère public, qui décide de manière autonome d’y donner ou non une suite judiciaire. Nous savons, des informations transmises en vertu de l’article 14, al. 1^er, qu’il y a eu un prononcé pour faits de racisme, un pour injures et trois pour menaces. Nous y reviendrons dans la rubrique sur les jugements et arrêts mais nous pouvons d’ores et déjà affirmer que le nombre d’enquêtes pour cette catégorie de faits a augmenté. On a répertorié, en 2003, 37 enquêtes pour menaces, 6 pour racisme et xénophobie et 19 pour calomnie et diffamation.
Le Comité permanent P assure un suivi constant de ce type de plaintes et, parallèlement à l’enquête judiciaire, prend contact avec le directeur général du personnel ou avec le chef de corps en vue de soumettre aussi les faits à son appréciation. À l’examen des décisions prises par le Comité permanent P pour cette catégorie de faits, force est de relativiser ces allégations, un certain nombre de plaintes étant, en effet, déposées à cause d’une sensibilité exacerbée ou d’une sorte de mauvais réflexe de la part du plaignant.

Le Comité permanent P a rédigé un rapport sur l’ensemble de la problématique sous le titre « Intolérance, discrimination, racisme et xénophobie au sein des services ou parmi les fonctionnaires de police », lequel sera publié dans le courant de 2004, après avoir été soumis à sa Commission parlementaire d’accompagnement.

51.2.2.    Atteintes aux droits et libertés

Tableau 5 : Atteintes aux droits et libertés

La moindre plainte pour atteinte aux droits et libertés est prise au sérieux. Les 538 allégations de violences contre des personnes ou des biens et les 132 privations de liberté arbitraires ont toutes été examinées. Les 269 actes arbitraires sont parfois liés aux deux catégories susmentionnées mais ils peuvent aussi entraîner des suites distinctes. Les services d’intervention étant le plus en contact avec le public, ils sont aussi le plus souvent visés par les plaintes pour violences policières. Nombre de cas de violences se situent dans le cadre du maintien de l’ordre à l’occasion de manifestations ou d’événements sportifs. Quelque 45 % des dossiers examinés par le Comité se sont avérés non fondés tandis que 43 % ont donné lieu à l’ouverture d’une enquête subséquente.           
Nous renvoyons, à cet égard, au rapport relatif aux allégations de mauvais traitements à l’occasion de privations de libertés [vi] ainsi qu’à la contribution du Comité permanent P aux rapports des autorités belges relatifs au respect des droits de l’homme [vii] , lesquels montrent clairement le souci du Comité d’instaurer un changement de mentalité et d’encourager le dialogue afin de faire prendre conscience aux acteurs concernés que la violence est l’échec du dialogue et qu’elle ne devrait être utilisée qu’en tout dernier ressort dans un État de droit. Nous nous permettons ici de citer un autre rapport, « Recours à la contrainte et à la force (contexte policier) » [viii] et de préciser que l’enquête globale a été préparée et progressivement mise en route en 2003.

51.2.3.  Abus de pouvoir

Tableau 6 : Abus de pouvoir ou faux

Cette catégorie de faits étant liée à une approche ou à une qualification pénale des faux qui ont été commis, il n’est pas étonnant que le Service d’enquêtes ait effectué 31 enquêtes de ce type. Sur les 384 enquêtes pénales menées en 2003, 29 l’ont été pour faux en écriture et fausses déclarations. Les violations du secret professionnel ont donné lieu à 18 enquêtes pénales tandis que 53 faits sont rapportés dans les dossiers du Service d’enquêtes.

On s’est demandé, dans le rapport intermédiaire, si ces comportements négatifs étaient suffisamment sanctionnés au niveau administratif, statutaire ou disciplinaire. Sur ce dernier plan, 6 dossiers disciplinaires pour violation du secret professionnel ont été signalés et 13, pour fausses déclarations et faux en écriture.

51.2.4.    Faits pénaux divers

Tableau 7 : Faits pénaux

Enfin, un troisième cas où les chiffres sont particulièrement frappants est celui des plaintes en matière de détention d’armes. Pas moins de 14 faits ont été rapportés concernant une utilisation fautive de l’arme de service, tant dans le cadre de la vie privée que pendant le service. Ces plaintes dénoncent toute une série de faits allant des tirs sur des chiens, des porcs ou des panneaux de signalisation à des cas d’intimidation du partenaire au moyen de l’arme de service. Quatre retraits de l’arme de service se retrouvent parmi les sanctions disciplinaires prononcées par les chefs de corps.

51.2.5.    Attitude et comportement du fonctionnaire de police individuel

Tableau 8 : Attitude et comportement du fonctionnaire de police individuel

Comme le Comité permanent P a pu le constater, le citoyen a gagné en assertivité. Mais dans combien de cas ne frise-t-il pas aussi l’insolence ou la provocation ? Les fonctionnaires de police que nous avons entendus font inlassablement remarquer qu’ils se sentent offensés, outragés – parfois à juste titre – au point qu’ils souhaitent à leur tour déposer plainte au parquet. Ce genre de réaction ne peut toutefois pas mettre un frein au droit du plaignant à exprimer ses griefs. La tentation est grande, en effet, de recourir au système du attempt of court tel qu’il existe dans le droit anglo-saxon.

Le Comité permanent P s’est lancé en 2004 dans une étude [2] sur le droit du policier à se défendre. Il s’efforcera d’en élargir le champ en tentant de répondre à une question : « Où se situe le seuil de tolérance en matière d’assertivité ? Où s’arrête l’assertivité et où commence l’injure ? »

51.2.6.    Manquements aux obligations professionnelles

Tableau 9 : Manquements aux obligations professionnelles

51.2.7.    Organisation policière

Tableau 10 : Organisation policière – efficacité, efficience et coordination des services

52.               Décisions prises par le Comité permanent P

Tableau 11 : Décisions prises par le Comité permanent P

Le choix reste cependant entre les mains du Comité permanent P, qui peut aussi décider de faire examiner la plainte par son Service d’enquêtes ou par le service de contrôle interne (ou l’inspection générale) du corps concerné ou encore, dans certains cas, par l’inspection générale de la police fédérale et de la police locale.      
Le plaignant est, quant à lui, toujours informé de l’instance qui traitera sa plainte et de la possibilité d’une deuxième lecture par le Comité permanent P s’il en exprime le souhait.

En ce qui concerne les décisions ad rem prises en 2003, il s’avère qu’aucune enquête complémentaire n’a été demandée dans 32,68 % des cas, de sorte que les dossiers ont été évalués sur la seule base des pièces transmises. Cette constatation serait le signe que le plaignant d’aujourd’hui a tendance à mieux préparer sa plainte, à l’étoffer suffisamment pour qu’une décision soit prise dès sa réception. Une chose en entraînant une autre, le nombre de dossiers non fondés ou sans objet ne dépasse pas les 88 en 2003.    
On observe par ailleurs une hausse en valeur absolue des plaintes pour lesquelles le Comité permanent P n’est pas compétent, soit que la personne visée n’est pas soumise au contrôle du Comité (incompétent ratione personae), soit que la plainte porte sur une matière qui relève d’une autre instance (incompétent ratione materiae).           
Le Comité a en outre retenu une faute ou un dysfonctionnement dans 13 % des cas, contre 24,43 % décisions « pas de faute ou de dysfonctionnement ».

Une extrapolation des chiffres du tableau à l’ensemble des dossiers de plaintes permet d’obtenir les pourcentages suivants : plainte non fondée : 24,17 %, pas de faute ou de dysfonctionnement : 24,43 % et plainte fondée : 18,77 %.

53.               Évaluation des données communiquées au Comité permanent P

53.1.   Évaluation des « renseignements » relatifs aux informations et instructions en cours ainsi qu’aux jugements et arrêts transmis conformément à l’article 14

Vu le caractère trop peu fiable ou vérifiable des « renseignements » dont il devrait disposer à ce propos [x] , le Comité permanent P préfère ne pas rendre compte des informations et instructions impliquant un fonctionnaire de police au sens de l’article 3 de la loi organique du 18 juillet 1991.

Tableau 12 : Jugements et arrêts

Une autre analyse concerne les classements sans suite, soit 97 dossiers pour l’ensemble du pays, dont 15 dossiers portaient sur des faits antérieurs à 2003.          
Dans le prolongement de cette analyse, le Comité permanent P prendra contact avec le Collège des procureurs généraux afin d’obtenir des réponses aux questions suivantes : existe-t-il au sein des parquets une politique définie en matière pénale pour les dossiers à charge de fonctionnaires de police ? Sur quelles bases les classements sans suite se fondent-ils ? Comment les informations nécessaires à l’évaluation des faits dans le cadre d’une procédure disciplinaire peuvent-elles être transmises dans des délais raisonnables ? Toutes ces questions s’inscrivent dans le cadre du « nouveau » droit disciplinaire.

53.2.   Évaluation des informations transmises conformément à l’article 14bis, al. 2

Conformément à l’article 14bis, al. 2 [xii] , de la loi organique du 18 juillet 1991 du contrôle des services de police et de renseignements, les autorités disciplinaires compétentes informent mensuellement le Comité permanent P de toutes les mesures disciplinaires et mesures d'ordre prononcées à l'encontre d'un membre d'un service de police.

Sur ce plan également, le Comité ne reçoit bien souvent qu’au compte-gouttes des données lacunaires de la part des autorités disciplinaires de la police fédérale, notamment au niveau de la circonscription suffisamment précise des faits. Dans le même temps, la police locale lui fait régulièrement rapport mais seulement depuis qu’elle a pu se persuader que ces données n’auraient pas la même finalité auprès du Comité permanent P qu’au Conseil de discipline, à qui elle est tenue de transmettre des données similaires en vertu de la loi sur le statut disciplinaire [5] . Le Conseil de discipline a, en effet, pour objectif de développer une banque de données de jurisprudence tandis que le Comité permanent P procède à une analyse des données disciplinaires pour les besoins de ses missions légales. Force lui est toutefois de constater que toutes les décisions disciplinaires et mesures d’ordre ne lui auraient pas été transmises. En 2003, il a reçu communication de 497 décisions pour l’ensemble des corps tandis que le Conseil de discipline a été informé de l’existence de 699 dossiers pour la même période. L’argument parfois avancé d’une charge de travail administratif additionnelle ne tient pas la route en ce sens que le Comité permanent P ne reçoit finalement les informations qu’en copie ou vice-versa. Ce genre de comportement de la part de certains a sérieusement compromis l’analyse du Comité permanent P, très certainement sur le plan de son exhaustivité.

Ainsi le Comité permanent P a-t-il eu connaissance de dossiers disciplinaires à charge de policiers portant les grades suivants : (1) commissaire divisionnaire : 9 ; (2) commissaire : 28 ; (3) inspecteur principal : 64 ; (4) inspecteur : 294 ; (5) agent auxiliaire : 28 ; (6) élève-officier : 8 ; (7) Calog : 7 ; (8) indéfini : 41.

Environ autant de sanctions ont été prononcées au total, soit 479 pour 581 faits.  
Quelque 93 décisions nous sont parvenues pour la police fédérale et 361 pour la police locale [6] .  
Une grande partie des corps de police locale (estimée à plus de 30 %) soit n’a pris aucune décision disciplinaire en 2003, soit n’a transmis aucune information. En ce qui concerne les grands corps de police, Anvers compte 51 décisions disciplinaires, Gand, 89, Liège, 51, Mons, 60 et Bruxelles, 102, ce qui implique que seules 126 décisions auraient été prises dans les 191 zones restantes. Ce faible taux de décisions ou de communications pourrait s’expliquer par les changements globaux induits par la réforme, le manque de suivi de la POL 48 et l’absence d’un service de contrôle interne, la résolution des problèmes disciplinaires par une voie informelle, un code de déontologie qui se fait toujours attendre et, enfin, les diverses perceptions des cas disciplinaires en matière de politique de sanctions.      
La moitié des décisions consistent dans des sanctions légères. Qui plus est, nous avons appris de sources diverses que la retenue de traitement pouvait être « rachetée » par la prestation d’heures supplémentaires non payées de sorte que cette sanction perd de son impact. Est-il encore besoin de rappeler que ce type d’impunité crée, à terme, une culture d’entreprise négative qui se révèle néfaste tant pour le fonctionnement du policier individuel que pour l’image de marque de la police ?

Les principales catégories de faits sont : (1) formalités administratives en cas de maladie ou justification de l’absentéisme : 50 ; (2) consommation d’alcool pendant ou en dehors du service : 42 et 10 ; (3) mauvaise exécution de la mission : 16 ; (4) refus d’ordre : 12 ; (5) attitude en dehors du service qui porte atteinte à la dignité de la fonction : 21 ; (6) violences contre des personnes : 12 ; (7) manque de respect, de politesse : 15 ; (8) traitement tardif des procès-verbaux, des apostilles : 22 ; (9) attitude laxiste lors de l’exécution des tâches/non-respect des procédures obligatoires : 62 ; (10) abus du service ou des moyens : 10 ; (11) abus de la comptabilisation des prestations : 20 ; (12) arrivée tardive au travail ou départ du service prématuré : 15 ; (13) faux en écriture : 13 ; (14) infractions de roulage de toute nature : 31.

Les faits susmentionnés et ceux dont on a relevé moins de 10 occurrences ont donné lieu aux décisions suivantes :           
Sanctions disciplinaires : (1) avertissement : 132 ; (2) blâme : 111 ; (3) retenue de traitement : 73 ; (4) suspension par mesure disciplinaire : 43 ; (5) rétrogradation dans l’échelle de traitement : 5 ; (6) démission d’office :10.       
Mesures d’ordre : (1) suspension provisoire : 24 ; (2) note de fonctionnement : 18 ; (3) changement de service : 15 ; (4) interdiction d’accès aux locaux : 2 ; (5) réprimande : 1 ; (6) retrait de l’arme de service : 2 ; (7) accompagnement personnel : 2.

Tant l’ouverture que la rigueur d’un corps de police et de sa direction se mesurent à l’aune de sa politique en matière de discipline, qui illustre clairement les normes et valeurs de l’organisation. S’il veut avoir confiance dans les services de police, le citoyen doit d’abord oublier cette conception selon laquelle le policier « couvre » le policier. En acceptant l’idée que les policiers soient des êtres humains qui peuvent se tromper et en suivant de près leurs erreurs, on servira davantage l’image de la police qu’en publiant d’innombrables statistiques.

54.               Conclusions et perspectives

Meten is weten, mesurer pour en savoir plus, c’est ce que le Comité a fait dans le cadre de sa gestion des plaintes 2003. La précision de telles opérations de mesure nécessite toutefois que chaque corps de police comprenne que cette transmission d’informations, généralement légale, n’a pas été instituée pour les surcharger de travail mais pour assurer un feed-back sur l’ensemble du paysage policier. Les études, aperçus et conseils ponctuels du Comité permanent P comportent des éléments intéressants et utilisables pour tous. Le Comité permanent P et son Service d’enquêtes ont toujours mené leurs contacts personnels d’un point de vue positif, tant à l’égard des personnes que des organisations.

Un formulaire de transmission simplifié à été mis au point pour que les plaintes et dénonciations puissent aussi être mises à profit par les corps de police. Une deuxième phase verra le développement, en collaboration avec l’inspection générale, d’un formulaire électronique qui leur servira aussi de document de saisie permettant un traitement direct des données pour les besoins des analyses subséquentes. De cette manière, les corps pourront utiliser au mieux et avec de moindres efforts les données des plaintes et dénonciations, qu’ils pourront par ailleurs également analyser en vue de mesurer le taux de satisfaction du citoyen-client.

De pareilles analyses ne servent pas uniquement à ceux qui élaborent la politique à suivre. Elles peuvent également être utiles au fonctionnaire de police individuel, confronté à toute une série de plaintes qui lui donnent parfois le sentiment d’être constamment visé, d’être une sorte de « tête de Turc » pour un citoyen qui obtient chaque fois gain de cause.

Les études réalisées sur ces cinq dernières années montrent clairement que l’examen des plaintes par le Comité a contribué à lever divers préjugés et idées préconçues. Au vu du nombre de plaintes fondées et celui finalement pas si élevé de fautes et dysfonctionnements, il semble qu’il faille faire preuve d’une certaine circonspection à l’égard des plaintes, qui ne sont pas toujours basées sur une version des faits correcte, peu en importe les raisons. Aussi un contrôle externe permet-il davantage au policier de se disculper partiellement ou complètement des faits qui lui sont reprochés. Le fonctionnaire de police concerné, ou le chef de corps, est en outre tenu informé de l’avancement de l’enquête, ce qui, avec une intervention conséquente du Comité, contribue à faire en sorte qu’il ne se considère pas toujours dans le rôle de la personne visée. De cette manière aussi, la plainte est peut-être vécue de manière moins émotionnelle et il est possible d’opérer une réflexion objective sur ses propres actions.

Le Comité permanent P part du principe que, dans la démocratie qui est la nôtre, le citoyen a le droit d’exprimer son avis, de donner sa version des faits mais dans les limites de la plus élémentaire correction et sans que la personne visée ne se sente immédiatement outragée. Un traitement des plaintes optimal présuppose une certaine faculté de distanciation par rapport à celle-ci, une approche neutre et détachée mais non dénuée d’empathie pour la personnalité du citoyen et pour ses attentes.
Les chefs de corps devront donc relever un nouveau défi en 2004. Il s’agira pour eux de faire du traitement autonome des plaintes transmises par le Comité permanent P un instrument de travail valable garantissant au citoyen un examen de sa plainte qui réponde aux mêmes critères que ceux appliqués par le Comité.

Section 2 : Suivi de la mise en œuvre des lois du 7 décembre 1998 et du 5 août 1992 (entre janvier et décembre 2003) [xiii]

55.               Structures

55.1.          Niveau local

La police locale voulue par « Octopus », caractérisée par son souci d’assurer une « police de proximité », doit, par essence, coller au plus près des spécificités locales [7] . L’effectif d’un corps de police doit être suffisant pour lui permettre de fonctionner correctement, ce qui suppose de garantir un certain nombre de missions pour les tiers et pour soi-même : diriger le corps, former son personnel, assurer une fonctionnalité d’ordre public, veiller à la police de la circulation, etc. Différents contacts ont aussi permis de constater qu’un certain nombre de corps de police locale ne s’en sortaient pas avec les normes de fonctionnalité minimales. Ainsi, notamment les plus petites zones soutiennent avec force ne pas pouvoir assumer certaines fonctionnalités. Des correctifs sont donc à apporter. Dans ce contexte, il conviendrait peut-être de laisser une plus grande marge de manœuvre aux responsables locaux ! La norme KUL, qui est une donnée dynamique, devrait être recalculée sur une base régulière à préciser. La réalité des grandes villes devrait aussi être prise en compte. Tant en matière de financement qu’en matière de fonctionnalité, les choses ont dû être créées de toutes pièces : il s’agit là d’exercices intellectuels et décisionnels difficiles. Il convient désormais de déterminer des références qui soient fiables et adaptées aux nouvelles réalités locales, en ce compris policières, c'est-à-dire définir une nouvelle norme, adaptée aux modifications sociologiques, morphologiques, infrastructurelles de la zone, et cela par zone de police et non plus par commune. C’est d’ailleurs le souhait du ministre de l’Intérieur, qui préconise la constitution d’une nouvelle norme, plus nuancée et permettant un calcul plus juste. À défaut de disposer d’une telle norme, de nombreuses questions sont condamnées à rester sans réponse.
Certains responsables au niveau local dénoncent l’augmentation des tâches de la police locale et une certaine possibilité de réquisition dans le chef de la police fédérale alors que, légalement, seul le ministre de l’Intérieur peut requérir. La crainte existe auprès de plus d’une autorité locale que l’actuelle réorganisation, structurée à deux niveaux, soit vouée à l’échec. Il reste encore à noter que le manque d’aptitudes dans certaines matières et le manque de personnel opérationnel sont structurels dans beaucoup de zones, de sorte que les besoins locaux ne sont pas suffisamment abordés. L’un des points faibles se situe notamment dans le morcellement et le manque de puissance dans les moments critiques. Une solution – nous l’avions déjà évoqué dans notre précédent rapport annuel – pourrait résider dans le renforcement de la coopération entre les zones de police, qui ne peut être facultative, tout en tenant compte de l’autonomie locale et des besoins locaux [8] .
Un autre chef de zone explique que c’est au niveau du quartier qu’il convient de savoir ce qui se passe et qui crée des incidents. Tout cela est en train d’être développé au sein de sa zone ainsi que dans de nombreuses autres où, à côté des initiatives spécifiquement locales, une centralisation au niveau du Carrefour d’information zonal (CIZ) pourra gérer toutes ces données, ces fiches d’identification et la classification systématique avec un contact direct avec le Carrefour d’information d’arrondissement (CIA). Il y a donc des interactions entre le CIA et le CIZ, qui est un peu le pendant du CIA au niveau de la zone. La multiplication de telles initiatives devrait inciter à une réflexion en profondeur.

Au niveau du nombre de zones, à l’occasion de différents contacts, le Comité permanent P a pu constater – et certains responsables locaux l’ont d’ailleurs déclaré – que leurs zones étaient un peu trop petites ou mal associées. Et d’évoquer, par exemple, des objectifs policiers qui ne sont pas les mêmes. D’après le président de la Vereniging van Vlaamse Steden en Gemeenten (VVSG), la qualité de vie de certaines zones devrait aussi faire l’objet d’un nouvel examen. Toutes les zones ne sont en effet pas en mesure d’offrir le service minimal pour assurer un sentiment de sécurité confortable ou acceptable aux citoyens. L’accueil 24 heures sur 24 n’est pas réalisable dans une zone trop petite. Chaque zone devrait normalement être en mesure d’effectuer ses interventions sur son propre territoire, sauf dans des circonstances exceptionnelles. Ce n’est cependant pas toujours possible dans l’état actuel des choses. N’oublie-t-on pas trop facilement l’appui latéral et les accords interzonaux ? En différents endroits, l’assistance aux victimes plaide également en faveur de zones plus grandes. D’après certaines constatations faites, il nous semble, rebus sic standibus toujours, qu’il est pratiquement impossible de travailler dans une zone avec moins de 120-150 personnes. « Il subsiste certainement encore une cinquantaine de zones de trop », aurait aussi déclaré Brice de Ruyver, le conseiller en sécurité du Premier Ministre [9] . En revanche, pour le ministre de l’Intérieur, « les fusions occasionneraient d’interminables échanges de vue ». Il préconise plutôt alors le renforcement de la collaboration entre les zones [10] , piste qui, à notre sens aussi, a trop peu été explorée. N’est-il pas temps de dépasser enfin les maladies de jeunesse engendrées par la mise en œuvre de la loi du 7 décembre 1998 ?
N’oublions pas non plus que chaque nouveau changement affecte l’ensemble. Tant les citoyens que les policiers et les autorités ont aussi besoin d’un peu de stabilité ! Cette relative stabilité, tous y aspirent. C’est sur ce point que nous souhaitons mettre l’accent, dans l’état actuel des choses et compte tenu de toutes les circonstances.

En ce qui concerne l’intégration, on constate, comme l’année passée, des différences de traitement entre zones, notamment au niveau des dotations, des ratios utilisés pour les dotations ou contributions diverses. Sans doute est-ce lié à toutes les spécificités locales. Mais ne va-t-on pas trop loin dans un « village mondial » ? Une certaine transparence serait cependant, elle aussi, la bienvenue.     
À plusieurs reprises, il a été fait allusion à une forme d’abus de position dominante de telle ou telle commune dans certaines zones pluricommunales, où le système de pondération des voix est susceptible de poser problème.

La fonction de comptable spécial, importante même si elle ne fait pas partie des préoccupations prioritaires du Comité permanent P, est parfois critiquée : « la description de la tâche et de l’appui administratif est actuellement très diffuse et diffère d’une zone à l’autre. Une description de la tâche fait défaut. Il est donc souhaitable que l’ensemble des tâches du comptable spécial soit repris dans la LPI » [11] . L’article 30 de la loi sur la police intégrée prévoit la désignation du comptable dans un système de cascade. Il n’est ainsi fait appel à un receveur régional que lorsque aucun receveur communal ou du CPAS n’est disponible. Se pose un problème en Région flamande, où le gouvernement régional veut supprimer cette possibilité pour les fonctionnaires régionaux. La Commission d’accompagnement de la réforme des services de police au niveau local ajoute enfin que : « pour ce point, comme pour d’autres difficultés auxquelles les zones de police sont confrontées, l’octroi de la personnalité juridique aux zones monocommunales pourrait résoudre beaucoup de problèmes » [12] . Nous ne pouvons que souscrire à cette dernière option, aussi en ce qui concerne certaines questions d’opérationnalité et de professionnalisation.
Il est régulièrement question aussi de problèmes comptables. Ainsi, le VVSG considère que le niveau local est soumis à la comptabilité locale. Il existe toutefois des circulaires qui incitent à ne pas suivre cette réglementation légale.
Plusieurs responsables nous ont affirmé que certaines communes, certains responsables locaux, voire policiers, ne comprennent pas nécessairement tout ce qui est attendu de leur part. Ils veulent ainsi continuer à envoyer, comme antérieurement, différentes pièces dans l’ancien commissariat de la commune. Problème également quand un juge d’instruction transmet une apostille à un officier de police judiciaire bien particulier. Certains autres magistrats agissent de la même manière, perturbant ainsi en fait et hypothéquant souvent aussi une police de proximité !

Nous évoquons par ailleurs la question de la fonction de contrôle interne. Pour la police locale, l’évaluation et les procédures disciplinaires sont avant tout des instruments de gestion. On estime que les premières évaluations ne pourront se faire qu’en 2006 car il faut d’abord former les évaluateurs. Ceci pourrait d’ailleurs poser des problèmes à court terme. Le monde policier souhaite disposer d’un système d’évaluation qui promeut d’abord le service et, dans ce service, l’individu. Les procédures disciplinaires paraissent encore beaucoup trop lourdes, ce qui a pour conséquence que nombre de procédures ne sont pas entamées. Une suggestion serait de simplifier celles-ci. La Commission permanente de la police locale souligne que le Conseil de discipline a remarqué une certaine peur des procédures. Plusieurs chefs de corps et responsables ne maîtrisent pas, ou pas assez, les procédures en matière de discipline. Il faut se réjouir de la décision du ministre de l’Intérieur d’avoir chargé l’inspection générale de formuler des propositions d’adaptation du statut disciplinaire.
Les termes « contrôle interne » peuvent définir deux notions complémentaires, nous l’avons aussi évoqué par ailleurs. D’une part, le contrôle interne sensu lato, recouvrant la gestion au quotidien et le management, d’autre part, le contrôle interne sensu stricto, le contrôle en tant que tel. Une enquête thématique a été menée à ce sujet par le Comité permanent P. Sa conclusion générale est qu’il existe bien au sein des corps de police un système de contrôle interne qui contribue d’une certaine manière au contrôle de la gestion mais il faudrait promouvoir l’analyse systématique et globale des plaintes et proposer ensuite des solutions structurelles destinées à améliorer le fonctionnement interne du corps et à sensibiliser les autorités à certains problèmes.
La POL 48 invite les chefs de corps à instaurer un service de contrôle interne s’ils disposent d’un service de recherche ou d’une brigade des mœurs, indépendamment du fait que le corps compte 200 agents ou moins. Cette fonctionnalité est maintenant organisée dans chaque corps de police et, en conséquence, un service spécifique de contrôle interne aurait dû y être créé. La Commission permanente a, elle aussi, informé le ministre de l’Intérieur du réel besoin de diffuser une nouvelle circulaire concernant le contrôle interne.
Le Comite permanent P remarque également que la gestion des corps de police est trop souvent basée exclusivement sur la confiance. Cette dernière est indispensable mais elle devrait s’accompagner d’un contrôle plus formel et d’une maîtrise des risques.

La relation personnelle du bourgmestre avec « sa » police a, bien entendu, changé dans les zones pluricommunales. On doit aussi souligner qu’assez souvent, le collège de police est l’une des initiatives qui fonctionne réellement et correctement dans le cadre de la réforme. Il s’agit là d’un des grands progrès de la réforme : l’approche globale, managériale et par projets locaux et supra communaux complémentaires s’inscrivant dans une  approche de planification. Cette approche permet aussi de déterminer à quoi le « temps policier » peut être consacré. Nous avons aussi pu le constater à plus d’une reprise. On entend cependant parfois encore dire qu’à certains endroits, l’implication de certains bourgmestres aurait diminué. En revanche, la planification et la gestion des questions de police et de sécurité « par projet » auraient assez souvent renforcé la réelle implication du pouvoir politique en général avec l’ensemble des questions positives y liées. Aujourd’hui, le chef de corps occupe sans conteste une position centrale au sein de la zone de police, de sorte que les relations entre les bourgmestres individuels et le chef de corps présentent un potentiel de négociation beaucoup plus important que le potentiel de commandement. Le chef de corps apparaît alors plus comme un partenaire professionnel que comme un subordonné. L’ensemble de la structure nous semble d’ailleurs sur le chemin du progrès, de la professionnalisation et de la modernisation.

Pour certains, les conseils de police seraient un non-sens, un « truc obligatoire » sans aucune utilité. Même un plan de sécurité ne doit pas vraiment être soumis au conseil de police. Ce constat ne nous semble pas toujours dénué de sens. Ne faudrait-il en effet pas laisser plus d’espace à l’autonomie locale ?
L’arrêté royal visant à mettre en place la Commission permanente de la police locale se fait toujours quelque peu attendre [xiv] . En attendant, l’ex-commission permanente de la police communale a intégré quatre anciens commandants de brigade de gendarmerie et un chef de police locale pour être davantage représentative.
La Commission d’accompagnement de la réforme des services de police au niveau local recommande le respect des procédures légalement prévues afin de permettre au Conseil consultatif des bourgmestres de remplir sa tâche comme il se doit. Le ministre de l’Intérieur devrait y être représenté officiellement, permettant ainsi aux bourgmestres d’obtenir des explications supplémentaires. La Commission recommande également une plus grande synergie entre le Conseil consultatif des bourgmestres, l’Union des Villes et Communes et la Commission permanente de la police locale.
Enfin, il convient de rappeler que, lors de la mise en place des zones de police, il n’a jamais été prétendu qu’il s’agissait de la perfection même. Il était même clair – un peu comme l’audit réalisé pour le niveau fédéral de la police intégrée – qu’il serait nécessaire, à terme, d’évaluer comment les choses s’étaient déroulées et de vérifier si des améliorations pouvaient être apportées. Une telle évaluation ne devrait-elle pas être réalisée dans certaines zones représentatives, à l’instar de ce qui a été fait pour le niveau fédéral ? Une telle tâche pourrait être confiée à l’inspection générale de la police fédérale et de la police locale, instrument par excellence pour évaluer la mise en œuvre de la politique du gouvernement en vue de permettre aux ministres de l’Intérieur et de la Justice de prendre toutes les initiatives qui s’imposent dans ce cadre.

55.2.          Grandes villes

Il y a peu, un chef de zone bruxellois, relayé par d’autres, estimait satisfaisants les premiers balbutiements de l’implémentation de la loi du 7 décembre 1998 au sein de la police locale. Il affirmait même que trois ou quatre mois plus tard, la réforme serait pleinement réalisée. Il faut pourtant aussi tenir compte du fait qu’entre-temps, de nouveaux paramètres sont venus s’ajouter et que des missions ont connu d’autres développements pas toujours prévisibles, sans que nécessairement la réforme soit en cause. Entre les sommets européens, les visites de chefs d’État ou encore le transfèrement de détenus, certaines zones affirment avec force, mais aussi avec une certaine exagération, qu’elles ne savent plus où donner de la tête. À ce propos, on peut avancer que le manque chronique d’effectifs, préexistant à la réforme – nous l’avons déjà souligné –, constitue un autre souci. Une série de mesures ont ainsi été arrêtées le 14 juin 2002 pour favoriser l’apport de personnel à Bruxelles et pour le fidéliser. Il faut cependant maintenant noter – effet en cascade – une hémorragie du personnel dans les zones périphériques de la Région. Et c’est compréhensible. D’où des risques de dérive, comme à Rhode-St-Genèse, où il a été fait appel au privé pour combler certaines lacunes. Pour tenir un discours crédible, il est tout aussi nécessaire de pouvoir garantir à ces zones périphériques de toujours disposer d’un personnel en nombre suffisant. Par ailleurs, « depuis octobre, 472 nouveaux membres du personnel ont été détachés dans les zones. Voilà qui ne résout pas entièrement le problème de la pénurie mais constitue une amélioration », explique le ministre de l’Intérieur [13] .
Dans un tel contexte, il nous semble aussi important que le parquet diminue de façon significative le nombre des apostilles et des rappels pour les infractions de roulage et qu’il recherche de nouvelles pistes. Une autre mesure consiste à affecter d’office les nouveaux policiers à l’arrondissement de Bruxelles, même si d’aucuns s’en plaignent malgré l’aspect positif (fût-il partiel et temporaire) de telles mesures. Les chefs de corps de la capitale enregistrent en effet l’arrivée de jeunes recrues, fraîchement sorties des écoles de police de Bruges, de Namur ou autre. Certaines de ces jeunes recrues expliquent d’ailleurs être attirées par la diversité des terrains sur lesquels elles sont amenées à travailler, par les gens rencontrés. Il faudra aussi tabler sur la qualité de l’accueil, de l’encadrement, sur le travail varié et passionnant, etc. qui feront que certains voudront rester. Et puis, il y a aussi les possibilités de mobilité vers des zones non urbaines qui s’amenuisent au fil du temps.
De nombreuses constatations, effectuées notamment en Région bruxelloise, semblent indiquer que l’accueil peut sans aucun doute encore être amélioré dans certains commissariats, que la communication n’est pas bonne et que la visibilité laisse parfois énormément à désirer. L’état et la qualité du matériel ainsi que certains retards administratifs ajoutent toujours à une certaine mauvaise humeur. Il en va de même des locaux étriqués ou inadaptés et de certains retards dans les salaires et les primes, non imputables au fédéral contrairement à ce que d’aucuns soutiennent encore, parfois avec un brin de mauvaise foi. Dans un certain nombre de zones ou services, l’absentéisme est parfois élevé et les conditions de travail doivent encore être améliorées.
Des efforts pour lutter contre la criminalité et l’insécurité sont également réalisés dans les grandes villes telles que Charleroi, qui avait déjà fait l’objet d’une attention particulière sous la législature précédente et continue d’ailleurs de le faire. Il ne faut cependant pas crier victoire trop tôt : les efforts, notamment de professionnalisation et de rationalisation, doivent être maintenus.
La réforme n’aurait-elle pas été imposée dans des délais qui ont fait brûler des étapes ? Le gouvernement a négocié alors qu’il disposait de marges budgétaires. Il n’y a pas moins de policiers qu’avant la réforme mais certains chefs de zone disent parfois un peu vite qu’ils ont 15 % de personnel en moins sur le terrain ! Cela ne se vérifie cependant pas toujours, ni partout. Des données précises manquent en effet assez souvent, pour ne pas dire pratiquement toujours, en vue d’étayer les critiques les plus virulentes. La plus grande prudence s’impose donc en l’espèce.
De son côté, la Région de Bruxelles-Capitale lance un plan de financement visant à aider les 19 communes à s’équiper en caméras de surveillance. Certains mandataires bruxellois avaient pourtant fait part de quelque réserve en la matière, en particulier en ce qui concerne le respect de la vie privée. Pour un criminologue averti, « on veut rassurer le citoyen, lui procurer un soi-disant sentiment de sécurité. C’est un leurre ». Pour lui, rien ne remplacera la présence humaine, qu’elle soit policière ou non. À ce niveau aussi, des efforts ont été faits mais la police ne saurait abandonner toutes les tâches ! D’autre part, la police n’est pas le seul intervenant ! D’autres acteurs, intervenants, responsables et autorités, ont également leur pierre à apporter à l’édifice.

55.3.          Niveau fédéral

Selon la note de politique générale de la police fédérale et du fonctionnement intégré [14] , « l’objectif principal est de réduire effectivement l’insécurité objective et subjective. La police fédérale contribuera substantiellement à atteindre ce résultat à caractère social, en collaboration avec les autres acteurs concernés ». Cette même note explique que les initiatives seront prises en vue de fonctionner, à la manière d’une entreprise, sur la base de concepts, de méthodes et d’instruments de management adaptés. L’attention sera particulièrement accordée à une approche méthodique planifiée et au travail basé sur les objectifs mesurables à tous les niveaux.

Depuis qu’il en a eu connaissance, le niveau fédéral du service de police intégré s’applique clairement à traduire dans les faits la plupart des résultats de l’audit PWC, même si cela demande aussi du temps. Plusieurs premiers résultats tangibles – qui vont dans le bon sens – ont été enregistrés, soulignons-le, dont : (1) la réorganisation des directions qui dépendent directement du commissaire général, avec pour objectif de doter celui-ci des instruments lui permettant de remplir le rôle de « grand coordinateur » qui doit être le sien. Il doit aussi rendre (très) souvent compte au ministre de l’Intérieur ; (2) le dégagement de capacité opérationnelle en remplaçant des opérationnels qui occupent encore des tâches administratives et logistiques par du personnel non policier. D’aucuns pensent que cela ne va pas assez vite. Mais est-il possible d’accélérer le mouvement ? En effet, il n’est pas évident, du jour au lendemain, de replacer sur le terrain des gens qui occupent des fonctions administratives ou logistiques et il faut aussi tenir compte du know-how.
Le 8 avril 2003, le ministre de l’Intérieur et le commissaire général de la police fédérale ont présenté, avec un certain brio, les réalisations du niveau fédéral de la police intégrée un an après l’audit effectué par la firme PWC, dont : (1) l’effet manifestement positif du plan d’action « Sécurité routière ». De nouveaux contrôles sont encore annoncés pour 2004 avec des moyens techniques adéquats, ce qui a son prix aussi ! Le Comité permanent P a entrepris de mieux suivre cette question à l’avenir ; (2) la diminution en 2002 des vols de véhicules en général, des car et home-jackings et des « modus operandi garage » en particulier. Ceci résulte non seulement de l’arrestation de plusieurs bandes criminelles mais aussi d’une collaboration intense avec les différents partenaires publics et privés concernés. L’appui efficace du fédéral a été mis en évidence à diverses reprises. En tout état de cause, la police intégrée, sous l’impulsion de la police fédérale, s’occupe intelligemment de la question ; (3) l’appui au niveau local du service de police intégré et le fonctionnement intégré des niveaux local et fédéral. Il résulte d’une première analyse – à affiner et à vérifier sur différents points – que le niveau fédéral appuie autant que possible le local mais se voit souvent confronté à une pléthore de demandes pour des moyens limités, ce qui nécessite de fixer des priorités. Cette question est aussi évoquée par ailleurs.

En ce qui concerne le plan national de sécurité, la première phase du cycle de management, à savoir la préparation, la rédaction et l’approbation du plan national de sécurité 2003-2004, est achevée [xv] . Il a été tenu compte de plusieurs éléments, dont le contexte international. Un autre instrument important utilisé lors de la prise de décision est l’image policière nationale de sécurité. Les principaux phénomènes ont été classés et regroupés, selon une méthodologie rigoureuse et défendable, sur la base de 31 critères pertinents relatifs à l’importance, la gravité et la perception. Le grand nombre d’objectifs peut sembler étonnant à certains observateurs. Le temps montrera s’il n’y en a pas de trop… Il faut maintenant faire place à la phase suivante : l’exécution, la mise en œuvre effective et plus responsable des lois du 5 août 1992 et du 7 décembre 1998. Le gros de l’ouvrage ne fait que commencer. Le Comité permanent P s’attachera à évaluer la mise en œuvre concrète de ces projets.

Le niveau intermédiaire du service de police intégré, structuré à deux niveaux – tant le directeur coordinateur administratif que le directeur judiciaire – a été le dernier problème à être réglé (à un rythme effréné) dans le cadre de l’élaboration de la loi du 7 décembre 1998. La porte est ainsi ouverte à de nombreuses interprétations, allant d’un point de vue minimaliste à un point de vue maximaliste qui confère un rôle plus permanent, plus structurel aux services déconcentrés et à leurs directeurs. Sur le terrain, on a parfois l’impression d’assister au développement d’un syllogisme un peu étrange. Les DirCo disent qu’ils ont « envie de faire plein de choses ». De par la loi, ils ont la possibilité théorique de remplir différentes missions et de rencontrer divers besoins. En germe, les DirCo sont donc là pour offrir de nombreux services mais ils ne reçoivent pas de directive de l’échelon central leur permettant d’agir de manière proactive. La conclusion, disent les DirCo, est parfois celle-ci au niveau fédéral : puisqu’ils ne font rien, c’est qu’on n’en a pas besoin. Des potentialités énormes existent pourtant au niveau du DirCo, qu’il conviendrait de mieux exploiter. En effet, tant pour les négociateurs d’Octopus que pour le législateur, le DirCo est l’un des principaux mécanismes d’intégration entre le local et le fédéral. On peut espérer que le groupe de travail qui réfléchit à l’éventuel agrandissement d’échelle des attributions territoriales du DirCo inclura cette dimension dans sa réflexion : qu’attend-on des DirCo ? C’est notamment la réponse à cette question qui devra permettre de déterminer le nombre et le ressort territorial des DirCo et de préciser leurs missions, tâches et obligations.
L’option d’un ancrage au niveau de l’arrondissement d’une partie importante de l’organisation policière n’est pas une donnée récente. Cette question a été mise sur le tapis il y a quelques années, un « patchwork » de 27 îles ne pouvant servir à une recherche efficace de la vérité. Personne n’a cependant songé à faire référence ou à parler clairement des nouvelles « baronnies » ainsi créées à côté d’autres.

Le pilier judiciaire n’a pas toujours reçu l’attention voulue. Certaines réalisations gagneraient aussi à être mieux mises en valeur et prises en considération : le modèle de fonctionnement interne de la Direction générale de la police judiciaire (DGJ), l’étude de capacité, l’interaction avec les DirJu concernant le plan national de sécurité, le concept d’intelligence led policing, ce qui peut paraître surprenant lorsqu’on se réfère aux raisons de la réforme.
Lors de la mise en place de la police fédérale, la capacité de chacun des services judiciaires d’arrondissement a été calculée simplement en additionnant le personnel des ex-brigades de surveillance et de recherche (BSR) et des anciennes brigades de police judiciaire. L’hypothèse, même non formulée, était que les effectifs qui préexistaient à la réforme devaient, en principe, suffire et être parfaitement nécessaires aux tâches qui seraient les leurs. La Direction générale de la police judiciaire – avec l’appui de l’Université de Gand – a réalisé une très sérieuse étude en la matière, qui pourrait donner lieu à un rééquilibrage intelligent des capacités des services judiciaires d’arrondissement, voire des capacités judiciaires tout court. Il convient aussi de noter que l’approche planifiée de l’exécution des missions de police judiciaire a véritablement amené à un bouleversement des processus.

55.4.          Coopération

La collaboration interzonale se concrétise de plus en plus et de mieux en mieux au travers de différents mécanismes, parmi lesquels la conclusion de protocoles. Les zones où peut se créer une situation win-win doivent être encouragées à conclure un maximum d’accords et de protocoles, tant dans des domaines opérationnels que non opérationnels. Le DirCo doit jouer un rôle primordial en cette matière.
Ne parle-t-on pas trop souvent non plus que de police locale ou que de police fédérale ? Ne serait-il pas nécessaire de réfléchir plus fréquemment à la notion de fonctionnement intégré ? L’absence de lien hiérarchique entre le niveau fédéral et le niveau local, en tant que deux niveaux distincts d’un ensemble intégré, est destiné à représenter à beaucoup d’égards une force du système. Cela suppose bien sûr que chacun donne un contenu adulte à cette autonomie, qui signifie une liberté dans l’interdépendance et dans la volonté d’intégration. À cet égard, le DirCo mais également le DirJu ont un rôle important de coordinateur et de facilitateur en ce qui concerne la responsabilité de « la police fédérale » et de « la police locale » dans le bon fonctionnement, notamment des Carrefours d’information d’arrondissement (CIA) et des Centres d’information et de communication (CIC).
En matière d’appui logistique et administratif, les deux niveaux semblent encore se chercher, même si les choses vont mieux depuis peu, nous y reviendrons par ailleurs. D’une part, les polices locales ne savent pas toujours ce qu’elles peuvent demander au niveau fédéral. D’autre part, le niveau fédéral ignore ce qu’il peut offrir, du moins il ne connaît pas très bien les modalités de l’offre de service qu’il peut donner. Il a été insisté auprès de la police fédérale pour qu’elle fasse preuve d’ouverture en matière d’offre de service auprès des polices locales. Une première traduction concrète réside dans la mise à disposition sur le site de la police fédérale d’une série de marchés publics, ouverts non seulement au niveau fédéral mais aussi au niveau local. Il convient aussi de souligner qu’en pas mal d’endroits, cet appui se passe très bien, il ne faut pas oublier de le mentionner, « la police fédérale » ayant accompli de gros efforts en matière logistique et même d’administration, notamment des ressources humaines.
Au fil du temps, il semble y avoir eu, du moins dans un premier temps et assez souvent aussi, une lecture assez stricte de la part du niveau fédéral de sa mission d’appui, ce qui a parfois créé certaines frictions et tensions. Il convient toutefois de retenir une circonstance atténuante : « la plus belle fille ne peut donner que ce qu’elle a ».
Différents projets et pistes de réflexion ont été évoqués en vue de renforcer la Réserve générale. Un des objectifs d’une telle réorientation aurait dû être de valoriser et d’utiliser au mieux les moyens qui existent au niveau fédéral et pas au niveau local, tout en permettant aux deux niveaux de tirer un bénéfice de cette approche nouvelle. Cette question devrait pouvoir être réglée assez rapidement. Le récent sommet gouvernemental « Intérieur – Justice » a ainsi pris des décisions la matière.
Selon une enquête menée par la Commission permanente de la police locale, les chefs de corps des polices locales se montrent très critiques à l’égard de la réforme et du niveau fédéral de la police intégrée, structurée à deux niveaux. Pour le ministre de l’Intérieur, cette enquête n’est pourtant pas représentative de l’ensemble de la police locale et l’image particulièrement négative que donne le rapport du fonctionnement de la police fédérale serait due surtout à la manière dont les questions auraient été posées. Il reconnaît cependant que le rapport est révélateur de problèmes réels. Une des plaintes les plus souvent citées concerne « le fanatisme des services de la police fédérale à rédiger toutes sortes de directives et de règles, souvent ambiguës, afin de tenter de tout régler dans le détail ». De son côté, la police fédérale constate que la plupart des corps n’ont pas transmis de propositions d’amélioration alors qu’un des buts de l’enquête était précisément d’en obtenir. Et de conclure qu’il s’agit là sans doute d’une reconnaissance tacite de la complexité des diverses problématiques et de l’indispensable étalement dans le temps pour élaborer des solutions acceptables pour les deux niveaux de la police intégrée. Lors de plusieurs contacts, la police fédérale a également tenu à souligner que le rapport de la Commission permanente de la police locale portait exclusivement sur des problèmes de fonctionnement dont la résolution ne pouvait, d’abord et surtout, que se faire au niveau local. Et de regretter que n’aient pas été abordés également les problèmes d’ordre purement local. Ce point de vue a ses mérites et s’est confirmé à différents égards. Pourquoi ne pas imaginer la mise en place d’une plate-forme de concertation informelle entre les composantes fédérale et locale de la police intégrée, composée de techniciens pouvant s’appuyer sur des expériences de terrain, pour arriver à une meilleure compréhension mutuelle au sujet des priorités et tâches.
La Commission d’accompagnement de la réforme des services de police au niveau local soutient la demande des zones de voir s’étendre l’appui fourni par la Direction des relations avec la police locale. Elle souhaite que la relation fédéral-local parte de la philosophie d’un contrat de prestation de services, ce qui implique que le niveau fédéral a réalisé une première analyse des attentes et des besoins de ses clients – que sont les zones –, en collaboration avec la Commission permanente de la police locale. Cette question est aussi évoquée par ailleurs dans le cadre d’une de nos enquêtes de contrôle.

56.               Systèmes

Les plans zonaux de sécurité, à l’instar du plan national de sécurité, seront dorénavant valables pour deux ans [xvi] . Il s’agit d’un progrès appréciable et la planification pourrait même encore être plus souple en fonction des spécificités locales (trois, quatre ans moyennant des ajustements périodiques). Il est aussi bon que la procédure d’approbation des plans zonaux de sécurité soit également adaptée prochainement, sur la base de l’évaluation de la procédure initiale [15] .
Nous ne pouvons, pour ce chapitre, que rappeler nos réflexions figurant dans notre rapport d’activités 2002 [16]  : « Un toilettage, une codification et une coordination de ces directives pourraient cependant avoir lieu dans la foulée de l’évaluation globale de la réforme de la police intégrée – et donc aussi de son degré d’intégration – prévue en septembre 2003. Ne conviendrait-il cependant pas de se demander si une réglementation, une directive ne devrait pas aller à l’essentiel : ce qu’il importe de faire ? Le reste ne pourrait-il, ne devrait-il pas être abordé par différentes formations ? » ou par différentes informations ciblées ? Il faut cependant noter que la surrégulation, si elle doit effectivement être évitée, constitue incontestablement un mal nécessaire lors de l’introduction de n’importe quel nouveau statut, de surcroît aussi complexe que « le Mammouth ». Par ailleurs, les zones et les policiers sont aussi parfois demandeurs de directives, de précisions [17] . Et cela n’est pas la moindre des contradictions du système.

La gestion de l’information commune constitue l’un des mécanismes essentiels de la mise en œuvre de la « police intégrée » [18] et une approche orientée vers l’information, l’un des piliers du fonctionnement du service de police intégré, structuré à deux niveaux [19] . Or, diverses sources révèlent que la gestion de l’information souffre de plusieurs lacunes (non négligeables), ce qu’illustraient d’ailleurs certaines enquêtes du Comité permanent P, notamment sur les statistiques criminelles [20] . Celui-ci a donc décidé d’analyser la gestion de l’information telle qu’elle est actuellement organisée. Il en ressort notamment que les chefs de zones doivent impérativement prendre conscience de l’importance de la circulation de l’information telle que prévue dans la MFO-3, reconnaître et souscrire à l’esprit de cette directive et veiller à prévoir les moyens et structures nécessaires permettant aux gestionnaires fonctionnels d’en respecter les obligations. Dans le cadre de travail actuel, les zones individuelles doivent se rendre compte que leur intérêt ne se situe pas qu’au niveau local et qu’elles doivent être prêtes à fournir des efforts pour aider à améliorer le fonctionnement des autres zones, du niveau fédéral, bref du « service de police intégré, structuré à deux niveaux ».   
Des circulaires communes des ministres de l’Intérieur et de la Justice ont précisé ce qu’il faut faire au niveau des CIC et des CIA. Même si beaucoup de leçons ont déjà été tirées, notamment dans le prolongement des enquêtes effectuées et rapports déposés, il n’est pas possible d’affirmer que les CIA fonctionnent de manière optimale. La polémique sur la publication des statistiques en matière de criminalité l’a encore démontré. Certains responsables de la Commission permanente de la police locale ont d’ailleurs aussi fait remarquer, en ce qui concerne les problèmes rencontrés au niveau de la gestion et de l’exploitation de l’information, que tous les niveaux (police locale, police fédérale, service de police intégré et gouvernement) doivent prendre des initiatives. L’un des principaux objectifs de la réforme des services de police risque de ne pas être atteint. On se trouve en quelque sorte dans un cercle vicieux. Les corps de police locale attendaient beaucoup des CIA mais, à court terme, les CIA ne pouvaient pas toujours répondre à leurs demandes. Les corps de police locale ont alors pallié ce manque en créant leur propre Carrefour local d'information et, en conséquence, ils ont trop souvent tendance à moins transmettre les informations aux CIA. Par ailleurs, le système informatique génère encore régulièrement des rejets au-delà des erreurs ou insuffisances au niveau des saisies.

Les statistiques de criminalité ne vont pas sans susciter la polémique. Différents problèmes ont été pointés concernant le passé : manque de qualité dans l’encodage, liaison de statistiques à l’octroi de subvention, nombre important de systèmes en vigueur, changements dans la méthode pour produire des données. Certains facteurs ne sont pas non plus sans influence. Ainsi « des modifications de la nomenclature consécutives à de nouveaux phénomènes de criminalité et des modifications de la politique fédérale et locale en matière de police, la disponibilité de la population à signaler un acte et celle de la police à l’enregistrer » [21] . Le ministre de l’Intérieur se réjouit dès lors de l’évolution vers une base de données centralisée et en conclut que « nous ne pouvons nous forger une idée qu’aujourd’hui étant donné que la collecte de données est enfin uniforme. Il faudra attendre 2006 pour que les polices locale et fédérale puissent collaborer au sein du même système intégré » [22] . Ne s’agit-il pas là d’une histoire régulièrement répétée depuis le début des années ’80 [23]  ? Enfin, la méthode relative à la constatation des infractions et à l’évaluation des faits doit faire l’objet d’une attention particulière dans le cadre de la formation de base des fonctionnaires de police [24] . Là aussi, la formation prodiguée et l’appui des zones n’atteindraient pas toujours les objectifs fixés par la loi du 7 décembre 1998. Nous évoquons cette question des formations, instructions et enseignements plus en détails par ailleurs.  
Le Comité permanent P s’est aussi penché sur la question et continuera de suivre la problématique. Il en ressort que la fiabilité des chiffres relatifs à la criminalité enregistrée et l’utilisation opérationnelle de la banque de données nationale générale (BNG) sont très directement tributaires de l’alimentation correcte de cette dernière. La situation actuelle est toujours très insatisfaisante, tant sur le plan qualitatif que sur le plan quantitatif. Il convient donc de se recentrer sur l’essentiel, à savoir l’alimentation correcte du système informationnel.
L’analyse de la criminalité ne doit pas consister en une simple comparaison de chiffres entre deux années mais bien en une analyse de tendances s’appuyant sur une série chronologique de chiffres fiables s’étalant sur plusieurs années. Cette approche prendra un certain temps. Les experts universitaires consultés font remarquer que le nouveau système de collecte de données devra « tourner à l’essai » pendant plusieurs années afin de pouvoir construire une série suffisamment longue de chiffres au niveau des communes et qu’il sera impossible de remonter jusqu’à la cause de la rupture d’alimentation en données, voire de restaurer les données de 2001 d’une manière qui soit acceptable pour toutes les parties. La problématique des statistiques criminelles interpolicières fait partie de la problématique globale de la gestion de l’information au sein de la police intégrée qui fera l’objet d’un suivi en 2004-2005.

En ce qui concerne la gestion administrative, il faut noter que la plupart des corps de police locale (communale) n’étaient qu’exceptionnellement directement vraiment impliqués dans la gestion financière, la gestion du personnel ou encore la gestion logistique, ce qui constitue aussi l’un des grands changements de la réforme. Certains bourgmestres se plaignent encore parfois du manque d’informations venant du niveau fédéral en matière de gestion budgétaire. Le niveau fédéral, quant à lui, évoque l’inverse : la mauvaise qualité des informations transmises ou leur caractère tardif. On retrouve là une autre contradiction du discours sur le changement du paysage policier.

De nombreux auteurs et intervenants, à tous niveaux, ont une fâcheuse tendance à oublier que le maintien de l’ordre public, de « la paix dans la Cité » est, le plus souvent, une responsabilité et une compétence (essentiellement) locale exercée sous l’autorité de l’autorité locale, le bourgmestre de la commune concernée !
La directive ministérielle MFO-2 [25] du 3 avril 2002 avait instauré un système de solidarité supralocale entre zones pour des missions de police locale d’envergure, le système de la capacité hypothéquée (Hycap). Elle a été modifiée et complétée par la directive ministérielle MFO-2bis [26] du 17 janvier 2003 relative à la gestion de la capacité en personnel et à l’octroi de renfort par la police locale lors des missions de police administrative [27] . Le contenu en a été déterminé en grande partie par les décisions des conseils des ministres des 7 et 14 juin 2002 dans le cadre du surcoût de la réforme des polices, et en partie par l’évaluation (opérationnelle) réalisée entre-temps sur le système Hycap. Selon le ministre de l’Intérieur, cette évaluation apprend que l’organisation de la solidarité supralocale entre zones de police est indissociablement liée au développement de la mise en place du nouveau paysage policier dans son ensemble.
Selon certains, ce sont toujours les mêmes qui demandent et les mêmes qui livrent du personnel. Le Comité permanent P a pu effectuer un certain nombre de constatations et de vérifications mettant en évidence des problèmes ainsi qu’un manque de correction ou de fair-play de la part de certains. Par exemple, il faut, en cas de demande, avoir utilisé sa propre capacité de manière maximale ou, en cas de refus, avoir de bonnes raisons de refuser de fournir ces renforts. Pour le ministre de l’Intérieur, les communes qui autorisent ou organisent des événements doivent tenir compte des limites de capacité policière et les organisateurs doivent utiliser les possibilités de la loi sur le gardiennage de manière maximale. Une autre contradiction est peut-être un manque d’adéquation entre les options en matière de sécurité publique et de sécurité privée. Enfin, comment ne pas pointer que 43,5 % de l’Hycap utilisée en 2003 l’a été pour des matchs de football ! (12,4 % pour des manifestations ; 8,4 % pour des grèves). 
La nouvelle directive en la matière ne résout pas tous les problèmes. Tant que la Hycap propose une alternative gratuite, l’appui latéral relatif à l’ordre public sera plutôt l’exception que la règle. La MFO-2bis semble donc être appelée à n’être qu’une directive transitoire, tout comme le système Hycap lui-même, qui est un régime transitoire entre l’ancien système des unités de marche et le futur système des renforts supralocaux [28] . La Commission d’accompagnement de la réforme des services de police au niveau local [29] propose ainsi de donner davantage de compétence au DirCo dans le cadre de l’engagement de forces pour le maintien de l’ordre public. En fonction de nos constatations, nous ne pouvons qu’abonder en ce sens.

57.               Personnel

La gestion des ressources humaines appelle différents commentaires. Nous n’avons cependant pas pour objectif de les évoquer tous ici, vu notamment notre spécificité, nos missions et nos compétences. Parmi les points positifs, on peut mentionner le modèle de management réellement apparu dans de nombreux corps de police qui, indépendamment de la forme qu’il prend, contribue à plus de professionnalisme à court et à long terme, dans ce domaine-là aussi, peut-être même plus qu’en tout autre. Autre résultat positif : l’organisation en tant que telle suit la même tendance, de sorte qu’un corps ne dépend plus exclusivement des capacités d’une personne. Il faut cependant admettre qu’il reste des corps qui n’ont pas « suivi le mouvement ».

En matière de rémunération, il semble que les instruments techniques permettant de garantir à chacun une rémunération correcte ont parfois été difficiles à mettre en place. Tant le secrétariat social de la police intégrée que le service central des dépenses fixes – qui calcule ce qui doit être payé aux policiers – ont eu beaucoup à faire en très peu de temps : reconstitutions de carrière, (re)constitutions de dossiers pour près de quarante mille policiers, plus quatre ou cinq mille non policiers. Ces dossiers n’étaient pas toujours tenus d’une très bonne manière et certainement pas partout de la même manière. La coopération d’acteurs locaux essentiels a parfois aussi fait défaut. La police fédérale a cependant procédé à un important investissement en personnel pour étoffer ce service, ce qui a permis de mener à bien les régularisations pour 2002 et d’assurer les paiements corrects « en régime » pour l’ensemble de la police intégrée à partir de 2003. Restent toutefois deux opérations importantes à mener, le contrôle des insertions à la date du 1^er avril 2001 et ensuite la régulation finale pour 2001.
Le ministre de l’Intérieur – rejoignant en cela différents chefs de corps et bourgmestres – s’est déclaré favorable à une plus grande flexibilité dans les statuts des policiers, ce qui devrait se traduire par une augmentation des normes maximales relatives aux prestations de nuit et de week-end. En effet, il semble qu’il ne soit pas toujours simple de rencontrer l’ensemble des besoins tout en respectant le « Mammouth ». Des négociations doivent encore avoir lieu en la matière mais elles semblent démarrer difficilement et il est tout aussi malaisé de les mettre en œuvre.
Le 22 juillet 2003, la Cour d’Arbitrage [30] a annulé certaines dispositions de « l’arrêté Mammouth » de mars 2001, qui avait été confirmé par la loi programme du 30 décembre 2001. Cette décision a eu et aura encore des conséquences énormes. Tout le problème sera de trouver une solution qui soit respectueuse de l’arrêt tout en évitant d’ouvrir de nouvelles revendications à d’autres catégories de policiers. Ce ne sera probablement pas simple car toucher à un élément équivaut à ébranler l’ensemble. On pourrait se passer de cette nouvelle spirale ascensionnelle lors de l’examen du chemin qui reste à parcourir au niveau de l’assomption notamment de la fonction de police et du service minimal équivalent sur l’ensemble du territoire. Il importe de faire face et de résoudre les vrais problèmes, la sécurité des citoyens, des institutions et des biens.        
L’application correcte du statut du personnel pose parfois encore problème, notamment en ce qui concerne les indemnités et les horaires de service. Certains craignent ainsi une guerre entre les polices locales ayant pour enjeu la chasse au personnel. Quant à la demande d’une allocation particulière pour les agents de quartier, le ministre de l’Intérieur, convaincu de leur utilité [31] , a déclaré : « s’il devait s’avérer opportun de faire quelque chose de spécifique pour les agents de quartier, cela ressortira de l’évaluation de l’application du statut policier à laquelle [le ministre] procédera dans les mois à venir avec les organisations syndicales représentatives » [32] . N’oublions pas qu’ils ont un rôle essentiel à jouer dans la réforme mais aussi que la complexité du statut et l’abondance des indemnités ont donné lieu, ici aussi, à une spirale ascensionnelle et à une administration qui, quand on voit les enjeux, peut se comprendre.
Par ailleurs, les lois coordonnées sur l’emploi des langues du 18 juillet 1966, telles que modifiées par la loi du 12 juin 2002, sont également d’application pour les services de police. À la suite de la réforme, les membres des anciens corps ont été mutés vers la police fédérale ou vers une police locale déterminée, d’où des implications parfois importantes pour certaines personnes. Une période de transition de maximum 5 ans a dès lors été prévue. Les services doivent, quant à eux, être organisés de telle façon que l’accueil du public s’effectue d’une manière conforme aux lois coordonnées sur l’emploi des langues. La situation en la matière est régulièrement critiquée par d’aucuns, qui évoquent sans conteste aussi des problèmes réels. 
Pour la Fédération royale des officiers de police de Belgique [33] , le personnel du cadre administratif et logistique a également droit à un statut complet dans lequel un planning de carrière est prévu pour tous les niveaux. La Fédération constate que cette catégorie est encore toujours traitée durement, ce qui peut provoquer un ressentiment entre collaborateurs.

Le recrutement ne peut pas être qualifié de mauvais [34] . Un effort appréciable – qui mérite d’être souligné – a été réalisé pour renforcer le cadre de base. La discordance entre le cadre (de base) organique et le cadre (de base) réel des polices locales a amené le Comité permanent P à constater que les autorités administratives communales ne semblent pas toujours vouloir consentir les efforts financiers nécessaires pour renforcer les effectifs du cadre de base. Le Comité permanent P se demande s’il ne serait pas souhaitable de généraliser un minutieux suivi des effectifs – tenant compte des mêmes paramètres – de manière à disposer de chiffres se rapprochant plus encore de la réalité.    
Les multiples campagnes de recrutement et aussi, sans doute, les dernières mesures adoptées afin d’encourager les candidatures de jeunes policiers à Bruxelles semblent commencer à porter leurs fruits.
La procédure de statutarisation des Calogs est en cours d’exécution et se déroule sans trop de problèmes : 71,54 % des membres du personnel concernés de la police fédérale sont ainsi statutarisés au 1^er octobre 2003.
Un projet d’évaluation « EVA 2003 » a pour but d’assurer la qualité du processus éducatif dans toutes ses dimensions. Plus de 500 personnes ont pu s’exprimer sur le sujet.
Le ministre de l’Intérieur a confirmé qu’il y avait assez d’argent pour la formation des nouveaux agents. Il a aussi expliqué qu’il n’existe pas de volonté de centraliser la formation : « Néanmoins, un quart du personnel de la police travaille à Bruxelles et 46 % des emplois ouverts à la mobilité s’y trouvent aussi » [35] pour, par exemple, 0,8 % dans le Limbourg. Pour le ministre, la réalité requiert donc qu’une proportion importante des aspirants soient formés à Bruxelles ou envoyés à Bruxelles après leur formation. La communauté germanophone, quant à elle, demande aussi des formations barémiques dans la troisième langue nationale.
Enfin, « Comment trouver du temps pour la formation ? », est une récrimination souvent entendue par le Comité (notamment face aux changements législatifs intervenus). Est-ce une question de volonté ou de moyens ? Il convient de souligner que beaucoup d'efforts ont été consentis en ce qui concerne les formations, notamment en matière de maintien de l’ordre.
Dans ce domaine, il importe aussi de reconnaître la qualité du projet initial, émanation du groupe G5. Mais les conditions dans lesquelles la mise en place de ces formations s’est faite ont altéré et ont assez régulièrement nui à la qualité générale de la formation. 
La non-synchronisation de la mise en place de la réforme notamment a abouti à un décalage de perception, de conception et de critiques ou, tout au moins, de participation active. Il faut aussi constater que la concrétisation dans des textes légaux du bon travail de départ du groupe G5 a pris un certain temps et a été, de surcroît, incomplète. Dans ce contexte, il importe aussi de préciser que la formation n’est qu’un sous-ensemble du système de gestion des ressources humaines. L’ensemble des acteurs, principalement les unités clientes et leurs responsables, ont un rôle fondamental à jouer. Tous n’ont cependant pas encore intégré vraiment le sens de leur rôle. Il y a encore énormément de malentendus et de difficultés à se situer dans ce système.
La structure dans laquelle on travaille est donc extrêmement hétéroclite. Il convient dès lors de dialoguer, de convaincre, d’essayer de standardiser certaines pratiques, ce qui, toujours, prend plus de temps, d’énergie et de moyens que de commander dans une structure hiérarchisée. À cet égard, les arrêtés royaux sur respectivement la formation fonctionnelle, la formation continuée et les normes d’encadrement et de qualité se font toujours attendre.           
S’il existe des accords de partenariat pour tenter de développer certains produits, ce qui manque surtout, c’est, d’une part la capacité en personnel et, d’autre part, la faculté d’imposer le projet qui, en d’autres termes, dépend de la bonne volonté des différents partenaires.

Dans certains centres, la problématique de la rentabilité a conduit à faire passer le nombre moyen d’élèves dans une classe de 20-25 à 30-35, la subvention dépendant du nombre d’élèves, d’où de possibles répercussions sur la qualité.                                                                                                                                              
Bien sûr, la formation est différente, elle se veut basée sur un terme de 12 mois et sur un niveau de qualité supérieur à ce qui était initialement prévu. Les écoles ont donc dit : « D’une part, c’est plus long et, d’autre part, c’est aussi plus exigeant par rapport à ce qu’on nous demandait auparavant ». Auparavant, il suffisait de suivre les cours, il n’y avait pas de normes de qualité, pas d’exigences. La nouvelle formation, plus complète, se veut plus intégrée. Elle exige donc de la part des écoles un effort supplémentaire, tout au moins au niveau de l’encadrement.         
Des progrès énormes ont été accomplis au niveau des écoles de police anciennement chargées de la formation des policiers communaux. Par contre, du côté des écoles de la police fédérale, on semble désinvestir depuis des années dans la formation par rapport à ce qui s’est fait par le passé.                                           
Lorsqu’on parle de formation d’attitude, on peut également pointer des problèmes de discordance entre l’ambition de qualité que l’on peut avoir et la qualité de certains formateurs [36] .
Le cadre permanent dont disposent les écoles est le plus souvent très limité. Des problèmes se posent au niveau pratique. Ainsi, seules deux écoles possèdent un didacticiel d’un niveau suffisant pour former le personnel au système Astrid, les infrastructures nécessaires aux exercices pratiques font largement défaut et les moyens modernes d’enseignement à distance sont quasi inexistants. Il convient aussi de signaler qu’il n’existe toujours pas de véritable logiciel intégré ou prenant en compte toutes les données de la formation pour les gérer globalement avec des données relatives au personnel. Certaines écoles ont des sites de formation décentralisés, toutes les écoles n’ayant pas la capacité d’avoir un centre de formation unifié. Il faut parfois parcourir plusieurs kilomètres pour aller dans une autre salle de cours.
Il semble aussi que ce soit les zones les plus déficitaires en personnel qui estiment être le moins capables d’apporter leur aide dans le cadre de la formation. Elles ne fournissent ainsi pas l’effort qui leur permettrait d’obtenir un certain return.
Il faut encore noter que le groupe 5 de l’ORA avait imaginé une formation continuée intensive de 80 heures par an et par personne. La réalité est toute autre, la formation n’atteignant que 10 heures par an, par personne. Autre problème, 80 heures se traduisaient en pratique par deux semaines et demi pendant lesquelles le personnel aurait été indisponible à un moment où les zones étaient en construction. En 2004, on passera même de 1,5 journée à une seule journée (de 10 à 8 heures), ce qui ne va pas sans occasionner des problèmes. On pointe ainsi chez de nombreux intervenants ou acteurs que la formation ISLP fait très largement défaut, en sachant par ailleurs que le matériel ISLP est absent ou quasi absent dans toutes les écoles. On se plaint aussi de la qualité des procès-verbaux en matière de circulation, qui est une priorité du gouvernement. La société Astrid se montrerait également assez parcimonieuse en terme de moyens pour la formation.
La vigilance s’impose aussi quant au port et à l’utilisation de certaines armes non réglementaires par certains policiers [37] .

Il faut encore noter qu’on a supprimé le stage probatoire de six mois initialement prévu, durant lequel l’étudiant aurait dû être accompagné dans la zone par un mentor. Tout n’est cependant pas négatif non plus. Les évaluations réalisées le confirment dans une large mesure.                                                                             
La procédure de mobilité, qui est encore très longue et très lourde, devrait être allégée. Il conviendrait de prendre en considération le nombre insuffisant de garde-fous. Ainsi, par exemple : (1) un membre du personnel peut poser sa candidature pour un nombre infini d’emplois [38] . Chaque zone fixant elle-même son calendrier, certaines procédures s’étendent sur 10 à 11 mois ; (2) d’exception, le système de rétention de 6 mois par l’employeur tend à devenir la règle. Les zones de police, les grandes zones en particulier, s’en plaignent. Il leur faut autant de temps qu’auparavant pour avoir un nouveau membre du personnel [xvii] .                                                    
Un règlement correct des détachements intéresse les deux niveaux de police et, en particulier, les niveaux charnières des CIA et des CIC. Il existe une kyrielle d’autres services où du personnel est détaché mais pas encore d’arrêté royal qui exécute la loi en la matière en prévoyant les modalités de ce détachement [xviii] .

Selon d’aucuns, l’extension systématique de certains cadres fait qu’ils dépassent totalement l’aspect organisationnel des dirigeants. En pratique, il est question d’une relative multiplication de dirigeants par rapport à un cadre de base ou moyen parfois vidé de sa substance, surtout au sein du pilier judiciaire. Et de s’interroger dès lors quant aux perspectives de carrière des jeunes officiers universitaires au sein de la police intégrée.
Il devra aussi y avoir un seul réseau d’information par province auquel seront reliés tous les services et qui fournira des informations tant vers le haut que vers le bas. On n’insistera jamais assez, il faut impérativement remplir le cadre des CIC et des CIA. Ce problème concerne les deux niveaux de la police intégrée : CIC et CIA ont toujours été inscrits en filigrane de la loi sur la police intégrée et comptent parmi les principaux mécanismes intégrateurs clairement voulus par « Octopus » et la loi du 7 décembre 1998. Deux articles y ont d’ailleurs été introduits pour spécifier clairement qu’il existe des CIC et des CIA et préciser leurs rôles. Il a aussi été affirmé que les deux niveaux de la police intégrée devaient leur fournir du personnel. Cela n’allait pas nécessairement de soi pour tout le monde, essentiellement pour les polices locales qui estimaient, les CIC et les CIA s’articulant dans des structures fédérales, que c’était à ce niveau de fournir le personnel. La Commission d’accompagnement de la réforme des services de police au niveau local estime important que le contact des membres détachés de la police locale avec le niveau local soit préservé au maximum, un système de rotation de personnel étant recommandé. La Commission propose également qu’à moyen et long terme, il soit fait appel d’une manière graduelle à davantage de personnel Calog, qui peut apporter une solution en la matière si on veille à son professionnalisme.         
Dans certaines zones, ainsi que sans doute aussi au niveau fédéral, se pose toujours avec une certaine acuité le problème des non-actifs, des déçus, des oubliés. Plusieurs chefs de zone évoquent aussi le problème de la « pensionnite », le fameux départ anticipé à la retraite, une sorte de droit à être malade les dernières années. Mais ce problème – dont il faudrait s’occuper plus en profondeur – est-il vraiment dû à la réforme ? N’est-il pas plutôt récurrent dans de nombreuses zones de police locale et au sein de certains services de police fédérale ? Ne s’agit-il même pas d’un problème plus global dans certains services de l’État ? Un autre problème résulte du changement de statut, qui permet à d’aucuns d’améliorer substantiellement leur pension sans qu’il y ait eu, au préalable, de prestation compensatoire. C’est cela aussi la réforme et nul ne saurait le reprocher à ces personnes.                
La qualité du travail et le professionnalisme posent problème en certains endroits. Il y a ainsi énormément de rejets au CIA qui s’expliquent, outre par certaines maladies de jeunesse du système, aussi par des procès-verbaux mal établis. Des formations seraient opportunes pour remédier à ces problèmes mais qui dit formation dit affectation de personnel. Et pourtant, grâce à un système comme l’ISLP, il est possible de connaître exactement la charge de travail impliquée. Malheureusement, tous ne sont pas prêts à l’utiliser, il existerait même de fermes oppositions. D’aucuns parleront alors parfois de surcharge administrative, occultant ou refusant de voir les enjeux financiers.

« Plus de bleu en rue ». Selon la volonté contenue dans l’accord gouvernemental, les emplois administratifs et logistiques doivent être occupés par du personnel Calog. Sur la base de la répartition approuvée par le ministre de l’Intérieur, 1 080 membres du personnel opérationnel de la police fédérale occupant un emploi prévu pour un « Calog » devront quitter cet emploi, soit pour occuper à moyen terme une fonction opérationnelle, soit pour partir à la pension. Cette opération s’étalera sur plusieurs années, jusqu’en 2009 inclus, au rythme de 150 emplois « calogisés » par an, obtenu par une combinaison de mesures de départ, de réaffectation, de formation et d’accompagnement général.

L’accord gouvernemental contient différentes mesures visant à augmenter la capacité opérationnelle sans générer de coûts supplémentaires pour les communes. Elles consistent notamment à : (1) confier les tâches purement administratives à du personnel civil ; (2) améliorer le fonctionnement des services communs des Directions générales du niveau fédéral, chargés pour les deux niveaux de police de l’appui non opérationnel ; (3) renforcer la police locale avec l’équivalent de 2 500 unités, sans coût supplémentaire pour les zones de police ; (4) assouplir l’organisation du temps de travail ; (5) simplifier le système de mobilité ; (6) mettre en place un corps de sécurité ; (7) renforcer la collaboration interzonale et entre le niveau local et le niveau fédéral ; (8) adapter le rôle du DirCo. 
L’implémentation du service de police intégré, structuré à deux niveaux, a rendu plus que jamais nécessaire la planification proactive de la capacité policière. Il convient ensuite, de façon rétroactive, de comparer la capacité investie dans les différentes missions avec celle qui a été commandée. Une analyse du temps consacré aux activités et de la nature de celles-ci doit permettre de contrôler les capacités en hommes et en heures investies d’après le type de mission. Pour pouvoir disposer à temps d’un instrument fiable pour la gestion du personnel, un certain nombre de polices locales ont opté pour l’utilisation du programme PPP, initialement créé pour la police fédérale. Les premiers pas qui ont été fait se traduisent par une amélioration notable de la situation, nous y reviendrons par ailleurs aussi.
Un chef de zone explique ainsi une amélioration dans le fonctionnement de sa zone : « Avant, on ne savait pas où étaient les policiers, avec pour résultat que c’était eux qui dirigeaient le dispatching et pas le dispatching qui les dirigeait. […] Maintenant, on les suit, les gère. […] Pour tout cela, il est nécessaire d’être près des gens ». Cet exemple illustre ce que le Comité permanent P a pu constater en différents endroits.       
Le travail dans les quartiers se résume trop souvent à l’exécution d’apostilles, généralement en matière de roulage. Des ajustements sont en train d’être réalisés. Un groupe de travail, un de plus, se penche actuellement sur l’actualisation de la circulaire du 16 février 1999, qui met en œuvre l’article 25 de la loi sur la fonction de police précisant que celle-ci ne peut être chargée de tâches administratives autres que celles attribuées par ou en vertu de la loi [39] . Le ministre de l’Intérieur a confirmé que : « Le futur texte tiendra compte du nouveau paysage policier afin que son application soit uniforme en tout lieu. Le chef de corps devra être plus conscient de ses responsabilités et disposera d’un texte lui permettant de refuser certaines tâches ». Nous avons déjà évoqué cette question par ailleurs.

La mise en valeur des agents de quartier, maillons importants de la réussite de la réforme, pose problème. Les agents « promus » agents de quartier se plaignent assez souvent d’y perdre financièrement car ils n’effectuent plus de prestations de nuit ou de week-end. On constate aussi qu’il n’est pas facile de dispatcher des agents de police locale compétents vers la police fédérale. La capacité affectée à la recherche (fixée, arbitrairement selon d’aucuns, à 10 %) constituerait une lourde charge pour différentes zones. Un chef de zone parmi d’autres explique qu’il faut être particulièrement résistant au stress et posséder des dons d’équilibriste pour exercer cette fonction. Le stress serait ainsi devenu inhérent à la fonction, à l’instar de ce que connaissent les top managers du secteur privé. Enfin, il faut également compter avec le stress qui touche les intervenants de terrain.

Le choix du législateur de travailler avec un secrétariat social central n’est pas remis en cause par la Commission d’accompagnement de la réforme des services de police au niveau local [40] et nous ne pouvons que souscrire à cette option, compte tenu des circonstances. Le ministre de l’Intérieur déclare être « conscient que le bon fonctionnement de ces services se heurte encore à de nombreux obstacles » [41] . Interpellé à la Chambre, il a d’ailleurs reconnu que « des maladresse ont […] pu être commises au niveau de l’information des membres du personnel. L’effort est poursuivi afin d’y remédier » [42] . Et parlant de la régularisation de la situation : « j’insiste tous les jours sur ce point » [43] .       
Les payements « récurrents » (ex : rémunération mensuelle) ne posent plus de difficultés car les données nécessaires ont été informatisées au niveau du secrétariat social mais le remboursement de frais occasionnels (ex : heures supplémentaires, frais médicaux, etc.) pour lesquels les données sont encore transmises « manuellement » au secrétariat social, prennent plus de temps. Une critique est d’ailleurs formulée à cet égard. Le grand nombre de primes et indemnités engendre un surcroît d’administration compréhensible ainsi que l’établissement de documents qui doivent être validés par le secrétariat social. Les zones de police locale doivent elles-mêmes valider ces suppléments, ce qui leur occasionne une charge de travail administratif et de contrôle interne (comme par exemple pour les indemnités repas). N’oublions pas non plus que, vu notamment les importantes conséquences financières, il convient de garder un certain contrôle sur l’ensemble et donc une certaine administration pour justifier ces dépenses publiques. Ou faudrait-il payer sans vérifier ni contester ? comme d’aucuns le laissent sous-entendre, faisant ainsi fi de certaines constatations de l’inspection générale de la police fédérale et de la police locale et du Comité permanent P quant à certains abus en la matière.       
Des difficultés se posent encore pour l’année 2001. À l’époque, les administrations communales ont été chargées de réaliser l’insertion du personnel du cadre opérationnel des ex-polices communales dans la grille des salaires en fonction du nouveau statut. Le fait de placer ce contrôle sur le travail réalisé par les communes entre les mains du secrétariat social est assez délicat. Les communes ont du mal à l’accepter et ne se montrent pas toujours coopératives. Or, leur collaboration est indispensable pour pouvoir correctement régulariser les situations pour l’année 2001. Une alternative pourrait consister en une forme d’amnistie en partant du principe que les communes, employeurs de ces policiers à l’époque, ont pris leurs responsabilités et ont réalisé correctement l’opération d’insertion dans la grille salariale. Cela n’a malheureusement pas toujours ni partout été le cas, comme on a pu le vérifier en certains endroits. En intervenant uniquement à la suite de plaintes ponctuelles, on devrait concéder une certaine marge d’erreur mais cela permettrait de ne pas devoir réaliser l’opération de contrôle des insertions dans sa totalité. Dans ce cas, l’opération de régularisation pour 2001 pourrait être réglée en un an, un an et demi. Par contre, si le secrétariat social doit lui-même prendre en charge et le contrôle des insertions et la régularisation en tant que telle, il faudra alors compter un délai de deux à trois ans. Il faut encore rappeler que, lorsqu’il s’est agi d’aller mesurer le surcoût réel admissible dans les zones de police, c’est l’inspection générale, accompagnée d’experts du secrétariat social, qui a été envoyée. Les mêmes techniciens devaient à la fois être détachés pendant quelques semaines auprès de l’inspection générale et procéder à toute une série de calculs au sein du secrétariat social.

Le Comité permanent P entretient des contacts positifs et réguliers avec le Conseil de discipline. L’échange informel d’informations qui s’organise entre eux permet de compléter les informations reçues par chacune des différentes autorités et de dégager ainsi une vision globale des problèmes rencontrés en matière de discipline. Il est cependant apparu que certains corps de police ne transmettent ni au Conseil de discipline, ni au Comité les informations en matière disciplinaire, la loi le prévoyant pourtant expressément. Il est également important de noter que la procédure disciplinaire n’est pas aisée à mettre en œuvre, ce qui nous a incité à suivre la question de plus près, en partie de concert avec le Conseil de discipline.

Le transfèrement des détenus de leur prison vers les palais de justice et la sécurité à l’intérieur de ceux-ci sont confiés à un embryon de corps de sécurité [44] . Ces 318 agents de sécurité (158 dans un premier temps) ne seront pas armés. Ils prendront en charge les détenus dans les prisons pour les convoyer vers les tribunaux, une tâche dont la surveillance est actuellement essentiellement sous la responsabilité des polices locales, leur permettant dès lors de se concentrer sur leurs missions de proximité. D’aucuns n’ont pourtant pas manqué de critiquer ce qu’ils qualifient de « grande improvisation » [45] . Le corps de sécurité devait initialement être composé de militaires, ainsi reconvertis. Cependant, le nombre insuffisant de candidats – pas plus d’une cinquantaine – a nécessité une modification des arrêtés d’application [46] en vue de permettre le recrutement de candidats externes. Un nouvel appel à candidature a ainsi été lancé [47] . Les cinquante premiers membres du corps de sécurité sont entrés en fonction début septembre 2003. Il faut cependant pointer qu’ils ont tous choisi une affectation en province, ce qui n’arrange en rien les affaires de Bruxelles. Sur les 318 qui sont appelés à composer le corps, 158 sont prévus en province et 160 à Bruxelles.         
Sur le fond, des critiques ont également été émises. Selon des spécialistes [48] , « la protection des détenus reste une mission des services de police, qui devront d’ailleurs également se tenir prêts à reprendre en charge les personnes arrêtées ». En d’autres termes, la police devra tout de même continuer à assurer une série de missions [49] . Et de se demander en quoi cela règle le problème de l’insuffisance de la capacité policière. Les auteurs affirment encore que le corps de sécurité entraînera une régression dans le domaine du contrôle du déplacement des détenus. Pour ces auteurs, « la création du corps de sécurité n’est qu’un maillon d’une chaîne d’initiatives qui vident la fonction de police de son sens. […] Il n’y aura bientôt plus que des managers policiers mais plus de capacité policière sur laquelle négocier […] » [50] . Ce à quoi la ministre de la Justice a répondu : « à l’instar des agents pénitentiaires, les agents du corps de sécurité sont des fonctionnaires du Service public fédéral Justice » [51] .

Les auxiliaires de police sont de plus en plus régulièrement déchargés de tâches en matière de police de la circulation routière, e.a. des horodateurs, au profit d’autres personnes. En effet, cette tâche est maintenant assez souvent considérée comme purement administrative, nous avons déjà évoqué la situation supra. Selon différentes sources, les auxiliaires constituent les grands oubliés de la réforme et le mécontentement gronde dans leurs rangs. Ils « ont le spleen » et ont l’impression de vivre dans un régime de sous-statut. De la gestion des carrefours à celle de l’agressivité de leurs concitoyens, ils ne voient souvent qu’un horizon bouché. Une enquête de notre Service d’enquêtes est actuellement en cours à ce sujet. Il ressort par ailleurs de plusieurs contacts ou constatations qu’il y a trop d’auxiliaires dans certaines zones et que cette décision a été prise pour compenser le manque de policiers.           
Le ministre de la Défense a proposé les services de l’armée. Il n’y a là rien de nouveau – contrairement à ce que d’aucuns voudraient nous laisser croire –, c’était déjà le cas pour l’ancienne gendarmerie. Plusieurs protocoles existent depuis le début des années ’90. L’armée peut ainsi fournir un appui ponctuel et temporaire à la police, avec ses hommes, son matériel ou ses infrastructures. La Défense aidera la police « sans s’y substituer », précise le département de l’Intérieur. Ainsi, l’armée ne pourra pas intervenir directement dans les situations de conflit à caractère social ou politique. En aucun cas, les militaires ne doivent être confrontés physiquement à des manifestants. Et dès qu’une compétence policière est nécessaire (demander des papiers, fouiller quelqu’un, etc.), ce sont les policiers qui doivent intervenir. Si la situation internationale devait s’aggraver, sans doute importerait-il de revoir la situation et de prendre clairement position, s’il échet au travers d’initiatives législatives, les dispositions réglementaires ne permettant  pas nécessairement de répondre au « terrorisme », tel celui auquel notre pays pourrait alors être confronté. 
Des points d’interrogation existent aussi à propos des relations et interactions entre la sécurité « commerciale » et la sécurité publique. Ainsi, le cas déjà évoqué de Rhode-Saint-Genèse, qui a pris la décision d’engager une firme privée pour surveiller les espaces publics alors que l’on se trouvait dans le cadre des missions réservées (à l’époque des faits) aux forces de l’ordre. Le transfert de certaines compétences de police vers les firmes « commerciales », notamment de gardiennage, est un dossier qui avait provoqué pas mal de remous lors de la législature précédente. Si tel était le choix politique, il conviendrait aussi de donner à cet intervenant les moyens d’assumer la partie de la fonction de police qu’on lui confie in fine et de le soumettre à un contrôle digne de ce nom.           
Le service de surveillance du métro souhaiterait disposer d’un statut juridique. Le Comité a aussi décidé d’actualiser son enquête sur la police (fonction) du métro et des transports à Bruxelles et a entretenu différents contacts avec le département de l’Intérieur dans ce cadre.

58.               Valeurs

Le Code de déontologie, pour lequel il existe déjà depuis un certain temps un projet très acceptable, se fait malheureusement toujours attendre depuis les années 1990-1992, on semble l’oublier un peu trop souvent.
La dernière phase de concertation avec différents acteurs a pris du temps mais s’est révélée utile.

59.               Moyens

En décembre 2002, le Conseil d’État avait annulé l’arrêté royal fixant le financement des quotes-parts communales dans les zones de police. Vu la nécessité de rapidement rétablir la sécurité juridique, un nouvel arrêté royal a été pris le 15 janvier 2003 [52] , fixant les règles particulières de calcul et de répartition des dotations communales au sein d’une zone de police pluricommunale. Ce nouvel arrêté royal a cependant été cassé lui aussi par le Conseil d’État. Comme nous le précisions déjà dans notre rapport 2002, il convient de relativiser la portée de cet arrêt car il faut tenir compte du nombre et du type de zones concernées.
Il sera nécessaire un jour de se remettre autour de la table avec certaines zones, qui connaissent parfois encore une situation critique. Toutes les corrections des derniers mois ont débouché sur un nouveau calcul de l’intervention financière de l’autorité pour 2002 et 2003. Le montant supplémentaire auquel chaque zone a droit est repris dans un arrêté royal du 15 janvier 2003. Malgré cette allocation supplémentaire, certaines zones sont toujours confrontées à une situation problématique. On devrait prévoir pour elles des contrats de police entre l’autorité fédérale et la zone concernée. Faut-il vraiment être pessimiste ? En « off », les représentants de certaines zones viennent cependant avouer qu’avec ce qui vient de leur être octroyé, c’est « à l’aise » et qu’à la limite, elles font même du bénéfice. Il n’est pourtant pas exclu que certaines zones puissent encore rencontrer des difficultés, entre 15 et 20 zones pour l’ensemble du territoire sans doute, pas davantage. Et il s’agit là plus d’un héritage du passé que d’une conséquence directe de la réforme voulue dans le prolongement des accords « Octopus ».
Les revendications du VVSG et de ses associations sœurs ou apparentées peuvent être résumées comme suit : (1) les décisions de l’autorité fédérale qui entraînent un surcoût pour les communes sans qu’elles en soient elles-mêmes responsables doivent être payées par l’autorité fédérale ; (2) le transfert de nouvelles tâches policières au niveau local doit soit être indemnisé, soit être arrêté ; (3) lors de l’élaboration d’un mécanisme de financement, il faut garantir que les communes ayant, par le passé, consenti un effort appréciable pour leur fonction de police ne soient pas sanctionnées. Les communes qui ont fait trop peu d’efforts doivent procéder à un rattrapage (étalé dans le temps) mais jusqu’à un niveau réalisable (en tant que petite commune). Un mécanisme de solidarité doit également être prévu dans ce cadre ; (4) le mécanisme de financement doit en outre tenir compte de la situation de communes qui ont des moyens financiers très limités. Dans ce cas, il faut une adaptation structurelle ; (5) le mécanisme de financement doit être basé sur des critères objectifs [53] .
Dans ce contexte global, qui n’a pas été surpris d’apprendre que « la réforme des polices ne coûte rien aux communes » ? Selon Dexia, la banque des communes, la réforme des polices n’a globalement pas d’effet sur les budgets communaux. Si on prend les budgets communaux de 1990 à 2003, on note une croissance moyenne annuelle des dépenses pour la police de 5,8 %. Un taux que l’on retrouve aussi si on se limite uniquement aux budgets 2002 et 2003. Une enquête de l’Union des Villes et Communes de Wallonie (UVCW) pointe, quant à elle, une augmentation moyenne de 7 % entre 2002 et 2003. Cette enquête de l’UVCW confirme que ce sont bien les petites communes de moins de 10 000 habitants (7,1 %) et, en particulier, celles de moins de 5 000 habitants (11,5 %) qui subissent, entre 2002 et 2003, la plus forte augmentation de la dotation communale par habitant consacrée à la police. Pour une commune moyenne de 20 000 à 30 000 habitants, l’augmentation serait de 10,7 %. On ne le soulignera pas assez non plus, il y a également les conséquences d’un manque d’intérêt et d’investissement dans le passé pour certaines communes, pas nécessairement des plus pauvres. Au niveau humain, il faut aussi tenir compte du fait qu’on est en pleine période de recrutements ou de changements d’affectation. Ce n’est qu’en 2004-2005 qu’un premier véritable bilan pourra être établi.
N’oublions pas non plus que les communes disposaient, avant la réforme, d’une aide fédérale gratuite et constante : la gendarmerie. C’était elle, en effet, qui prenait souvent en charge les patrouilles de nuit et qui offrait un service 24h sur 24. Maintenant, la police locale doit assumer la relève pour assurer ses missions essentiellement locales. Or, les coûts en personnel (90 % des dépenses ordinaires d’une zone de police) pour les heures de nuit sont nettement supérieurs à ceux de jour, sans tenir compte du fait que chaque agent coûte déjà plus cher qu’avant. Le mécontentement gronde dans plusieures zones. Il est clair qu’il faut trouver une solution pour rééquilibrer leur financement. C’est d’ailleurs ce que compte faire le ministre de l’Intérieur en adaptant la norme KUL mais cette nouvelle norme devra être réfléchie, en tenant compte des différentes spécificités des zones, avec néanmoins un calcul simple.
La Commission d’accompagnement de la réforme des services de police au niveau local recommande, avec d’autres, que la nouvelle norme de financement donne lieu à une loi de financement qui doit pouvoir répondre à tous les critères de vérification tels que l’objectivité, le principe d’égalité, etc. Nous ne pouvons que souscrire à cette recommandation. Il importe en effet qu’une certaine stabilité voie le jour et que les décisions ad hoc soient prises et assumées.

L’infrastructure informatique (matériel et gestion de l’information) pose un grave problème dans certaines zones de police locale. Il n’est pas rare qu’il existe toujours plusieurs systèmes ou serveurs pour une même zone (un serveur par commune plus un par ex-brigade territoriale de gendarmerie) qui fonctionnent séparément, sans être interconnectés. Les investissements voulus ne sont pas toujours consentis et l’intérêt adéquat fait parfois défaut. Certains dénoncent aussi le fait que les applications informatiques ne seraient pas adaptées les unes aux autres. Le système RBS de la police fédérale ne serait pas compatible avec le système ISLP de la police locale, ce qui hypothèque considérablement l’échange d’informations. Des vérifications s’imposent encore en la matière.
L’UVCW dénonce le manque de dépenses d’investissement des zones de police wallonnes, qui ne dépassent pas les 9 euros par habitant en 2003 alors que les investissements des communes se chiffrent à 1 000 euros [54] . On ne peut passer sous silence le rôle déterminant des communes dans l’adoption des budgets communaux en général et en matière d’attribution des moyens à la police locale en particulier. Il convient aussi de rappeler que l’ex-gendarmerie et la police fédérale ont été astreintes depuis de nombreuses années à des restrictions budgétaires, en particulier dans le domaine des investissements, notamment au niveau des bâtiments de l’ex-gendarmerie et de leur caractère peu fonctionnel. Il en va de même pour le matériel et les véhicules. Quant au coût du système de communication Astrid, il importe que tant la police fédérale que la police locale payent dans les mêmes conditions et selon les mêmes critères.
L’arrêté royal [55] organisant les conditions et modalités du transfert des bâtiments administratifs et logistiques de l’État aux communes ou aux zones de police pluricommunales est paru cinq ans après la loi du 7 décembre 1998. Les communes ou les zones peuvent cependant faire appel quant aux évaluations des bâtiments et aux superficies transférées. Il faudrait, ici plus qu’ailleurs, éviter de se lancer dans un nouveau bras de fer entre fédéral et communal qui, finalement, ne portera préjudice qu’à la mise en œuvre de la fonction de police. Il faut encore noter qu’il existe aussi des problèmes d’infrastructure, parfois non négligeables, à la police fédérale. On peut en particulier relever que les Services judiciaires d’arrondissement travaillent encore souvent sur divers sites et ne se trouvent pas dans le même bâtiment que le Service de coordination et d’appui d’arrondissement, ce qui est parfois préjudiciable à leur opérationnalité.

Astrid est le nom du nouveau système de télécommunication pour les services de secours et de sécurité. Le dispatching ou l'orientation des équipes est un moment clé pour la suite du traitement de l'appel. Le réseau couvre à présent, en tout ou en partie, la Flandre orientale, la Flandre occidentale, Anvers, Bruxelles, le Hainaut et Namur. L’objectif est de couvrir l’ensemble du territoire en 2004. Certains dispatchings régionaux sont maintenant installés. Deux obstacles doivent néanmoins encore être surmontés. D’une part, il faut convaincre les différents services de secours de se connecter car, malgré ses avancées technologiques, le système n’a, semble-t-il, pas encore convaincu tout le monde. D’autre part, le coût d’Astrid représente un obstacle majeur. Si le ministre de l’Intérieur a affirmé au Parlement que le projet Astrid devait être mis en œuvre sans surcoût pour les villes et communes [56] , l’enjeu financier reste cependant très important pour les communes. On peut y voir une nouvelle pomme de discorde très sensible pour le futur. Il s’agit en effet d’une question d’argent proprement dite mais aussi de critères à déterminer pour évaluer « à combien chacun à droit » étant donné qu’il est prévu de tenir compte des efforts consentis dans le passé, en n’oubliant pas la nécessité de disposer d’un système qui fonctionne partout sur base de critères équivalents et de la priorité au fonctionnel et à la police de proximité.   
Il apparaît aussi maintenant que les chefs de zone adoptent des positions divergentes en ce qui concerne le dispatching : certains souhaitent continuer à dispatcher de façon locale (décentralisée), d’autres veulent travailler de façon plus centralisée. Lors de la mise en place des dispatchings centralisés, la question qui se posera surtout est de savoir selon quels principes ou critères les équipes d’intervention, attribuées à une zone déterminée, seront dirigées pour intervenir en dehors de leur propre entité géographique. S’agit-il encore, dans un tel contexte, d’une police intégrée telle que voulue par le législateur dans le prolongement d’Octopus ?
Autre piste de réflexion encore davantage sujette à polémique : l’affectation de personnel Calog aux tâches de call-taking et de dispatching. Selon certains, un recrutement de Calogs est impossible car ils estiment qu’une formation et une expérience policière sont indispensables pour pouvoir exercer une activité au centre intégré. Des décisions urgentes s’imposent encore sans conteste en la matière [xix] .

En 2003, le Comité permanent P a réalisé un suivi de l’enquête de contrôle sur la capacité policière en matière de criminalité informatique, entamée en 2001 à l’occasion de l’entrée en vigueur de la loi du 28 novembre 2000 relative à la criminalité informatique. De manière générale, on constate que les développements technologiques en matière d’applications informatiques et de télécommunications poursuivent une évolution constante (réseaux sans fil, technologie MMS combinée aux GSM avec GPRS et caméras incorporées, livraison de services via GSM sur base de messages SMS, etc.) et s’accompagnent d’un accroissement et d’une complexification de la criminalité informatique. Les besoins des services de police en matière d’assistance en termes de recherche dans l’environnement ICT (Information and Communication Technology) ne cessent d’augmenter, entraînant des répercussions immédiates sur la charge de travail du Federal Computer Crime Unit (FCCU) et des Computer Crime Units (CCU). Les moyens humains et financiers doivent encore être renforcés en la matière, même si des efforts non négligeables ont déjà été accomplis. Le Comité a aussi évoqué cette question supra.

Les presque 40 000 policiers devraient tous être dotés du nouvel uniforme à partir de l’été 2004. « Ce n’est pas trop tôt », diront certains et nous en sommes car, sur le terrain, la situation est – n’ayons pas peur des mots – parfois lamentable ou catastrophique. Il y a aussi un problème, loin d’être négligeable, de discipline et de contrôle au niveau du port de l’uniforme. Cette problématique concerne également les étudiants, qui ne reçoivent généralement pas leur tenue dans les délais, sans compter le fait qu’elle n’est pas toujours à la bonne taille, par exemple. Cela peut avoir des effets sur la mentalité et pose un modèle de manque de rigueur, de manque de prévision.

La circulaire GPI 33 du 4 mars 2003 prescrit désormais que tous les bâtiments de la police qui sont en permanence ou temporairement accessibles au public doivent obligatoirement avoir une enseigne lumineuse. Un logo de la police ainsi que le mot « police » devra y figurer. L’objectif est que, d’ici 2005, tous ces bâtiments soient équipés des mêmes enseignes lumineuses. Tout comme celle des bâtiments, la vision de groupes de véhicules de police laisse parfois aussi particulièrement songeur, même si, depuis peu, on note de sérieux progrès en de nombreux endroits.
Comment, en de telles circonstances, convaincre les policiers eux-mêmes de la réalité de la police intégrée ?

60.               Missions

Avant toutes choses, il s’agit de ne pas perdre de vue les nombreux points positifs déjà réalisés depuis le changement du paysage policier, assez souvent au niveau de la concrétisation de la fonction de police et de la disponibilité au profit, tant de la société civile que de l’ensemble des citoyens. Après un an en ce qui concerne la police locale et après deux ans en ce qui concerne la police fédérale, il n’y a pas vraiment de signaux clairs et vérifiables disant que les choses fonctionnent vraiment plus mal qu’avant, même s’il y a quand même pas mal de points qui pourraient être améliorés. Au contraire, il existe des signaux – peut-être parfois contestables au niveau des chiffres – qui indiquent que cela semble aller mieux. Des économies d’échelle ont ainsi pu être réalisées, des commissariats sont maintenant ouverts 24h/24. En matière de circulation routière, on relève en différents endroits qu’il y a moins d’accidents, moins de dommages graves aux personnes, certainement sur les autoroutes et les routes régionales. Confronté en deux ans à des services d’ordre qui n’étaient quand même pas banals (Euro 2000, Beleur, Eurotops, etc.), parfois même durant sa période de transition, la structure policière mise en place par la loi du 7 décembre 1998 s’en est plutôt bien sortie. Même si l’on a beaucoup travaillé de manière empirique, les choses n’ont pas toujours si mal fonctionné, bien au contraire.
Des reproches existent, bien sûr, mais dans certaines zones, comme dans la zone 5344, selon différentes informations recoupées dont nous disposons, les choses se passent plutôt bien. Le déficit en personnel a été partiellement résorbé par une meilleure gestion des ressources humaines. Malgré les problèmes financiers dus à la situation budgétaire d’une commune, la criminalité semble y être en baisse, ce qui est de nature à démontrer que la police est plus active qu’avant ou qu’elle multiplie les actions ciblées. Dans de telles situations, la réorganisation de la police s’avère salutaire puisque celle-ci augmente son efficacité. La télépolice et notamment la multiplication des patrouilles par secteur donnent aussi des résultats en différents endroits.
Dans plusieurs zones, on peut aussi noter le renforcement de l’action des services de recherche locaux. Ainsi, en Région bruxelloise, sur les cinq communes d’une zone, deux seulement disposaient de brigades judiciaires dignes de ce nom. Selon certains témoignages recueillis récemment, avec la mise en place des zones, il a été possible de créer plusieurs services de recherche plus performants que par le passé, au point que le parquet leur donne de plus en plus de travail. Ici et là, sans la réforme, il aurait été impossible de créer une nouvelle cellule, par exemple sur l’environnement, qui est relativement performante. « Nous avons pu aussi commencer à lutter efficacement contre les marchands de sommeil, ces gens qui se font un argent fou en donnant en location de petites chambres cloisonnées, insalubres… cela n’aurait pas été possible sans la réforme ».           
La mise en place de la loi du 7 décembre 1998 ouvre assurément des perspectives. Un des principaux éléments est que l’on constate en certains endroits une amélioration certaine en matière d’échange d’informations. Même si nous sommes encore confrontés à des maladies de jeunesse, le nouveau système doit permettre de mieux travailler sur le plan structurel. Il existe un besoin de réseau de communication fiable sur le plan professionnel. « N’oubliez jamais qu’une structuration performante de la gestion de l’information représentait une des raisons principales qui motivèrent l’élaboration de cette réforme », rappelait d’ailleurs le Premier Ministre le 17 décembre 2002 à l’occasion d’un congrès sur la réforme des polices. C’était un des objectifs essentiels, dont autorités et responsables policiers se préoccupent et s’occupent activement, même s’il y a toujours du chemin à parcourir en différents autres endroits.      
Beaucoup de nouveautés sont apparues pour certaines zones, qui sont passées d’un simple registre de procès-verbaux, au PIP ou à la dernière version d’ISLP. Pour ces zones, il s’agit de changements considérables sur une très courte période de temps. De plus, la communication au personnel de ces évolutions n’est pas toujours simple. Il faut, à cet égard, garder à l’esprit que la criminalité ne se concentre pas sur une seule zone, ni même dans une seule province ou pays, mais se déplace. Un policier peut par conséquent autant tirer profit de l’information que d’autres ont introduite que de l’information qu’il a lui-même enregistrée. D’aucuns l’oublient parfois.
Un autre élément positif se retrouve dans le constat de l’amélioration de la qualité de la mise en œuvre de la fonction de police à certains endroits, mais pas partout. Pensons aux communes où on était encore au « système du garde champêtre-facteur » [57] . Cette amélioration (potentielle) de la qualité est un progrès indéniable en de nombreux endroits. Enfin, beaucoup de communes ont explicitement été incitées à coopérer et elles en tirent certainement la force de réaliser d’autres liens de coopération. 
La proximité, déjà évoquée supra, est l’un des principaux enjeux et objectifs poursuivis par la loi du 7 décembre 1998. Dans cet esprit, certaines zones ont développé des patrouilles à vélo tandis que d’autres, avec bonheur, font appel à l’escadron de cavalerie de la police fédérale. Plus rapides et plus visibles, ces patrouilles présentent en outre l’avantage d’être bien perçues par la population.
D’autres zones de police encore ont fait leur entrée sur le Net, par la création d’un site informatif et interactif. On pourrait en énumérer quelques exemples, bons mais parfois aussi moins heureux qui, notamment, ne vont ni nécessairement ni a priori dans le sens de l’intégration des deux niveaux de police.          
Parmi les autres points positifs que l’on peut encore citer, pointons : (1) le défi relevé d’un rapprochement entre corps de police aux habitudes, statuts et mentalités différents. Le récent arrêt de la Cour d’Arbitrage a cependant ravivé certaines querelles et rancoeurs ; (2) la revalorisation du salaire des policiers (même si cela coûte très cher aux finances publiques) ; (3) la détermination de plus en plus présente à faire progresser, malgré de lourdes critiques, l’exercice de la fonction de police dans le nouveau paysage policier ; (4) un certain accroissement des contrôles policiers, plus ou moins efficients, peut-être même effectifs ; (5) là ou cela s’imposait, la bonne gestion de certaines tensions, notamment entre communautés à la suite du regain de violence du conflit au Moyen-Orient et de la guerre en Irak, etc.
Les vols dans les habitations, les nuisances liées à la toxicomanie, l’environnement et l’insécurité routière sont les priorités de nombreux plans zonaux de sécurité : la sécurité routière et la proximité constituent aussi l’enjeu de la nouvelle police. Très régulièrement, des opérations FIPA (Full integrated police action) associent des membres de la police locale et de la police fédérale, ce qui produirait ses effets, ne fût-ce qu’au niveau du sentiment de (in)sécurité. Nous procédons cependant à un certain nombre de vérifications en la matière car nous n’en sommes pas pleinement convaincus. D’autre part, n’oublions pas que mesurer la police est loin d’être une tâche aisée.
D’aucuns sont cependant plus satisfaits que d’autres. Ainsi, le ministre de l’Intérieur a accordé 89 hommes à la zone monocommunale de Huy au lieu des 72 recommandés par la norme KUL. Pour la bourgmestre, la réforme des polices dote celles qui le veulent d’outils et de moyens plus adaptés à notre époque [58] , en fonction des spécificités locales, quelles qu’elles soient. Le premier ministre ainsi que les ministres de l’Intérieur et de la Justice ont demandé à la Commission d’accompagnement de la réforme des services de police de poursuivre ses activités. Différentes matières sont à traiter : le contrôle des absences pour cause de maladie, le régime disciplinaire, un état d’avancement en matière de négociations syndicales, la mobilité, la gestion de l’information, le service social, les Calogs, le Fonds des amendes et la simplification administrative. Il est également demandé à la Commission de s’intéresser aux Carrefours d’information d’arrondissement, aux Centres d’information et de communication, au statut du comptable spécial et au nouveau mécanisme de financement. Ce à quoi nous ne pouvons qu’applaudir ! Le ministre de l’Intérieur souligne que l’atout de cette Commission réside dans le fait de rassembler autour d’une même table toutes les instances concernées en vue d’un débat contradictoire. Les questions évoquées sont multiples mais, sans préjudice de leur importance ou de leur impact plutôt indirect sur l’exercice de la fonction de police s.l., ainsi que des facteurs critiques de succès que constituent le bon fonctionnement des CIA et des CIC, elles ne concernent pas vraiment « ce que fait la police ». De surcroît, quelle que soit la qualité des protagonistes et autres intervenants ou acteurs entendus dans ce cadre, il s’agit assez souvent d’un groupe de négociation, d’une plate-forme importante et intéressante permettant de fructueux échanges de vues. Les questions qui y sont abordées ne sont cependant pas toujours vraiment objectivées, ni même objectivables. Les arguments avancés ne sont pas toujours ni vérifiés, ni vérifiables non plus.
Il faut cependant constater que, de la discussion et du débat contradictoire, des options et des pistes particulièrement porteuses peuvent être dégagées, au-delà d’un certain chaos dans l’expression des critiques, voire des justifications qui y sont apportées.
Un commentaire similaire peut être fait à propos de certaines études ou analyses plutôt critiques d’organisations représentatives ou de groupes de pression. Les arguments utilisés et les assertions formulées ne sont pas toujours objectivées ou vérifiées et trop souvent rarement objectivables ou vérifiables. Le ton interpelle parfois aussi !     
Tout n’est pas encore fait ou accompli mais des résultats, il y en a : « Certaines opérations plus ou moins ciblées auraient permis de sécuriser la population et de créer un sentiment d’insécurité chez certains truands. Si les car-jackings diminuent de 45 %, ce n’est quand même pas pour rien ». Cependant, le ministre de l’Intérieur a conscience que certains réglages plus ou moins fins restent encore à faire et c’est là que le projet de community policing intervient. « À quoi cela sert-il de voir patrouiller des policiers dans des quartiers où il ne se passe rien ? C’est bien d’avoir des policiers dans les rues mais encore faut-il qu’ils servent à quelque chose ! Qu’ils écoutent les gens, leurs attentes ! » Il faut satisfaire le citoyen comme un commerçant satisfait son client, pour qu’il ait envie de revenir. « Il faut que les policiers aient la volonté de ne pas simplement bien faire mais de toujours mieux faire ». « La réforme ne sera cependant un succès que quand nos concitoyens diront dans quelques années : ça a évolué, les policiers sont en rue, dans les quartiers difficiles et ils nous parlent ».

61.               Quelques considérations positives et quelques points à améliorer

Soulignons, au risque de se répéter, que la réforme des polices n’engendre pas partout des tensions, loin s’en faut. Des communes se réjouissent ainsi de leur collaboration jugée harmonieuse et efficace. L’osmose qui s’y est opérée entre les anciens policiers communaux et les anciens gendarmes est également soulignée même si, assez souvent, des questions se posent, notamment quant au transfert des bâtiments, à certains payements, à la tenue à jour de certaines données ou dossiers. Certaines tensions, parfois exacerbées, existent encore entre certaines personnes. Il s’agit surtout de problèmes d’individus. On peut le penser et l’espérer.
Certains font remarquer que le débat sur la réforme a été un débat de statuts, un débat de coûts et de budgets. On n’a jamais parlé de la fonction de police ni du fait que les policiers sont d’abord là pour remplir correctement leurs missions : « ce que doit faire la police ».
Même s’il ne s’agit pas d’une des préoccupations prioritaires du Comité permanent P, il convient quand même de souligner que la sérieuse revalorisation salariale du métier représente un important incitant externe. Il découle cependant des principes de management que cet incitant n’a qu’un effet limité dans le temps. Il est donc souhaitable de s’orienter le plus rapidement possible vers une plus grande sécurité en clarté, notamment grâce à des conditions de travail satisfaisantes et un cadre légal clair.
La fusion du potentiel humain territorial offre plus de possibilités, le travail double sera évité. L’accueil, la prévention, l’intervention, le travail de quartier sont dorénavant attribués à un seul corps de police, le niveau local du service de police intégré, structuré à deux niveaux.
Dans le cadre des approches préconisées, le chiffrage des résultats de la police, l’évaluation quantitative jouent souvent un rôle déterminant. Il ne faut cependant pas, selon nous, trop attendre d’une telle démarche et tenir compte aussi de possibles dysfonctionnements ou effets indésirables. En effet, comment mesurer les prestations de police ? Les chefs de corps aux Pays-Bas doivent conclure des prestatieafspraken (accords de prestations) avec leur autorité. Ils s’y engagent à réaliser une série d’objectifs dans un délai déterminé. Le bureau du plan néerlandais a réagi avec scepticisme à cette idée. La fixation préalable d’accords de prestation dans un contrat est difficilement conciliable avec la nature du travail policier et la liberté des corps sur le plan de la politique ! Le bureau du plan est toutefois d’accord sur le fait qu’il faut augmenter la responsabilisation des chefs de corps. Mais la qualité du travail policier peut difficilement être résumée à une série d’indicateurs de prestation. Il est ainsi aisé d’augmenter le nombre d’amendes en ne sanctionnant que les infractions les plus faciles. La conclusion d’accords de prestations peut aussi limiter la possibilité de réagir aux changements futurs de la situation en matière de sécurité.
Parmi les points nécessitant une plus grande attention ou devant être améliorés, on ne peut que relever : (1) une assez mauvaise estimation et/ou maîtrise des coûts de la réforme des polices ; (2) les négociations à répétition entre gouvernement fédéral et communes à propos du coût de cette réforme et aux critères à mettre en œuvre ; (3) les critiques au sein même des partenaires de la coalition sur le coût du niveau local du service de police intégré, structuré à deux niveaux ; (4) l’intégration des populations étrangères ou d’origine étrangère, qui reste un problème pendant et potentiellement explosif ; (5) en certains endroits, comme l’a fait un chef de zone rencontré et comme le démontrent certaines données consultées, on peut aussi pointer une moyenne d’âge particulièrement élevée dans certaines zones (45 ans), avec e.a. la lourdeur salariale que cela suppose. Il ne faudrait cependant pas condamner les plus anciens à se retrouver à la Direction de la réserve générale. Le ministre de l’Intérieur reconnaît par ailleurs que « le statut peut être amélioré, que le système de la mobilité ne fonctionne pas, que la réglementation du temps de travail est trop pesante et qu’il faut davantage de possibilités de déplacer du personnel de tâches administratives vers des tâches policières » [59] , tant à la police fédérale – nous l’avons déjà souligné à suffisance –, qu’à la police locale, qu’il importe de ne pas perdre de vue dans ce contexte ; (6) parfois et en certains endroits encore, des résistances et des oppositions, au-delà de certaines critiques assez souvent non fondées, voire gratuites et, dans certains cas aussi, excessives dans leur formulation.
Il fallait faire cette réforme mais le volet budgétaire n’a pas été envisagé suffisamment en profondeur. C’est vrai, nous avons aussi pu le vérifier, sans doute plus en Région bruxelloise et dans certaines grandes villes qu’ailleurs, il y a aussi un certain déficit de visibilité et de proximité. Il faut cependant relativiser certains slogans ou affirmations assénés de façon lancinante par d’aucuns.
Selon certains, l’intégration de l’organisation des différentes sous-cultures aurait fait l’objet de trop peu d’attention. Une solide collaboration s’avère difficile si les méthodes de travail sont, depuis tout temps, si différentes et impliquent de ne pas être familiarisé avec le jargon et les abréviations inhérentes, de ne pas être habitué à une date butoir très courte lorsqu’il faut fournir du personnel, de ne pas avoir l’habitude de travailler avec d’autres normes après concertation avec les syndicats locaux.
Depuis un peu plus d’un an, toutes les zones de police essaient de s’inscrire dans ce concept de community policing et, quand elles le font vraiment, c’est chacune un peu à sa manière. Il existe une directive de référence pour 11 zones pilotes. Pour certains responsables, il est urgent – également d’un point de vue symbolique – de rencontrer cette difficulté le plus vite possible car c’est vraiment la philosophie de l’ensemble de la réforme des polices au niveau local que doit traduire ce concept de community policing à la belge. Nous ne pouvons que nous rallier à de telles constatations ou propositions que nous avons déjà évoquées par le passé ou par ailleurs.
Même si la question est relativement secondaire au niveau du noyau dur de ses préoccupations, le Comité P tient à souligner aussi qu’en Région bruxelloise, capitale de l’Europe, la connaissance des langues est importante mais fait souvent défaut. Même le simple bilinguisme pose parfois problème. Il n’y aurait plus qu’un tiers de bilingues. Le ministre de l’Intérieur a cependant précisé que : « Les six zones de police bruxelloises octroient une prime de bilinguisme à 3 873 de leurs 5 263 agents. […] En outre, certains agents n’ont pas encore pu faire la preuve de leurs connaissances linguistiques auprès du Selor » [60] . Beaucoup de nouvelles recrues ne connaîtraient pas bien Bruxelles non plus. Il faut encore compter avec les prisons, où il faut parfois suppléer aux gardiens sur-le-champ. La police n’est cependant pas là pour tout résoudre ni pour faire face seule à tous les imprévus : « le policier, seul pompier du social ? » Autorités politiques, autorités de police administrative ou de police judiciaire ainsi que différents autres acteurs et intervenants ont aussi un rôle non négligeable à jouer. Ce problème n’est cependant pas nouveau. Différents responsables expliquent aussi qu’ils aimeraient organiser des formations mais que cela n’est pas toujours possible, faute d’effectifs suffisants. Ces derniers mois, on remarque néanmoins une moins grande mobilité vers les autres zones depuis que certains incitants financiers sont promis aux policiers bruxellois. Qui plus est, les autres cadres commencent à être complets. Sans préjudice de la complexité de la situation et des 400 à 500 détachés journellement dans les corps de l’arrondissement de Bruxelles-Capitale, les places à ouvrir ou non sont relativement nombreuses, surtout en Région bruxelloise mais aussi dans d’autres corps où on avait peut-être initialement envisagé de vivre au-dessus de ses moyens. Dans un tel contexte, continuer à poursuivre une trop grande politique de détachements ne constitue pas nécessairement la meilleure des approches.
Des solutions nouvelles ou différentes peuvent aussi améliorer la situation. Ainsi le placement de caméras. Si elles ne sont pas la panacée, elle constituent néanmoins une partie du puzzle et on les installe ou les prévoit désormais dans plusieurs zones, à Bruxelles ou ailleurs.
Il est très important que le ministère public et la police soient reliés de manière électronique. Un projet pilote est actuellement en cours en matière de roulage. Grâce à cette liaison, un dossier créé par la police peut être récupéré avec des efforts limités par le parquet, d’où un gain d’efficacité appréciable : « une modernisation globale et intégrée est plus que souhaitable ». En plus d’une concertation politique globale et d’un lien électronique, une communication – qui doit dépasser la simple délivrance et exécution d’apostilles –  entre les agents de police qui effectuent l’enquête sur le terrain et les membres du ministère public est nécessaire. Si c’est déjà le cas pour les « gros » dossiers, une telle communication est aussi utile pour ceux dits « plus petits », notamment ceux pour lesquels la police mène l’enquête de manière autonome ou devrait la mener.
Des problèmes se posent également au niveau des tâches administratives imposées aux agents. Certains corps annoncent ainsi plus de 10-15 hommes à temps plein pour signifier les plis d’huissier. D’aucuns parlent même de la « dictature des criminologues de Bruxelles », les charges administratives imposées aux services et parfois aussi aux agents se seraient amplifiées [61] . Ici aussi, des vérifications sont en cours ! Une fois de plus, il n’est pas possible de démontrer, chiffres ou autres données à l’appui, que cela est fondamentalement différent du passé ni, surtout, que cela est dû à la mise en œuvre de la loi du 7 décembre 1998.
Pour le pilier judiciaire, la fusion des anciennes BSR et de l’ancienne PJ semblait porter ses fruits et offrir un service identique à tout le monde sur l’ensemble du territoire, en tout cas jusqu’à août-septembre 2003, soit avant l’arrêt de la Cour d’Arbitrage. Il n’en va pas de même pour toutes les modalités et composantes instituées par la loi du 7 décembre 1998. N’est-ce cependant pas lié à tout processus de changement, de modernisation, du moins dans une large mesure ? Du côté des zones de police locale, il en va tout autrement. Impossible ici de faire des généralités : tout dépend des zones, il y en a qui fonctionnent très bien mais, souvent, on se plaint en termes budgétaires, en termes de matériel et aussi en termes de travail et de compétences cédées du fédéral au local, parfois avec une grande méconnaissance du cadre de référence légal ou théorique. C’est parfois aussi perceptible au niveau des compétences, des cadres notamment mais ce qui a le plus changé, selon différents interlocuteurs s’exprimant parfois avec une certaine exagération, c’est un certain accroissement de bureaucratie et de technocratie. Faut-il prendre alors en considération certaines fraudes récurrentes, notamment en matière de comptabilisation des heures, ainsi que la nécessité de savoir ce qu’on fait vraiment avec l’ensemble des moyens dont on dispose ?
L’optique de la police unique reste très prégnante dans l’esprit de beaucoup, avec plus ou moins de réserve ou de nuance. D’autres critiquent le fait que, sur ce point, le ministre de l’Intérieur n’a pas vraiment la tutelle sur cette police fédérale, qui reste omnipotente. « Certaines propositions sont une réinvention de l’eau chaude, comme par exemple en matière de lutte contre la bureaucratie de certains services : des recommandations d’un audit sont déjà en cours de mise en œuvre » [62] , le plus souvent sans beaucoup de fondement.
Dans un mémorandum publié en mai, l’UVCW expose en six axes, définis en concertation avec les associations sœurs de la Région de Bruxelles-Capitale et de la Région flamande, les dysfonctionnements qui, selon elle et en vertu de ses préoccupations et de son point de vue, subsistent dans le fonctionnement des polices : (1) insuffisance des moyens accordés aux zones pour remplir leurs missions et demande que le mécanisme de financement tienne compte non seulement de la situation des zones mais aussi de celle de chaque commune dans les zones ; (2) en matière de gestion du personnel, mise en place d’une procédure rapide pour rectifier les états de service et régulariser les traitements car « la gestion du personnel par le fédéral reste préoccupante » ; (3) l’évaluation en matière de transfert des bâtiments doit être contradictoire ; (4) simplification et assouplissement des procédures administratives ; (5) clarification de la répartition des missions entre le niveau fédéral et le niveau local ; (6) subsidiation du surcoût du système de communication Astrid par rapport aux systèmes actuellement en place.
Pour le président du VVSG, toujours dans la même optique que celle évoquée supra, dans les villes et communes qui avaient précédemment un service de police fonctionnant bien, la réforme des polices aurait peut-être fait baisser la qualité, ce qui reste à vérifier (dans la mesure où cela l’est !). L’UVCW, quant à elle, affirme, aux termes d’une récente enquête menée auprès des chefs de corps, que le travail de quartier, cœur de la police de proximité, serait clairement victime de la nouvelle organisation policière, dans son fonctionnement actuel. Pour 65 % des responsables policiers, la mission de police qui nécessiterait l’intervention la plus urgente de la part du Gouvernement serait la police de proximité (agents de quartier).
S’il est incontestable que l’effectif réduit de certaines zones leur permet difficilement de faire face à leurs charges opérationnelles, on peut toutefois se demander comment on parvenait à le faire auparavant, parfois avec moins d’effectifs encore. L’analyse de l’overhead installé dans beaucoup de zones devrait apporter des éclaircissements à ce propos, celle de certaines initiatives intéressantes mais non indispensables dans un système en évolution intégrée aussi !
Sans oublier les nuances qui, sans aucun doute, s’imposent – il y aurait moins de policiers en rue, l’administration ne serait pas simplifiée, au contraire, etc. –, la situation progresse toutefois globalement. Nous sommes également de cet avis après avoir vérifié certains éléments sur le terrain. On ne peut cependant exclure qu’en certains endroits, la police locale soit toujours attelée à des priorités fixées par trop d’autorités, qui vident l’organisation policière de son sens, souvent au détriment du travail de quartier. Cela signifie de facto une diminution de la qualité de la fonction de police de base.
Toutefois, si l’on peut compter sur une approche financière et organisationnelle correcte à l’égard de l’autorité locale, les responsables politiques locaux devront veiller, eux aussi, à ce que la police soit efficace (efficiente et, dans toute la mesure du (difficile) possible aussi, effective) parce que c’est ce que la population locale attend sans conteste d’eux. Là, il y a, en certains endroits, encore des progrès à faire.
Il faut encore noter que rien ne sert d’avoir amalgamé les différents corps de police « si c’est pour se trouver en aval avec le bouchon de la justice qui ne peut « digérer » les affaires que nous avons traitées », se plaint un responsable policier bruxellois. Certaines instances syndicales aussi constatent que le parquet est débordé. Les auteurs de crimes et délits ne peuvent être poursuivis correctement. Ce que d’aucuns qualifient de laxisme entraîne un sentiment d’insécurité chez le citoyen et une forte démotivation du côté des policiers, magistrats et travailleurs sociaux.
Classiquement, dans le cadre de la procédure belge, la police exécute une partie de la phase d’information, la direction de l’enquête étant, quant à elle, du ressort du ministère public et se trouvant actionnée par les juges d’instruction dans le cadre d’instructions judiciaires. Certains fossés ont ainsi pu se créer entre ces trois institutions, avec par exemple des méthodes de travail ou des systèmes notamment informatiques différents, ce qui n’est pas sans effet sur l’efficacité de l’information ou de l’instruction judiciaire. La politique de recherche de la police n’est pas toujours alignée sur celle du ministère public. Ou serait-ce l’inverse ? De nombreux efforts ont cependant été accomplis ces dernières années au travers de différents systèmes et structures.
Les juristes de parquet devraient eux aussi contribuer à l’amélioration quantitative et qualitative de la production du parquet. D’importantes initiatives ont déjà été prises pour réduire le fossé entre la police, le ministère public et l’instruction. Il y a cependant encore beaucoup à faire. Ce qui se passe aux Pays-Bas pourrait peut-être nous inspirer.

62.               Quelques réflexions critiques

Pas assez de policiers en Belgique ? Selon le European Sourcebook of Crime and Criminal Justice Statistics établi par le Conseil de l’Europe [63] , notre pays se situe dans la bonne moyenne européenne, avec 1 policier pour 265 habitants [64] . Il faut préciser que les chiffres disponibles englobent le personnel administratif. On peut donc légitimement supposer que, moyennant quelques adaptations, la Belgique devrait disposer d’un nombre suffisant de policiers, ce qui ne veut cependant pas dire qu’il en soit ainsi de chaque composante de la police intégrée, structurée à deux niveaux, à quelque endroit que ce soit. C’est la structure et l’organisation des services, principalement dans les polices locales, qui doivent normalement permettre de remplir les missions que la population demande et d’assurer le service minimum équivalent sur l’ensemble du territoire.
La mise en œuvre de la fonction de police – « ce que fait la police » – doit surtout être meilleure pour le citoyen : le policier doit être plus visible en rue, davantage accessible et abordable. Il serait dommage que toute la discussion se réduise à une question financière et strictement organisationnelle. La mission de police est d’accroître la sécurité et la qualité de vie du citoyen. Les aspects financiers et organisationnels, même s’ils sont importants, fondamentaux même en certains endroits et à certains égards, ne sont finalement que des conditions relativement annexes. Laissons les autorités et la direction s’occuper de la question du paiement de la fonction de police et laissons les policiers être présents pour le citoyen. Ils doivent s’occuper de la sécurité et de la qualité de vie de la communauté locale.
La dernière déclaration gouvernementale prévoit « une plus grande sécurité et une diminution des incivilités. La politique menée doit contribuer à diminuer le sentiment d’insécurité dans les villes. Une plus grande sécurité physique et une plus grande sécurité d’existence et d’emploi doivent être visées pour chaque citoyen. Le dialogue ainsi que la collaboration avec les différents acteurs chargés de la sécurité dans la ville sera renforcé ». Un plan de lutte contre les incivilités sera intégré dans le cadre des plans zonaux de sécurité.
Selon différents observateurs avertis, c’est moins le grand banditisme que la petite délinquance et les « incivilités » qui préoccupent le citoyen. C’est donc sur ce terrain-là qu’il faut porter prioritairement l’effort en renforçant la police de proximité, en favorisant la visibilité de la police, en redéployant des agents de quartier. Malgré cela, l’agent de quartier semble, en de nombreux endroits, être resté le parent pauvre de tout ce qui a été entrepris depuis plusieurs années pour revaloriser la fonction de police au niveau local.          
Certains semblent avoir eu tendance à miser sur la visibilité des actions en montant – et en montrant – des opérations lourdes qui ne peuvent en aucun cas s’assimiler au travail d’une police de proximité (selon d’aucuns, elles seraient toutefois payantes et demandées par la population). Ces opérations sont pourtant à ce point consommatrices de moyens humains qu’elles nécessitent parfois de soustraire des agents de première ligne, voire de quartier, de leurs tâches quotidiennes. On peut cependant s’interroger sur leur effectivité réelle.         
Il semble également trop souvent perdu de vue que la priorité à la police de proximité implique aussi que le policier ait davantage d’autonomie mais, au-delà du traitement policier autonome [65] qui n’existe pas encore partout en fait et dont la mise en œuvre semble rencontrer ici et là des résistances, cette question peut parfois aussi se heurter au cadre légal. Ainsi, le code d’instruction criminelle et certaines personnes chargées de le mettre en œuvre considèrent trop souvent la police comme un simple instrument du pouvoir judiciaire, parfois même comme un simple commis ou facteur. En tant que tel, le policier n’a donc pas à prendre la moindre initiative. D’où un policier contraint en quelque sorte au « grand écart » entre ces deux tendances.
Le community policing, à savoir une police de qualité dans une communauté citoyenne, devrait se baser sur une approche beaucoup plus large de la sécurité et de la qualité de vie.. Ce choix découlerait d’une certaine inefficacité et d’un certain manque de légitimité de la police (ancienne) dans l’esprit de beaucoup. Cette approche devrait viser une police intégrée dans la société, à la disposition du citoyen et cherchant, avec les « communautés », des solutions qui se concentrent sur des circonstances locales causes d’insécurité. Une approche de type « communautaire » ou « proximité » implique notamment que les policiers repensent ensemble de manière critique, avec leurs partenaires et la population, leurs propres tâches et la manière dont elles sont exécutées. Ne perdons jamais de vue qu’il s’agit-là d’une entreprise ambitieuse, difficile et de longue haleine qui ne se réalisera pas du jour au lendemain et les facteurs critiques de succès sont nombreux et variables dans le temps.       
Un véritable changement de mentalité et de culture s’impose au plus vite, aussi bien au niveau local que fédéral. Les jeunes recrues semblent le plus souvent déjà formées à ces nouvelles valeurs, les anciens policiers vont être formés au fur et à mesure et devront l’accepter : il y a là un grand défi à rencontrer ! La formation permanente et continuée ainsi que la qualité de certaines formations semblent cependant laisser beaucoup de questions ouvertes, notamment dans ce domaine. Certains soulignent qu’on proclame urbi et orbi que, dans toutes les zones, on s’attache au community policing, priorité du gouvernement. Ce ne serait pourtant pas vrai [66] . Contrairement à ce qui est affirmé, l’idée du community policing n’est menée que du bout des lèvres par certaines zones et est absente ailleurs. Il y a bien quelques zones qui font du bon travail mais la masse critique n’est pas encore atteinte. D’autres expliquent que chaque zone de police essaie de s’inscrire dans ce concept de community policing mais chacune à sa manière. On relève également une différence entre le nord et le sud du pays. Tradition d’essence anglo-saxonne, le community policing a pris pied au nord du pays où, tant les experts que la documentation existent davantage. Quasi aucune documentation acceptable et pertinente n’a été diffusée du côté francophone. Il y a bien eu la circulaire qui a certes donné lieu à beaucoup de palabres sans cependant apporter quelque chose de nouveau. On a parfois aussi pu constater que les zones qui ont bénéficié des formations initiales d’un Corps Team ne souhaitent pas toujours soutenir les autres zones : « nous avons déjà trop avec l’opération en profondeur pour dispenser à tout notre personnel les formations et pour mener nos projets de community policing ». Du coup, l’initiative de tâche d’huile n’a pas les effets escomptés.

Selon certains, dans les zones pluricommunales, la rupture du cordon ombilical entre la commune et « sa police » de proximité pourrait être un des défauts du système mis en place par la loi du 7 décembre 1998. Il faut toutefois noter que le bourgmestre reste l’autorité de police administrative sur son territoire et qu’il y a un poste de police dans chaque commune. Une parfaite connaissance du terrain et une bonne intelligence avec d’autres services communaux sont, en effet, de nature à assurer un réseau d’information et de communication permettant de mieux identifier les problèmes, de les détecter et de les suivre. Peut-être faudra-t-il se pencher plus en profondeur sur cette question aussi. Un bourgmestre bruxellois observe que la réforme des polices a eu pour effet d’aspirer vers le haut (grand banditisme, etc.) l’essentiel de l’activité policière. « Il faut inventer un nouveau statut pour la police de proximité », insiste-t-il. Au vu des nombreuses initiatives telles que la création d’agents de sécurité ou de gardiens de square, cette analyse semble partagée par d’autres bourgmestres, pas seulement bruxellois. Cette question fait aussi l’objet d’un suivi en cours par le Comité permanent P.                                                         
Pour certains juges d’instruction, la réforme des polices aboutit à une moins-value pour le citoyen. Elle aurait coupé les ailes aux agents de la police fédérale affectés aux enquêtes. D’aucuns pointent « l’idée de management » qui handicaperait le travail de la police sur le terrain : « les enquêteurs sont contraints de passer leur temps à dresser des rapports pour justifier de leur emploi du temps ». Et de dénoncer ce qui est qualifié de fonctionnarisation du travail des enquêteurs. Pour ces juges d’instruction, les services d’enquête devraient être placés sous l’autorité des magistrats.                                                                                                                                       
Le ministre de l’Intérieur [67] se dit convaincu que la nouvelle police peut bel et bien fonctionner convenablement, « même si on a peut-être parfois agi à la hâte au cours de la précédente législature et même si certaines erreurs ont peut-être été commises lors des négociations avec les syndicats. L’opinion publique n’aurait cependant pas accepté une réforme plus lente ». Le ministre de l’Intérieur tient à souligner un avantage de la réforme des services de police : jamais auparavant des matières telles que le fonctionnement de la police, les priorités, le nombre d’hommes par habitant, etc. n’avaient été débattues de la sorte à l’échelle locale. Et de pointer également que : « la réforme a révélé que, par le passé, toutes les villes et communes n’ont pas consenti les mêmes investissements en matière de sécurité. Ceux qui ne se souciaient guère de sécurité par le passé devront compenser cette attitude à l’avenir » [68] . Nous ne pouvons que souscrire à une telle analyse, que nous avions d’ailleurs faite en d’autres temps et circonstances. En ce qui concerne le financement, le ministre de l’Intérieur reconnaît que la norme KUL « n’est pas à l’abri de critiques ». Il ajoute aussi très clairement qu’aucune marge budgétaire complémentaire ne sera dégagée pour de nouvelles dépenses dans le cadre de la réforme des polices.
Le niveau fédéral de la police intégrée a été mis en place le 1^er janvier 2001 et les zones de police locale ont été créées le 1^er janvier 2002. Deux ans plus tard, il ne serait pas sérieux de parler d’un échec. Le changement du paysage policier a, somme toute, été réalisé rapidement. Une série de conditions annexes mais pourtant essentielles n’ont pas toujours ni partout été correctement évaluées, sans parler de l’accompagnement et de l’accueil des policiers. Selon les chefs de zone de l’arrondissement d’Anvers dans une lettre ouverte, la nouvelle organisation policière a encore trop de points faibles : morcellement des zones, bureaucratie, conseils de police sans autorité démocratique, Commission permanente de la police locale inexistante, délimitation pas toujours claire des compétences, statut rigide. Mais de pointer que, malgré tout, le système fonctionne. Et de souligner aussi que l’on travaille d’une manière acceptable en beaucoup d’endroits, ce que nous ne pouvons que confirmer en fonction de nos constatations, enquêtes ou analyses. Des problèmes subsistent cependant encore.

Section 3 : Perspectives – Vue d’ensemble sur la base des rapports annuels du service de police intégré, structuré à deux niveaux

63.               Cadre général

Le Comité permanent P a procédé à une analyse des rapports annuels des corps de la police locale, laquelle constitue l’un des actes d’enquêtes du dossier Beeldvorming [69] dont le but est d’informer le Parlement, de manière structurée et systématique, de la mesure dans laquelle le service de police intégré exécute ses missions légales et de la manière dont les principes régissant son fonctionnement sont concrétisés et respectés. L’objectif de cette (première) analyse qui, compte tenu des informations reçues, ne porte que sur les rapports annuels des corps de la police locale, est de permettre au Comité permanent P de se prononcer globalement sur : (1) l’aspect conceptuel et (2) les éléments de contenu des rapports annuels respectifs. Les objectifs, la méthodologie appliquée et le calendrier ont été définis par le Comité permanent P. Il sera procédé à l’analyse des rapports annuels d’unités de la police fédérale lors d’une prochaine phase de l’enquête.

En vue de l’exécution de cette mission : (1) certains ouvrages [70] portant sur l’établissement de rapports annuels ont été consultés et (2) une check-list a été mise au point. Cette check-list permet une analyse uniforme et contient des questions pertinentes pour l’appréciation à la fois du concept et du contenu des rapports annuels.          
Pour être à même de juger ces deux éléments distincts – à défaut de directives pour les rapports annuels des services de police –, on a recherché dans la littérature un cadre de référence comportant des critères d’appréciation des rapports annuels. Une analyse de ceux-ci a été exécutée sur la base d’un certain nombre de critères descriptifs, sans émettre un jugement de valeur sur le concept et le contenu des rapports respectifs.    
Pour l’évaluation des rapports annuels, les éléments conceptuels et de contenu suivants ont été examinés en détail : (1) la structure utilisée ou le cadre ; (2) le nombre de rapports annuels établis ; (3) le groupe cible ; (4) l’avant-propos ; (5) la présentation ; (6) les organes légaux ; (7) une vue d’ensemble des parties du contenu ; (8) le plan zonal de sécurité ; (9) d’autres informations pertinentes ; (10) les partenaires externes ; (11) le Comité permanent P. 
Lorsque nous évoquons les résultats de l’analyse, nous ne mentionnons qu’une référence théorique – restreinte – à ces questions pertinentes. Pour un exposé complet reprenant les directives en matière de rédaction de rapports annuels, nous renvoyons notamment aux sources citées.

64.               Constatations et conclusions

64.1.   Généralités

Au total, 11 rapports annuels francophones et 22 néerlandophones, provenant des corps de la police locale, ont été examinés dans le cadre de la présente analyse. Les rapports annuels pris en considération pour l’analyse sont donc au nombre de 33, ce qui représente 16,8 % du nombre de zones de police [71] .           
Outre les rapports annuels, 19 autres rapports ont également été transmis au Comité permanent P, parmi lesquels deux rapports décrivant le fonctionnement et les résultats d’un service de contrôle interne. L’analyse de ces rapports ne relève toutefois pas de la première phase de cette enquête.

Un rapport annuel est un rapport concernant les activités, événements, etc. d’une année écoulée, un rapport ayant principalement trait à des sociétés anonymes et contenant un récapitulatif annuel de la situation économique et financière et des perspectives pour l’année à venir d’une entreprise.          
À l’origine, un rapport annuel est de nature économique et représente, pour les entreprises, une sorte de justificatif financier légalement imposé ou non, par la voie duquel la direction d’une entreprise rapporte à ses actionnaires, les activités de l’exercice écoulé. Dans ces rapports annuels, les actionnaires sont informés de la manière dont l’organisation est gérée, des activités réalisées par l’entreprise et des conséquences financières de celles-ci pour l’avenir.
Les entreprises ne sont pas les seules à publier des rapports annuels. Diverses autres organisations, notamment les services de police, essaient également de donner aux intéressés une image objective de leur (forme d’)organisation, de leurs activités et plans (zonaux et de projet) et des perspectives d’avenir postulées.

« Le commissaire général de la police fédérale, les chefs de corps de la police locale, l’inspecteur général de la police fédérale et de la police locale et la direction des services de police, visés à l’article 3 de la loi du 18 juillet 1991, qui établissent un rapport annuel ou tout autre rapport général portant sur leur fonctionnement, sont tenus d’en faire parvenir un exemplaire au président du Comité permanent P dans les deux semaines » [72] . Ce nouvel article 14ter de la loi organisant le Comité permanent P a été inséré lors des modifications introduites par la loi du 3 mai 2003 et ne contient aucune obligation légale pour les services de police d’établir un rapport annuel. Il oblige uniquement les responsables désignés à transmettre un exemplaire au Comité permanent P lorsque, le cas échéant, un rapport annuel a été établi.        
Tous les chefs de corps et autres responsables de la police se sont vus notifier par écrit les adaptations de la loi du 18 juillet 1991, introduites par la loi du 3 mai 2003, et ont ensuite été informés à plusieurs reprises du contenu des articles 9, 10, 14, 14bis, 14ter et 26 de la loi adaptée. À la suite de cette information, la plupart des rapports existants auraient été transmis mais, à la date du 1^er mai 2004, le Comité permanent P n’avait encore reçu aucun rapport du commissaire général ou d’un directeur général de la police fédérale, ni de l’inspecteur général de la police fédérale et de la police locale [73] .          
Aucune autre source contenant une obligation légale pour les services de police d’établir un rapport annuel n’a été trouvée. La Direction des relations avec la police locale (CGL) a pris des initiatives préliminaires à ce propos, tant au niveau de la philosophie qu’au niveau de la méthodologie mais aucun projet de réglementation n’a encore été développé. La contribution apportée par ce service à l’élaboration d’un rapport annuel pour les services de police (locale) nous paraît importante et fera l’objet d’un éclaircissement dans cette analyse.

L’intérêt des rapports annuels n’augmente pas seulement dans le secteur économique. Bon nombre d’organisations sans but lucratif reconnaissent l’importance d’un compte rendu périodique sur leur organisation et, partant, ont pris l’initiative de produire ce genre de publications. Faisant partie de la panoplie de moyens de communication d’une organisation, ces rapports annuels constituent non seulement un instrument important de justification mais peuvent également renforcer l’image de l’entreprise. La reprise d’informations non obligatoires et la publication de rapports intermédiaires illustrent à quel point les rapports annuels revêtent sans cesse plus d’importance. L’attitude de plus en plus critique des diverses parties intéressées force les organisations à établir des rapports annuels plus performants.       
Le rapport annuel peut être considéré comme l’un des moyens les plus importants dont une organisation dispose pour communiquer avec ses intéressés. C’est la raison pour laquelle le rapport annuel doit permettre de transmettre le message prévu à ses groupes cibles. Les attentes et besoins en informations spécifiques des différents groupes cibles influencent le concept et le contenu du rapport annuel.   
En analysant un certain nombre d’éléments du rapport annuel, on va vérifier s’il est possible d’atteindre ces objectifs de la manière dont les rapports annuels des services de police sont actuellement rédigés.          
Un rapport annuel ne peut pas être une initiative unique mais doit s’inscrire dans le cadre d’un programme de communication externe global [74] , comme étant l’un des éléments servant à communiquer les informations requises aux intéressés. Le concept utilisé du rapport annuel mérite la continuité pour que l’aspect identifiable de la forme et du contenu soit garanti et contribue à l’image de l’organisation concernée.
Un grand nombre de rapports annuels analysés faisaient mention d’une édition antérieure. Il n’a pas été possible de procéder dans cette enquête à une comparaison, au niveau du contenu et du concept, entre ces rapports annuels antérieurs et les rapports annuels analysés. Ce genre de comparaison pourra toutefois être envisagée dans le futur en guise d’information sur les tendances.

64.2.   Analyse des rapports annuels

64.2.1.  Généralités

L’avant-propos d’un rapport annuel est une partie importante qui doit indiquer ce que le lecteur peut attendre du document en question. Il doit également s’adresser au(x) groupe(s) cible(s). On remarque que tous les rapports annuels ne contiennent pas forcément un avant-propos. Dans les rapports renfermant un avant-propos (63 %), ce dernier est généralement rédigé par le chef de corps. Dans les autres cas, l’avant-propos est rédigé par le bourgmestre ou par le président du collège de police.                                                                   
Comme nous l’avons déjà indiqué plus haut, le rapport annuel doit tenir compte des besoins en informations des différents groupes cibles. Cette remarque vaut aussi pour les rapports annuels de la police et l’on ne peut perdre de vue que le rapport annuel doit non seulement informer les autorités mais qu’il doit également répondre aux besoins en informations des autres parties intéressées [75] .                                                                          
Dans les rapports annuels examinés, le groupe cible est rarement spécifié. Toutefois, lorsqu’il l’est, nous constatons que le groupe cible est décrit de manière vague et que le rapport est davantage conçu comme instrument de justification vis-à-vis des autorités et/ou comme document informatif à l’attention des citoyens, habitants de la zone de police.                                                                                                        
Les rapports annuels omettent de stipuler clairement quelles sont les autorités visées et quel contenu leur est spécifiquement destiné. Ils renferment peu de références à d’autres sources d’informations (brochures, sites Internet, communiqués de presse, rapports intermédiaires) auprès desquelles les intéressés pourraient obtenir des informations supplémentaires.                                                                                                        
Dans un cas uniquement, l’avant-propos fait référence à l’obligation de justification de la police comme le prévoit la circulaire CP 1 [76] .

La mise en page du rapport annuel est non seulement un élément formel important mais elle doit aussi contribuer à faire passer le message aux divers groupes cibles. Le texte du rapport annuel est, certes, important mais les photos, graphiques, tableaux et illustrations doivent également soutenir, de manière créative et fonctionnelle, le message que l’organisation entend véhiculer. La mise en page du rapport annuel révèle le style de l’organisation et le choix du concept. Le choix de ce concept dépend de l’utilisation du rapport annuel et des groupes cibles respectifs. Nous avons signalé plus haut que ces groupes cibles n’étaient quasiment pas déterminés et que la lecture des rapports annuels ne permettait pas non plus de discerner clairement ceux-ci.
Le concept du rapport annuel est fortement influencé par la mise en page. Pour le choix des chapitres, le rapport annuel peut être subdivisé par service, fonctionnalité ou thème ou encore présenter une autre répartition. L’important est que le concept adhère au message que le rapport annuel veut transmettre à ses lecteurs et que les objectifs de communication soient atteints. La mise en page doit contribuer à répondre aux besoins en informations des lecteurs et doit informer efficacement, de manière claire et synoptique, les intéressés, par une composition adéquate de la couverture, du contenu et des annexes. Une table des matières, une liste de mots-clés, un colophon, des textes clairs et des titres univoques peuvent répondre à la demande de simplicité et de lisibilité.  
En matière de mise en page, la plupart des rapports annuels sont rédigés de manière relativement sobre. Alors qu’on trouve systématiquement des tableaux (94 %) et des graphiques (76 %) pour expliquer des parties de textes, les dessins (48 %) et photos (36 %) sont moins utilisés bien qu’ils soient la solution idéale pour visualiser les messages contenus dans le texte.   
À l’analyse des mises en page, nous constatons une différence significative entre la Région flamande et la Région wallonne, les zones néerlandophones utilisant davantage ces techniques. Deux zones de police seulement proposent leur rapport annuel via Internet et une zone de police ne distribue même plus de version papier. Elle n’utilise, en plus d’Internet, que des cd-rom contenant le rapport annuel en format PDF.   
Le nombre moyen de pages – y compris les annexes – est de 55, bien que l’on ait observé des extrêmes contenant 4 et 153 pages.          
Peu de rapports sont établis suivant le modèle de management EFQM/INK bien qu’un grand nombre de zones néerlandophones aient suivi une formation à cette technique [77] .       
La plupart des rapports annuels ont une structure classique. Seules quelques zones de police ont développé une forme de présentation originale, à savoir : (1) présentation du rapport annuel sous la forme d’un bulletin d’informations communales ; (2) insertion de coupures de journaux pour illustrer des événements importants ; (3) suppression de la version papier mais diffusion via site Internet et cd-rom.

Les organes de gestion et d’administration de la zone de police – le conseil de police (58 %), le collège de police (45 %) et le conseil zonal de sécurité (39 %) – sont généralement abordés dans le rapport annuel avec mention de leur composition et un aperçu de leurs activités et réalisations. Nous constatons que les zones de police néerlandophones s’intéressent davantage à ces organes dans leur rapport annuel que ne le font les zones francophones.                                                                                                                                  
Il n’est que limitativement question du comptable spécial et du secrétaire du conseil et du collège de police (18 % chacun) dans les rapports annuels examinés.

64.2.2.  Principales parties développées

Un rapport annuel a pour but d’informer le lecteur sur le fonctionnement de l’organisation en abordant un certain nombre de thèmes. Il doit en outre contenir un ou plusieurs messages-clés véhiculés à travers le rapport comme un fil rouge et faisant autorité pour les différents thèmes traités. Il est recommandé de faire référence à ces messages-clés dans chacun des domaines traités du rapport annuel. Ainsi la vision de l’organisation, les résultats obtenus, un thème (annuel) unique, un point d’attention particulier, les priorités auxquelles on souhaite, en tant qu’organisation, s’attaquer l’année prochaine, les résultats que l’on espère atteindre, le partenariat que l’on souhaite développer, etc.         
À défaut d’une directive sur les rapports annuels, les thèmes abordés dans les rapports annuels transmis sont divers. Nous envisageons ici brièvement les parties développées les plus importantes que l’on retrouve dans les rapports annuels respectifs.

Il est frappant de constater que le mission statement n’est que rarement mentionné dans le rapport annuel (36 %). Sans toutefois devoir être développé en long et en large comme dans le plan zonal de sécurité, on rate quand même ici l’occasion d’attirer l’attention sur celui-ci, d’y familiariser le personnel et les partenaires. Aucun rapport annuel francophone n’a fait mention de la mission, de la vision ou des valeurs.     
Presque chaque rapport annuel contient un relevé des effectifs actuels (88 %) et reprend la problématique en matière de capacité hypothéquée (Hycap) (70 %). Il est également fait explicitement mention de l’absentéisme pour cause de maladie et des formations qui sont dispensées et/ou planifiées, 67 % pour ces deux cas.        
Dans chaque rapport annuel, des données (objectives) relatives à la sécurité sont reproduites. Ces chiffres sur la criminalité ont trait aussi bien à des infractions de roulage qu’à des faits pénaux. Pour ces chiffres (sur la criminalité) enregistrés, il manque généralement des informations contextuelles. Dans un certain nombre de cas, des chiffres sont pris en considération qui, vu leur ampleur, ne peuvent pas être insérés dans le corps du rapport annuel mais doivent faire l’objet d’une annexe.         
Les données relatives à la sécurité (94 %), la charge de travail liée aux tâches d’intervention (91 %) et un aperçu du nombre de procès-verbaux rédigés (également 91 %) figurent dans la plupart des rapports. Les données en matière d’élucidation d’affaires sont par contre très rarement reproduites (18 %). Les fonctionnalités de base, en tant que processus primaires d’un corps de police locale, ne font pas défaut dans les rapports annuels (79 %). Toutefois, la manière dont sont rapportées ces fonctions est très variée.   
Le nombre de privations de liberté est généralement stipulé (70 %) mais des informations détaillées sur cette partie sont souvent absentes.         
L’affectation des ressources (capacité) (70 %) est souvent illustrée au moyen de graphiques et tableaux circonstanciés, insérés dans le corps du rapport annuel ou joints en annexes. Dans un nombre restreint de cas, des informations détaillées qui sont fournies méritent plutôt une place en tant qu’annexe ou, d’une manière plus concise et contextuelle, dans le corps du rapport.    
En ce qui concerne la gestion des plaintes (52 %), on énumère généralement le nombre et le type de plaintes, le service interne ou externe qui s’est chargé du traitement et la suite qui a été réservée à la plainte. Dans quelques rapports, on signale aussi les améliorations apportées au niveau de l’organisation du corps qui ont été générées à la suite de la gestion de ces plaintes. Il est étonnant de voir qu’une seule zone francophone a fait mention de ce sujet dans le rapport annuel. 
Les moyens (70 %) et, en particulier, les moyens financiers (64 %) sont également abordés. Dans un seul cas, les moyens financiers occupent même l’avant-plan du rapport annuel, ce qui pourrait donner l’impression que les autres parties sont d’une importance accessoire. L’importance croissante des implications financières du travail de la police et de la justification de ces moyens disponibles est illustrée par un compte rendu sur le sujet.   
Les relations avec les syndicats (24 %) et avec les services de prévention et assistants de prévention et de sécurité (15 %) sont abordées de manière limitée et ne sont reprises que dans quelques rapports annuels néerlandophones. La collaboration avec des partenaires externes est abordée dans nombre de rapports annuels (58 %).

Le simple fait de mentionner les possibilités de contact de la zone de police, avec indication des noms des responsables des différents services, stimule la prise de contact. La formulation d’une invitation à transmettre un feed-back fait partie du processus de communication entre la zone de police et les intéressés. Les réactions, suggestions et recommandations complémentaires des lecteurs permettent aux intéressés de communiquer leurs attentes aux services de police.        
La possibilité de donner un feed-back sur le rapport annuel est rarement proposée de manière explicite (12 %) et est encore une occasion ratée d’utiliser ce rapport comme encouragement au dialogue et à la discussion.

Nous ne remarquons que des mentions sporadiques à propos du Comité permanent P dans les rapports annuels. Les références qui y sont faites ont trait à la gestion des plaintes et à la notification des enquêtes menées par le Service d’enquêtes ainsi qu’à la collaboration de la zone de police à des enquêtes thématiques du Comité permanent P.

64.3.   Plans zonaux de sécurité

Le rapport annuel n’est actuellement pas conçu comme un instrument de compte rendu obligatoire du fonctionnement de la zone de police en général ni comme une justification de l’évolution et du suivi des plans zonaux de sécurité en particulier.      
Un vaste nombre de rapports annuels (70 %) font mention des activités développées en rapport avec le fonctionnement général (régulier et particulier) et le développement de l’organisation. Les objectifs qui ont été fixés dans le plan zonal de sécurité (67 %) et les résultats obtenus (67 %) entrent également en ligne de compte. Nous ne retrouvons les perspectives d’avenir que dans peu de rapports (21 %).
En parcourant quelques rapports annuels de la police néerlandaise, on constate que ces rapports contiennent les rubriques suivantes : (1) un avant-propos rédigé par le chef de corps ; (2) la vision du corps ; (3) l’organisation du travail ; (4) les missions (points prioritaires) avec indication des objectifs, des résultats et des perspectives d’avenir.           
Ces rapports annuels contiennent un message-clé clair, à savoir « la police de proximité » et s’inscrivent clairement dans le cycle organisationnel et fonctionnel du corps. Dans ces rapports néerlandais, il est non seulement fait référence aux organes et partenaires légaux mais ceux-ci prennent aussi la parole et fournissent des informations sur la collaboration avec le corps en question. Les rapports annuels sont également publiés sur un site Internet en version abrégée et en version détaillée et sont disponibles sur cd-rom.

64.4.   Conclusions

Comme précisé supra, l’objectif de l’enquête était d’analyser les rapports annuels des corps de police locale afin de permettre au Comité permanent P de se prononcer de manière générale sur : (1) l’aspect conceptuel et (2) les éléments de contenu des rapports annuels respectifs.        
Bien qu’il n’existe pour le moment aucune obligation légale pour les services de police d’établir un rapport annuel, certains corps ont conçu un rapport annuel ou rapport d’activités. Divers arguments justifient d’ailleurs l’établissement d’un rapport annuel.  
L’importance de l’établissement d’un rapport annuel par les corps de police locale doit donc être soulignée. À la lumière des attentes et exigences légitimes en matière de transparence et de justification des interventions de la police et de son fonctionnement, le Comité permanent P est convaincu que l’établissement d’un rapport annuel contribue indéniablement à atteindre ces objectifs.  
Les recommandations formulées portent sur : (1) le partenariat pour le développement d’un rapport annuel ; (2) le concept ; (3) le contenu ; (4) le cadre légal ; (5) le calendrier.          
En collaboration avec la Direction des relations avec la police locale, un modèle de compte rendu annuel doit être développé, pour lequel un cadre réglementaire doit être défini, outre un certain nombre d’éléments de contenu (obligatoires) et un concept uniforme. L’implication du Comité permanent P dans le développement des rapports annuels des services de police locale mais aussi fédérale doit être soulignée, vu les missions fondamentales qu’il doit exécuter. Il faut également stipuler qui doit et/ou peut être considéré comme intéressé par un rapport annuel afin de déterminer de manière univoque les destinataires obligatoires, le mode de publication et les éléments de contenu requis.          
Une analyse des attentes des divers groupes cibles, dont fait partie le Comité permanent P, doit être réalisée au préalable. Pour répondre aux besoins du Comité permanent P en général et du projet Beeldvorming (vue d’ensemble) en particulier, une identification des domaines et indicateurs requis s’impose.          
Il faut chercher à développer un modèle uniforme de rapport annuel dans lequel tous les intéressés peuvent disposer de l’information souhaitée. L’application et l’utilisation du modèle de management EFQM/INK en tant qu’instrument de rapport semble, à cette fin, une des possibilités. Pour tendre vers une grande efficacité, l’idéal est de rechercher une symbiose entre le rapport annuel et le rapport mensuel que le chef de corps doit remettre au bourgmestre ou au collège de police à propos du fonctionnement de son corps et des plaintes reçues.  
Pour traiter efficacement les données quantitatives dans le cadre du projet Beeldvorming, la transmission d’une version informatisée du rapport annuel au Comité permanent P paraît souhaitable.           
Un éclaircissement ultérieur de l’article 14ter de la loi organique dans lequel est prévu le délai de transmission du rapport annuel au Comité permanent P doit contribuer à un timing correct pour une exploitation optimale des rapports annuels. On peut y arriver en fixant une date uniforme de publication et de remise des rapports annuels aux diverses autorités intéressées.

Chapitre III: Quelques considérations particulières sur les enquêtes menées ou les dossiers traités

65.               Généralités

Dans le cadre des enquêtes de contrôle s.s. qu’il est amené à effectuer et du traitement des plaintes et dénonciations qui sont portées à sa connaissance, le Comité permanent P fait ressortir des situations, des comportements répétitifs ou représentatifs d’un problème d’intervention ou de fonctionnement des services ou fonctionnaires de police sur lesquels il souhaite tout particulièrement attirer l’attention.     
Jusqu’à présent, il a chaque année évoqué un certain nombre d’analyses de ce type dans les rapports annuels qu’il a adressés au Parlement avant de les rendre publics en tout ou en partie. Cette année encore, il en sera ainsi pour un certain nombre de constatations effectuées.       
Par ailleurs, dès à présent, le Comité permanent P communiquera aussi de telles analyses ou considérations trimestriellement à sa Commission parlementaire d’accompagnement, aux autorités responsables et aux services de police. Cette rubrique du rapport annuel est dès lors appelée à disparaître nonobstant l’intérêt certain de telles analyses, parfois cependant trop anecdotiques par rapport aux autres thèmes et problèmes abordés dans un rapport relatif au monitoring global du fonctionnement des services de police.

66.               Accueil [78]

Bien que bon nombre de corps aient déjà investi dans un accueil adéquat et aimable, on constate malheureusement encore que certains fonctionnaires de police n'arrivent pas à intervenir poliment et correctement ou à témoigner de suffisamment de compréhension à l'égard de la personne se trouvant face à eux, généralement dans une situation de stress.
Par ailleurs, ils continuent encore à affirmer aux personnes que leur plainte ne changera pas grand-chose, que c'est du temps perdu, etc. Rien ne s'oppose, bien entendu, à ce que l'on explique au plaignant la suite du déroulement de la procédure mais l'intervention dissuasive pour ne pas devoir enregistrer la plainte n'est pas de nature à promouvoir la confiance du citoyen dans les institutions. Cela témoigne en outre d’un certain désintérêt.
En ce qui concerne l'organisation générale de l'accueil, on a constaté que l'on travaille parfois encore avec une affectation fixe et qu'il n'y a pas suffisamment de flexibilité pour faire face aux moments d'affluence. La conséquence est donc généralement un fonctionnaire de police fortement stressé qui note les plaintes d'une manière peu efficace, des personnes qui attendent et s'énervent (surtout lorsque des fonctionnaires de police semblent ne rien faire aux abords de l'accueil), etc.

67.               Gestion de l'information [79]

La fonction de police guidée par l'information est présentée dans le plan national de sécurité 2003 comme l'un des concepts pour le fonctionnement des services de police.    
Le Comité Permanent P a constaté dans plusieurs dossiers que l'information obtenue est utilisée un peu trop à la légère. Dans un cas précis, il s'agissait d'une personne qui aurait été porteuse du virus du sida et aurait eu l'intention de contaminer les fonctionnaires de police lors d'une intervention policière éventuelle. Il est ressorti de l'enquête menée par le Comité Permanent P et par l'Organe de contrôle que l'information enregistrée reposait uniquement sur des rumeurs verbales, qu'il n'y avait aucune justification judiciaire ou administrative, que l'information reçue n'avait pas été évaluée de manière approfondie et qu'il n'y avait pas d'intérêt concret.
Cet aspect ne peut pas être perdu de vue, maintenant que les structures devant permettre un échange optimal des informations sont progressivement mises en place. Sur la base de ce dossier et d'autres, le Comité Permanent P a l'impression que les fonctionnaires de police ne se rendent pas toujours compte que la collecte d'informations constitue en partie une intrusion dans la vie privée des personnes, particulièrement s'il s'agit d'informations sensibles, et que, notamment pour justifier cette intrusion, ces informations doivent être traitées de manière professionnelle et être évaluées correctement sur le plan, entre autres, de leur véracité et de leur pertinence.

68.               Interventions

Malgré les possibilités de communication actuelles, plusieurs enquêtes ont montré que l'on envoie encore assez souvent des équipes sur place sans mission précise. Il n'est pas toujours indiqué non plus à l'appelant, même lorsque c'est possible, combien de temps il devra éventuellement attendre une intervention.        
Nombre d'interventions ont lieu sans compte rendu ou établissement d'un rapport.

69.               Maintien de l'ordre [80]

On a constaté en 2003, lors de certains services d'ordre, que des personnes ayant fait l’objet d’arrestations administratives avaient été privées de boisson et de nourriture.      
Il apparaît également que l'on ne fait pas toujours de distinctions suffisantes lors d'arrestations « massives » et que des personnes qui n'ont rien à voir avec l'affaire sont également arrêtées. Il est bien connu qu'il n'est pas toujours facile de faire cette distinction mais le fait que des « innocents » puissent également être arrêtés doit justement être une raison pour « faire le tri » le plus rapidement possible après l'arrestation.

70.               Rapatriements [81]

Une enquête a été effectuée par le Service d'enquêtes à l'occasion d'une déclaration par un responsable d'école concernant un demandeur d'asile débouté que l'on est venu chercher en vue de son rapatriement. Il a été constaté qu'il n'existait aucune directive contraignante en la matière. Le problème a été porté à la connaissance du ministre de l'Intérieur par lettre du 25 novembre 2002 et il lui a été demandé d'informer le Comité Permanent P des initiatives existantes ou prises.  
Un rappel de cette lettre a été envoyé le 8 mai et le 4 juin 2003, après que la presse ait mentionné le 3 juin 2003 que le ministre de l'Intérieur allait adopter une circulaire en la matière. Cette circulaire a effectivement été publiée au Moniteur belge le 13 juin 2003.          
En réponse aux lettres précitées, une photocopie de la publication susmentionnée dans le Moniteur belge a été envoyée au Comité Permanent P par lettre du 25 juin 2003.

71.               Utilisation de la force – overacting [82]

Dans un certain nombre de dossiers, le Comité Permanent P constate qu'un contrôle d'identité est utilisé de manière inappropriée, comme une sorte de « sanction ». Ainsi un habitant dont l'identité est suffisamment connue et qui est interpellé concernant le dépannage de son véhicule est néanmoins soumis à un contrôle d'identité parce qu'il engage une discussion sur le dépannage. Dans une autre affaire, une personne qui – pour des raisons linguistiques – aide quelqu'un qui demande des explications à l'accueil est elle-même l'objet d'un contrôle d'identité et est enfermée administrativement à défaut de pouvoir présenter ses documents d'identité. On peut bien entendu argumenter qu'aucune illégalité ne s'est produite. Toutefois, l'intervention policière n'est plus seulement régie par les principes de légalité mais aussi par la légitimité, la proportionnalité et l'effectivité. Ce n'est apparemment pas encore clair pour tout le monde.

Le Comité P constate également dans un certain nombre de dossiers que des fonctionnaires de police ne font pas toujours preuve de la maîtrise nécessaire d'eux-mêmes lors d'infractions de roulage : ils frappent sur le capot du véhicule en infraction, utilisent un langage inapproprié, etc. Ces situations peuvent toutefois s'expliquer par l'émotion du moment, surtout si l'infraction est si flagrante que tout conducteur normal ne la commettrait en principe jamais. Cela étant, on attend malgré tout d'un fonctionnaire de police qu'il puisse être « au-dessus » de cela.

Une constatation récurrente consiste également dans la verbalisation pour une infraction de roulage et, selon la réaction du contrevenant, dans le contrôle complémentaire relatif à la trousse de secours, à l'extincteur, au triangle de danger, etc. Sur le plan de la légalité, il n'y a bien entendu aucun problème mais l'intervention policière n'est plus évaluée sur cette seule base. Il faut aussi tenir compte des critères de légitimité et de proportionnalité. En outre, une telle intervention est souvent contre-productive car le temps qui est consacré à de telles affaires pourrait être utilisé plus utilement autrement.

L'aspect humain est également encore trop souvent oublié lors de certaines interventions. Ainsi une personne chez qui devait avoir lieu une visite domiciliaire avec consentement a été amenée à son domicile dans un véhicule avec gyrophare et menée à l'intérieur avec un grand déploiement policier, tout cela à un moment où l'on pouvait s'attendre à ce que beaucoup de voisins l’aperçoivent et sachant que ses enfants étaient probablement en train de jouer dans la rue. Ici aussi il n'est absolument pas question d'une intervention illégale d’un point de vue formel mais la légitimité et la proportionnalité ont été très mal estimées.

72.               Intervention d'unités spéciales [83]

L'intervention d'unités spéciales, notamment lors d'une arrestation sur la voie publique ou dans une habitation, ou lors d'une visite domiciliaire « musclée » suscite un certain nombre de questions. En premier lieu, une telle intervention repose sur une demande d'une unité qui pense ne pas disposer elle-même des moyens et techniques suffisants pour accomplir cette intervention compte tenu de la dangerosité des personnes concernées. Dès que cette appréciation est faite, les unités spéciales interviennent d'une manière qui correspond parfaitement au niveau de danger mais qui peut néanmoins représenter un événement particulièrement important pour les suspects concernés et leur famille, surtout lorsque l'on pénètre chez les suspects à 5 heures du matin et que des petits enfants sont présents. Il n'y a rien à remarquer quant à l'intervention des unités spéciales en tant que telle. En effet, si on estime qu'il faut les engager, cela doit se faire de manière appropriée. On constate toutefois que cette appréciation ne se fait pas toujours de manière objective ou encore que l'unité demanderesse n'a pas fait suffisamment d'efforts pour savoir quelles personnes pourraient être rencontrées en plus des suspects. Il semble que l'impact d'une telle intervention sur des tiers (épouse, enfants, etc.) ne soit pas toujours pris en compte dans l'évaluation.

73.               Enfermements [84]

Une série de plaintes concernent les personnes enfermées.          
Comme mentionné dans le rapport annuel précédent, il y a des plaintes concernant la disparition prétendue ou non d'objets remis ou retirés. Les possibilités de supprimer de telles plaintes ou d’en réduire le nombre ont été décrites à suffisance dans le rapport annuel précédent.        
Un autre point est l'intervention contre des personnes qui ont présenté un comportement violent ou destructeur pendant leur séjour dans la cellule de passage. Bien intentionnés, les fonctionnaires de police ont essayé de « calmer » l'intéressé mais, dans ce type de situations, de tels moyens ne calment généralement pas et une violence en entraîne une autre. Si une personne enfermée présente un comportement violent et que le fonctionnaire de police estime que l'intéressé doit être calmé, il est préférable d'appeler un médecin.

74.               Rédaction de procès-verbaux

Le Comité Permanent P reçoit régulièrement des plaintes concernant les procès-verbaux rédigés. Dans un certain nombre de cas, cela concerne la personne entendue même, qui prétend que son audition ne correspond pas suffisamment à ce qu'elle a réellement dit ou voulu dire, qu'on ne l'a pas suffisamment informée de ses droits, que des modifications n'ont pas été apportées.   
Il semble au Comité Permanent P que les obligations légales en la matière sont respectées mais qu'il n'est pas suffisamment tenu compte de la personne entendue pour laquelle toutes les choses ne sont pas nécessairement aussi claires ou compréhensibles. Il ne suffit pas de satisfaire « formellement » aux prescriptions, il faut également veiller à ce que les personnes comprennent leurs droits.    
Par ailleurs, il y a également lieu de constater que, notamment en ce qui concerne la rébellion ou des affaires dans lesquelles il est fait usage de violence par ou contre des fonctionnaires de police, les procès-verbaux permettent rarement de reconstituer les faits. Il n'y a souvent pas de description du fond de la violence commise, le procès-verbal ne permet pas de déterminer quelle est l’intervention de chacun, les témoins entendus ne sont pas toujours interrogés sur la violence utilisée, etc. Cette indispensable recherche de précisions additionnelles nécessite bien entendu plus de temps mais c'est peu de chose comparé aux éléments à charge et à décharge que l’on peut en retirer pour les deux parties.  
Qu'il y ait recours à la violence ou non, il est régulièrement constaté que, lors d'interventions impliquant plusieurs fonctionnaires et équipes de police, il est rarement fait mention nominativement – ou au moins d'une manière permettant une identification ultérieure – des équipes qui prêtent assistance. Elles sont cependant au moins témoins et peut-être même témoins à décharge.

Nous recevons également régulièrement des plaintes des autorités judiciaires, qui affirment que les auditions sont incomplètes, qu'il y a des imprécisions, qu'il n'est pas indiqué si une déclaration a ou non été faite spontanément, que les procès-verbaux sont établis et envoyés tardivement, que les détails de la prise de contact avec le magistrat de service sont reproduits de manière incomplète ou inexacte, que la législation linguistique n'a pas été respectée.           
En ce qui concerne les accidents de la circulation, on constate de manière récurrente : le fait de ne pas mentionner tous les témoins possibles ou de ne pas les auditionner, le problème des schémas établis « suivant les déclarations des parties » alors que seule une des parties a été interrogée, des dessins réalisés à l'échelle et d'autres pas, le tout sur une même feuille, les dommages aux véhicules impossibles à concilier avec le schéma, la localisation des témoins par rapport à l’accident qui manque, etc.

La verbalisation des infractions de roulage dans lesquelles le verbalisant est lui-même partie « prenante » est encore un phénomène toujours récurrent. Dans un certain nombre de cas, le policier est reconnaissable en tant que tel mais dans d’autres, le policier, en civil, se contente de se présenter verbalement sans toutefois se légitimer comme il se doit et indique ensuite à la personne concernée qu'il y a infraction sans mentionner qu'un procès-verbal sera dressé.

75.               Attitude

Le langage utilisé reste apparemment un problème. Plusieurs dossiers ont trait à un langage inapproprié qui peut s'expliquer par les émotions du moment mais qui est probablement généralement l’expression d'un comportement arrogant induit par une position de force. Des déclarations comme « si vous aviez une arme, vous tireriez, sans doute » et « n'essaie pas de me baiser » dépassent toutefois les limites du raisonnable. De plus, de telles choses se produisent souvent pendant une audition, ce qui est clairement contraire à tous les principes de la technique d'audition. Même si les esprits peuvent parfois s’échauffer, le policier doit travailler de manière efficace et ce type de comportement verbal n'y contribue certainement pas. L'existence d'une interdiction de fumer dans un bureau de police est également particulièrement irritante si le policier fume pendant l'audition.

76.               Intégrité [85]

Plusieurs dossiers d'enquête montrent que la banque de données nationale générale (BNG) est consultée à des fins privées par des fonctionnaires de police. Ainsi, des données relatives au partenaire sont utilisées dans un procès en divorce dans lequel le fonctionnaire de police ou un de ses amis est impliqué.

77.               Intervention dans son propre quartier [86]

Il a été constaté, dans un certain nombre de dossiers, que des fonctionnaires de police qui habitent dans un endroit qui n’est pas de leur ressort essayent de « mettre de l'ordre » dans leur propre quartier. Il est évident que si un fonctionnaire de police est concerné par un conflit ou s'il subit des nuisances, il ne peut intervenir lui-même ni éventuellement au nom de son entourage mais doit laisser faire la police locale.

78.               Incompatibilités professionnelles [87]

Il appert de différents dossiers que les dispositions légales et réglementaires relatives aux incompatibilités professionnelles ne sont pas toujours respectées. Plus encore, les chefs n'estiment pas toujours nécessaire de procéder à un examen plus détaillé d'un fait connu publiquement ou à tout le moins d'aborder la question avec le fonctionnaire de police concerné.

79.               Identification des propriétaires des véhicules qui ne s’acquittent pas de la redevance de stationnement

À l’occasion d’un certain nombre de plaintes ou de questions au sujet de la légalité de la pratique de certaines administrations communales de demander à la Direction pour l’immatriculation des véhicules (DIV) de communiquer l’identité des personnes ne s’étant pas acquittées de la redevance de stationnement – sur la base des plaques minéralogiques via le système POLIS – aux sociétés de gestion des parkings communaux ou aux sociétés privées auxquelles a été confiée la gestion des emplacements de parking payants sur la voie publique, le Comité permanent P en est arrivé aux constatations développées ci-après.          
L’état actuel de la législation permet à la DIV de communiquer les données d’identification des propriétaires des véhicules n’ayant pas payé la redevance de stationnement due [88] .  
L’article 6, § 2, 2° de l’arrêté royal du 20 juillet 2001 [89] est d’ordre général et non limitatif. On peut en déduire qu’ont accès au répertoire des véhicules à moteur tant les services compétents de l’administration communale que les sociétés privées qui remplissent une mission de service public dans le cadre d’une concession qui leur a été accordée par l’autorité compétente. Qui plus est, la loi du 22 février 1965 confère aux communes la compétence d’établir des redevances de stationnement applicables aux véhicules à moteur. Il ressort toutefois de réponses aux questions parlementaires ayant trait à cette problématique que le ministre de la Mobilité, compétent pour la DIV, ne souhaite pas que ce service communique directement des informations aux sociétés de gestion des emplacements de parking. Il estime plus approprié que cela se fasse par l’intermédiaire du bourgmestre. On s’appuie ici sur des considérations relatives au respect de la vie privée mais, surtout, sur le fait que les dispositions au sujet du stationnement payant sont toujours reprises dans le Code de la route et que les données du répertoire des véhicules à moteur transmises sont traitées dans le cadre de la police de la circulation routière, de la sécurité routière et de la police administrative, si bien que ces données peuvent être demandées par le bourgmestre, en sa qualité de chef de la police administrative [90] , via les services de la police locale.     
Le Comité permanent P constate donc que la manière de procéder décrite ci-dessus, à savoir l’identification des titulaires des plaques d’immatriculation via POLIS, n’est pas à considérer comme illégale. Cependant, il faut remarquer que, dans ce cas, le rôle des services de police n’est finalement réduit qu’à servir d’instrument permettant aux sociétés de gestion de parking d’accéder au répertoire des véhicules à moteur.  
Le Comité permanent P estime donc, indépendamment du point de vue adopté par le ministre de la Mobilité, qu’une telle intervention doit être considérée comme l’exécution d’une tâche purement administrative et, dans ce contexte, il faut se demander dans quelle mesure cela est compatible avec les dispositions de l’article 25 de la loi du 5 août 1992 sur la fonction de police, qui dispose que les fonctionnaires de police ne peuvent être chargés de tâches administratives autres que celles qui leur sont attribuées expressément par ou en vertu de la loi, sauf si elles sont reprises dans la liste arrêtée de commun accord entre le ministre de l'Intérieur et le ministre de la Justice.         
Le Comité permanent P a donc demandé au ministre de l’Intérieur de faire connaître son point de vue à ce sujet.

80.               Rédaction d’un procès-verbal pour infraction de roulage par un fonctionnaire de police personnellement concerné par les faits constatés

Un certain nombre de plaintes déposées au Comité permanent P ont trait à la rédaction de procès-verbaux par des fonctionnaires de police pour des faits de roulage dans lesquels ils sont eux-mêmes parties [91] . Il s’agit notamment d’accidents ou d’incidents en matière de roulage impliquant des fonctionnaires de police, le plus souvent en tenue civile et en dehors du service.           
Outre une condition de déontologie générale en vertu de laquelle l’intervention d’un fonctionnaire de police ne peut susciter le moindre soupçon de partialité dans son chef, se pose aussi la question de la preuve en matière de roulage. En effet, l’article 62, al. 1^er de la loi relative à la police de la circulation routière [92] attache une force probante particulière aux procès-verbaux établis par les agents de l’autorité qualifiés. Citons, à cet égard, l’arrêt du 14 juillet 1997 rendu par la Cour d’Arbitrage à la suite d’une question préjudicielle concernant l’article 62 susmentionné, dans lequel il a été dit pour droit que : « L’article 62 de la loi relative à la police de la circulation routière viole les articles 10 et 11 de la Constitution en ce qu’une force probante particulière s’attache, jusqu’à preuve contraire, aux procès-verbaux visés dans cette disposition législative sans distinguer suivant que le verbalisant est ou non personnellement concerné par les faits qu’il a constatés » [93] .          
Bien que l’arrêt de la Cour d’Arbitrage, rendu à la suite d’une question préjudicielle, n’ait pas force de chose jugée absolue, le Comité permanent P estime néanmoins qu’il faut en tenir compte dans le cadre des interventions de fonctionnaires de police en matière de roulage. Il convient toutefois de souligner que l’on ne précise pas dans le dispositif de l’arrêt ce qu’il y a lieu d’entendre par « personnellement concerné par les faits ». On peut toutefois constater dans les considérants de cet arrêt qu’ils portent sur des situations dans lesquelles le verbalisant n’est pas un tiers indépendant mais se trouve concerné, d’une manière ou d’une autre par l’infraction constatée en ce qu’il a encouru ou risqué, du fait de l’infraction, un dommage matériel et/ou moral quelconque, ou, de l’interprétation du Comité permanent P, en ce qu’il y trouve un intérêt personnel.                   
Dans le prolongement de ces considérations, on peut estimer que cet arrêt n’est pas d’application pour les constats d’infractions de roulage dans lesquels des fonctionnaires de police sont impliqués lorsque lesdits constats se font dans l’exercice de la fonction ou pendant le service et que les fonctionnaires de police ou leur véhicule sont identifiables en tant que tels par le citoyen. Les fonctionnaires de police n’ont, dans ce cas, aucun intérêt personnel dans les constats. Ils interviennent tout simplement dans l’exercice de leur fonction de police. La Cour d’Arbitrage n’a quand même pas entendu que les procès-verbaux relatifs à des infractions de roulage manifestes rédigés par des fonctionnaires de police dans l’exercice ou dans le cadre de leur service, échappent à la force probante prévue à l’article 62 sous le motif que les fonctionnaires de police seraient personnellement concernés par les faits.     
Les fonctionnaires de police impliqués dans un accident de roulage, tant pendant qu’en dehors de leur service, doivent s’abstenir de dresser eux-mêmes procès-verbal de leurs constatations.   
Indépendamment de l’avis du Comité permanent P, selon lequel les fonctionnaires de police, en dehors de l’exercice de leurs fonctions, ne peuvent faire usage de leur qualité de fonctionnaire de police que dans des cas exceptionnels lors de leurs interactions en tant que citoyens avec d’autres citoyens, ces mêmes fonctionnaires de police doivent s’abstenir de dresser eux-mêmes procès-verbal pour des incidents de roulage où ils se trouvent personnellement concernés en tant que citoyens, en dehors de leur service.        
Des directives contraignantes doivent être prises en cette matière.

81.               Dépôt administratif des armes (à feu) par les services de police

81.1.          Cadre général

Le présent document ne traite pas des circonstances visées au Code pénal dans lesquelles les services de police procèdent à la saisie d’une arme et à son dépôt au greffe lors du constat d’une infraction. Il porte sur les interventions policières dans des situations de crise en dehors du contexte pénal telles que conflits conjugaux, problèmes liés à l’état psychique d’une personne au point de soupçonner un possible acte désespéré alors que l’un des acteurs est détenteur d’une arme susceptible de mettre en danger son intégrité physique ou celle de son entourage.      
Dans ce cadre, la police peut, à titre préventif, retirer une arme à son détenteur, que celle-ci leur soit remise volontairement ou non par le propriétaire ou par un membre de la famille.

En 2002 et 2003, le Comité permanent P a demandé à son Service d’enquêtes de mener une enquête de contrôle quant à la sécurisation de l’armement des corps de police locale. Une visite à différents commissariats de police locale a permis de constater dans certains cas un stock d’armes important que les saisies lors des interventions non pénales dans les situations de crise venaient étoffer au cours des ans. Il s’agissait généralement d’armes à feu répertoriées sous la catégorie d’armes de sport ou de chasse, d’armes prohibées ou de panoplie. Dans un cas exceptionnel, les armes découvertes constituaient au sens légal des armes de défense sujettes par conséquent à une autorisation. Hors les armes sujettes à autorisation, il était souvent impossible de retrouver les propriétaires et/ou le moment et les circonstances de la saisie. Ce n’est que dans de très rares cas que l’on disposait d’un registre ponctuel ou d’une autre forme d’inventaire de ces armes.

Le Comité permanent P s’est de nouveau senti interpellé par cette matière à la suite d’une plainte introduite par un fonctionnaire de police. Sa conjointe avait remis en mars 2000 aux services de police son arme de service ainsi qu’une arme de défense personnelle qu’il conservait au sein de la sphère familiale. L’arme de service a, comme il se doit, immédiatement été transmise à la hiérarchie du corps auquel le policier appartenait. Quant à l’arme de défense personnelle autorisée du policier, elle ne lui a toujours pas été restituée début 2004, bien que sa situation familiale ne puisse plus justifier de la rétention de ladite arme. Pendant trois ans, le propriétaire n’a pas eu la moindre idée de ce qu’il était advenu de son arme. Les policiers intervenants ne l’ont pas davantage informé de la procédure à suivre pour la récupérer de manière légitime. L’arme dont question était cependant consignée dans un registre et conservée de manière correcte, avec le soin qui s’impose et dans le respect des mesures de sécurité.

Si ce cas de figure n’est pas repris en tant que tel dans une réglementation, il représente pourtant bel et bien une saisie administrative à laquelle ni la lettre, ni l’esprit de l’article 30 de la loi sur la fonction de police ne s’appliquent. Cette compétence policière se fonde uniquement sur la circulaire coordonnée 3630/1/8 du ministre de la Justice relative à l'application des dispositions légales et réglementaires relatives aux armes [94] . Ces circonstances y sont décrites dans : « Dépôt temporaire de l’arme en dehors de toute infraction.                                 
La partie supérieure droite du modèle n° 10 [95] est réservée aux dépôts temporaires d'armes, en dehors de la constatation de toute infraction. Il arrive par exemple qu'une arme à feu non sujette à autorisation soit déposée à titre préventif par un membre d'une famille en crise, ou, s'agissant d'une arme sujette à autorisation, qu'on juge que la procédure de suspension de cette autorisation ne doive pas être entamée.                             
Par définition, il s'agit d'un dépôt temporaire. Au-delà d'une certaine période à apprécier en fonction du cas et aussi des possibilités matérielles de dépôt, il conviendra soit d'entamer la procédure de suspension ou de retrait de l'autorisation, soit d'inviter le propriétaire de l'arme à s'en défaire.                                                 
Les principes de déontologie indiquent que soit examinée avec une extrême réticence l'acquisition par un membre de votre corps de police d'une arme déposée temporairement.                                                    
Lorsqu'un service de police est amené à rédiger un modèle 10 dans ces circonstances, il est tenu de l'encoder immédiatement on-line au RCA si le déposant a son domicile dans la zone concernée. Sinon, la police locale compétente doit recevoir dans les 48 heures une copie du modèle 10 aux fins d'enregistrement on-line. Des modifications ultérieures (restitution de l'arme, etc.) doivent également être enregistrées ».

81.2.          Constations et conclusions

Dans la plupart des cas, il était impossible de savoir si ces armes, qui avaient fait l’objet d’une saisie administrative, avaient été retirées à leurs propriétaires dans un but légal car l’enregistrement de ces rétentions d’armes (à feu) était particulièrement limité voire inexistant. Par ailleurs, cette méthode finalement née de la pratique peut également constituer une violation des droits des propriétaires. En effet, contrairement à l’esprit du cadre légal, il est apparu que la plupart des saisies opérées par la police avaient finalement pris un caractère définitif et que, dans d’autres cas, pour les armes autorisées, la procédure de suspension ou de retrait de l’autorisation via l’autorité administrative compétente n’était pas appliquée.     
Au vu des lacunes du cadre légal actuel – nous y reviendrons infra – dont le Comité permanent P est par ailleurs conscient, on peut attendre des services de police qu’ils agissent dans un souci de légalité, d’opportunité, de proportionnalité et, aussi et surtout, qu’ils respectent les règles de bonne administration. Il nous semble dès lors inacceptable qu’aucun registre de saisie préventive des armes à feu ne soit tenu à jour ou que la période déterminée par la circulaire « à apprécier en fonction du cas et aussi des possibilités matérielles de dépôt » dépende des circonstances justifiant la saisie. Dans ce dernier contexte, les services de police n’ont que très rarement voire jamais pris d’initiatives d’office afin de s’assurer que la situation justifiant le dépôt existait toujours.           
Il est intolérable que le propriétaire d’une arme à feu légalement autorisée doive s’adresser à une instance supérieure pour récupérer sa propriété légitime. Si l’on entend lui retirer cette arme pour une longue durée ou à titre définitif, il convient d’appliquer la procédure légale. Dans les autres cas, les services de police sont tenus de suivre l’évolution de la situation à la base du retrait de l’arme.

En outre, le Comité permanent P se demande ce qu’il est advenu des stocks d’armes de ce type à la suite de l’uniformisation des services de police, lorsque des nouveaux responsables ont été confrontés à ces stocks d’armes « gris » au moment de l’inventaire général.

81.3.          Perspectives

Comme précédemment évoqué, la réglementation actuelle ne définit pas clairement les modalités d’intervention de la police ni les règles formelles à respecter. La circulaire dans sa forme actuelle n’a pas toujours tenu compte de la pratique policière ni des circonstances de terrain.    
Ainsi la circulaire prévoit-elle « qu’une arme à feu non sujette à autorisation soit déposée à titre préventif par un membre d'une famille en crise ». On part ici du principe que la remise de l’arme à feu, autorisée ou non, se fait à l’initiative d’un membre de la famille. En pratique, en cas de difficultés conjugales ou de situations de divorce par exemple, c’est la police qui prend l’initiative de vérifier qu’il n’y ait pas d’arme (à feu) au sein de la famille. Si c’est le cas et si les tensions familiales le justifient, la police procèdera souvent elle-même à la saisie préventive. Il est d’ailleurs parfaitement possible que l’une des parties concernées, même dans un contexte familial, soit dans l’impossibilité matérielle de remettre l’arme aux services de police voire, dans un autre contexte, n’ose tout simplement pas le faire.

Un autre point obscur de la législation actuelle se retrouve dans le délai de dépôt de l’arme saisie. L’esprit de la circulaire projette quelque clarté sur la problématique des armes à feu sujettes à autorisation en précisant qu’une procédure de suspension ou de retrait de l’autorisation doit intervenir en cas de conservation de longue durée. On n’est par contre pas plus avancé en ce qui concerne les armes non sujettes à autorisation. Là où la loi sur la fonction de police non seulement prévoit un délai de six mois en matière de saisie administrative – dans un autre contexte, il est vrai – mais aussi et peut-être surtout introduit la possibilité de détruire les biens saisis, la réglementation sur les armes n’offre manifestement aucune réponse sur ce plan.
C’est ainsi qu’en matière d’armes à feu sujettes à autorisation, des inégalités peuvent survenir entre les services de police concernant le moment (délai) et les circonstances pour entamer une procédure de suspension.

Pour ce qui est des armes (à feu) non sujettes à autorisation telles que les armes de sport, les armes de chasse, les armes prohibées ou de panoplie, la police ne peut contraindre les autorités administratives à prendre une décision formelle, temporaire ou définitive, et doit donc elle-même décider du délai de rétention de l’arme. Précisons également que, dans les cas d’abus de boisson récurrents par exemple, ou de problèmes psychiques permanents, il peut être préférable de détruire l’arme (à feu) plutôt que de la restituer à son propriétaire. Or, la législation actuelle ne prévoit pas directement cette possibilité.

En dépit de ces imprécisions dans la réglementation, force nous est de constater que de nombreux services de police locale – et peut-être aussi fédérale – ne respectent pas les principes de bonne administration en matière de dépôt temporaire d’armes (à feu). On pourrait cependant attendre d’un service de police efficient que, dans un tel contexte, (1) il tienne à jour un registre circonstancié des armes conservées dans ce cadre ; (2) il définisse lui-même la notion « temporaire » de manière appropriée ; (3) il vérifie d’office et activement si les circonstances ayant donné lieu à la saisie existent toujours et, si ce n’est pas le cas, restitue immédiatement l’arme à son propriétaire ; (4) pour les armes autorisées, il permet à l’autorité administrative compétente, in casu le gouverneur, de prendre ses responsabilités et d’initier la procédure de suspension ou de retrait de l’autorisation.  
C’est surtout sur ce dernier point que des négligences ont pu être relevées parmi plusieurs corps de police. Vu l’existence d’une procédure légale, cette pratique peut être considérée comme une violation des droits du propriétaire de l’arme et, à ce titre, faire l’objet d’une plainte pour détournement de pouvoir ou abus de pouvoir.

81.4.          Recommandations

On est en droit d’attendre d’un service de police qu’il applique les principes de bonne administration dans un domaine où la législation présente un défaut de clarté et d’exhaustivité. Mais, plus encore, on part du principe qu’il est censé protéger les droits des personnes en prenant des mesures policières correctes et adaptées et en y mettant fin d’office dès lors que plus aucune circonstance ne les justifie.

Cela étant, il serait bon d’adapter la réglementation existante afin de combler les vides laissés par le législateur concernant certaines situations auxquelles les policiers sont concrètement confrontés. Dans le contexte actuel, il conviendrait de mieux définir les concepts de saisie administrative et de retrait temporaire de l’arme en tenant compte des aspects suivants : (1) l’obligation de tenir un registre de conservation des armes reprenant notamment une description circonstanciée de la situation à la base de la saisie ; (2) la définition d’un délai de conservation légal afin de remplacer la notion imprécise de « temporaire » en ce qui concerne les armes sujettes à autorisation de sorte que l’autorité de police sera censée lancer la procédure de « retrait ou de suspension » de l’autorisation à l’expiration de ce délai via le gouverneur de province compétent ; (3) si le législateur ne souhaite pas l’exprimer autrement, l’obligation pour les services de police de suivre activement l’évolution des circonstances ayant donné lieu au retrait de l’arme, plus particulièrement dans le délai imparti, c.-à-d. avant qu’une procédure de retrait ou de suspension ne soit initiée par l’autorité administrative supérieure ; (4) l’instauration d’une procédure pour les armes (à feu) non sujettes à une autorisation, qui permet à l’autorité administrative de retirer une arme à son propriétaire à titre temporaire ou définitif.

La loi sur la fonction de police, qui est l’instrument de travail par excellence des services de police, n’empêche pas qu’il serait bon d’inclure dans le « vade-mecum de la police », sous forme de sous-point ou en sus de l’article général relatif aux saisies administratives, les dispositions légales existantes telles que les parties de la circulaire décrites supra, ainsi que les dispositions à venir.

82.               Participation de services de police à des programmes télévisés [96]

Le Comité permanent de contrôle des services de police reçoit un jour un courrier dans lequel une personne dénonce avoir vu dans un programme télévisé que des policiers commettaient eux-mêmes des infractions de roulage. Elle affirme que, dans certains cas, ces infractions pouvaient particulièrement mettre en danger les autres usagers de la route.   
Le programme en question montrait une patrouille de surveillance routière par l’intermédiaire d’un caméraman, assis dans le véhicule de police et filmant toutes leurs actions. Une deuxième caméra, installée dans le véhicule banalisé, enregistrait le comportement routier et la vitesse des contrevenants. Ceux-ci étaient ensuite confrontés, moyennant leur assentiment, au film de leur infraction.        
Les patrouilles qui participent à l’émission se déplacent en voitures banalisées, équipées à l’intérieur d’un moniteur qui enregistre différentes données lorsqu’un véhicule contrevenant est « pris en chasse ». Ces données étaient retransmises par le caméraman : l’heure, la vitesse du véhicule de police, la distance parcourue à partir d’un point donné et la vitesse moyenne pour parcourir cette distance. La vitesse du véhicule poursuivi est constatée une fois que la distance qui le sépare du véhicule de police reste constante.

Cette plainte a donné lieu à l’ouverture d’une enquête de contrôle, le Comité permanent P ayant chargé son Service d’enquêtes d’examiner trois des neufs corps de police participant au programme. Cette enquête a porté sur un programme de la première série d’émissions diffusées en mai et juin 2003.          
Deux grands thèmes ont été étudiés : (1) la problématique de la circulation qui découle d’une participation à ce programme télévisé et le comportement routier des policiers dans ce cadre, en particulier dans l’émission évoquée supra ; (2) la manière dont le chef de zone prépare et suit la participation à de tels programmes.
L’enquête n’envisage par contre aucune considération quant à l’ensemble des problématiques liées à ce type de programmes. Ainsi la vie privée des personnes filmées, la loi sur la police intégrée, l’article 35 de la loi sur la fonction de police et l’opportunité d’une participation d’un service de police à ce genre de programmes. N’est pas davantage abordée l’influence de la présence d’une caméra sur le comportement du contrevenant ou du policier qui, en général, n’y sont pas familiarisés. Pour ce dernier point, cependant, le Comité permanent P estime qu’il est particulièrement pertinent et intéressant de prendre connaissance du compte rendu du discours donné par Carrol Tange, le 13 novembre 2003, à l’occasion du colloque célébrant les dix ans d’existence du Comité permanent P [97] .

Le Comité permanent P se doit de souligner les dangers inhérents à ce type d’émissions, notamment le risque de banalisation des actes de contrainte à l’égard du citoyen.    
Il est en effet apparu, à la vision des images de l’émission, que les véhicules de police avaient – comme le faisait remarquer le plaignant – dépassé la vitesse maximale autorisée lors des poursuites.       
Par analogie avec les conditions d’utilisation de la force, on a cherché à savoir si l’excès de vitesse pouvait se justifier sur la base des trois principes fondamentaux de légalité, de subsidiarité et de proportionnalité.

Principe de légalité     
La mission de surveillance de la circulation routière fait référence à l’article 16 de la loi sur la fonction de police, qui confie la police de la circulation routière aux services de police. Leurs activités consistent à faire respecter le code de la route et – dans le cadre de leur fonction éducative – à confronter le contrevenant à son ou ses infractions dans le but ultime d’améliorer son comportement à l’avenir.
Il importe avant tout de savoir s’il s’agissait en l’espèce – le cas de vitesse excessive – d’une infraction au code de la route. L’arrêté royal du 1^er décembre 1975 portant règlement général sur la police de la circulation routière comporte, à cet égard, un certain nombre de dispositions générales dans ses articles 10.1, 37 et 59.13. Ce dernier article dispose que les limitations de vitesse ne sont pas applicables aux véhicules utilisés par les agents qualifiés ainsi qu'aux véhicules prioritaires dans les cas justifiés par l'urgence de leur mission.

Principe de subsidiarité         
Les véhicules de police clairement reconnaissables produisent généralement un effet dissuasif de sorte qu’un véhicule banalisé s’avère plus efficace pour repérer les « pirates de la route ». De ce point de vue-là, la voiture banalisée se justifie.  
Dans l’émission télévisée dénoncée, les contrevenants sont poursuivis et leur comportement routier filmé. Le constat d’infraction ne s’en trouve que plus utile si le véhicule contrevenant est poursuivi et stoppé. Il est en effet préférable, d’un point de vue éducatif, d’interpeller directement le contrevenant plutôt que de dresser un procès-verbal « à la volée ».  
Cela étant, les policiers doivent toujours se demander si la fin justifie les moyens car une poursuite à grande vitesse crée immanquablement une situation de danger plus ou moins important, non seulement pour d’éventuels passants mais aussi et surtout pour tous les acteurs concernés, y compris eux-mêmes.    
Tout policier qui constate une infraction doit – dans la mesure du possible – la faire cesser et interpeller le contrevenant. S’il n’est pas en mesure de le faire et qu’il dispose des données nécessaires pour connaître l’identité de l’intéressé, il peut alors rédiger un procès-verbal « à la volée ».

Principe de proportionnalité   
Les poursuites montrées dans le programme télévisé, au cours desquelles les policiers dépassent la vitesse maximale autorisée ont été faites au volant d’un véhicule banalisé. Ce n’est qu’au moment de l’interception que le gyrophare et la sirène sont actionnés. Cette manière d’agir, que ce soit en agglomération ou en dehors, met en danger le contrevenant, les policiers et les autres usagers. Nous avons relevé dans deux cas une poursuite à grande vitesse en agglomération en vue de constater encore plus d’infractions.    
Si de telles pratiques satisfont le côté spectaculaire des émissions télévisées, il n’en reste pas moins qu’elles mettent à mal la sécurité routière. Il est essentiel de mettre en balance d’une part les préoccupations éducatives de la police, qui s’efforce de rectifier le comportement futur du contrevenant en le confrontant à ses infractions, et d’autre part le surcroît d’insécurité routière provoqué.
La question de savoir si les fonctionnaires de police sont ou non en infraction reste une question de faits, dépendant en grande partie de la mission qui leur est confiée. Ils peuvent en principe dépasser la vitesse maximale autorisée dans le but de mettre fin à une infraction. S’ils disposent ainsi d’une certaine liberté pour apprécier la gravité de l’infraction constatée, ils devront pourtant surtout tenir compte de l’opportunité de leur intervention à la lumière des priorités fixées dans le plan zonal de sécurité et de la politique de poursuites du procureur du Roi. En d’autres termes, l’intervention de police ne peut accroître l’insécurité routière.
Deux des cas examinés satisfont au principe de légalité et, en conséquence, la vitesse maximale autorisée pouvait légèrement être dépassée. Le principe d’opportunité exige, quant à lui, que l’excès de vitesse ne dépasse pas le temps strictement nécessaire pour faire cesser l’infraction. Dans les deux cas susmentionnés, les poursuites se sont éternisées et, de surcroît, en agglomération et avec un véhicule banalisé sans sirène ni gyrophare. Postposer ainsi l’interception du contrevenant n’a fait que créer une situation de danger additionnel dans le but – que ne peut justifier l’effet préventif que de telles émissions de télévision sont supposées rechercher – de pouvoir filmer encore d’autres infractions. Les préoccupations policières semblent, en l’espèce, incompatibles avec les finalités commerciales des producteurs de télévision.

Notre enquête a mis en lumière une grande diversité d’approches de la part des chefs de corps concernés. Il a été question dans deux zones d’une réflexion et d’une concertation certaine avant de décider de prendre part à une émission de télévision. Toutes les zones n’en ont pas fait autant.
Nous avons demandé s’il y avait eu une concertation avec le parquet. Les réponses que nous avons reçues illustre bien notre propos. Certaines zones ont explicitement demandé le feu vert du parquet et une zone en particulier a régulièrement consulté le parquet tout au long de sa collaboration à l’émission télévisée. Un autre chef de zone a par contre considéré que l’accord que le procureur du Roi avait donné pour une autre émission, antérieure à celle-ci, était toujours valable. Il n’a pas été le seul à tenir ce genre de raisonnement.
La décision de participer à une telle émission relevait de la compétence autonome du chef de corps – au moment où la première série d’émissions à été tournée et donc durant la période examinée. Depuis lors, l’autorisation du procureur du Roi est devenue nécessaire, à la suite d’un jugement rendu par le tribunal de police d’Anvers le 18 décembre 2002. Une circulaire du procureur du Roi à ce propos a été diffusée dans les zones de police visitées dans le courant de l’année 2003.
Seule dans une des zones visitées, on a explicitement demandé au contrevenant s’il ne voyait pas d’objection à être filmé. L’autorisation a été consignée sur support sonore et visuel. Dans les deux autres zones, on s’est contenté d’informer le contrevenant de la présence d’une caméra en partant du principe que, si la personne n’était pas d’accord, elle le ferait savoir.                                                                                                           
Il appert que l’installation du véhicule de la société de production a été étalonnée aux Pays-Bas mais pas en Belgique. Deux zones y ont cependant veillé en utilisant un radar de la police.

En ce qui concerne la problématique de la circulation routière, il est indiqué de dispenser des informations claires à tous les membres du personnel, notamment par rapport aux principes de légalité, d’opportunité et de subsidiarité.

Quant à la préparation nécessaire à la participation à ce genre de programme, les recommandations suivantes peuvent être formulées : (1) l’assentiment du procureur du Roi doit toujours être demandé et les images de l’émission doivent d’abord être visionnées par un responsable policier, en présence du procureur du Roi ; (2) l’accord des personnes filmées doit aussi être obtenu ; (3) les autorités administratives doivent être tenues informées ; (4) la sélection des fonctionnaires de police participants est importante vu la fonction d’exemple qu’ils sont censés remplir. Si celle-ci leur est imposée toujours et en tout temps, elle prend d’autant plus d’ampleur dans de tels programmes, qui mettent leur travail « sous les feux de la rampe » ; (5) le matériel utilisé doit être homologué en Belgique.

Chapitre IV : Principales conclusions et recommandations du Comité permanent P

83.               Introduction

Au cours des dernières décennies, le législateur a clairement marqué sa volonté de voir le rôle de la police, dans le modèle sociétal qui est le nôtre, évoluer vers un fonctionnement démocratique et efficient soucieux du concept de police de proximité. À la lumière de ces préoccupations, il a voulu mettre l’accent sur la protection des droits et libertés individuels et sur la contribution de la police au développement démocratique de la société.
Ces préoccupations ont été cristallisées dans la loi du 5 août 1992 sur la fonction de police, la loi organique du 18 juillet 1991 du contrôle des services de police et de renseignements et la loi du 7 décembre 1998 organisant un service de police intégré, structuré à deux niveaux.
À cet égard, le Comité permanent P entend faire observer que les responsables hiérarchiques ou autres qui, au sein de leur zone ou sur d’autres forums, tendent à imputer d’office leurs problèmes ou difficultés aux changements du paysage policier, passent manifestement à côté de la volonté du législateur exposée ci-dessus. Si la loi du 7 décembre 1998 organisant un service de police intégré, structuré à deux niveaux prévoit effectivement l’autonomie de ces deux niveaux, ils perdent néanmoins assez souvent de vue que cette loi, approuvée à une large majorité, met indéniablement l’accent sur un service de police assuré par les deux niveaux ensemble, de manière intégrée.
Cette police intégrée doit donc avant tout s’efforcer d’assurer une fonction de police responsable, transparente et équivalente sur l’ensemble du territoire, tant au bénéfice du citoyen qu’à celui des autorités.
La volonté d’exercer la fonction de police à son niveau et non de manière intégrée équivaut à une vision à court terme, en contradiction avec la volonté du législateur, qui n’aura d’autre conséquence que de déboucher sur un travail déficient au niveau de la zone ou de la partie du niveau fédéral concerné. Le Comité permanent P entend en outre souligner que le fait d’invoquer les réformes policières pour justifier les problèmes et difficultés dont les causes sont à rechercher dans le passé, lui semble être une solution de facilité qui ne saurait se justifier.
Précisons enfin que s’inscrivent également dans le prolongement de la volonté du législateur les dispositions de la loi organique du 18 juillet 1991, qui font porter le contrôle du Comité permanent de contrôle des services de police en particulier sur la protection des droits que la Constitution et la loi confèrent aux personnes, ainsi que sur la coordination et l’efficacité des services de police.

Dans la foulée de ces différents textes légaux, on peut évaluer la mise en œuvre de la fonction de police par les services de police selon différents axes : (1) le développement démocratique et le respect des droits de l’homme et des droits et libertés fondamentaux. Cette analyse s’articule autour de l’évaluation non seulement de la mise en œuvre de la loi sur la fonction de police précisée par la réglementation relative au service minimal équivalent sur l’ensemble du territoire et les six fonctionnalités de base du fonctionnement policier, mais aussi de la qualité de l’interaction entre l’autorité de police et la police, ou encore de la concrétisation de la police de proximité ; (2) le degré d’intégration du service de police intégré, notamment au travers des mécanismes facilitateurs de cette intégration ou des mécanismes de coordination. Une attention particulière doit être portée à l’ensemble de la communication au sein des services de police, spécialement en matière de recherche, d’évaluation, d’exploitation, de diffusion, etc., bref de traitement professionnel de l’information ; (3) l’efficacité/efficience de la mise en œuvre de la fonction de police au travers des résultats obtenus et d’une évaluation e.a. des structures, systèmes, moyens, valeurs et stratégies mises en œuvre.
Au travers de plusieurs de ses enquêtes, notamment de contrôle s.s., le Comité permanent P a continué à s’intéresser tout particulièrement à la fonctionnalité de contrôle interne, au fonctionnement des Carrefours d’information d’arrondissement (CIA) et des Centres d’information et de communication (CIC), aux mécanismes d’appui entre les différentes composantes de la police intégrée, structurée à deux niveaux, à la gestion négociée de l’espace public (maintien de l’ordre), à l’usage de la force, à certains processus primaires d’intervention, au stress et aux suicides au sein de la police, à la gestion de la discipline [98] , etc. et continuera de le faire en 2004-2005.
Le 11 décembre 2003, en réunion commune, les Comités permanents de contrôle des services de police et de renseignements ont décidé d’initier une enquête de contrôle commune portant sur les échanges d’informations et les interactions entre les différents services de police et de renseignements dans la lutte contre le terrorisme.   
Une synthèse des analyses réalisées ainsi que de certaines conclusions et recommandations est évoquée dans le corpus.

Ci-après, le Comité ne s’attachera qu’à confirmer et souligner l’essentiel de ses conclusions générales ou particulières en renvoyant, non seulement à l’ensemble des analyses et considérations qui précèdent, mais aussi aux conclusions et recommandations formulées dans ses différents rapports particuliers, intermédiaires ou finaux transmis à sa Commission parlementaire d’accompagnement, et rappelées, du moins en partie, dans ses rapports publics.

84.               Une police démocratique, responsable, transparente et respectueuse des droits de l’homme

Le Comité permanent P a notamment pour mission légale de veiller à la protection des droits et libertés fondamentaux des citoyens par les services de police et lors de l’exercice de la fonction de police. Or, tout recours excessif ou disproportionné à la force est de nature à porter directement atteinte à ces droits, tout comme certaines autres interventions intrusives, notamment dans le domaine de la recherche d’infractions. En outre, le Comité doit veiller à l’efficacité et à la coordination des services de police au-delà du service de police intégré, structuré à deux niveaux.          
Le recours à la contrainte et à la force – respectivement en tant que mesure ou moyen ultime dans des missions, ordres et instructions – doit se faire de manière structurée et réfléchie. Il doit aussi faire l’objet d’un suivi permanent. Il en est de même de l’utilisation des banques de données et des processus primaires ou particuliers de recherche. En toute hypothèse, les enseignements doivent toujours être tirés des dysfonctionnements, erreurs ou fautes du passé.
À cet égard, il peut être conclu dans la majorité des cas examinés que, le plus souvent, les principes de gestion de la violence ont été assimilés et que l’on fait de plus en plus place à la communication et l’absence d’« escalade ».

À plus d’une reprise, nos observations et enquêtes ont confirmé ce qui avait déjà été commenté ou mis en avant dans nos deux derniers rapports annuels en ce qui concerne la connaissance, l’assimilation et l’application de la loi, plus particulièrement du Code d’instruction criminelle, ainsi que de la loi du 5 août 1992 sur la fonction de police. À titre d’exemple, on peut relever que de nombreux policiers ne connaissent pas la différence entre les divers types de fouille ou méconnaissent, voire ignorent encore totalement, le contenu de la circulaire relative au ravitaillement des personnes en état d’arrestation.

La police de proximité n’a pas encore emporté l’adhésion de tous. Une police de qualité dans la communauté citoyenne doit se baser sur une approche beaucoup plus large de la sécurité et de la qualité de vie. Ceci implique que les policiers – ensemble, avec l’autorité, leurs partenaires et la population – repensent de manière critique leurs propres tâches et la manière dont elles sont exécutées. Il s’agit donc d’un changement de culture qui peut nécessiter un certain temps. Ce « facteur temps » a d’ailleurs été l’un des aspects quelque peu perdus de vue au moment de passer à la mise en œuvre de la loi du 7 décembre 1998. Mais pouvait-il en être autrement ? La critique négative et a posteriori est de loin la plus aisée.       
Cette philosophie du community policing s’incruste lentement mais sûrement dans les esprits. Le changement des mentalités doit être poursuivi et encouragé. Il s’agit d’une entreprise de plus longue haleine qu’initialement prévu et il existe encore des résistances au processus de changement initié.

De façon générale, les autorités tant de police administrative que de police judiciaire sont davantage et mieux impliquées dans le fonctionnement des services de police. Leur autorité est loin d’être une fiction, pas moins d’ailleurs que leur responsabilité corrélative. Le mécanisme des plans de sécurité et les nouvelles approches en matière de gestion ont impliqué et responsabilisé de nombreuses autorités aux questions de police et de sécurité. Sans risque de se tromper, il peut être conclu que la police intervient et fonctionne bien, comme l’a expressément souhaité le législateur, sous l’autorité des autorités tant au niveau fédéral qu’au niveau local ou de l’arrondissement. Cela est vrai tant en matière de police judiciaire qu’en matière de police administrative, sans préjudice des doléances – à nuancer – de certains juges d’instruction.     
La « sécurité du citoyen » et « la paix dans la Cité » sont loin de ressortir à la seule responsabilité du service de police intégré, structuré à deux niveaux, ou des autres services de police. Les interactions non seulement entre police et autorités mais aussi entre police et autres intervenants et acteurs s’améliorent de jour en jour.

Dans les analyses qui seront faites, notamment par le Comité permanent P, il convient en tout état de cause de ne jamais perdre de vue que, pour pouvoir exécuter efficacement et convenablement leurs missions, il est essentiel que les services de police disposent des moyens et des compétences nécessaires. C’est ainsi qu’à juste titre, ils sont habilités à intervenir, s’il échet, dans la sphère des droits fondamentaux et des libertés démocratiques des citoyens. La cause de justification que les services de police ont en principe lorsqu’ils mettent ces compétences légitimement et légalement en œuvre est indispensable à l’exécution de leurs missions mais comporte toutefois, en puissance, le danger qu’ils en usent de façon impropre, injustifiée, voire illégale, bref qu’ils n’en abusent en certaines occasions.                                                                                                                       
Les accusations exprimées contre les services de police par les voies les plus diverses ne sont, sans aucun doute, pas toutes fondées. Il est cependant fondamental que l’action des services de police soit supervisée, voire contrôlée par une instance absolument neutre et qu’on puisse établir sans équivoque qu’il n’y a aucune raison de se préoccuper de leurs interventions ou actions ni d’être a priori méfiant ou réservé à leur égard.   
La possibilité des services de police d’invoquer des causes de justification particulières à leur interventions et actions, le plus souvent appelées « compétences » générales ou spéciales ou encore « pouvoirs de police » constitue une prérogative nécessaire, qui implique et exige d’autre part une attention et une vigilance permanentes afin d’éviter que les droits et libertés fondamentaux des citoyens ne soient trop gravement entravés, lésés, voire violés. Ceci est d’autant plus vrai pour les missions de police judiciaire, dans la mesure où les services de police ne devraient en principe pas donner de publicité à leurs méthodes ni aux résultats de leur travail.   
L’obligation de réserve qui découle de la mise en œuvre de la fonction de police et de l’exécution de ses missions de police judiciaire, administrative ou de renseignement voire, dans certains cas, le secret exigent un contrôle strict et permanent, tant hiérarchique et interne qu’externe, afin de pouvoir attirer l’attention des autorités judiciaires et, le cas échéant, politiques, sur les actions qui compromettent ou risquent de compromettre les droits du citoyen et de pouvoir formuler des propositions et des avis relatifs à la politique et aux moyens ou actions à mettre en œuvre.

L’étude des privations de liberté, des arrestations ainsi que des différents processus ou autres modalités y liés a permis d’évaluer les risques et, déjà, de rectifier certains comportements. Il en est de même de l’analyse effectuée de l’usage de la force par les fonctionnaires ou services de police. Tirer des enseignements de façon positive pour éviter la répétition de certains incidents et ainsi améliorer le fonctionnement de la police doit être l’une des options fondamentales de toute démarche de contrôle ou d’inspection mais, quand la fermeté s’impose, il convient de ne pas hésiter non plus. En matière de renforcement démocratique et de respect des libertés et droits fondamentaux, la police doit être la première des lerende organisaties.       
Elle doit en permanence se garder aussi de certaines dérives, notamment en matière d’usage de la force ou de démarches ou recherches trop intrusives qui font fi des principes de légalité (légitimité), subsidiarité et proportionnalité dans le respect le plus strict du cadre légal et réglementaire tracé. La police doit aussi conserver à l’esprit son obligation de respect de la vie privée, du secret professionnel ou de l’information/instruction ainsi que son obligation de réserve. Le cas des formations alternatives à l’usage de certaines armes ou à certaines techniques de recherche est symptomatique d’un risque de dérives, d’inadéquations par rapport aux valeurs, aux principes et à l’éthique que le législateur a entendu préciser pour la mise en œuvre démocratique de la fonction de police dans notre pays. Le danger est donc bien réel de voir émerger, parmi les policiers de terrain et à l’insu des responsables et des autorités, une culture policière qui n’est pas reconnue et qui risquerait de porter atteinte aux droits et libertés individuels. Il convient de ne pas perdre de vue non plus que de tels comportements peuvent aussi être induits par l’insatisfaction des fonctionnaires de police par rapport au matériel et aux formations mis à leur disposition, ce qui n’est pas moins symptomatique d’une situation à améliorer.

Les bases de données utilisées par les fonctionnaires de police, tout comme leurs locaux et leur matériel informatique, contiennent des données particulièrement sensibles. Elles ne sont accessibles qu’à des membres du personnel dûment habilités et dans la mesure où ils ont un besoin légitime d’en connaître. La situation est transposable à celle relative à la gestion des armes et munitions.

D’autres enquêtes ont aussi permis de vérifier que, de façon générale, les membres des services de police ne sont pas toujours suffisamment sensibilisés au respect de la vie privée, notamment lors de l’utilisation de moyens informatiques s.l. et de banques de données, ni à leur consultation par des tiers non habilités, parmi lesquels aussi les policiers qui n’ont pas de need to know.

Le Comité P a continué à réaliser une observation proactive et des enquêtes réactives en ce qui concerne le maintien de l’ordre public en général et à l’occasion de manifestations sportives, rencontres de football, en particulier. Dans la plupart des cas, il a pu constater le caractère extrêmement professionnel de l’intervention de la majorité des services ou fonctionnaires de police, malgré parfois de virulentes critiques.

Le Comité P suit la problématique des centraux 101 depuis plusieurs années déjà. Son enquête va se poursuivre en étant axée désormais sur la mise en œuvre du nouveau système Astrid. La question a été de nouveau et à plusieurs reprises évoquée avec la Commission parlementaire d’accompagnement et avec les ministres de l’Intérieur et de la Justice ou avec leurs proches collaborateurs. En effet, dans l’attente de la mise en route du nouveau système, le Comité P a dû constater qu’en certains endroits, l’équipement des centraux 101 n’est plus rénové ou n’est plus réparé ou entretenu qu’avec parcimonie, ce qui ne serait pas sans risques, voire problèmes. Par ailleurs, l’enquête a aussi permis de souligner et de rappeler l’urgence de procéder à la mise en place responsable et intégrée des CIC, éléments essentiels à une mise en œuvre efficace et efficiente, pour ne pas dire effective, de la loi du 7 décembre 1998 sur le service de police intégré, structuré à deux niveaux. Enfin, si de façon générale la question des connaissances linguistiques des call takers continue de se poser avec une certaine acuité, ses impacts ont une dimension particulière à Bruxelles à côté de la complexité même de la situation bruxelloise et du nombre des appels à y gérer.        
Au vu des problèmes rencontrés quant à la gestion de l’information au sein du service de police intégré, le Comité P a mené une enquête de contrôle sur le sujet. Cette enquête, plusieurs fois évoquée avec la Commission parlementaire d’accompagnement, lui a permis de suivre la mise en place des nouvelles structures, e.a. les Carrefours d’information d’arrondissement (CIA) tant évoqués par tous les intervenants de la res politia. L’enquête de suivi portant sur les statistiques criminelles interpolicières, déjà commentée dans le rapport 2002, est désormais bouclée et a été évoquée avec la Commission parlementaire d’accompagnement. Il en ressort que des difficultés subsistent toujours et mettront un certain temps à être résorbées mais l’on a pris conscience du problème à tous les niveaux et différentes mesures concrètes en vue de l’amélioration ou de l’affinement du système ont été prises, même si des maladresses sont encore régulièrement commises par d’aucuns, qui ont parfois un peu vite recours à des données sujettes à controverse ou ne permettant finalement aucune réelle comparaison.

Il faut encore souligner ici que, de façon intelligente, il a été décidé en plusieurs endroits de limiter les prestations des call-takers à 8 heures. En effet, au-delà de ce temps de travail, leur attention se relâche. Ils sont moins aptes à conserver la maîtrise du dialogue et il y a un risque qu’ils ne réagissent plus adéquatement. En ce qui concerne les CIC, CIA et dispatchings, de nombreux policiers sont opposés à un recrutement de Calogs. Ils estiment qu’une formation et une expérience policières sont indispensables pour être à même d’exercer une activité dans ces domaines. Les demandes ou revendications convergentes de conserver la gestion du dispatching ou d’assurer le suivi des centraux 101, ne dénotent trop souvent rien de plus qu’une certaine résistance au changement qui explique, en partie, l’attitude conservatrice rencontrée.

Importante tant en matière de police administrative qu’en matière de police judiciaire, la gestion de l’information présente plusieurs lacunes. Les chefs de zone et les policiers de base doivent impérativement prendre conscience du caractère crucial et de l’importance de la transmission, de l’exploitation et de la circulation de l’information. Ils doivent reconnaître et souscrire à l’esprit des dispositions légales et réglementaires ou des directives en la matière. Il faut aussi noter que le bon fonctionnement de la banque de données nationale générale est directement tributaire de sa correcte alimentation. La situation actuelle est insatisfaisante, tant sur le plan qualitatif que sur le plan quantitatif. En ce qui concerne le fonctionnement des CIA et des CIC, l’essentiel du problème se situe dans l’apport en personnel mais régulièrement aussi dans la qualité des prestations. La participation des polices locales se révèle assez souvent problématique. On rencontre également toujours de nombreux retards et rejets des données introduites dans le système. Il convient encore de redire que, dans l’optique et le contexte d’un fonctionnement intégré, les Carrefours d’information zonaux ou locaux ne sauraient empiéter sur les missions et fonctionnalités des CIA.    
Reste à rappeler que le développement de la banque de données nationale générale a été rendu plus difficile par l’existence de systèmes différents et par le manque de conviction de certains. En effet, l’infrastructure informatique, le matériel et la gestion de l’information posent encore parfois de graves problèmes dans certaines zones. Il n’est pas exceptionnel de rencontrer toujours plusieurs systèmes ou plusieurs serveurs. Le nouveau système mis en place connaît encore des maladies de jeunesse. L’implémentation de la banque de données nationale prendra dès lors encore un certain temps. Elle se fera, en principe, dans les cinq ans sur la base du Projet information opérationnelle (PIO), si les priorités tant des autorités que du service de police intégré, structuré à deux niveaux, ne changent pas, ce qui ne constitue certes pas qu’un cas d’école.

Les enquêtes effectuées ont aussi mis en évidence un certain nombre d’imperfections ou de lacunes en différentes matières : formation à l’utilisation de moyens de communication, ISLP, mise en œuvre de la loi sur la fonction de police, utilisation des armes, plus particulièrement à feu, ou encore de la force. Les différentes constatations opérées au niveau de la problématique des formations et entraînements renforcent notre volonté de nous y intéresser de plus près, non seulement dans les matières de base mais aussi dans des domaines plus spécialisés. En effet, différents problèmes de coordination, de contrôle et de suivi semblent se poser de manière récurrente.

Le rapport sur la fonction de contrôle interne a été rediscuté en janvier 2004. Dans ce contexte, le Comité P a entendu souligner la nécessité, pour un service de contrôle interne ou pour les officiers de police en charge de cette délicate fonction, de disposer des moyens suffisants à leur fonctionnement. En tout état de cause, le Comité P est d’avis que l’existence d’un contrôle interne efficient (comprenant la gestion des plaintes et dénonciations mais aussi d’autres fonctionnalités de contrôle) constitue la pierre angulaire de tout le système de contrôle et d’inspection des services de police. Il estime également que la circulaire du ministre de l’Intérieur POL 48 du 7 juillet 1994 est dépassée, voire plus d’application en raison de l’entrée en vigueur de la loi du 7 décembre 1998. Il conviendrait de la repenser et de voir son champ d’application étendu.

La fonction de police appartient par essence à la puissance publique. Elle est mise en œuvre par des services de police publics traditionnels ou d’autres organes autorisés et/ou contrôlés par les pouvoirs publics dont l’objet premier consiste à assurer le maintien de l’ordre dans la société civile, la « paix dans la Cité ». Dans une société démocratique régie par le principe de la prééminence du droit, les principaux objectifs de cette police consistent à : (1) protéger et respecter les libertés et droits fondamentaux de l’individu ; (2) fournir assistance et service à la population ; (3) assurer le maintien de la tranquillité publique, le respect de la loi et de l’ordre dans la société ; (4) prévenir, dépister la criminalité et contribuer à la répression des infractions.    
Dans ce contexte, nous pensons également qu’il faut tempérer la tendance et être très prudent lorsque des tâches sont retirées aux services de police. Même si, dans beaucoup de cas, il s’agit de tâches le plus souvent de nature administrative, il faut être attentif à ne pas enlever à ces services une partie de leur essence même. L’exercice de la police présente en effet de nombreuses facettes. Aller trop loin risque réellement de faire considérer le service de police intégré comme une institution apportant moins que ce qu’elle ne coûte à la collectivité et aux citoyens.     
Ainsi, par le passé, des agents auxiliaires ont porté des armes et des menottes dans certaines communes. Plusieurs constatations faites par nos services et notre propre expérience confirment la tendance à la diversification des tâches confiées aux agents auxiliaires. Le niveau présenté par les agents auxiliaires au moment de leur recrutement et les formations qu’ils suivent par la suite rendent difficilement envisageables une trop grande extension de leurs compétences. D’autres pistes devraient être explorées. Dans le cadre de plusieurs enquêtes, nous avons aussi pu constater qu’une partie des agents auxiliaires ne sont pas capables de préciser ni les tâches qui leur sont assignées, ni leurs compétences, même s’il ne faut pas tirer de conclusions générales en la matière. De plus en plus de signaux laissent cependant penser qu’en certains lieux, les agents auxiliaires sont la seule trace de bleu – bleu clair en l’occurrence – encore visible dans les rues.

85.               Intégration et coordination

Certains responsables et certaines zones demandent toujours trop et trop facilement des forces en renfort sans évaluation digne de ce nom ni sans engager d’abord l’ensemble de leurs moyens et ressources. L’attribution des renforts ou détachements est parfois encore simplement liée à des événements particuliers ou aux décibels produits par les demandeurs et pas toujours à une analyse en profondeur ou à moyen ou long terme. Sans préjudice du cas particulier de Bruxelles, on peut aussi s’interroger sur le recours pratiquement institutionnalisé à des détachés dans certaines zones. S’agit-il d’un choix financier délibéré ? D’une stratégie de positionnement ou de développement ? De l’indication d’erreurs dès le départ dans la détermination des besoins et des missions ?

Le Comité constate que ce qui a été qualifié par d’aucuns de « surenchère » de textes réglementaires a aussi et parfois surtout découlé de la demande persistante de précisions ainsi que des nécessités de la mise en place du service de police intégré, structuré à deux niveaux, de surcroît régi par des statuts du personnel ou disciplinaire particulièrement compliqués et difficiles à mettre en œuvre. Certaines tâches qualifiées de « surcharge administrative » sont aussi expressément prévues par la loi ou indispensables à une saine gestion des deniers publics.

Le recours à la Réserve générale en tant qu’unité mobile ne semble ni toujours ni a priori être la solution la plus indiquée. Cette option débouche en effet sur la perte très rapide des acquis de la formation de base de ses membres et de son caractère d’unité spécialisée. Peut-on justifier l’existence de policiers qui ne seraient que des fantassins « CRS » ou « gendarmes mobiles » dans le service de police intégré, professionnel et moderne que le législateur a entendu mettre en place par la loi du 7 décembre 1998 ? Une telle option est-elle payable ? Rentable ? Efficace ? Efficiente ? Ou effective ? Contribuera-t-elle à plus de bleu en rue ?

Lors d’une rencontre de travail, le directeur général de la logistique a pu nous convaincre des progrès atteints ces derniers mois concernant l’appui au local ainsi que le fonctionnement intégré. De nombreux corps locaux ont aussi conclu des protocoles d’accord avec ses services et en sembleraient assez satisfaits. Le recours de plus en plus fréquent, pour l’appui de la police fédérale, à des contrats de prestation de service prédéfinis, de nature à rencontrer les principaux besoins et attentes, est une évolution récente positive. Lors d’une autre réunion de travail, le directeur général des ressources humaines et ses collaborateurs nous ont fourni d’utiles précisions sur la contribution de leur Direction générale au fonctionnement intégré. Les problèmes sont connus et des solutions acceptables y sont apportées.

Les niveaux intermédiaires (DirCo et DirJu) sont indispensables au bon fonctionnement de l’ensemble, notamment par leur rôle intégrateur au niveau de la mise en œuvre responsable de la fonction de police même. Au travers de son rôle de facilitateur, de coach et d’appui, le DirCo est – et doit rester – un élément essentiel de la dynamique du fonctionnement intégré. Les tâches confiées aux officiers de liaison auprès des gouverneurs de province ne sauraient empiéter sur ses responsabilités et missions. L’apport des officiers de liaison du pilier judiciaire auprès des zones devra aussi être évalué.

Hors quelques exceptions, il ne nous semble pas souhaitable de maintenir des centres de communication ou de dispatching au niveau intermédiaire. Des directives claires devraient également être données pour les Carrefours locaux d’information afin d’éviter d’inutiles doubles emplois ou redondances avec les CIA, le plus souvent coûteux en personnel et en moyens.

86.               Efficacité et efficience

Le modèle de management réellement apparu dans de nombreuses composantes du service de police intégré, indépendamment de la forme qu’il prend, contribue sans conteste à plus de professionnalisme à court et à long terme. Il constitue indubitablement l’un des points positifs de la réforme, à côté de la plus grande implication des autorités de police qui va de pair.

En fonction des différentes informations recueillies, on peut légitimement estimer que, moyennant quelques adaptations au niveau de l’engagement des personnes et de leur statut, le service de police intégré, structuré à deux niveaux, devrait disposer d’un nombre suffisant de policiers. Tous ne sont cependant peut-être pas encore au bon endroit, tant au niveau fédéral que local, tant dans le pilier administratif que judiciaire. Un jour, des choix clairs devront aussi être effectués.

Le développement de certaines initiatives locales de recherche peut être considéré comme l’un des points positifs de la réforme. Des efforts doivent cependant se poursuivre au niveau de la qualité même du travail judiciaire, tant de base que spécialisé. À cet égard, il faut aussi souligner le développement et la mise en œuvre du concept d’intelligence led policing. Sans préjudice du caractère pertinent et fiable des données chiffrées disponibles, le concept d’intelligence led policing semble avoir porté ses fruits, notamment dans les domaines des car- et homejackings mais aussi des attaques à main armée. Le Comité P estime encore que le fonctionnement du pilier judiciaire dans son ensemble doit faire l’objet d’un suivi plus strict. En effet, il y a lieu de craindre que le service de police intégré, structuré à deux niveaux, n’évolue vers un service de police intégré, structuré à trois niveaux : la police locale, la police fédérale et… la police judiciaire. À cet égard, à l’occasion de certaines enquêtes, on a, par exemple, pu examiner dans quelle mesure l’interaction entre les directeurs du service judiciaire déconcentré et la Direction générale de la police judiciaire était optimale en matière de transmission des informations et en d’autres, parfois un peu moins. Si le Traitement policier autonome (TPA) apporte une autonomie et une certaine valorisation aux services de police, il est encore très largement considéré par beaucoup, y compris par certains responsables, comme une manière de plus pour les parquets de se décharger de tâches administratives au préjudice du service de police intégré. Il n’est pas certain que les différentes composantes de police y adhérent partout et fassent tout pour mettre en œuvre cette approche. Le caractère avant tout positif de la démarche semble ne pas avoir été perçu.

La « surrégulation » doit sans conteste être évitée, tout comme la bureaucratisation à outrance. Il convient cependant de ne pas perdre de vue que certaines obligations sont légales ou découlent directement de la loi. Par ailleurs, la (sur)régulation constitue quelque part un mal nécessaire lors de l’introduction de n’importe quel nouveau statut, dans n’importe quel nouveau système, de surcroît aussi complexe et difficile à mettre en œuvre que le Mammouth. En outre, les policiers et les zones mêmes sont assez souvent demandeurs de précisions, voire de directives, ce qui n’est pas la moindre des contradictions du système. Par ailleurs, différentes modifications ou réglementations récentes, notamment dans le domaine de la police judiciaire et de la procédure pénale, ont demandé de revoir, préciser ou donner des directives en la matière, générant ainsi parfois un surcroît d’administration.                                                                                                                               
Il faut constater que certaines directives sont longues et compliquées. Souvent aussi, elles consistent plutôt en des cours et ouvrages de référence qui ne vont pas à l’essentiel de ce que devrait contenir une directive : l’impulsion, la direction, le moyen de trancher clairement. Qui plus est, elles manquent parfois de clarté. Par exemple, les circulaires successives visant à clarifier les modalités de délivrance des certificats de bonnes conduite, vie et moeurs ainsi que les mentions devant ou non y figurer, n’ont pas eu l’effet escompté. Il n’existe toujours aucune réglementation fixant précisément la contribution de la police dans cette matière délicate.

Les unités spéciales de la police fédérale sont toujours confrontées à un manque cruel d’effectifs. Ces unités ont pourtant largement fourni leurs preuves et leurs qualités sont d’ailleurs reconnues à l’étranger. Leur rôle dans les opérations particulières de police judiciaire est très important.        
Le Comité P pointe aussi l’évolution inquiétante qui consiste à équiper également d’unités spéciales ou d’armes particulières certains corps de police locale. Cette évolution, qui est contraire à la lettre et à l’esprit de la loi du 7 décembre 1998, est d’autant plus inquiétante que ces unités ne suivent pas nécessairement une formation standardisée. Un esprit de compétition risque également de s’instaurer. Il convient, pour des raisons évidentes, d’éviter à tout prix cette évolution. C’est pourquoi le Comité P suivra de très près les groupes de travail mis sur pied au sein de la police intégrée en vue de mieux coordonner ces initiatives.   
De façon plus générale aussi, à plus d’une reprise, le Comité permanent P a pu constater que, dans l’une ou l’autre zone, on développait des fonctionnalités, des services, des missions ou des tâches incombant avant tout à la police fédérale, et cela plutôt en concurrence ou sans la moindre concertation, sans que cela ne réponde nécessairement à un défaut d’appui de la police fédérale. Parfois cependant, à la perception d’un défaut d’appui, certaines zones veulent encore et toujours faire face seules ou quasiment seules à tous les problèmes, sans tenir compte du fait que la loi du 7 décembre 1998 tend, d’abord et avant tout, à mettre en place une police « intégrée » avec des composantes de première ligne, d’appui ou spécialisées, avec des mécanismes de base, spécialisés, d’appui ou intégrateurs. Il nous semble que d’aucuns l’oublient trop souvent !

Le Comité P entend également souligner le manque d’effectifs, voire de moyens, dont souffrent plusieurs laboratoires judiciaires. Des mesures correctives sont cependant en voie de concrétisation.

Dans différentes enquêtes, nous avons, une fois de plus, dû constater que les chiffres ou autres données pertinentes et vérifiables sont assez difficiles à obtenir et peuvent varier considérablement, tant dans le temps que d’un corps à l’autre. Ceci est dû au faible niveau d’enregistrement et à une divergence dans la conception même des choses.

Il est impossible pour l’instant d’établir un véritable « zérotage » pour les zones de police de la Région de Bruxelles-Capitale. Les chefs de corps concernés ont réaffirmé il y a quelques mois ne pas être à même (voire ne pas avoir la volonté) de fournir les données chiffrées requises, étant donné que les divers systèmes informatiques, les prescriptions en matière de personnel et les équipements utilisés par ces zones de police ne sont pas encore totalement intégrés. Aucun autre élément de la police intégrée, structurée à deux niveaux n’a, à ce jour, pu nous informer ou aider plus avant. S’il est vrai que les cadres et le nombre d’effectifs sont connus, il n’est pas toujours possible de quantifier la capacité que nécessite l’accomplissement des diverses tâches. Les dernières enquêtes en matière de recrutement l’ont aussi démontré ! Ce problème ne se limite certainement pas aux six zones de police bruxelloises. Une évolution positive s’observe cependant dans un certain nombre de zones de police, bruxelloises ou autres, étant donné que l’on a commencé à dresser les relevés nécessaires, notamment à la suite des questions posées par le Comité P. Par ailleurs, le fédéral appuie le local en différents endroits et à différents égards. Dès lors, de plus en plus de progrès s’enregistrent en la matière.
Mais, de manière générale, des données chiffrées précises vérifiables et pertinentes font encore et trop souvent défaut. Sous couvert de « surcharge administrative », d’aucuns refusent de communiquer ces données ou de se soumettre à quelque contrôle ou inspection que ce soit.

Le recrutement ne peut être qualifié de mauvais. Un effort appréciable a été réalisé pour renforcer le cadre de base. Les 600 à 700 détachés du niveau fédéral sont un élément de plus démontrant que des effectifs sont bien là pour combler certains déficits. Parfois, ce sont surtout les volontés qui manquent. Ou la préférence serait-elle donnée à la solution la moins coûteuse, laissant en certaines hypothèses toutes les charges et les risques au budget de l’état fédéral plutôt qu’à celui du niveau local ?

Le Comité P attire aussi l’attention sur le fait que quatre zones de police sont toujours privées de chef de corps, ce qui pourrait parfois être interprété comme une volonté insidieuse de continuer à y fonctionner comme avant la réforme des polices.

87.               Suivi de la mise en œuvre des lois du 7 décembre 1998 et du 5 août 1992 par le Comité permanent P

À la demande de la Commission parlementaire d’accompagnement, dans le prolongement du rapport annuel 2001, le rapport d’activités 2002 donnait déjà une bonne image de la mise en place du nouveau paysage policier. Il résulte des renseignements recueillis auprès d’un certain nombre de personnalités-clés et au travers de différentes enquêtes de contrôle ou subséquentes à des plaintes ou dénonciations que le système dans son ensemble est toujours relativement bien sur les rails, même si on est aujourd’hui confronté à un ralentissement, le plus souvent compréhensible, du processus d’intégration. Plusieurs membres de la Commission parlementaire d’accompagnement ont en outre considéré que le document du Comité P pourrait servir de base méthodologique pour le suivi de l’évaluation de la mise en place du nouveau paysage policier assurée par le gouvernement, à laquelle le Comité a aussi été associé à plusieurs reprises, très récemment en ce qui concerne la transmission et le traitement de diverses données, le fonctionnement des « 101 », l’évaluation de certaines formations, etc. La plupart de nos rapports les plus récents ont aussi été transmis aux ministres compétents et, assez souvent, à la Commission d’évaluation de la mise en place de la réforme.

Pour ce qui est de la mise en œuvre des lois du 5 août 1992 sur la fonction de police et du 7 décembre 1998 organisant un service de police intégré, structuré à deux niveaux, le Comité a aussi tenu à préciser que, si ses différents rapports contiennent des commentaires sur des points forts ou des points faibles, des points susceptibles d’amélioration ou parfois même négatifs, c’est uniquement parce que les services concernés doivent pouvoir tirer les leçons des problèmes constatés, en toute liberté, transparence et de manière responsable. Le suivi de la mise en œuvre de la réforme des polices ne vise absolument pas, dans l’état actuel des choses, à remettre cette réforme en question et aucune des constatations faites ces derniers mois n’est de nature à induire une telle approche. Le Comité P estime que le service de police intégré, structuré à deux niveaux, a besoin maintenant d’une période de stabilité afin d’approfondir et d’optimiser son fonctionnement. Le Comité P plaide une nouvelle fois pour que l’on cesse désormais de parler de « réforme de la police » ou de mise en place du nouveau paysage policier et que l’on s’attache de pied ferme à la mise en œuvre de la fonction de police telle que circonscrite par les lois du 5 août 1992 et du 7 décembre 1998 [99] , à « ce que fait la police », dès lors que l’on examine désormais ce que font les services de police plus que ce qu’ils coûtent ou les préséances en leur sein.

88.               Indispensable équilibre entre management et éthique

Dans l’ensemble, le traitement des plaintes et dénonciations et les enquêtes du Comité permanent P montrent que le respect de la norme « légale » par la plupart des fonctionnaires de police n’est finalement pas si critiquable. Les services de police se trouvent pourtant toujours dans une période de grande vulnérabilité, notamment en raison du processus de modernisation et de professionnalisation en cours. Les suites amères d’un certain nombre d’affaires et leur récente évocation dans différents forums laissent inévitablement supposer que des formes inadmissibles d’inconscience, d’irresponsabilité et même de corruption sont apparues dans notre société, en ce compris au sein des services de police.          
Dans sa relation ambivalente, répressive et préventive, avec le citoyen, la police éprouve des difficultés, si pas à gagner l’opinion publique à sa cause, du moins à rétablir une certaine relation de confiance, ce à quoi le Comité permanent P a aussi pour mission de contribuer. En effet, s’il est vrai que nombreuses sont les personnes qui lui manifestent de la sympathie – comme le démontrent de multiples enquêtes plus ou moins scientifiques [100] –, il est également vrai que d’autres personnes font preuve d’une hostilité irréductible à son égard. Dès lors, sa tâche est particulièrement difficile. Notre société est en évolution constante. Le maintien de l’ordre social n’est plus une activité statique. Il n’est pas non plus la tâche exclusive des services et des fonctionnaires de police. De nouveaux phénomènes, de nouvelles formes d’expression et d’appréciation, à savoir la tentative de provoquer des changements politiques et sociaux, sont des phénomènes que la police doit reconnaître et respecter au sein d’une démocratie, voire « contribuer » à leur développement. Une mission de cette nature ne peut être menée à bien que si elle se fonde non seulement sur des normes « légales » mais aussi sur des normes éthiques. En effet, on court le risque que la police se laisse mener par ce qui n’est pas interdit et que, pour le reste, la fin justifie les moyens... En maintien de l’ordre, de sérieux efforts ont été accomplis ces derniers mois au sein de la police intégrée, notamment au travers du concept de gestion négociée de l’espace public.
Il sera donc plus que nécessaire, hormis le respect constant de la norme juridique et l’attention soutenue pour la « police en mutation », de considérer la profession d’un point de vue éthique. Il ne s’agit pas là d’un projet social théorique concernant le sens et le non-sens du système, mais de la conception personnelle qu’a chaque homme et chaque femme policier des aspects positifs et négatifs de l’exercice de la profession et de l’influence de l’éthique sur la mission qu’il assume ou la tâche qu’il exécute.

Le management devra ici aussi jouer un rôle. D’une part, il est de nature à contribuer à l’efficacité/efficience de la police. D’autre part, les fonctionnaires de police ne travaillent jamais seuls. En effet, la plupart font partie d’une organisation où il est plutôt question d’un système de valeurs différencié et où la culture de l’organisation comprend un réseau complexe de relations entre des personnes qui ont des intérêts purement personnels, des loyautés changeantes, des émotions et des coutumes et, surtout, des histoires parfois à dormir debout et une grande solidarité (loyauté) interne ainsi aussi qu’un goût souvent prononcé pour le secret.           
Le point de vue éthique de chaque individu se reflète dans cette culture organisationnelle. Ces aspects, considérés comme essentiels par l’organisation, trouvent généralement leur interprétation dans le comportement réel du policier. La police exécute les missions et tâches qui lui sont confiées en recourant à des compétences parfois drastiques. Le maintien strict de la norme « légale » conduit alors à la routine. Comme si les arrestations, les fouilles, les perquisitions et autres moyens de contrainte réglementés n’impressionnaient pas les gens et n’avaient finalement aucun impact sur eux !    
Une approche de crime fighting et la référence sans nuance au « monopole de la violence légitime » rendent la police plus vulnérable qu’elle ne l’imagine parfois. Sur la base de la norme prescrite par la loi, on pourrait s’attendre à ce que la force ne soit utilisée qu’après confrontation des critères bien décrits mais cela s’avère beaucoup plus difficile dans ce que l’on appelle les cas limites de recours à la force psychique et/ou verbale : les situations dans lesquelles on intimide, on harcèle et où le citoyen n’est pas toujours animé des meilleures intentions, il faut le souligner aussi !        
L’exigence la plus importante qui peut être imposée à la police et aux policiers est leur intégrité s.l. mais, là encore, on ne leur facilite pas la tâche. En effet, ils se trouvent confrontés, d’une part, au problème de l’autorité partagée et, d’autre part, au problème de la liberté individuelle. Dans l’exécution pratique de leurs tâches, ils peuvent voir ou non certaines choses. Ils peuvent aborder certaines questions de façon rigide et d’autres de façon flexible. Ils peuvent également opter pour un juste milieu mais ne sont plus sûrs depuis longtemps d’avoir opéré le bon choix en le confrontant à l’autorité partagée. Le pouvoir discrétionnaire est réel. Si souvent décrié, il est parfois indispensable. Il faudra un jour l’admettre, même dans notre système empreint de démocratie, du souci de respect des principes d’un État de droit et de la primauté du droit.  
Une approche éthique de la profession policière doit stimuler la réflexion critique sur les organisations, les tâches et les compétences. Elle doit surtout être un moyen de souligner les manquements et d’essayer d’y remédier.      
Le management et l’éthique doivent être développés conjointement. En effet, si l’on peut exiger de la police que son objectif essentiel soit de protéger les droits fondamentaux de chaque citoyen, il faut en même temps garantir que les circonstances professionnelles, psychologiques et matérielles dans lesquelles le policier doit réaliser son travail, au-delà d’être bonnes, préservent au moins son intégrité.   
C’est pourquoi il est nécessaire que le policier connaisse ces valeurs et ces normes, qu’il reçoive son cadre formel et moral et qu’il puisse coexister dans cet ensemble en toute responsabilité et en toute liberté, avec un cadre de référence suffisamment précis qui, à un moment particulièrement critique, se fait toujours attendre.

89.               Recommandations

Tout observateur averti ne peut que reconnaître la complexité des différents aspects du fonctionnement intégré, des diverses problématiques auxquelles les responsables sont confrontés ainsi que l’indispensable étalement dans le temps pour élaborer les solutions acceptables ou indispensables pour les deux niveaux de la police intégrée.    
À côté des services et des fonctionnaires de police, certains acteurs, intervenants ou responsables extérieurs, devraient eux aussi mieux prendre en considération les objectifs du législateur sous-tendant la mise en place du nouveau paysage policier. En effet, tous les intervenants ne se meuvent pas nécessairement dans les mêmes eaux, ni surtout à la même vitesse. D’aucuns ont même parfois d’autres destinations.     
Il convient aussi de prendre garde de ne pas vider la fonction de police de sa substance. S’il y a une place pour un « partenariat public-privé » responsable et transparent, il est de l’essence de l’autorité (et du partenaire public) d’y jouer « les premiers violons », même pour des tâches parfois qualifiées de secondaires ou de moins intéressantes pour les fonctionnaires de police. La fonction de police ne se réduit pas uniquement à la recherche. Elle ne se résume pas, comme le soulignait un ministre de l’Intérieur de la fin du siècle dernier, qu’au fait de « rouler en Formule 1 ».   
La sécurité des citoyens et de « la Cité » comporte aussi d’autres aspects, comme le mettent notamment en évidence le Moniteur de la sécurité ou d’autres études, scientifiques ou non.

Avant toutes choses, il conviendrait de prendre en compte, le mieux et le plus complètement possible, les objectifs du législateur de 1991, confirmés en 1992 et une nouvelle fois précisés en 1998. Il est plus que temps de cesser de concevoir et de parler en termes de réforme des services de police ou de police locale ou de police fédérale. C’est un fonctionnement intégré et une mise en œuvre intégrée, coordonnée et professionnelle de la fonction de police que le législateur a entendu mettre en place en organisant le service de police intégré, structuré à deux niveaux.

Il appartient aux autorités, aux responsables et à tous les acteurs de contribuer à la réalisation d’un équilibre acceptable en matière de management et d’éthique, d’efficacité/efficience et de respect des droits et libertés fondamentaux. Le respect de la réglementation relative à la protection de la vie privée passe par un impératif : rappeler et convaincre les membres des services de police du caractère sensible et intrusif des données mises à leur disposition et de l’interdiction absolue de faire usage des moyens qui leur sont confiés à des fins autres que professionnelles.        
Dans un tel contexte, tout comme en matière de recours abusif ou excessif à la force, les différents responsables hiérarchiques doivent être clairement invités à assumer leurs responsabilités dans la mise en œuvre intelligente, responsable et transparente des dispositions adéquates du régime disciplinaire. Les policiers reconnus coupables de mauvais traitements doivent se voir imposer les mesures les plus appropriées par les responsables hiérarchiques. En cas d’erreurs répétées ou de faute, c’est en effet le plus souvent eux qui sont le mieux à même, compte tenu de toutes les circonstances et éléments du cas d’espèce, de prendre les mesures qui s’imposent.

L’octroi de la personnalité juridique aux zones monocommunales pourrait constituer un plus en de nombreuses hypothèses ou circonstances et permettrait une approche plus professionnelle et davantage intégrée des questions de sécurité.

On peut être tenté d’apporter des correctifs au niveau des normes, notamment en ce qui concerne Bruxelles et Anvers. Elles pourraient être adaptées en fonction des modifications sociologiques, morphologiques, infrastructurelles, etc. de la zone. On pourrait encore modifier le nombre de zones. Il convient cependant de ne pas perdre de vue la nécessité d’un peu de stabilité pour qu’on puisse davantage se consacrer à « ce que fait la police », à son évaluation pour ensuite apporter les éventuels correctifs qui s’imposent.   
Dans ce contexte, la coopération latérale entre les zones doit être encouragée et renforcée.

La portée de l’articulation des responsabilités, des droits et devoirs des différents mandataires entre eux, notamment du fédéral, doit être précisée. Certes, il s’agit de mandataires mais dans un seul et même bateau. Cela suppose bien sûr que chacun donne un contenu adulte à sa relative autonomie qui signifie, avant tout, une liberté dans l’interdépendance et dans la volonté d’intégration. Cela suppose aussi que le capitaine, au travers du management adapté à sa situation particulière soit le « skipper » qui mène le bateau et la cargaison à bon port et assure finalement la satisfaction du citoyen et de l’autorité préoccupée de l’intérêt général.

Le DirCo n’a pas toujours eu l’occasion d’exprimer toutes ses potentialités ni d’apporter ainsi toute son énergie et son know-how à l’intégration des deux niveaux de police en vue d’un fonctionnement plus efficace et d’une plus grande sécurité. Lui en a-t-on vraiment donné les moyens ? Toute initiative positive ou constructive en la matière doit être encouragée. Le commissaire général et les directeurs généraux concernés pourraient aussi donner les impulsions et orientations ad hoc ou qui s’imposent, voire le cas échéant, proposer des mouvements de moyens et de ressources.

Pourquoi ne pas imaginer la mise en place d’une plate-forme de concertation plus ou moins formelle entre les composantes fédérale et locale, constituée de techniciens reconnus, pouvant s’appuyer aussi sur des expériences de terrain, pour arriver à une meilleure compréhension mutuelle au sujet des priorités et tâches et de la meilleure manière de les concrétiser ? En quelque sorte, des cercles de qualité intégrés ou un réseau d’expertises intégré. Sans perdre de vue que, tout comme les modalités de fonctionnement impliquées par les lois du 7 décembre 1998 et du 5 août 1992, ceci aussi prend du temps et des moyens, notamment en personnel, ce qui se traduit donc quelque part aussi par moins de « bleu en rue ». Si les choix qui s’imposent sont faits, qu’ils le soient en toute connaissance de cause.

Là où les choses se passent plutôt bien, parfois aussi grâce à une conjonction de facteurs favorables, il faut maintenir les efforts de rationalisation, de simplification, de modernisation et de professionnalisation, sans perdre de vue les exigences de l’éthique professionnelle et de la confiance du citoyen. Sacrifier cette professionnalisation en engageant de nouveaux partenaires publics ou privés, voire des auxiliaires de police au détriment de policiers pourra s’avérer un mauvais investissement à moyen ou à long terme pour la mise en œuvre de la fonction de police et la sécurité des citoyens et de la vie dans la Cité. Au-delà des objections formulées par la Commission permanente de la police locale, nous ne voyons, dans l’état actuel des choses, pas vraiment la nécessité d’un élargissement des compétences des agents auxiliaires de police.

Astrid et les CIC sont indispensables pour assurer une mise en œuvre efficace et responsable de la fonction de police, un service de police efficace et efficient aux citoyens et, dans l’intérêt général, aux autorités de police. La mise en place des CIC est synonyme de nouveaux changements dans le paysage policier. S’il existe une volonté de coopération de la part de nombreuses zones, elle est toutefois, comme pour les CIA, assez souvent relativement limitée.   
En tout état de cause, il importe d’accélérer le mouvement de la réelle mise en place des CIC et des CIA, de manière pertinente et efficace aussi, si l’on veut vraiment pouvoir forcer le barrage des résistances et les imperfections qui se présentent à différents niveaux du service de police intégré, structuré à deux niveaux.        
Il faudra accorder l’attention voulue à la qualité et au professionnalisme du personnel affecté aux CIA et aux CIC et, le cas échéant, leur assurer les formations d’appoint ad hoc.         
Un contrôle de qualité doit également être effectué sur les différentes informations à transmettre aux CIA.

L’escorte des transports de fonds par des policiers devrait faire l’objet d’une réévaluation en profondeur et des choix devront alors être opérés, en connaissance de cause, sans perdre de vue non plus les exigences de visibilité et la volonté de voir de plus en plus de policiers affectés à des tâches policières : notamment « plus de bleu en rue ».           
Dans le même ordre d’idées, il convient aussi de s’interroger sur les « pistes de circulation », « les policiers spécialisés en technoprévention » et « Monsieurs conseil » en tous genres qui, souvent, relèvent plus d’initiatives ou de soucis de relations publiques ou d’image que de besoins policiers réels.

Le cadre de référence légal des détachements des fonctionnaires de police reste toujours à préciser. Cette situation peut affecter la mobilité temporaire du local vers le fédéral ou vers les CIA et CIC. Il en est de même pour la Commission permanente de la police locale et pour le rôle réel du Conseil consultatif des bourgmestres.

Une plus grande uniformité devrait aussi être implémentée au niveau des différentes formations dispensées. Certains chargés de cours ou de formation devraient faire l’objet d’une évaluation, compte tenu notamment des changements intervenus dans le paysage policier depuis leur désignation.
Une disposition suffisamment claire et précise fixant les normes et standards applicables en matière de formation devrait aussi être prise dans les meilleurs délais. Il nous est aussi d’avis qu’un seul examen final pourrait être organisé dès à présent pour l’ensemble des candidats et par catégorie. Par ailleurs, les formations, cours et entraînements devraient également être « suivis » par un élément de la police intégrée et inspectés de manière assez régulière par un organe autonome.

Des formations particulières pourraient être développées ou connaître une nouvelle dynamique dans les domaines suivants : utilisation de certains moyens informatiques ou de communication, gestion des situations de crise, déontologie, multiculturalisme et désoeuvrement, violences intrafamiliales, usage de certaines techniques de maîtrise de la violence, usage des armes à feu, etc. En ce qui concerne les formations alternatives organisées par une zone ou une école de police agréée, nous continuons à soutenir que l’on ne devrait pouvoir prévoir ou permettre que les formations qui ont été intégrées dans les programmes de formations policières ou spécialement approuvées par l’autorité en charge de la gestion de la question.

Sans tomber pour autant dans le travers d’une surrégulation, des directives (plus) claires devraient être données en matière de mise en œuvre de l’assistance aux victimes et de la fonction de renvoi, de tâches administratives, d’interactions ou de partenariat privé-public, de sécurité informatique et des responsabilités y liées, d’utilisation et de port des armes, de sécurité de l’armement et des munitions, de statistiques, etc. 
Au-delà de toute polémique et de toute évaluation complémentaire du Code de déontologie, il nous semble aussi important et urgent de l’implémenter ainsi que, le cas échéant, de l’évaluer dans toutes ses implications dans les trois ans. De bonnes idées sont déjà programmées à cet égard, notamment au niveau d’un commentaire évolutif et interactif autour du Code de déontologie (d’éthique professionnelle). La qualité de la communication, de l’information et de(s) formation(s) constituera un facteur critique de succès pour l’ensemble de l’entreprise.

Sans conteste, pour une meilleure mise en œuvre de la fonction de police aussi, plus de flexibilité s’impose au niveau de l’application du statut des policiers. Le système est aussi trop compliqué. On peut légitimement se demander s’il faut vraiment payer plus tous ceux qui ont obtenus les emplois les plus en vue, les plus spécialisés ou les plus spectaculaires. Une simplification de cette « tour à la Gaudi » ne pourrait-elle pas être atteinte par une certaine forfaitarisation ?       
Les procédures disciplinaires paraissent beaucoup trop lourdes et gagneraient à être simplifiées et, surtout, à être mises en œuvre chaque fois que cela s’impose pour le bon fonctionnement d’un service de police ou d’une de ses composantes, dans les limites de l’appréciation responsable et transparente de chaque chef de corps ou autorité disciplinaire. Là aussi, un certain nombre d’initiatives seraient prêtes.

La fonction de contrôle et d’inspection internes doit être mieux organisée et reconnue au sein de l’ensemble du service de police intégré, structuré à deux niveaux. Par rapport aux instructions antérieures, elle doit être réévaluée, étendue dans ses modalités et objectifs ainsi qu’au niveau fédéral. Il s’agit là de la pierre angulaire du système global d’inspection et de contrôle de la mise en œuvre responsable, transparente de la fonction de police dans une société démocratique. Une place particulière doit y être réservée à un traitement des plaintes de qualité, responsable et transparent.   
Dans ce contexte, vu les différentes missions qu’il entend assumer, dans les limites aussi de ses compétences, le Comité permanent P doit également clairement être désigné officiellement comme destinataire de toutes les informations relatives à l’usage d’une arme à feu ou d’un spray, aux incidents significatifs à l’occasion d’une privation de liberté ou d’un enfermement, de même qu’aux suicides ou tentatives de suicide de membres de services de police.

Vu l’obligation faite au Comité de tenir compte des rapports particuliers, généraux ou annuels établis par les différents acteurs ou intervenants de la mise en œuvre de la fonction de police ou de la res politia, les obligations de chacun – notamment en matière de timing – devraient être précisées. La question se pose alors de savoir s’il ne faudrait pas revenir à la synchronisation initiale entre les activités parlementaires et les rapports annuels des Comités permanents de contrôle des services de police et de renseignements.   
À l’instar de ce qui a été fait pour le niveau fédéral, il pourrait être utile et riche d’enseignements d’organiser une évaluation du fonctionnement d’un certain nombre de zones de police représentatives en vue d’en tirer tous les enseignements en ce qui concerne les mécanismes intégrateurs, les flux d’informations, les mécanismes d’appui latéral et vertical, mais aussi la manière d’articuler et d’engager les moyens disponibles : leur efficacité ou leur efficience, voire leur coût auquel, dans l’état actuel des choses, le Comité permanent P et son Service d’enquêtes n’entendent s’intéresser qu’à la demande expresse du Parlement et avec le concours des experts les plus représentatifs.

Semper plus ultra… En route vers plus de légitimité dans un climat de confiance et à la lumière de nouveaux équilibres

En conclusion de son dernier rapport annuel, le Comité permanent P écrivait dans une rubrique « Facteur critique de succès : effectivité de la circulation de l’information » que : « Force est de constater – et de déplorer – que les deux aspects de ce devoir d’information ne sont que partiellement remplis par les services et autorités en question et, qui plus est, moyennant une certaine insistance. Si ce n’est pas la première fois que le Comité permanent P relève ce manque de respect du devoir d’information, il lui tient à cœur de le rappeler car il en va de son fonctionnement et ce phénomène prend de l’ampleur. La réforme pourrait en être la cause, entend-on dans le cas des services de police. Outre son caractère temporaire, on peut se demander si l’on invoque le bon motif. […] Si cette vision des choses se maintient et que l’on continue à négliger ce devoir d’information général, pour quelque raison que ce soit, le Comité permanent P n’en éprouvera que plus de difficultés à conférer un caractère global et proactif à l’exercice de ses missions et, plus important encore, ses enquêtes souffriront de retards inutiles qui ne profiteront à aucune des parties » [101] .
Les développements de plusieurs enquêtes ont amené, une fois encore, le Comité permanent P à constater – et il le déplore – les difficultés à accéder à certaines données ou à des informations suffisamment complètes ou pertinentes ainsi que le manque de transparence de certaines composantes du service de police intégré, structuré à deux niveaux, voire de certains policiers.   
D’une manière générale, le Comité P ne peut que souhaiter, voire exiger en certaines circonstances, que les différentes obligations en termes de transmission d’informations à son égard soient mieux respectées par les services de police, les autorités de police administrative ou de police judiciaire, ceci afin de lui permettre d’accomplir ses missions au service du Parlement et donc du citoyen. Il faut aussi souligner d’une part, un certain manque d’initiative du Comité P à l’égard de certaines autorités, partiellement comblé depuis peu, et d’autre part le fait que des progrès notables ont été réalisés ces derniers mois et que, par ailleurs, le Comité a entrepris de nombreux efforts en cette matière à l’égard d’un maximum d’intervenants. Certains oublis, parfois même à répétition, ou résistances ou encore réticences existent cependant toujours, ce que le Comité ne peut que regretter.

Au cours de l’année écoulée, à l’occasion des discussions en Commission d’accompagnement – et dans le prolongement de la correspondance adressée au ministre de la Justice de l’époque –, le problème inutilement récurrent depuis 2000 de la répartition des tâches entre le Service d’enquêtes du Comité P, l’inspection générale de la police fédérale et de la police locale et les différentes composantes du service de police intégré en ce qui concerne les missions de police judiciaire a plusieurs fois été évoqué. Il est urgent que la ministre de la Justice prenne la directive dont question à l’article 16, alinéa 4 de la loi organique du 18 juillet 1991 du contrôle des services de police et de renseignements. Il faut qu’elle tranche, s’il y a lieu. Le 25 mars 2003, il y a plus d’un an donc, le ministre de l’Intérieur de l’époque déclarait devant le Parlement que son collègue de la Justice était sur le point d’édicter la directive contraignante en la matière. La question a depuis lors encore été évoquée à plusieurs reprises. Le Comité P attend toujours.

Le Comité P a la volonté d’être à l’écoute des citoyens, du Parlement, des autorités mais aussi des fonctionnaires de police eux-mêmes. Il s’attache en particulier à toutes les démarches susceptibles de privilégier le bon fonctionnement des rouages policiers de notre société démocratique. L’amélioration et la mise en œuvre professionnelle, responsable, transparente, bref démocratique de la fonction de police ainsi que le renforcement des aspects positifs du fonctionnement des services de police constituent les premières de ses préoccupations essentielles. Dans ce contexte, il veille aussi à assumer ses missions en toute objectivité, en toute neutralité et en toute transparence, tant à l’égard du Parlement que des fonctionnaires de police mêmes, des ministres et autres autorités compétentes que des citoyens.

Le citoyen devenu dans une certaine mesure « client » est désormais porteur d’attentes, sans doute plus qu’il y a dix ou quinze ans et en tout cas, plus que jamais. Sans doute sait-il que la police et la sécurité doivent êtres traitées dans toute leur complexité, que la police n’est pas la seule administration à pouvoir apporter une réponse, que sa capacité à le faire est d’ailleurs limitée. Il entend néanmoins que la police apporte sa part de réponses. À défaut, il considérera que ses attentes n’ont pas été suffisamment prises en compte parmi tant de réformes intellectuellement satisfaisantes mais, surtout depuis peu, considérées comme très coûteuses. 
Au-delà des principes et conceptions qui sous-tendent la police d’orientation communautaire ou « de proximité», l’idée de rapprocher la police du public a un contenu assez précis. Il s’agit évidemment d’une part de mieux équilibrer les missions de la police, d’utiliser rationnellement les moyens, d’instaurer un dialogue avec les usagers mais c’est d’autre part aussi plus de transparence dans le chef des services et fonctionnaires de police. Le citoyen doit retrouver la confiance en sa police. C’est également là un des objectifs du Comité permanent P.

« Dans un souci de continuité et dans le respect des principes de transparence et de bonne administration, le Comité permanent P s’efforce, en toutes circonstances, de développer une approche positive de ses missions : les services et les fonctionnaires de police sont, en effet, en droit d’attendre une parfaite compréhension de leur rôle et de leur mission ainsi qu’une action positive, s’il échet, sous forme d’avis et de recommandations » [102] .

Le Comité permanent P a eu l’occasion de rappeler dans plusieurs de ses rapports [103] « qu’il n’a pas pour mission première de constater des faits individuels au sein des services de police ni d’examiner systématiquement lui-même l’ensemble des plaintes en la matière. Dans les limites de ses missions et dans le respect de l’esprit de la loi, soucieux de se consacrer à ses missions et tâches essentielles et aux fins de limiter l’impact et la charge de travail que représente le simple traitement des plaintes individuelles, il a, dans la mesure du possible, travaillé en confiance et en partenariat avec certaines autres parties concernées, notamment en laissant le soin de mener certaines enquêtes relatives aux plaintes directement adressées aux services d’inspection compétents ou aux services de contrôle interne. Cette forme de coopération a pour but de contribuer à renforcer d’abord la sensibilisation et ensuite l’implication et la responsabilisation des services de police et nourrit la relation de confiance entre le Comité permanent P et ces services. C’est aussi de cette manière que s’exprime sa politique de transparence à l’égard des services de police. […] ». C’est aussi ainsi qu’il entend contribuer au regain de confiance du citoyen en sa police.

Nous l’avons évoqué par le passé à plus d’une reprise et nous ne cessons de le répéter dans le présent rapport, les missions des fonctionnaires de police sont difficiles. Assez souvent aussi, ces derniers font l’objet de critiques injustifiées ou excessives.
Monsieur De Swaef, avocat général, a confirmé de manière percutante dans les conclusions de l’arrêt de la Cour de cassation du 14 octobre 2003 que le travail policier devenait de plus en plus ardu [104] . L’essence même de cet arrêt, qui ouvre de nouvelles perspectives, est qu’il n’invalide pas un cas de fouille de véhicule non conforme à la loi sur la fonction de police. La Cour a, en effet, estimé qu’une preuve obtenue de manière illicite ne peut être écartée que si les conditions formelles prescrites à peine de nullité n’ont pas été respectées, si le droit à un procès équitable est menacé ou si – et c’est en cela qu’elle innove – l’irrégularité commise a entaché la fiabilité de la preuve. Si cet arrêt est en soi novateur par la nouvelle vision qu’il introduit, il importe également de citer la conclusion du ministère public, tout aussi remarquable et donnant matière à réflexion : « 6.2. Il est indéniable que notre système pénal accorde une grande confiance à l’intégrité des enquêteurs [105] . Pourtant, même le policier le mieux formé est susceptible de commettre une faute dans l’exécution de ses devoirs d’enquête résultant soit d’une erreur de sa part, soit d’une mauvaise évaluation en fait et en droit. Les risques d’erreurs sont d’autant plus importants que les règles à suivre sont vagues, complexes ou sujettes à des modifications législatives successives ».          
Il appert clairement que la législation, qui ne cesse de se complexifier, ainsi que les difficultés rencontrées par la police et la justice à suivre le même rythme sont autant de facteurs d’excuse [106] .   
Le Comité permanent P rejoint ces conclusions, qui illustrent le caractère complexe et ardu du travail policier sur le terrain, qui ne se résoudra pas par un recrutement, une sélection ou une formation performants. Ces conclusions constituent également un signal à l’adresse du législateur, afin qu’il veille à ne pas rendre ses règles trop vagues ou compliquées. Il doit être conscient que, si elles apparaissent simples dans un environnement académique, elles ne sont pas forcément aisées à appliquer sur le terrain. Cette jurisprudence ouvre la voie vers une vision plus réaliste mais il faut se garder d’utiliser celle-ci comme un blanc-seing permettant de ne pas appliquer ou, à tout le moins, d’appliquer avec moins de rigueur une réglementation qui n’est pas sanctionnée (ainsi les dispositions de la loi sur la fonction de police, à un article près) sous peine de produire l’effet inverse de celui recherché. Une réglementation simple, claire et stable n’implique pas ce risque.

Plus que jamais, le Comité permanent de contrôle des services de police tient à souligner qu’aucun service ou fonctionnaire de police dénoncé n’a jamais été considéré d’emblée comme suspect. Chaque dénonciation, chaque allégation fait toujours l’objet d’une enquête objective où tous les éléments tant à charge qu’à décharge sont pris en compte. Le fait que les services de police soient le plus souvent appelés à intervenir dans une situation de crise ou de conflit et la complexité du travail policier sont aussi pris en considération. Si le Comité permanent P ou son Service d’enquêtes ont été saisis de quelques plaintes manifestement fantaisistes, il faut néanmoins admettre qu’un certain courage est aussi généralement nécessaire pour dénoncer le comportement fautif d’un fonctionnaire de police.                                                                                                                                          
S’il n’appartient pas au Comité de préjuger des décisions du ministère public concernant les plaintes que son Service d’enquêtes a traitées depuis sa création, l’analyse de ces dossiers laisse toutefois apparaître que certaines d’entre elles peuvent constituer dans le chef des plaignants une action dilatoire et/ou visant à discréditer un ou plusieurs verbalisants, voire à leur nuire. Plusieurs enquêtes ont en effet déterminé que des plaintes dirigées contre des fonctionnaires de police trouvaient leur origine dans des interventions de police légitimes, à l’occasion de la constatation d’infractions pour lesquelles des procès-verbaux avaient été dressés régulièrement et conformément au déroulement des faits incriminés ou à l’origine de l’intervention. L’attitude des fonctionnaires de police intervenant est alors assez souvent mise en cause. Certains plaignants ont le sentiment d’avoir été verbalisés parce que, selon eux, les fonctionnaires de police seraient racistes. Pour d’autres, les fonctionnaires de police se seraient montrés impolis, auraient proféré des insultes ou usé abusivement de la force. D’aucuns semblent avoir érigé de telles insinuations en tactique ou en stratégie… Les fonctionnaires de police qui ont accompli correctement leur métier et qui doivent se justifier en pareilles circonstances expriment leur mécontentement. Certains en arriveraient même à être tout à fait démotivés.                                                                                                                
Les plaintes ou dénonciations adressées au Comité permanent P peuvent donc parfois paraître abusives, mensongères voire, en certaines circonstances plutôt exceptionnelles, calomnieuses ou diffamatoires. Il appartient au ministère public de porter un intérêt particulier à la suite qui leur sera réservée, notamment en ce qui concerne les légitimes intérêts, et à l’honneur de certains fonctionnaires de police ainsi salis ou visés.     
À côté de ces plaintes apparemment non fondées, d’autres méritent cependant une attention particulière de la part de la justice. Il s’agit de celles relatives à la violence policière établie, à la corruption, à la violation du secret professionnel, aux actes arbitraires, etc.                                                                                        
À plusieurs reprises, les enquêtes menées ont en effet permis de déterminer qu’une disposition pénale ou une règle déontologique avait manifestement été transgressée par des fonctionnaires de police.

Liste des abréviations

AEL	Ligue arabe européenne
BBT	Bijzonder bijstandsteams
BNG	Banque de données nationale générale
BSR	Brigade de surveillance et de recherche
CCU	Computer Crime Unit
CDC	Centre de documentation
CGC	Direction du fonctionnement et de la coordination de la police fédérale
CGF	Direction du fonctionnement policier intégré
CGI	Direction de la politique en matière de coopération policière internationale
CGL	Direction des relations avec la police locale
CGPP	Service presse et relations publiques
CIA	Carrefour d’information d’arrondissement
CIC	Centre d’information et de communication
CIZ	Carrefour d’information zonal
CPT	Comité européen pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants
DAC	Direction de la police des voies de communication
DAG	Direction de la politique, de la gestion et du développement
DAO	Direction des opérations et de l’information en matière de police administrative
DAR	Direction de la réserve générale
DGA	Direction générale de la police administrative
DGJ	Direction générale de la police judiciaire
DGP	Direction générale des ressources humaines
DGS	Direction générale de l’appui opérationnel
DirCo	Directeur coordonnateur administratif
DirJu	Directeur judiciaire
DIV	Service d’immatriculation des véhicules
DJB	Direction de la lutte contre la criminalité contre les biens
DPEF	École fédérale
DPEO	École des officiers
DPG	Direction de la politique, de la gestion et du développement
DPM	Direction de la mobilité et de la gestion des carrières
DSB	Direction de la banque de données nationale
DSCH	Service du support canin
DST	Direction de la télématique
DSU	Direction des unités spéciales
EFQM/INK	European Foundation for Quality Management/Instituut Nederlandse Kwaliteit
FCCU	Federal Computer Crime Unit
FIPA	Full Integrated Police Action
IACOLE	Association internationale de surveillance civile du maintien de l’ordre
ICAC	International Commission against Corruption
ICT	Information and Communication Technology
IMMI	Cellule Immigration de la Direction de la police des voies de communication
INS	Institut national des statistiques
IPNS	Image policière nationale de la sécurité
ISLP	Integrated system for Local Police
KUL	Katholieke Universiteit Leuven
LPTS	Laboratoire de police technique et scientifique
MPR	Méthodes particulières de recherche
MRAX	Mouvement contre le Racisme, l’Antisémitisme et la Xénophobie
OPA	Officier de police administrative
OPJ	Officier de police judiciaire
PIO	Projet information opérationnelle
PIP	Projet informatique de police
PJ(P)	Police judiciaire (près les parquets)
POSA	Peloton protection, observation, support et arrestation
PRC	Service presse, relations publiques et communications du commandement général (ex-gendarmerie)
RAAK	Regionaal Administratief Afhandelingskantoor
RBS	Geautomatiseerde recherchebeheersysteem
RCA	Registre central des armes
SCA	Service de coordination et d’appui
SCDF	Service central des dépenses fixes
SCII	Statistiques criminelles interpolicières intégrées
SER	Service d’enquêtes et de recherches
SIDIS	Système informatique de détention
SJA	Service judiciaire d’arrondissement
SPC	Police des chemins de fer
SPF	Service public fédéral
SPN	Police de la navigation
SSD GPI	Secrétariat social de la police intégrée, structurée à deux niveaux
TEH	Traite des êtres humains
TO	Tableau organique
TPA	Traitement policier autonome
ULg	Université de Liège
UPC	Unité provinciale de circulation
USI	Unité spéciale d’intervention
UVCW	Union des Villes et Communes de Wallonie
VPC	Poste de circulation
VVSG	Vereniging van Vlaamse Steden en Gemeenten

Notes