Introduction générale : Le Comité permanent de contrôle des services de police, un acteur pour la mise en œuvre transparente et responsable de la fonction de police par les services de police

Par la loi organique du 18 juillet 1991 [1] du contrôle des services de police et de renseignements, le législateur a entendu instituer un suivi et un contrôle spécifiquement externes, globaux et intégrés des services de police [2] en Belgique, assurés par une institution indépendante et neutre, sous la surveillance du Parlement : le Comité permanent de contrôle des services de police.
Le Comité permanent P veille à assumer ses missions en toute objectivité, neutralité et transparence, tant à l’égard du Parlement que des ministres et autres autorités compétentes, des fonctionnaires de police ainsi que des citoyens. Dans ce contexte, le Comité permanent P met un point d’honneur à inscrire ses interventions, enquêtes et contrôles dans une approche démocratique, empreinte du respect de la primauté du droit et des droits et libertés fondamentaux de chacun.

Le Comité permanent P est chargé, de par la loi, du contrôle externe de tous les services de police, de leurs agents et officiers de police, de même que des fonctionnaires, officiers ou agents, ainsi que, le cas échéant, des autres personnes investies d’une compétence de police à titre individuel. Le Comité permanent P exerce en outre une surveillance et un contrôle sur l’Inspection générale de la police fédérale et de la police locale [3] ainsi que sur les services de contrôle et d’inspection spécifiquement internes aux services ou corps de police au sens de l’article 3 de la loi organique du 18 juillet 1991.
Le Comité permanent P enquête sur : (1) les activités et les méthodes des services de police ; (2) leurs règlements et leurs directives internes ; (3) tous les documents réglant le comportement des membres des services de police, à l’exception des directives de politique de recherche et de poursuite des infractions et des directives en matière de politique se rapportant à la police administrative ; (4) les activités et les méthodes de l’Inspection générale de la police fédérale et de la police locale ainsi que des services de contrôle spécifiquement internes aux services ou corps de police.

Le Comité permanent P relève directement de l’autorité du Parlement, au profit duquel il est chargé d’assurer un contrôle indirect et permanent sur les organes policiers dépendant du pouvoir exécutif (et placés, pour l’exécution de certaines de leurs missions, sous l’autorité du pouvoir judiciaire).
En vertu de la loi organique, l’action du Comité permanent P est très clairement sous-tendue par une triple finalité : (1) la protection des droits que la Constitution et les lois confèrent aux citoyens ; (2) la coordination des services de police au sens de l’article 3 de la loi organique ; (3) l’efficacité/efficience [4] au sens large de ces services de police.
Il appartient au Comité permanent P de veiller à ce que, dans un souci d’efficacité/efficience et de respect des libertés et droits fondamentaux, les services et fonctionnaires de police inscrivent leurs actions dans une vision complémentaire, non seulement les uns par rapport aux autres, mais aussi par rapport au reste des intervenants sociaux et à toutes les parties prenantes.

Pour atteindre cette triple finalité, la mission essentielle du Comité permanent P consiste à examiner le fonctionnement général des services de police, à relever, le cas échéant, les imperfections et dysfonctionnements du système, des structures, des méthodes, des interventions policières, et à formuler des propositions ou recommandations afin d’y remédier.
Il œuvre ainsi à dégager et à présenter une vision d’ensemble du fonctionnement de l’institution policière et des activités des administrations, services, fonctionnaires ou autres personnes à compétences de police. En ce sens, il occupe la position privilégiée d’observatoire global du fonctionnement général de notre système policier et de la mise en œuvre des lois sur la fonction de police [5] et sur le service de police intégré [6] , au-delà d’une multitude de lois particulières et, bien entendu, dans la mesure où chacun assume aussi sa part en qualité d’observatoire. À défaut de quoi, en vertu de ses missions, le Comité permanent P intervient conformément aux principes de spécialité et de subsidiarité voire de substitution si l’importance de la partie ad hoc de la mission de monitoring global et intégré l’impose.

L’approche du Comité permanent P consiste principalement, d’une part, à vérifier dans quelle mesure les responsables politiques pourraient ou devraient parfaire le fonctionnement des services de police relevant de leur compétence et, d’autre part, à déterminer si des modifications doivent être apportées à la législation ou à la réglementation applicables en la matière.
En effet, le contrôle exercé par le Comité permanent P n’a pas pour but premier de constater des faits individuels à sanctionner dans les services de police en général ou dans l’un d’eux en particulier : ce contrôle demeure de l’entière compétence des autorités judiciaires, des autorités de police et des autorités disciplinaires, ainsi que, à différents titres, de l’Inspection générale de la police fédérale et de la police locale.
La supervision et le contrôle spécifiques et spécialisés assumés par le Comité permanent P vont au-delà des constats, avis et recommandations et englobent en outre la vérification des mesures prises ou la mise en œuvre des recommandations ou avis formulés.
Afin de lui permettre d’assumer sa mission de monitoring général, global et intégré - au profit du Parlement de surcroît - de la manière dont la fonction de police est assumée par les services de police, le législateur a doté le Comité permanent P de différents moyens d’action censés lui permettre de dégager une vision complète et globale des problèmes susceptibles de se poser au sein de l’ensemble des services de police. Au-delà des enquêtes qu’il diligente, notamment à l’intervention de son Service d’enquêtes, le Comité permanent P dispose de différents instruments propres ou extérieurs en vue de faciliter l’accomplissement de ses missions et la mise en œuvre de ses compétences.
Ainsi, différentes sources de renseignements doivent permettre au Comité permanent P d’accéder aux informations relatives aux indicateurs d’éventuels dysfonctionnements au sein des services de police. D’importantes responsabilités incombent en la matière aux corps de police, aux autorités disciplinaires, à l’Inspection générale de la police fédérale et de la police locale, aux autorités judiciaires ou encore, en certains cas, aux fonctionnaires de police eux-mêmes.

Dans un souci d’information mutuelle, de coopération et de concertation, des mécanismes de transmission d’informations ont été mis en place et affinés progressivement, par la voie de protocoles conclus avec la police fédérale, la police locale et l’Inspection générale. D’autres protocoles avec les différents intervenants ou acteurs de la « res politia » [7] viennent d’être finalisés ou sont en voie de concrétisation.
C’est à partir de l’ensemble des informations ainsi collectées que le Comité permanent P peut fonder sa réflexion et ses décisions et procéder aux enquêtes de contrôle ou autres, dont il dégage notamment une partie importante de ses conclusions et recommandations.

Le Comité permanent P est composé d’un collège de cinq membres effectifs, constituant le Comité, qui est assisté dans ses tâches par le Service d’enquêtes P et appuyé par une administration aux destinées de laquelle préside le greffier du Comité permanent P.

Parmi les cinq membres effectifs se trouvent un président – qui doit être magistrat – et un vice-président. Un suppléant est nommé pour chacun d’eux. Le Comité est en outre assisté dans ses activités essentielles par le greffier. Tous les membres, ainsi que le greffier, sont nommés par la Chambre des Représentants, qui peut les révoquer. Les membres sont nommés pour un terme de cinq ans, renouvelable deux fois. Ils doivent posséder les qualités de loyauté, de discrétion et d’intégrité indispensables au traitement d’informations sensibles.
La loi organique prévoit des incompatibilités et interdictions visant à garantir leur indépendance et leur neutralité.

Le Service d’enquêtes du Comité permanent P, sur lequel nous reviendrons infra, est dirigé par un directeur général, assisté de deux directeurs généraux adjoints. Ils sont nommés par le Comité pour un terme de cinq ans, renouvelable deux fois. Avant d’entrer en fonction, ils prêtent serment entre les mains du président du Comité.
Les membres du Service d’enquêtes sont également nommés par le Comité permanent P, sur proposition du directeur général, pour une durée de cinq ans renouvelable.
Le Service d’enquêtes travaille sous l’autorité finale du Comité. Celui-ci lui confie des enquêtes (e.a. enquêtes de contrôle) et reçoit les rapports sur toutes les enquêtes qui sont effectuées. Nous y reviendrons infra.

Au-delà des classiques tâches d’appui qu’assure une administration traditionnelle (budget, comptabilité, logistique, gestion du personnel, service juridique, service linguistique), celle du Comité permanent P joue un rôle particulièrement important au niveau tant de la procédure de traitement des plaintes que de l’exploitation des différents renseignements et informations qui doivent être communiqués au Comité par différents acteurs, intervenants ou autres parties prenantes.

Tout au long de l’année 2004 et dans chacune de ses activités, l’ensemble du Comité permanent de contrôle des services de police a été inspiré et guidé par les principes évoqués infra.
Organe de contrôle externe relevant du Parlement fédéral, le Comité permanent P est le gardien constant tant du fonctionnement général des services de police et de leur coordination que de l’exercice de la fonction de police. Dans le même temps, il veille spécialement au respect des droits et libertés fondamentaux.

Par ses rapports, enquêtes, analyses et avis ou recommandations, il donne non seulement au Parlement mais aussi aux autorités, la connaissance nécessaire pour améliorer, ajuster ou maintenir l’efficacité et l’efficience des services de police et, partant, préserver la confiance du citoyen vis-à-vis de ceux-ci. À cet effet, le Comité permanent P développe une vision globale du système policier en supervisant son fonctionnement général et identifie et objective les problèmes structurels ou individuels qui lui permettent d’établir des rapports, de donner des avis ou de formuler des recommandations.

Pour y parvenir, en toute indépendance et transparence et en collaboration avec d’autres organes et organisations poursuivant des objectifs similaires, le Comité permanent P, tout en conservant son autonomie, conduit ses activités de manière à : (1) vérifier le fonctionnement de l’ensemble du système policier belge ; (2) organiser et analyser les données qu’il aura préalablement collectées ; (3) procéder aux constats de manière professionnelle et identifier les problèmes qui se posent ; (4) mettre l’accent sur une approche proactive et constructive des problématiques. Ceci n’empêche pas le Comité permanent P d’effectuer également des enquêtes ou des contrôles dans une approche réactive, c’est-à-dire sur demande des autorités à la suite, par exemple, d’un incident ou à l’occasion d’une problématique précise. Le Comité permanent P a néanmoins pris l’option de davantage mettre en œuvre une telle approche proactive ; (5) intervenir, interférer et agir en général dans les limites de ses compétences en vue d’améliorer l’efficience et l’efficacité du système policier ; (6) examiner la validité et la pertinence du traitement des plaintes.

Ce contrôle intrinsèquement et spécifiquement externe est exercé par un Comité permanent, aidé dans ses missions par un Service d’enquêtes et assisté par une administration performante. À la demande du Parlement, d’initiative ou sur plainte ou dénonciation, il organise des enquêtes de contrôle auprès des services de police, ou à propos de services, d’administrations ou de fonctionnaires investis de missions de police. Ces enquêtes peuvent notamment avoir une portée thématique. Le Comité permanent P remet au Parlement et, le cas échéant, aux ministres ou aux autorités concernées, un rapport particulier ou général relatif à chaque enquête de contrôle ou enquête particulière menée.

En ce qui concerne ses valeurs, le Comité permanent P s’engage à assumer ses missions en toute objectivité, neutralité et transparence à l’égard non seulement des citoyens, du Parlement, des ministres et autres autorités compétentes, mais également des fonctionnaires de police eux-mêmes. Le Comité permanent P inscrit à tout instant ses interventions, enquêtes et contrôles dans une approche démocratique, empreinte du respect des droits et des libertés de chacun.

Le Comité permanent P ne peut mener sa mission à bien de manière efficace et efficiente, voire effective, que si toutes les parties concernées assument pleinement leurs responsabilités, dans le respect des dispositions de la loi organique et des obligations qu’elle impose, notamment sur le plan de la communication d’office de certaines informations au-delà de la communication à la demande [8] , et dans le respect de la spécificité et de la spécialité du Comité permanent P et d’une de ses principales composantes, le Service d’enquêtes P.

C’est au terme de cet engagement et de ces efforts que le Comité permanent P pourra, avec tous les acteurs concernés et sous les auspices des représentants démocratiquement élus, contribuer à la mise en place d’une fonction de police intégrée et globale et de services de police qui fonctionnent à la satisfaction de tous les citoyens et qui assument pleinement la mise en œuvre responsable, transparente et démocratique de la fonction de police, telle que précisée par la loi sur la fonction de police, la loi sur le service de police intégré et différentes lois spéciales.

Chapitre I^er : Le Comité permanent P, l’observatoire pour une vision globale du système policier

En ouverture du compte rendu du fruit de ses activités, la synthèse des principales constatations faites en 2004 par lui-même au fil de l’exploitation et de l’analyse des données disponibles ainsi que des enquêtes effectuées les plus diverses, le Comité permanent P souhaite passer en revue différents éléments marquants qui, durant l’année écoulée, ont contribué à sa quête de qualité (excellence et légitimité) et sa progression dans sa volonté d’assumer pleinement, en toute transparence et avec à la fois un haut degré de compétence et de sens éthique professionnelle, les missions qui lui ont été confiées par la loi organique du 18 juillet 1991.

Section 1^re : Fonctionnement du Comité permanent P

1. Fonctionnement général

Le 29 novembre 2004, la Chambre des Représentants a pris la décision de reconduire le mandat de 4 membres effectifs du Comité permanent P pour une période de 5 ans et de nommer un nouveau membre, dont l’entrée en fonction a été fixée au 2 février 2005.
Dans le cadre de ce rapport d’activités, l’ensemble du collège du Comité permanent P souhaite encore une fois remercier de tout cœur le membre sortant, Monsieur le premier avocat général Rik Vandeputte, pour sa contribution active et de tous les instants au bon fonctionnement du Comité permanent P durant les cinq dernières années et insister également sur son dévouement et sa compétence. La qualité du rapport d’activités 2004 est d’ailleurs, une fois de plus, en grande partie redevable à la compétence de Monsieur Vandeputte pour diligenter des enquêtes de contrôle, plus particulièrement à la précision et au sens du détail dont il a fait preuve dans le cadre de l’analyse de ces enquêtes.

En 2004, pour leur fonctionnement journalier, les membres du Comité permanent P ont pu faire appel à 26 membres du personnel administratif, parmi lesquels 7 niveau A, 8 niveau B, 5 niveau C et 6 niveau D. À l’exception de la fonction d’attaché, toutes les fonctions sont actuellement assumées.
Le Comité permanent P, assisté des membres du Service d’enquêtes P et avec l’appui du personnel administratif, a ouvert 3 356 nouveaux dossiers l’an dernier, parmi lesquels 186 dossiers administratifs, 552 dossiers judiciaires, 26 dossiers de contrôle et 1 864 dossiers subséquents à des plaintes. Sur la base des informations transmises par les services de police conformément à leur obligation légale de communication (articles 14bis et 26 de la loi organique du 18 juillet 1991 [9] ), 2 368 dossiers supplémentaires ont encore été insérés dans la banque de données. L’un dans l’autre, il s’agit donc d’une gestion de 5 724 dossiers. Outre les plaintes et communications, le Comité permanent P, tout comme son Service d’enquêtes, reçoit par courrier, e-mail, fax ou téléphone des informations complémentaires ou des demandes d’information, tant de la part des services de police que de la part des citoyens. Dans de nombreux cas, la formulation d’une réponse immédiate est possible et a d’ailleurs lieu.

Sur la base de ce qui précède, il apparaît une fois de plus que chaque membre du personnel constitue un maillon indispensable à la gestion d’un volume de travail sans cesse croissant. Le citoyen a trouvé le chemin qui mène au Comité permanent P, comme cela s’exprime très clairement par l’augmentation du nombre de plaintes et de dénonciations. Les différentes instances judiciaires et autres autorités font également de plus en plus souvent appel au Comité permanent P et le flux croissant d’informations a pour conséquence que le traitement des données transmises atteint peu à peu un niveau de saturation. On ressent très bien cette saturation lorsqu’un membre du personnel ne peut être présent en raison de repos de maternité, formation complémentaire, congé ou maladie. En outre, certaines activités requièrent régulièrement la prestation d’heures supplémentaires. Grâce à la grande serviabilité du personnel, ces pics ont jusqu’à présent pu être compensés. À l’avenir, ce système ne pourra être maintenu que difficilement en tant que tel.
Pour assurer la continuité de l’exercice de ses missions, le Comité permanent P a organisé des examens et a constitué une réserve de recrutement pour toutes les fonctions, à l’exception de celle d’attaché. Actuellement, avec l’effectif du personnel existant, il n’est plus possible de compenser à court terme l’indisponibilité de quelques membres du personnel, nonobstant la bonne volonté de celui-ci et le fait que presque tous les collaborateurs sont polyvalents et peuvent presque immédiatement assumer une autre tâche.
Les prévisions en matière de charge de travail indiquent une augmentation mensuelle des dossiers et missions, de sorte que le recrutement de personnel supplémentaire devient indispensable.

Un constat identique peut être fait pour le Service d’enquêtes P, qui est composé de 46 commissaires auditeurs et est dirigé par un directeur général, assisté par deux directeurs généraux adjoints. Le cadre peut encore être complété par un commissaire auditeur mais il devra également être élargi eu égard au fait qu’ici aussi, on a constaté une augmentation du nombre d’enquêtes et surtout une complexité croissante de celles-ci.

2. Le Comité P et son Service d’enquêtes

2.1. Généralités

Pour l’exécution de ses enquêtes de contrôle et de certaines enquêtes subséquentes à une plainte, le Comité permanent P est la plupart du temps représenté par son Service d’enquêtes. Sur le terrain, c’est également le Service d’enquêtes P qui constitue l’élément le plus visible du Comité permanent P.
En outre, à la demande des instances judiciaires, le Service d’enquêtes effectue des enquêtes à l’égard de fonctionnaires de police soupçonnés d’avoir commis un crime ou un délit.

À l’occasion des nombreuses enquêtes menées ces dernières années, au cours desquelles pratiquement tous les corps et nombre de fonctionnaires de police ont eu à faire, dans l’une ou l’autre qualité, à un membre du Service d’enquêtes, on a pu constater que les missions, le fonctionnement, la composition et les compétences (des membres) du Service d’enquêtes ne sont pas toujours très clairement perçus.

À partir de ce constat et vu ses préoccupations en termes de transparence, de compte rendu et d’usage approprié de ses compétences, le Comité permanent P a jugé indispensable d’aborder infra de manière plus expresse le fonctionnement, les compétences et les activités de son Service d’enquêtes.

2.2. Fonctionnement et compétences

La loi organique du 18 juillet 1991 du contrôle des services de police et de renseignements dispose que le nombre d’enquêteurs spécialement chargés d’exécuter des enquêtes judiciaires ne peut être supérieur à la moitié des effectifs du Service d’enquêtes. La raison en est évidente : l'organe de contrôle est en effet en premier lieu à la disposition du Parlement, de sorte qu'il est impensable qu'il ne puisse que difficilement voire pas du tout accomplir ses missions principales en raison d'une charge de travail trop élevée consacrée à des dossiers judiciaires. Nous y reviendrons par ailleurs.

Tous les membres du Service d’enquêtes ont les mêmes compétences, tant en matière d’enquêtes de contrôle que d’enquêtes judiciaires. Dans la pratique, les membres désignés expressément pour effectuer des enquêtes judiciaires traitent également des plaintes et collaborent à des enquêtes de contrôle. En règle générale, les membres affectés plutôt aux enquêtes de contrôle ne réalisent de dossiers judiciaires que s’ils sont confrontés à la constatation d’un délit au cours de leurs missions - la plupart du temps, durant le service de permanence.

Le Service d’enquêtes assure tous les jours un service de permanence 24 heures sur 24 qui est composé d'un commissaire auditeur francophone et d’un commissaire auditeur néerlandophone avec une présence au bureau entre 8.00 heures et 17.00 heures.

Sa localisation à Bruxelles entraîne que la plupart des plaignants qui se présentent sont aussi originaires de la région bruxelloise. Les plaintes concernent dès lors principalement les zones de police de cette même région. Ainsi, parmi les 308 procès-verbaux initiaux dressés dans le cadre de la permanence, 220 concernent l’arrondissement judiciaire de Bruxelles (71,42 %) [10] , 12 se rapportent à l’arrondissement judiciaire de Nivelles, 11 à Charleroi et 10 à Anvers. Ces données fournissent probablement également des informations sur la manière dont le plaignant (n’)est (pas) accueilli par les corps de la police locale bruxelloise qui, par facilité ou un peu trop vite, renvoient le plaignant vers la « rue de la Loi », seulement située à quelques arrêts de métro de là. Ce nombre élevé de plaintes, combiné au fait que le parquet de Bruxelles transmet manifestement de manière relativement systématique ces dossiers au Service d’enquêtes P pour suite d’enquête, entraîne qu’une partie importante de la capacité doit être mise en oeuvre pour un traitement de première ligne de ce genre.
Plus encore que par le passé, le Comité permanent P doit dès lors prendre garde que son Service d’enquêtes ne s’édulcore pour se réduire à un service de première ligne traitant les plaintes contre les fonctionnaires de police et effectuant des enquêtes pour le parquet au sein de l’arrondissement judiciaire de Bruxelles. Le Comité doit se montrer particulièrement vigilant en cette matière au risque de devoir trop diminuer la capacité qui peut être allouée à d’autres enquêtes relevant davantage de ses tâches essentielles et, surtout, parce que les délais de clôture des enquêtes doivent pouvoir être respectés.

Les personnes qui entrent en contact par téléphone sont invitées à transmettre leur plainte par écrit et dans certains cas rendez-vous est pris pour les rencontrer sur place. Ce dernier aspect conjugué au fait que les enquêtes, quelle que soit leur nature, ont lieu dans toute la Belgique et que le Service d’enquêtes auditionne en principe sur place les fonctionnaires de police concernés, sauf lorsqu'il y a des raisons de procéder différemment, entraîne par ailleurs de nombreux déplacements.

En ce qui concerne les enquêtes mêmes, on travaille généralement par l’intermédiaire des services de contrôle interne afin de pouvoir prendre les arrangements nécessaires en fonction de la disponibilité des fonctionnaires de police à auditionner. Il ne s’agit nullement d’une obligation, ni pour les enquêtes de contrôle ou subséquentes à une plainte, ni pour les informations ou instructions judiciaires. Ce n’est pas non plus mentionné en tant que tel dans les protocoles conclus avec un grand nombre de corps, bien que certains chefs de corps ne manquent pas de les invoquer. Il n’existe pas non plus d’obligation pour le Service d’enquêtes d’informer le chef de corps ou son service de contrôle interne du contenu ou du contexte de l’enquête. Ceci est perçu par certains comme un manque de confiance, à tort puisque le secret de l’instruction ou de l’information reste entièrement d’application. Il est néanmoins évident que cette communication a généralement lieu, certainement en ce qui concerne les enquêtes de contrôle et celles subséquentes à une plainte.

Une autre opinion erronée consiste à croire que ce sont les enquêteurs qui déterminent s'il est question ou non d'une intervention « fautive », ou que ce sont eux qui fixent les devoirs d'enquête à accomplir. Ce n'est pas le cas pour les informations ou les instructions judiciaires qui se déroulent sous l'autorité des instances judiciaires et auxquelles s'appliquent les règles du Code d'instruction criminelle - qui n’opèrent pas de distinction entre un suspect fonctionnaire de police et un suspect non fonctionnaire de police.
Cela ne vaut pas non plus pour les enquêtes de contrôle ou subséquentes à une plainte. Dans ces cas-là, c'est le membre du Comité en charge du dossier qui attribue les missions au nom du Comité permanent P et c'est en définitive le Comité permanent P lui-même, siégeant en tant que collège en assemblée plénière, qui rend un avis sur l'existence ou non d'un dysfonctionnement.

Dans le prolongement de ce qui précède, il semble également approprié de rappeler qu’en sa qualité d’organe de contrôle externe, le Comité permanent P n’a pas de compétence en matière disciplinaire. En d’autres mots, il ne lui appartient pas de décider des suites à donner à une certaine constatation.

Il est également important de souligner que les membres du Comité permanent P n'ont pas de compétence en ce qui concerne les informations ou les instructions judiciaires. La loi organique du 18 juillet 1991 prévoit bien une obligation de communication dans le chef des parquets et parquets généraux en ce qui concerne les instructions ou les informations ouvertes et les jugements ou arrêts rendus mais les membres du Comité permanent P n'ont pas connaissance du contenu concret d'un dossier confié par le parquet ou le juge d'instruction ni des devoirs à accomplir ou des résultats de ceux-ci. Dans certains cas, lorsque des dysfonctionnements d’ordre organisationnel ont également été pointés, il est possible que le Service d’enquêtes propose d’initier une enquête de contrôle spécifique relative à ces aspects, la plupart du temps après la clôture de l’enquête judiciaire et indépendamment des aspects pénaux de l’affaire. L’impulsion y est du reste donnée par le Service d’enquêtes.

En ce qui concerne les compétences, il y a lieu de dire, en ce qui concerne les missions judiciaires, que le(s) (membres du) Service d’enquêtes n'a (ont) aucune autre compétence que celles attribuées aux officiers de police judiciaire, auxiliaires du procureur du Roi.
Pour les enquêtes non judiciaires, à savoir les enquêtes subséquentes à une plainte ou de contrôle, les compétences sont énumérées dans la loi organique du 18 juillet 1991, qui prévoit notamment un droit d'accès, un droit de fouille, la possibilité de saisir des documents, etc. Nous y reviendrons plus tard.
Les dispositions du Code d'instruction criminelle ne s'appliquent donc pas à ce type d'enquêtes, ni même à celles relatives à l'audition, en particulier la remise ou non d'une copie du procès-verbal de l’audition. Cette copie est en principe remise sur la base d’une décision du Comité permanent P.

2.3. Activités

2.3.1. Enquêtes de police judiciaire

Il ressort de l'aperçu des plaintes et dénonciations que 552 informations ou instructions judiciaires ont été confiées au Service d’enquêtes en 2004. Ce chiffre doit être compris en terme de « saisie » par le Service d’enquêtes : 58 dossiers émanent d’un juge d’instruction ; 166 dossiers émanent d’un procureur du Roi et concernent des enquêtes subséquentes, 308 dossiers résultent de procès-verbaux initiaux rédigés à l’occasion de plaintes déposées auprès du service de permanence (parmi lesquels 120 ont été repris pour suite d’enquête) et 20 dossiers résultent de procès-verbaux rédigés d’office par les membres du Service d’enquêtes (parmi lesquels 9 ont été repris pour suite d’enquête). Cela signifie que, finalement, 353 enquêtes, informations ou instructions ont été exécutées. Pour les années 2003 et 2002, il s’agissait respectivement de 363 et 325 enquêtes.

Selon l’article 16 de la loi organique du 18 juillet 1991, les missions judiciaires ne peuvent entraver l'exécution des autres missions du Comité permanent P. À cette fin, il est entre autres défini de manière structurelle que le nombre d’enquêteurs qui exécutent de telles missions ne peut comporter plus de la moitié de l’effectif en personnel du Service d’enquêtes P [11] . Une deuxième restriction concerne ou devrait concerner la nature des dossiers attribués. Les travaux préparatoires à la loi organique du 18 juillet 1991 sont très clairs à ce sujet et posent que le Service d’enquêtes doit être considéré comme un service de recherche spécialisé [12] .

Compte tenu de ces principes, il est intéressant d’analyser les chiffres mentionnés ci-dessus en fonction de l’arrondissement judiciaire concerné.

Une première constatation est que 52,89 % des (552) dossiers proviennent de l'arrondissement judiciaire de Bruxelles. Ce pourcentage est assurément lié au fait que le Service d’enquêtes exerce matériellement sa permanence à Bruxelles et que les plaignants bruxellois n'ont donc pas à se déplacer bien loin pour porter plainte immédiatement. Les autres plaignants en effet téléphonent généralement d'abord ou écrivent de sorte qu'ils reçoivent directement des explications qui peuvent les amener à s’adresser à une autre instance. D’autres chiffres appuient également cette constatation : parmi les 308 procès-verbaux initiaux rédigés à l’occasion de la permanence, 220 concernent l’arrondissement judiciaire de Bruxelles. Les autres procès-verbaux initiaux (88) sont répartis sur 23 autres arrondissements judiciaires. D’autre part, ce pourcentage s’explique aussi par la transmission quasi routinière pour « suite d'enquête » au service constatant, in casu le Service d’enquêtes, sans aucune autre analyse ou sélection. Il n’y a aucune raison de penser que l’intervention d’un service spécialisé s’impose davantage pour des plaintes concernant l’arrondissement judiciaire de Bruxelles que pour des plaintes concernant d’autres arrondissements.

Lorsqu’on considère que la somme des communications sur la base de l’article 26 de la loi organique du 18 juillet 1991 et des dossiers traités par le Service d’enquêtes, examinés au regard des communications sur base de l’article 14 de cette loi, constitue la totalité des crimes et délits mis à charge de fonctionnaires de police, on constate des différences très claires entre les parquets. On observe ainsi que près de 68 % de ces dossiers sont traités par le Service d’enquêtes dans l’arrondissement judiciaire de Bruxelles, contre 10 % à Anvers et environ 14 % à Liège et à Mons. Ces derniers arrondissements, ainsi que d’autres, permettent donc manifestement au Service d’enquêtes de conserver la finalité que le législateur lui a fixée ou, en d’autres termes, parviennent à traiter de telles enquêtes par une autre voie. D’aucuns allèguent que des plaintes (judiciaires) à l’encontre de fonctionnaires de police ne peuvent pas être traitées par le corps même. Ce n’est pourtant pas une « impasse » pour tout le monde ! Du reste, à Bruxelles, le phénomène ne concerne pas les juges d’instruction, qui confient 30 % des enquêtes judicaires au Service d’enquêtes. Ils savent manifestement utiliser de manière plus ciblée, sélective et parcimonieuse la capacité du Service d’enquêtes.

En fin de compte, environ 7,95 FTE (équivalent temps plein) travaillent au profit des instances judiciaires bruxelloises [13] .

D’un point de vue formel également, les dossiers judiciaires ne satisfont pas tous aux exigences. La loi organique du 18 juillet 1991 stipule clairement que les membres du Service d’enquêtes sont compétents pour les crimes et délits mis à charge de fonctionnaires de police. Cela signifie que les plaintes émanant de fonctionnaires de police mêmes – pour autant qu'elles ne soient pas dirigées contre un autre fonctionnaire de police – ne ressortissent pas à la compétence du Service d’enquêtes. C’est parfois problématique lorsqu’un citoyen dépose une plainte (pénale) contre un fonctionnaire de police – cette plainte est traitée par le Service d’enquêtes – et qu’au cours de cette enquête, le fonctionnaire de police porte plainte (souvent avec constitution de partie civile) pour calomnie, dénonciation calomnieuse etc.

Eu égard à la volonté claire du législateur et à la capacité limitée du Service d’enquêtes, il arrive régulièrement que des dossiers doivent être renvoyés inexécutés.

Pour le reste, le fait que le Service d’enquêtes soit un service de recherche spécialisé n’empêche pas qu’il coopère avec le service de recherche (locale) lorsque, dans un dossier d’enquête, autant de fonctionnaires de police que de non-policiers sont nommés. Il est également pensable que, dans une enquête à l’encontre d’un fonctionnaire de police, les premières formalités soient effectuées par un autre service de police et que le Service d’enquêtes prenne par exemple sur lui l’exécution d’une perquisition et la prise d’une audition, le tout afin de bannir d’emblée tout soupçon de partialité. Ce qui n’est par contre pas recommandable, bien que juridiquement acceptable, c’est de constituer des équipes « mixtes ». Dans ce cas, le caractère spécialisé semble être absent ou l’argument de la valeur ajoutée du point de vue de la (im)partialité cesse dès cet instant d’exister.

2.3.2. Enquêtes de contrôle et enquêtes subséquentes à une plainte ou une dénonciation

En ce qui concerne les enquêtes de contrôle et les enquêtes subséquentes à une plainte, l'évolution est la suivante.

Tableau 1 : Évolution du nombre d'enquêtes de contrôle et d’enquêtes subséquentes à des plaintes au cours des trois dernières années

Année Jaar	2002	2003	2004
Plaintes Klachten	335	407	386
Contrôle Toezicht	22	27	19
Appels téléphoniques Telefonische oproepen	Données non disponibles Niet beschikbaar	908	811

Si on met ces chiffres en relation avec le nombre total de plaintes sensu stricto reçues par le Comité permanent P, cela signifie que, pour les années 2002, 2003 et 2004, un pourcentage respectivement de 25,19 %, 24,1 % et 20,71 % des plaintes a été confié au Service d’enquêtes par le Comité permanent P pour suite d'enquête.
La diminution tant en chiffres absolus que relatifs du nombre de plaintes qui ont fait l’objet d’une enquête par le Service d’enquêtes est logique et poursuivie. Logique, par la possibilité de déléguer, sous conditions, la compétence de traitement des plaintes aux chefs de corps ou au commissaire général. Poursuivie parce que le Service d’enquêtes est mis au travail de manière sélective afin de libérer de la capacité pour l’exécution des missions principales du Comité permanent P, telles que décrites par ailleurs dans ce rapport.

En ce qui concerne les appels téléphoniques – traités par le service de permanence –, ce n’est que depuis 2003 qu’un comptage spécifique est tenu. Des 908 appels enregistrés en 2003, 190 sont devenus des plaintes. Pour 2004, 179 des 811 appels ont été ultérieurement confirmés par le dépôt d’une plainte. Cette différence entre le nombre total d’appels et celui des appels aboutissant au dépôt effectif d’une plainte auprès du Comité permanent P s’explique notamment par le fait que toutes les plaintes ne concernent pas le fonctionnement des services de police. Souvent aussi, les personnes souhaitent simplement raconter leur « histoire » et enfin, dans bien des cas, le commissaire auditeur en charge s’efforce d’abord de trouver une solution et prend contact avec la zone concernée. C’est en effet souvent le manque de clarté dans la communication qui est à l’origine d’un conflit, bien qu’il n’en soit pas encore vraiment question dans ces cas-là. Dans ce cadre, le plaignant est d’ailleurs le plus souvent encouragé à aller discuter lui-même avec le corps concerné, ce qu’il n’a généralement pas encore fait.

Globalement, on peut dire que 37 % de la capacité est allouée aux missions de contrôle, 32 % aux missions judiciaires et 21 % aux activités de support, telles que la formation, les tâches administratives et les indisponibilités. Au sein des missions de contrôle, 47 % du temps est consacré au traitement des plaintes et 32 % à des enquêtes thématiques.

Si nous additionnons le temps consacré aux enquêtes judiciaires et à l'examen des plaintes, nous constatons qu'environ les trois quarts du temps opérationnel sont consacrés à des missions réactives souvent perçues comme « répressives » par les intéressés.
C’est ainsi que se perpétue malheureusement l'image du Service d’enquêtes du Comité permanent P en tant que « police des polices », qui n’est voulue ni par le Parlement ni par le Comité permanent P.

2.4. Personnel

Au 1^erjuin 2005, le Service d’enquêtes compte effectivement 46 membres qui portent le titre de « commissaire auditeur ». Ce titre fait référence à la fonction et non au grade. Il y a d'ailleurs à la fois des fonctionnaires non policiers, des commissaires divisionnaires, des commissaires et des inspecteurs qui travaillent au Service d’enquêtes P. Le service est dirigé par un directeur général, assisté de deux directeurs généraux adjoints. Les 49 membres sont également officiers de police judiciaire, auxiliaires du procureur du Roi. Le recrutement d’un commissaire auditeur est encore prévu, ainsi que celui d’un analyste criminel opérationnel.
Les commissaires auditeurs proviennent tant de l’extérieur de la police que de la police locale ou de la police fédérale. Nous reviendrons sur ce point par ailleurs. Trente d'entre eux ont un diplôme universitaire et sept ont suivi une formation supérieure non universitaire.

Vu la grande diversité des missions – enquêtes de contrôle (audits, enquêtes thématiques) relatives à des dossiers de plaintes individuelles, informations ou instructions judiciaires –, une connaissance vaste et approfondie de tous les aspects du travail policier à tous les niveaux est indispensable, tant en ce qui concerne l'exercice individuel des fonctions qu'en matière de gestion d'opérations à grande échelle et d'organisation d'un corps ou service et des processus de travail qui y sont liés. Une connaissance et une expérience sérieuses en matière d’exercice d’enquêtes pénales sont bien entendu également exigées étant donné que, dans ce domaine, il appartient au Service d’enquêtes d’intervenir en tant que service de police « spécialisé ».
De telles exigences justifient d'ailleurs également que l'on pose des conditions spécifiques en termes de connaissances particulières, d’âge (minimum) et d'expérience ou encore en matière d’éthique professionnelle lors de l'ouverture de postes vacants.

Afin d'entretenir, d'améliorer ou d'approfondir les connaissances existantes, on accorde également beaucoup d'attention aux formations spécifiques qui sont soit organisées en interne, soit suivies à l'École nationale de recherche ou dans les écoles de police. Des journées d'études pertinentes sont également suivies. Plus de la moitié des commissaires auditeurs ont ainsi participé à la Formation de police judiciaire et administrative complémentaire supérieure, plusieurs ont suivi une formation EFQM et ont obtenu un certificat de reconnaissance en tant que « EFQM assessor » et certains détiennent un master en management public, etc.

3. Le Comité P et son administration

3.1. Personnel

L’effectif de l’administration n’a pas connu d’augmentation sensible au cours de l’année 2004. Une juriste (niveau A) a été recrutée et est entrée en fonction au cours de cette même année. Au niveau du cadre, le poste d’attaché (H/F) reste encore à pourvoir ainsi que deux postes d’employé (H/F).
Il importe de souligner le faible taux d’absentéisme résultant sans doute d’un bon niveau de cohésion et de motivation du personnel administratif. Celui-ci, soumis régulièrement aux contraintes d’un travail intensif et soutenu, assure avec beaucoup d’assiduité la meilleure assistance au Comité permanent P et à son Service d’enquêtes.
Dans le but d’éviter au mieux les inconvénients et difficultés susceptibles d’être engendrés par le départ volontaire ou involontaire de certains membres du personnel administratif, le Comité permanent P a adopté une politique visant à maintenir, pour chacune des fonctions inscrites dans le cadre, des réserves de recrutement valables deux années renouvelables selon les statuts des membres du personnel administratif des Comités permanents P et R.
Sur cette base, il a ainsi été procédé en 2004 à divers concours aux fins de constituer les réserves de recrutement pour les fonctions de secrétaire-comptable (H/F), traducteur (H/F), huissier (H/F), employé (H/F) et réceptionniste (H/F).

3.2. Infrastructure et appui

Le Comité permanent P, en raison de l’accroissement relativement important de son personnel, notamment du cadre du Service d’enquêtes, a été amené à prendre en location un autre plateau dans un immeuble voisin de son siège, lequel immeuble abritait déjà une grande partie des effectifs du Service d’enquêtes.

Le Comité permanent P a utilisé jusqu’en 2001 un système de comptabilité en partie simple. En 2002, à la suite des recommandations formulées par la commission de la comptabilité de la Chambre des Représentants, un système de comptabilité en partie double a été mis en place. Lors de l’élaboration des propositions budgétaires relatives à l’exercice 2004 qu’il a présenté à la Chambre des Représentants, le Comité permanent P a décidé d’implémenter un budget de prestations dans le souci d’une meilleure transparence et d’une plus grande minutie dans la gestion de sa dotation.
En vue d’implémenter correctement ce projet, plusieurs logiciels comptables ont été retenus et le meilleur d’entre eux a été sélectionné en fonction non seulement de sa qualité et de son coût mais aussi de la formation nécessaire à son utilisation. À la suite d’une étude approfondie et de l’essai de trois programmes (P.I.A.5, Winbooks et BOB), il a été convenu, en concertation avec le Comité permanent R, de choisir le dernier, qui est actuellement utilisé en tant que programme standard par 5 des 8 institutions à dotation de la Chambre des Représentants.

Le Comité permanent P veille aussi à assurer un contrôle efficace, rapide et sérieux, conformément aux missions qui lui sont confiées.
Les commissaires auditeurs qui sillonnent l’ensemble du pays au gré des enquêtes ou contrôles en cours doivent pouvoir compter – pour réaliser leurs tâches – sur un charroi et un matériel informatique solides et fiables. La rapide obsolescence du matériel informatique, ajoutée à une utilisation souvent, sinon toujours, intensive de celui-ci, impose de le remplacer au bout de trois/quatre années, terme correspondant d’ailleurs à la garantie accordée par le cocontractant du Comité permanent P. En 2004, les commissaires auditeurs et les autres membres du personnel ont donc bénéficié, chaque fois que le besoin s’en faisait sentir, d’un nouvel outil de travail performant.
L’un des plateaux du bâtiment annexe, occupé partiellement par le Service d’enquêtes, a fait l’objet d’aménagements. Du mobilier destiné à garnir les bureaux des commissaires auditeurs a été acquis et l’adaptation de l’extension de la centrale téléphonique et du système de sécurité des lieux a été réalisée.

Un numéro spécial du Journal de la Police [14] , avec une suite dans deux autres éditions, a été dédié aux rapports et aux activités du Comité permanent P.
La brochure de présentation et le dépliant du Comité permanent P ont été adaptés et réimprimés. Le dépliant destiné au grand public a été mis à la disposition de toutes les zones de police, des maisons communales ainsi que d’un grand nombre d’autorités et de responsables en matière de police et de sécurité.
Dans le but d’en élargir au maximum la diffusion, la nouvelle brochure de présentation a été envoyée aux parquets, bourgmestres, ambassades, maisons de justice et à un certain nombre d’autres parties intéressées.
Deux livres ont été édités par Politeia sous l’impulsion du Comité permanent P : un livre bilingue « Voor een verantwoorde, transparante, democratische politiezorg – Pour une police responsable, transparente, démocratique » [15] et un livre quadrilingue sur les services d’inspection en Europe dont le titre anglais est « Citizens and the workings of police forces within the European Union » [16] .

Le centre de documentation a été enrichi de façon à pouvoir mettre de manière permanente et par thème ses nouvelles acquisitions à la disposition des membres du Comité permanent P, de son Service d’enquêtes et du personnel administratif. Le Comité permanent P a investi dans une centaine d’ouvrages et a reçu environ 200 titres, le plus souvent sous la forme de rapports ou d’études. Le centre de documentation gère en outre 34 revues et 11 journaux en 3 langues, à partir desquels une revue de presse est réalisée quotidiennement.

3.3. Journées d’étude, formations et congrès

En 2001, le Comité permanent P avait pris l’initiative d’organiser pour la première fois un colloque avec tous les services de contrôle et d’inspection de la police de l’Union européenne. En 2002 et 2003, des réunions ont eu lieu respectivement à Europol, à La Haye et au Grand-Duché de Luxembourg. En 2004, le Comité permanent P a également activement participé à la préparation de la conférence des services de contrôle et d’inspection européens, qui s’est déroulée à Vienne du 24 au 26 novembre. Plusieurs réunions préparatoires ont eu lieu à Vienne dans ce cadre avec des représentants du pays hôte, ainsi qu’avec des représentants de la Finlande, du Portugal, de la Hongrie, de la Slovaquie et du Grand-Duché de Luxembourg. Les prochaines rencontres européennes se tiendront au Portugal (2005), en Hongrie (2006) et en Finlande (2007). Le Comité permanent P s’est à nouveau engagé à participer activement aux réunions préparatoires, e.a. vu son rôle de secrétariat de fait de l’association, d’autant plus qu’il constitue en Europe l’un des rares organes de surveillance dont le contrôle est totalement externe.

Un séminaire s’est déroulé du 14 au 18 juin 2004 à Tampere (Finlande) à la Poliisikoulu sur le thème « Moving forward with community policing in Europe, sharing and developing good practice ». Durant ce séminaire, un membre du Comité permanent P a donné un exposé sur le thème « Lessons from police monitoring in Belgium » et a participé à plusieurs workshops. Vingt-trois pays européens étaient présents à ce séminaire. Il est apparu, une fois de plus, que la Belgique peut fournir un très grand apport aux nouveaux États membres de l’Union en ce qui concerne l’organisation d’une démocratie digne de confiance, à laquelle un contrôle externe efficace et efficient sur les services de police peut toujours contribuer.

Une délégation du Comité permanent P a participé à la « European Police Conference » à Prague, au cours de laquelle les problématiques du rôle de la police dans le domaine du maintien de l’ordre, du trafic d’êtres humains ainsi que les violences intrafamiliales ont été abordées.

Le Comité permanent P a également participé activement à une conférence à la Maison des parlementaires sur la coopération entre le public et le privé. Il en va de même de 2 journées d’étude organisées par le Centrum voor politiestudies vzw et de 3 journées d’étude organisées par le Centre d’études sur la police asbl. Une journée d’étude dans chaque langue nationale traitait du thème « Déontologie et intégrité à la police » à Bruxelles et à Namur, à l’occasion de laquelle un membre du Service d’enquêtes P exposait la position d’un des membres du Comité permanent P et un autre membre du Service d’enquêtes P menait les discussions. Une seconde journée d’étude du Centrum voor politiestudies vzw concernait le thème de la « discipline » et s’est déroulée à Beveren-Waas. Le Comité permanent P a également participé aux travaux constructifs du très intéressant groupe de travail « Kwalipol ». Ce groupe de travail, mis en place par la Direction des relations avec la police locale, a pour objectif opérationnel d’officialiser et d’implémenter un concept belge pour tendre vers une qualité optimale de l’organisation et du fonctionnement des zones de police.

À la demande de la vzw Beprobel, l’organisation qui chapeaute les officiers des sapeurs pompiers de carrière, un membre du Comité permanent P a participé à une table ronde au niveau international sur la déontologie.
Une démonstration et une explication ont été données à la Commission permanente de la police locale à propos du projet commun au Comité permanent P et à l’Inspection générale de la police fédérale et de la police locale relatif à la transmission par voie électronique d’informations qui font l’objet d’une obligation légale de communication. Le souhait est de diminuer par ce moyen la surcharge administrative potentielle due à la collecte d’informations et de fournir aux corps un instrument de gestion des plaintes.
Enfin, les membres du Comité permanent P étaient aussi présents à une démonstration de techniques spéciales pour les cavaliers de la police montée et ont rendu visite à 3 bourses professionnelles pour l’équipement policier.

Le Comité permanent P a participé le plus possible au groupe de travail « discipline », qui a été mis en place à la demande du ministre de l’Intérieur et est placé sous la direction de l’Inspection générale de la police fédérale et de la police locale. La qualité des travaux était très bonne et les participants, originaires de tous les secteurs concernés, ont fait preuve d’une grande motivation. Après un rythme de réunion soutenu, les travaux ont abouti à une étude exhaustive des points problématiques accompagnée de propositions de solution.
Le Comité permanent P demande que ce travail ne soit pas perdu et qu’il constitue la base d’une révision du droit disciplinaire.

3.4. Délégations étrangères

Dans le cadre de sa politique de transparence, le Comité permanent P a reçu différentes délégations étrangères originaires d’Autriche, d’Ukraine, d’Iran et de Turquie ainsi qu’une délégation du Conseil de l’Europe. Lors de ces visites, un exposé a été donné sur le fonctionnement et les objectifs du Comité permanent P.
Afin de promouvoir la coopération judiciaire entre la Belgique et l’Algérie d’une part, et la Belgique et le Burkina Faso d’autre part, un certain nombre de magistrats de ces pays ont rendu une visite de travail au Comité permanent P. Des membres du Comité permanent P ont également été sollicités en qualité d’expert pour le Conseil de l’Europe ou l’Union européenne, pour participer à des réunions de travail en Ukraine, dans la Fédération russe, en Azerbaïdjan, en Corée du Sud, en Roumanie, en Moldavie et au Burkina Faso.

4. Le Comité P en tant que collège

4.1. Réunions et séminaires

L’an dernier, le Comité permanent P s’est réuni 64 fois en réunion plénière. Neuf cents points y ont été discutés. À l’agenda de ces réunions, on trouve des rubriques qui sont reprises chaque semaine à l’ordre du jour, comme les dossiers relatifs aux plaintes, dénonciations et enquêtes de contrôle, les dossiers relatifs à l’administration et à la logistique et les décisions accessibles à la Cour des comptes. Une part du temps est également réservée au directeur général du Service d’enquêtes P ou à ses adjoints et, au besoin, à l’un ou l’autre commissaire auditeur, pour rendre compte de la situation au niveau des activités du Service d’enquêtes P.

Deux réunions stratégiques de plusieurs jours ont en outre eu lieu sous la forme d’un séminaire à Blankenberge et à Spa. À cette occasion, le bilan du fonctionnement a été dressé et des décisions stratégiques ont été prises en vue d’optimaliser le fonctionnement et de fixer les priorités, entre autres sur la base d’une évaluation CAF [17] et d’une étude de capacité réalisée au sein du Service d’enquêtes P. Un compte rendu détaillé de cette dernière étude a été adressé à la commission parlementaire d’accompagnement.

Le Comité permanent P s’est réuni six fois avec la commission chargée de son accompagnement parlementaire et a fait rapport, à l’occasion de ces réunions, sur une cinquantaine de sujets à propos desquels un compte rendu ou un rapport d’enquête a été rédigé. Deux réunions spéciales ont eu lieu concernant la discussion du rapport annuel 2003. Ces rapports ont été compilés et ont servi de base lorsque le Comité permanent P a été invité pour une audition à la Chambre ou au Sénat [18] .

Les membres du Comité permanent P ont en outre participé à différentes discussions au cabinet du ministre de l’Intérieur, en présence du chef de la police fédérale, de représentants de la Commission permanente de la police locale et d’un représentant du ministre de la Justice.

Des réunions ont également eu lieu avec le chef de la police fédérale, et cela également en dehors du cadre des évaluations auxquelles on s’attardera de manière plus approfondie infra.

Last but not least, le Comité permanent P a tenu plusieurs réunions communes constructives avec le Comité permanent R ainsi que différentes réunions de travail communes à propos d’une enquête de contrôle commune, et à propos de la méthodologie appliquée et du statut des membres des Services d’enquêtes respectifs ou du personnel administratif.
Le projet de statut des membres des Services d’enquêtes a d’ailleurs été transmis à la Chambre des Représentants dans l’espoir de pouvoir l’appliquer dans les plus brefs délais et ainsi assurer davantage et mieux l’indépendance de ce maillon important du contrôle externe sur les services de police au sens de l’article 3 de la loi organique du 18 juillet 1991.

Parallèlement aux réunions concernant le fonctionnement interne du Comité permanent P, le budget et les obligations financières du Comité permanent P ont également fait l’objet d’attention. À deux moments, on a préparé les réunions avec un auditeur de la Cour des comptes et on lui a fourni toutes les informations demandées. Le budget pour 2005 a été défendu de manière transparente et détaillée et approuvé par la suite tant par la Cour des comptes que par la Commission de la comptabilité de la Chambre des Représentants. Les dépenses de 2004 ont également été approuvées et la comptabilité a été considérée comme conforme [19] .

4.2. Hearings

Tout comme les années précédentes, le Comité permanent P a organisé différents hearings en 2004. Il a ainsi notamment écouté : (1) un commissaire divisionnaire au sujet du fonctionnement de la section coopération policière internationale de la police fédérale ; (2) un directeur général au sujet du fonctionnement et des résultats de la direction générale de la police judiciaire ; (3) deux commissaires divisionnaires au sujet des derniers développements concernant le fonctionnement de la direction générale de la police administrative ; (4) un directeur général et deux commissaires divisionnaires au sujet de l’évolution de la direction générale des ressources humaines ; (5) deux directeurs généraux au sujet de l’appui opérationnel et des moyens matériels ; (6) le commissaire général et un directeur général au sujet des points problématiques au niveau de l’organisation ; (7) le président du Conseil des procureurs du Roi au sujet notamment de la coopération entre le ministère public et le Comité permanent P.
Au cours de ces différents et très intéressants hearings, la discussion était franche car le Comité permanent P avait préalablement assuré aux orateurs que l’information communiquée ne serait pas rendue publique ni utilisée dans des circonstances personnelles à l’égard de la personne auditionnée.

4.3. Relations et contacts avec différentes autres institutions

Au cours de l’année 2004, le Comité permanent P a continué à entretenir des contacts avec différentes instances et organisations afin de promouvoir la coopération avec ces institutions et le suivi des protocoles existants.

Des réunions ont eu lieu sur des questions précises, entre autres avec la Commission de la protection de la vie privée, l’Inspection générale de la police fédérale et de la police locale, le chef de la police fédérale, la Commission permanente de la police locale, le Conseil des procureurs du Roi, le Centre pour l’égalité des chances et la lutte contre le racisme et l’organe de contrôle de la gestion de l’information policière. Un accord de coopération avec le Centre pour l’égalité des chances et la lutte contre le racisme a en outre été préparé et signé début 2005. Un second accord a été préparé en 2004 et conclu début 2005 avec le directeur général de la Direction générale de la police judiciaire et avec le directeur de la Direction de la lutte contre la criminalité économique et financière de la police fédérale concernant la gestion commune d’un centre d’interception technique et d’autres formes de coopération.

4.4. Visite de Sa Majesté le Roi

Le 17 mars 2004, Sa Majesté le Roi Albert II a rendu une visite de travail au Comité permanent P, en présence de Monsieur Herman De Croo, président de la Chambre des Représentants et de Monsieur Patrick Dewael, vice-premier ministre et ministre de l’Intérieur. À l’issue de cette réunion de travail, le Roi s’est entretenu avec les membres du Comité permanent P, ainsi qu’avec les membres du Service d’enquêtes P et le personnel administratif. Ce fut une rencontre constructive considérée par tous comme une marque d’appréciation pour le dévouement quotidien de tous les collaborateurs du Comité permanent P.

Section 2 : Évaluation du commissaire général, des directeurs généraux et des directeurs généraux adjoints

Les ministres de l’Intérieur et de la Justice ont préposé les membres du Comité permanent P afin de réaliser, à titre personnel, l’évaluation du commissaire général. Les membres du Comité permanent P ont également pris part, en qualité d’experts, aux évaluations des directeurs généraux et de leurs adjoints, qui ont été réalisées par le commissaire général avec l’assistance de l’inspecteur général.

Non seulement la législation et la réglementation en vigueur en matière d’évaluation de mandataires ou autres hauts responsables mais aussi la méthodique généralement reconnue dans ce domaine confèrent une importance particulière à la question de savoir dans quelle mesure la personne à évaluer a atteint les objectifs qui lui ont été fixés à l’aide des moyens mis à sa disposition.
À la lumière des missions fixées par la loi du 7 décembre 1998 organisant un service de police intégré, structuré à deux niveaux et par l’arrêté royal du 3 septembre 2000 concernant le commissaire général et les directions générales de la police fédérale, la commission ad hoc d’évaluation a dressé une liste des objectifs qui, à ses yeux, constituent l’essence même du mandat de commissaire général de la police fédérale. La commission a en outre estimé qu’il était nécessaire d’intégrer dans son évaluation la question des compétences du commissaire général en matière de management et de direction.
Un document de référence idoine a donc été établi, reprenant les compétences que la commission a jugées importantes pour l’exercice de la fonction de commissaire général. Pour ce faire, on a pris en considération le profil de fonction tel qu’il est paru au Moniteur belge du 4 novembre 2000 ainsi que les principes généralement reconnus en cette matière. Dans le prolongement des données déjà disponibles ou des documents reçus et aux fins de se forger une idée la plus objective et la plus complète possible, les titulaires de fonctions (personnes qui en vertu de leur fonction) étaient en mesure de fournir des informations quant au degré de réalisation des objectifs par le commissaire général, ont été consultés au moyen d’un questionnaire spécifique, établi après recours à l’expertise indispensable, de manière à permettre une analyse intégrée et globale complémentaire et, s’il échet, affiner les données déjà disponibles [20] . Il a également été demandé au commissaire général de remplir ce même questionnaire.
Cette méthode de travail a été débattue et commentée, notamment lors d’une réunion ad hoc de la commission avec le commissaire général, lequel y a donné son assentiment [21] .
Le Comité P, en tant que commission d’évaluation, a été d’avis que les données de l’analyse globale évoquée et telle qu’elle a été explicitée, ne présentent cependant aucune valeur absolue. Elles sont considérées comme autant d’éléments à replacer dans leur contexte et à vérifier à la lumière du rapport synoptique déposé par le commissaire général, des informations disponibles, de ses réponses aux questionnaires, des données de son entretien d’évaluation et de l’expertise et de l’expérience professionnelle dont témoignent les membres du Comité siégeant en commission d’évaluation [22] .
Il s’agit ainsi, en synthèse, des principaux aspects qui ont permis à la commission d’évaluer la manière dont le commissaire général a, jusqu’à présent, exercé son mandat.

Le commissaire général a mis l’accent à plusieurs reprises, et pas uniquement dans le cadre du processus d’évaluation, sur le fait qu’il n’avait pas reçu de lettre de mission et qu’aucune règle de fonctionnement claire n’avait été fixée pour son mandat. Le Comité P ne peut que confirmer ses dires et, pour ces motifs, comme il est d’ailleurs prévu dans la réglementation ad hoc, il s’est basé sur les missions qui lui ont été confiées lors de la détermination des objectifs de l’évaluation.

En vertu de la législation, le commissaire général doit se consacrer par priorité à la question du fonctionnement de la police fédérale. Il importe en outre d’observer que les circonstances dans lesquelles le commissaire général a été amené à exercer son mandat étaient loin d’être optimales. Qui plus est, des critiques non vérifiées voire non vérifiables ont été régulièrement émises, dans certains cas de manière injustifiée, à l’encontre du fonctionnement de la police fédérale ou du commissaire général même.
Il convient enfin de souligner que la mise en place du nouveau paysage policier et le système des plans nationaux (et zonaux) de sécurité se profilent comme une évolution des plus positives, dont on savait pourtant d’emblée qu’elle serait sujette à amélioration et donc à des critiques positives et constructives.

Le 31 décembre 2004, la commission d’évaluation a remis le rapport d’évaluation concernant le commissaire général aux deux ministres.
À l’occasion de ces évaluations, le Comité permanent P a non seulement pu rassembler un certain nombre d’informations relatives au fonctionnement du service de police intégré, qui sont très utiles pour son propre fonctionnement mais a également réalisé un canevas en vue de l’amélioration de la procédure d’évaluation du commissaire général et des plus hauts responsables du service de police intégré, structuré à deux niveaux, et a formulé des conclusions et propositions détaillées à l’attention des deux ministres.

Section 3 : Quelques considérations relatives au fonctionnement du Comité permanent P

5. Relations avec les instances internationales de suivi du respect des droits de l’homme

5.1. Situation

Le statut d’organe de contrôle externe, indépendant et neutre, chargé, en vertu de l’article 1^er de la loi organique du 18 juillet 1991 du contrôle des services de police et de renseignements, de veiller particulièrement à la protection des droits que la Constitution et la loi confèrent aux citoyens dans le cadre de la mise en œuvre de la fonction de police, fait du Comité permanent P un partenaire privilégié au niveau belge des instances internationales chargées du contrôle du respect des droits de l’homme. Les préoccupations du Comité permanent P en matière de protection des droits fondamentaux des citoyens recoupent ainsi notamment celles du Comité européen pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants (CPT) [23] , du Comité des Nations Unies contre la torture (CAT) [24] , du Comité des droits de l’homme [25] , de la Commission européenne contre le racisme et l’intolérance (ECRI) [26] et du Comité des Nations Unies pour l’élimination de la discrimination raciale (CERD) [27] .

5.2. Connaissances et savoir-faire développés en matière de contrôle du respect des droits et libertés des citoyens dans l’exercice de la fonction de police

Le Comité permanent P examine tout fait porté à sa connaissance sur la base d’une méthode standardisée, de sorte que chacun d’entre eux se retrouve enregistré dans une base de données, en ce compris les allégations d’infractions portant directement atteinte aux droits et libertés des citoyens par des actes arbitraires, de violence ou illégitimes ou par la non-intervention de fonctionnaires de police dans l’exercice de leurs fonctions.

Différentes sources de renseignements permettent au Comité permanent P d’accéder aux informations relatives à de telles allégations et de les examiner plus avant. Il s’agit notamment : (1) de manière réactive : (i) des plaintes et dénonciations de particuliers ou de certains fonctionnaires de police eux-mêmes ou transmises par l’intermédiaire d’organismes nationaux de défense des droits de l’homme, tels que la Ligue des droits de l’homme, le Mouvement contre le racisme, l’antisémitisme et la xénophobie, Amnesty international, ou encore le Centre pour l’égalité des chances et la lutte contre le racisme, etc. ; (ii) des informations communiquées par les corps de police, les autorités disciplinaires, l’Inspection générale de la police fédérale et de la police locale et les autorités judiciaires, tel que prévu par la loi organique du 18 juillet 1991 [28] ; et (2) de manière proactive : (i) de visites fréquentes et inopinées dans des commissariats de police à l’occasion desquelles les cellules de passage (amigos) sont examinées et les personnes détenues sont interpellées sur leurs conditions de détention ; (ii) des enquêtes de contrôle (marginales ou thématiques) visant notamment à vérifier le respect des libertés et des droits fondamentaux par les fonctionnaires de police ; (iii) de la lecture attentive de la presse quotidienne et des affaires policières qui y sont relatées et qui n’ont pas nécessairement fait l’objet d’une plainte ou d’une dénonciation expresse auprès du Comité permanent P.

Les principales enquêtes de contrôle et de suivi initiées et poursuivies par le Comité permanent P entre 2001 et 2004 dans le domaine du contrôle du respect des droits et libertés des citoyens dans l’exercice de la fonction de police, portent notamment sur les thèmes suivants : (1) fouilles et privations de liberté ; (2) allégations de mauvais traitements à l’occasion de privations de liberté ; (3) cellules de passage (amigos) et incarcération dans les locaux de police ; (4) « incidents in custody » ; (5) rapatriements ; (6) usage de la contrainte et de la force dans la mise en œuvre de la fonction de police ; (7) maintien de l’ordre ; (8) racisme, discrimination et diversité ; (9) manière de communiquer des services de police avec certaines personnes en état de précarité et (10) gens du voyage.
Les modalités d’exécution des enquêtes de contrôle du Comité permanent P ont fortement évolué au cours des dix dernières années, faisant de l’enquête de contrôle un instrument de plus en plus performant en termes de mesure et d’évaluation du fonctionnement policier dans son ensemble. Un certain nombre d’enquêtes a déjà donné lieu à la communication d’un rapport global, intermédiaire ou de suivi à la Commission parlementaire d’accompagnement du Comité permanent P. Ces rapports ont chaque fois également été communiqués aux autorités, e.a. hiérarchiques, aux responsables et, le plus souvent, aux ministres de l’Intérieur et de la Justice. Parfois également à d’autres parties prenantes parmi lesquelles certaines ONG. Certains d’entre eux ont par ailleurs connu une certaine publicité plus vaste. D’autres ont déjà suscité des réactions diverses, allant assez souvent dans le sens des recommandations faites ou des pistes tracées par le Comité permanent P.

La diversité des connaissances et informations dont le Comité permanent P dispose actuellement ainsi que le savoir-faire développé en matière de mesure des dysfonctionnements policiers sur ces dix années d’expérience, en tant qu’observatoire global de la fonction de police, lui permettent d’assurer de manière toujours plus rigoureuse sa mission d’organe de contrôle externe et indépendant et représente une source de connaissances, étayée de repères probants, de grande valeur pour les instances internationales de contrôle du respect des droits de l’homme.

5.3. Collaboration

5.3.1. Contribution à la rédaction de rapports périodiques

À la demande du gouvernement et avec l’aval du Parlement, le Comité permanent P contribue à l’élaboration des rapports rédigés périodiquement à l’attention des diverses instances internationales de contrôle, en exécution des obligations contenues dans les conventions internationales en matière de protection des droits de l’homme auxquelles l’État belge est partie. Ces rapports périodiques reprennent les mesures arrêtées qui donnent effet aux droits reconnus dans les différents instruments internationaux, les progrès réalisés dans la jouissance de ces droits ainsi que, le cas échéant, les facteurs et les difficultés qui en affectent la mise en œuvre. Sur la base de ces rapports, les instances internationales de contrôle formulent leurs observations, sujets de préoccupation et recommandations. Celles-ci sont par la suite évaluées au niveau des instances belges concernées, en vue d’en assurer un suivi effectif au moyen de mesures concrètes, à court et à plus long terme.
Le Comité permanent P apporte régulièrement son expérience à différents groupes de travail mis en place dans ce cadre.

En 2004, le Comité permanent P a été sollicité tant par le département de la Justice, de l’Intérieur que celui des Affaires étrangères en vue de contribuer à l’élaboration : (1) du rapport périodique de la Belgique à l’attention du Comité des droits de l’homme en exécution de l’article 40 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques ; (2) du rapport périodique de la Belgique à l’attention du Comité des Nations Unies contre la torture, en exécution de l’article 19 de la Convention internationale contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants et (3) du rapport périodique de la Belgique à l’attention du Comité des Nations Unies pour l’élimination de la discrimination raciale, conformément à l’article 9 de la Convention internationale sur l’élimination de toutes les formes de discriminations raciales.

5.3.2. Visites périodiques ou visites ad hoc

Le Comité permanent P a également été sollicité à plusieurs reprises par les instances internationales de contrôle pour recevoir leurs représentants à l’occasion de visites périodiques ou ad hoc en Belgique en vue de répondre à leurs questions, leur fournir des informations précises et procéder à des échanges de vues.

5.3.3. Indépendance mise en question

À la suite de la présentation orale, en juillet 2004, du 4^erapport périodique de la Belgique en exécution de l’article 40 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, le Comité des droits de l’homme des Nations Unies avait exprimé sa préoccupation par rapport à l’indépendance du Comité permanent P de par le fait que la plupart des membres de son Service d’enquêtes sont détachés d’un corps de police. Les explications développées aux points 6 et 7 du rapport ont pour objectif de mettre fin à l’expression du moindre doute à cet égard.

5.4. Perspectives

Le Comité permanent P poursuivra son action sur plusieurs fronts afin de veiller à ce que soit toujours mieux assuré le respect des droits et des libertés des citoyens dans l’exercice de la fonction de police et ce, au-delà des synergies avec les autorités et services de police, notamment au moyen d’une collaboration optimale et transparente avec les instances internationales de contrôle, par l’intermédiaire de la communication d’informations et d’avis d’un niveau de qualité élevé en la matière et l’échange de points de vue.

Dans le cadre du suivi de la question du traitement des personnes privées de liberté par la police, le Comité permanent P a reçu en avril 2005 la visite de la délégation du CPT. Il s’agissait de la quatrième visite périodique du CPT en Belgique, après celles de 1993, 1997 et 2001. En vue de l’élaboration du programme de cette visite, le Comité permanent P a activement collaboré avec le CPT et lui a fourni toutes les informations jugées utiles (accompagnées des garanties nécessaires au niveau de la confidentialité) concernant la situation des personnes privées de liberté par la police en Belgique.

6. Externalité, Indépendance, Neutralité et Effectivité [29]

Par la loi organique du 18 juillet 1991 du contrôle des services de police et de renseignements, le législateur a entendu instituer un suivi et un contrôle spécifiquement externes, globaux et intégrés des services de police en Belgique, assurés par une institution neutre, indépendante et composée de manière pluraliste, relevant directement du Parlement : le Comité permanent de contrôle des services de police.
Le Comité permanent P est assisté d’un service administratif ainsi que d’un Service d’enquêtes, dont les membres, réserve faite des missions judiciaires du Service d’enquêtes P, travaillent directement et exclusivement sous son autorité et sa responsabilité.

À l’occasion de l’élaboration de la loi organique du 18 juillet 1991, le législateur a retenu 6 critères de principe devant permettre au contrôle externe d’accomplir ses missions dans les meilleures conditions [30] . Il s’agit des critères suivants : (1) l’indépendance du contrôle, tant à l’égard des services de police, des pouvoirs exécutif et judiciaire que de toute hiérarchie ; (2) la permanence du contrôle, de manière intégrée et suivie dans la pratique des services ; (3) l’efficacité du contrôle, par l’octroi d’une autorité suffisante ainsi que des moyens et des pouvoirs d’enquête nécessaires pour procéder à des investigations approfondies ; (4) la publicité du contrôle, dans la plus grande transparence possible, sous réserve de certaines garanties nécessaires au niveau de la confidentialité ; (5) la spécificité du contrôle, en tant que mission unique de l’organe de contrôle, de manière complémentaire aux contrôles et inspections existants organisés par les autorités hiérarchiques et judiciaires et (6) la légalité du contrôle, dans le respect des modalités de fonctionnement définies par la loi [31] .
Certains événements survenus en 2003-2004 amènent le Comité P à examiner plus en détail ci-après les critères de l’indépendance, de l’efficacité et de la publicité du contrôle.

6.1. L’indépendance du contrôle

Le Comité permanent P relève directement du Parlement, au profit duquel il est chargé d’assurer un contrôle indirect et permanent sur les organes policiers dépendant du pouvoir exécutif (et placés, pour l’exécution de certaines de leurs missions, sous l’autorité du pouvoir judiciaire).
Le rôle du Comité permanent P est indissociable du principe de la séparation des pouvoirs : le Comité permanent P agit au service du pouvoir législatif afin d’assister ce dernier dans sa fonction de contrôle sur le pouvoir exécutif qui lui est conférée par la Constitution. N’assumant aucune responsabilité quant à l’organisation et au fonctionnement des services contrôlés, le Comité permanent P agit en tant qu’institution externe et ce, tant par rapport au service de police intégré et au pouvoir exécutif dont il dépend que des autres services de police au sens de l’article 3 de la loi organique du 18 juillet 1991 et des autorités dont ils relèvent que par rapport au pouvoir judiciaire [32] .
Cette position totalement externe par rapport aux services de police relevant essentiellement de l’exécutif et à leurs modalités de mise en œuvre est l’un des éléments fondamentaux qui différencient le Comité permanent P des autres instances et services de contrôle et d’inspection parmi lesquels l’Inspection générale de la police fédérale et de la police locale et les autres inspections ou services de contrôle spécifiquement internes aux corps ou zones de police et lui permet de ce fait de jouir d’une totale indépendance à l’égard de l’appareil policier (de la base à l’autorité dont il relève). Ces derniers sont en effet des organes dépendant du pouvoir exécutif, intégrés dans la structure même des services de police [33] et chargés en conséquence de l’aspect interne du contrôle de ceux-ci. Cette spécificité fait d’ailleurs du Comité permanent P l’unique organe de contrôle externe global et intégré sur le fonctionnement des services de police, de surcroît autonome, neutre et indépendant.
Une Commission permanente a été créée au sein de la Chambre des Représentants afin d’assurer le suivi du Comité permanent P : la Commission spéciale chargée de l’accompagnement parlementaire du Comité permanent de contrôle des services de police. Cette Commission se réunit au moins une fois par trimestre avec le Comité permanent P. Elle peut lui adresser des recommandations relatives à son fonctionnement, au respect de sa loi organique et de son règlement d’ordre intérieur.

La loi organique prévoit un certain nombre d’incompatibilités et d’interdictions visant à garantir la pleine neutralité et indépendance des membres du Comité permanent P. Les membres et leurs suppléants ne peuvent occuper aucun mandat public conféré par élection. Ils ne peuvent en outre exercer d’emploi ou d’activité public ou privé qui pourrait mettre en péril l’indépendance ou la dignité de la fonction. Ils ne peuvent être membres ni du Comité permanent de contrôle des services de renseignements, ni d’un service de police, ni d’un service de renseignements [34] . Citons en outre les garanties suivantes : (1) l’interdiction faite aux membres d’être présents à la délibération sur des objets auxquels ils ont un intérêt personnel ou direct ou auxquels leurs parents ou alliés jusqu’au quatrième degré ont un intérêt personnel ou direct [35] ; (2) le fait que, sous peine de sanction pénale, les membres du Comité permanent P sont dépositaires des secrets qui leur sont confiés dans l’exercice de leur mission et que ce secret subsiste même lorsqu’ils ont cessé d’exercer leurs fonctions [36] et (3) l’application faite aux membres du Comité permanent P de la loi du 18 septembre 1986 instituant le congé politique pour les membres du personnel des services publics [37] .

Le mode de désignation des membres du Comité permanent P ainsi que de son greffier consacre clairement son indépendance, sa neutralité et son externalité par rapport aux autres formes de contrôle et d’inspection. Il en va de même en ce qui concerne sa manière de rendre compte.
Le Comité permanent P remet un rapport particulier relatif à chaque enquête à la Chambre des Représentants. Il doit en outre faire rapport à la Chambre des Représentants et au Sénat dans les cas suivants : (1) annuellement, par un rapport général d'activités qui comprend, le cas échéant, des conclusions et des propositions d'ordre général et qui couvre la période allant du 1^erjanvier au 31 décembre de l'année précédente ; (2) chaque fois qu'il l'estime utile ou à la demande de la Chambre des Représentants ou du Sénat, par un rapport d'activités intermédiaire qui peut comprendre des conclusions et des propositions d'ordre général relatives à un dossier d'enquête déterminé ; (3) lorsque la Chambre des Représentants lui a confié une enquête ; (4) lorsqu'au terme d'un délai qu'il estime raisonnable (mais néanmoins supérieur à 60 jours), il constate qu'aucune suite n'a été réservée à ses conclusions ou que les mesures prises sont inappropriées ou insuffisantes.

Des observations similaires à celles formulées dans le prolongement de la présentation orale, en juillet 2004, du 4^erapport périodique de la Belgique en exécution de l’article 40 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques évoqué supra avaient été formulées par le Comité européen pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants (CPT) à la suite de sa visite périodique en Belgique en 1997 [38] . Les explications développées ci-après ont pour objectif de mettre fin à l’expression du moindre doute à cet égard.
Au même titre que la Cour des comptes dont son organisation et son fonctionnement s’inspirent, et de ses institutions sœurs, tels que le Collège des médiateurs fédéraux, la Commission pour la protection de la vie privée, le Conseil supérieur de la Justice, le Comité permanent de contrôle des services de renseignements, le Comité permanent P est une institution sui generis indépendante et extérieure par rapport à l’exécutif et au judiciaire, placée sous la surveillance du Parlement et bénéficiant pour l’ensemble de son fonctionnement d’une dotation de ce dernier.
Une partie du personnel du Comité permanent P est détachée d’autres services mais, quelle que soit son origine, il a un statut spécifique, il est nommé par le Comité permanent P et, sans préjudice des enquêtes judiciaires que les membres du Service d’enquêtes P sont amenés à diligenter, il relève de l’autorité hiérarchique du Comité permanent P. À ce titre, mettre en doute l’indépendance ou la neutralité d’une de ses composantes revient à le faire pour l’ensemble de l’institution du Comité permanent P.
Il convient de préciser en outre que : (1) en ce qui concerne l’exercice de leurs missions de contrôle, les membres du Service d’enquêtes P travaillent incontestablement et directement sous l’autorité et la responsabilité du Comité permanent P, qui reçoit les rapports sur toutes les enquêtes qui sont effectuées. C’est le Comité permanent P qui assume la responsabilité tant de l’ouverture d’une enquête que de ses conclusions, dont l’adoption résulte d’une décision collégiale. Les rapports produits et présentés sont bien, en tout état de cause, ceux du Comité permanent P et non ceux de son Service d’enquêtes ou d’un enquêteur en particulier ; (2) en ce qui concerne l’exercice de leurs missions judiciaires, les membres du Service d’enquêtes P se trouvent non plus sous l’autorité directe du Comité permanent P en ce qui concerne l’affaire concrète en cours faisant l’objet de l’information ou l’instruction mais sous l’autorité exclusive des instances judiciaires (juge d’instruction ou procureur du Roi). Douter de l’indépendance des membres du Service d’enquêtes P dans le cadre de l’exercice de leurs missions judiciaires reviendrait dès lors à mettre en cause l’autorité des instances judiciaires elles-mêmes au même titre que douter de l’indépendance du Comité permanent P lui-même à propos de l’exécution de leurs missions de contrôle.
Qui plus est, tant en ce qui concerne les plaintes que les enquêtes judiciaires, le Comité permanent P et son Service d’enquêtes ne mènent qu’une partie des enquêtes. La plupart des enquêtes sont menées par les chefs de corps eux-mêmes, ainsi que pour une autre partie, par l’Inspection générale de la police fédérale et de la police locale. Pour autant qu’il doive être question de « cible », quod non, cette critique manque alors sa « cible ».
Au-delà de la cohésion et de l’indépendance du Comité permanent P en tant qu’institution, différents mécanismes juridiques existent pour assurer ou renforcer l’indépendance et la neutralité de l’ensemble de ses membres individuels, membres du Collège, de l’administration ou du Service d’enquêtes. L’ensemble de ces personnes adhère par ailleurs à des hautes normes d’éthique professionnelle soulignant encore l’indépendance et la neutralité du Comité permanent P.
En ce qui concerne plus particulièrement le Service d’enquêtes P et sa composition, il convient de souligner que l’on distingue 2 catégories parmi ses membres : (1) les membres statutaires au sens strict : il s’agit soit de membres engagés par le Comité permanent P dans le cadre organique statutaire du Service d’enquêtes P, soit de membres nommés après détachement qui sont passés dans le cadre organique statutaire du Comité permanent P par le mécanisme de transfert prévu à l’article 22quater de la loi organique [39] ; (2) les membres issus d’un service de police mais sélectionnés, désignés et nommés à leurs nouvelles fonctions par le Comité permanent P : en vertu de la loi organique [40] , les membres du Service d’enquêtes P sont, pour moitié au moins, issus d’un service de police ou d’une administration dans laquelle ils ont acquis une expérience d’au moins 5 ans dans des fonctions en rapport avec les activités des services de police.
Il est opportun de rappeler ici la volonté du législateur – telle que consacrée par l’article 67 de la loi organique, au titre de disposition transitoire – lors de la mise en place du Comité permanent P, que les premières nominations des membres du Service d’enquêtes P soient faites à la suite d’un détachement d’un service de police ou d’une administration (pour autant que les conditions d’expérience imposées par l’article 20 de la loi organique soient respectées) ; ce qui explique la présence ab initio d’un nombre relativement élevé d’enquêteurs originaires d’un service de police.

Les membres issus d’un service de police sont, dans le prolongement d’un détachement, nommés par le Comité permanent P en qualité de membres du Service d’enquêtes P pour un terme renouvelable de 5 ans.
Cette nomination leur confère un statut spécifique, non régi par celui des autres membres d’un service de police ou détachés d’un tel service vers un autre service ou une autre institution, qui, très récemment encore, a été précisé par deux lois modifiant la loi organique du 18 juillet 1991 [41] .
La composition du Service d’enquêtes P est intrinsèquement liée aux missions qui lui sont confiées. On distingue trois types de missions : (1) les missions de police judiciaire ; (2) dans une certaine mesure, le suivi des plaintes déposées par des particuliers et (3) les missions d’audit ou d’enquête de contrôle (thématiques, de suivi, etc.). Pour les deux premiers types de missions, il est indispensable de pouvoir compter sur des enquêteurs disposant d’une expérience et d’une expertise en matière d’enquêtes judiciaires, d’audition de personnes, de techniques spéciales du monde policier, etc. Les enquêtes judiciaires confiées au Service d’enquêtes P étant par nature particulièrement délicates ou importantes, elles requièrent une formation policière pointue. C’est particulièrement dans le cadre des missions d’audit ou d’enquête de contrôle que l’apport d’experts de formation autre que policière trouve pleinement sa raison d’être.
Le Comité permanent P est particulièrement attentif à la compétence des membres du Service d’enquêtes P. Cette attention se marque tant lors du recrutement du candidat par un niveau de recrutement élevé [42] , que dans le cadre d’une politique de formation permanente pointue [43] et dans le travail au quotidien par l’utilisation de méthodes modernes, hautement professionnelles [44] .

La loi organique prévoit différentes mesures pour garantir l’indépendance et la neutralité des membres du Service d’enquêtes P originaires d’un service de police : (1) la possibilité d’être transféré de manière définitive dans le cadre organique statutaire du Service d’enquêtes P [45] ; (2) le maintien des droits dans l’administration ou le service d’origine [46] ; (3) le fait de relever de l’autorité disciplinaire du Comité permanent P et non de celle du corps d’origine [47] ; (4) le commissionnement au grade supérieur [48] ; (5) des conditions particulières en termes de promotion [49] et (6) la priorité pour obtenir une nouvelle affectation au sein des services de police à la fin du détachement [50] .
Sans préjudice de la difficulté à définir et à faire accepter un statut ad hoc pour le Service d’enquêtes, il peut être posé que ces différentes mesures visent désormais également à permettre au Comité permanent P de ramener progressivement (sur une période de 5 à 10 ans) la proportion importante – telle qu’initialement voulue par le législateur – d’enquêteurs détachés d’un service de police à la moitié des effectifs du Service d’enquêtes P, tel que prévu par l’article 20 de la loi organique, en promouvant soit un retour vers les services de police, soit un transfert définitif dans le cadre organique statutaire du Service d’enquêtes P. Le Comité permanent P existant maintenant depuis 10 ans, le mécanisme de transfert prévu par l’article 22quater de la loi organique, inséré par la loi du 3 mai 2003, trouvera bientôt à s’appliquer de plus en plus. Le nombre de membres statutaires du Service d’enquêtes P augmentera alors sensiblement.

6.2. L’efficacité du contrôle

Afin de lui permettre d’assumer sa mission de monitoring global et intégré de la manière dont la fonction de police est assumée par les services de police, le législateur a doté le Comité P de différents moyens d’investigation qui doivent lui permettre d’accéder à l’information afin de dégager une vision fiable, pertinente et aussi complète que possible du paysage policier et des problèmes qui s’y posent.
Sans préjudice des dispositions légales relatives aux immunités et aux privilèges de juridiction, le Comité permanent P et son Service d’enquêtes P peuvent inviter, afin de l'entendre, toute personne dont ils estiment l'audition nécessaire. Les membres des services de police sont tenus de donner suite à toute convocation écrite ; ils peuvent déposer sur des faits couverts par le secret professionnel [51] .
Le président du Comité permanent P peut faire citer des membres des services de police comme témoins par le ministère d'huissiers de justice. Sous peine de poursuites pénales, les membres des services de police sont tenus de déposer après avoir prêté serment. Ils ont l’obligation de révéler au Comité permanent P les secrets dont ils sont dépositaires, à l'exception de ceux qui concernent une information ou une instruction judiciaire en cours. Si le membre du service de police estime devoir garder le secret dont il est le dépositaire parce que sa révélation risquerait de faire courir un danger physique à une personne, la question est soumise au président du Comité permanent P qui statue [52] .
Le Comité permanent P et le Service d’enquêtes P peuvent requérir la collaboration d’experts ou d’interprètes [53] . Les membres des services de police qui refusent de témoigner devant le Comité permanent P et les experts et interprètes qui refusent leur collaboration sont punis d’un emprisonnement d’un mois à un an [54] . Dans l’exercice de leurs missions, les membres du Service d’enquêtes P peuvent requérir l’assistance de la force publique [55] .
Dans le cadre d’enquêtes non judiciaires aussi, qualifiées le plus souvent d’enquêtes de contrôle, les membres du Service d’enquêtes P sont compétents pour effectuer des recherches dans les lieux où les membres du personnel d’un service de police, au sens de l’article 3 de la loi organique, exercent leurs fonctions et y saisir tous les objets et documents utiles à l’enquête [56] . En outre, le Comité permanent P et le directeur général du Service d’enquêtes P peuvent imposer des délais de réponse contraignants aux services de police ou à leurs membres auxquels ils adressent des questions dans l'exécution de leurs missions [57] .

À cela s’ajoute l’obligation légale pour différents acteurs, intervenants ou parties prenantes à la « res politia » de communiquer différentes informations, documents ou dossiers au Comité permanent P. Il s’agit plus particulièrement des obligations prévues par les articles 9, 10, 14, 14bis, 14ter, 19 et 26, évoquées par ailleurs dans le présent rapport d’activités. Par l’action de son bras armé que constitue son Service d’enquêtes et l’exploitation de ces différents renseignements, le Comité permanent P assure, au-delà de l’efficacité/efficience de son contrôle, dans une large mesure son effectivité. Celle-ci est par ailleurs encore renforcée par la publicité particulière donnée par le Comité permanent P aux résultats de ses différentes enquêtes.

6.3. La publicité du contrôle

Chaque enquête de contrôle fait l’objet d’un rapport général ou particulier, qui est transmis à la Chambre des Représentants ou au Sénat ainsi qu’à différentes autorités de police.
Le rapport précise de façon générale les investigations menées ou les vérifications effectuées et comprend les conclusions qui portent sur les textes, les activités ou les méthodes qui seraient de nature à mettre en péril le respect des droits constitutionnels et des libertés fondamentales des citoyens ou la coordination et l'efficacité des services de police.
Lorsque l’enquête a été initiée à la demande du ministre compétent ou de l’autorité compétente, une copie du rapport lui est transmis. Ce rapport est confidentiel jusqu'à sa communication à la Chambre des Représentants et, ensuite, la décision du Comité permanent P quant à sa publicité.
Le ministre compétent ou l’autorité compétente peuvent par ailleurs également être informés par un rapport général ou particulier, subséquent à une plainte ou dénonciation, ou à un ensemble de plaintes ou dénonciations. Le ministre compétent ou l’autorité compétente peuvent organiser un échange de vues avec le Comité permanent P à propos des rapports d’enquête. Le Comité permanent P peut lui-même prendre l’initiative de l’organisation d’un tel échange de vues. Dans un délai raisonnable, le ministre compétent ou l’autorité compétente informent le Comité permanent P de la suite réservée à ses conclusions.
Après avis du ministre compétent ou de l’autorité compétente, le Comité permanent P peut décider de rendre public tout ou partie de ses rapports et conclusions, selon les modalités qu’il détermine et conformément à son règlement d’ordre intérieur, ce qu’il ne manque pas de faire, comme l’illustrent à suffisance ses différentes publications, son site Internet www.comitep.be et la publicité qui est assurée autour de leur contenu.

7. Répartition des enquêtes sur les délits et crimes mis à charge des membres de services de police entre le Service d’enquêtes P, d’une part, et les services de police ou l’Inspection générale de la police fédérale et de la police locale, d’autre part [58]

7.1. Situation

7.1.1. Les missions judiciaires du Service d’enquêtes P

En vertu de l’article 16 alinéa 3 de la loi organique du 18 juillet 1991 du contrôle des services de police et de renseignements, le Service d’enquêtes P effectue, d’initiative ou sur réquisition du procureur du Roi ou du juge d’instruction compétent, les enquêtes sur les crimes et délits mis à charge des membres des services de police (à savoir, le service de police intégré tel que mis en place par la loi du 7 décembre 1998, tout comme l’Inspection générale de la police fédérale et de la police locale et les autres services de police au sens de l’article 3 de la loi organique, le cas échéant précisé par son article 14bis) ; et ce, en concurrence avec les autres officiers et agents de police judiciaire et même avec un droit de prévention sur ceux-ci. C’est d’ailleurs à cette fin que tous les membres du Service d’enquêtes P se voient attribuer la qualité d’officier de police judiciaire, auxiliaire du procureur du Roi [59] .

7.1.2. La surcharge épisodique en matière d’enquêtes judiciaires au détriment des missions de contrôle au service du Parlement et des citoyens, sous l’autorité du Comité permanent P

Dans le courant des années 90 déjà, la Commission d’accompagnement parlementaire du Comité permanent P a, à plusieurs reprises, affirmé avoir dû constater trop souvent que les autorités judiciaires confiaient systématiquement les enquêtes concernant n’importe quels crimes et délits mis à charge des membres des services de police au Service d’enquêtes P, faisant ainsi de celui-ci un office de police spécialisée des parquets en la matière, alors qu’il leur était loisible de confier l’enquête à d’autres instances (notamment les anciennes polices judiciaires près les parquets ou les anciennes brigades de surveillance et de recherche (BSR) de la Gendarmerie, voire en certains cas la police communale elle-même).
À l’occasion des discussions devant la Commission d’accompagnement parlementaire, il fut précisé qu’en certaines circonstances, ces trop nombreux recours de certaines instances judiciaires au Service d’enquêtes P ont eu pour conséquence que ce service travaillait essentiellement pour les autorités judiciaires et s’est rendu peu disponible pour l’accomplissement des enquêtes de contrôle ordonnées par le Comité permanent P, voire à la demande du Parlement ou d’une autre autorité au sens de la loi organique du 18 juillet 1991 [60] .
Si les choses ont certes changé dans une certaine mesure entre-temps, on déplore cependant encore trop souvent l’attitude de certains parquets ou juges d’instruction, qui ne semblent tenir compte ni de la gravité des faits, ni de la complexité de l’affaire, ni de la spécificité du Service d’enquêtes P, telles que très clairement spécifiées par le législateur et réaffirmées par le Parlement sans désemparer depuis 1990, notamment dans les recommandations émises en 1996 et 1998 par les Commissions spéciales chargées du suivi parlementaire des Comités permanent de contrôle des services de police et de renseignements.
En 1995 déjà, les Commissions spéciales du Comité P et du Comité R ont rédigé un rapport à la suite de l’évaluation de leur fonctionnement respectif [61] . Des recommandations consécutives ont été adoptées au printemps 1996.
Par l’intermédiaire de la recommandation n°11 [62] , la Chambre a notamment conseillé de fixer des critères en ce qui concerne les missions que les autorités judiciaires peuvent confier au Service d’enquêtes P. C’est au président du Comité permanent P – un magistrat conformément au prescrit de la loi organique du 18 juillet 1991 – que devait revenir le pouvoir de décider de l’exécution de ces missions et de la répartition des tâches dans le cadre desdites missions. La Chambre recommandait en outre d’élaborer une formule visant à faire en sorte que les résultats des enquêtes permettent au Comité permanent P d’accomplir sa mission dans le cadre de l’élaboration de la politique et de l’information du législateur, par l’intermédiaire de la commission parlementaire ad hoc.

La recommandation n°11, destinée à préciser les termes originaux de loi, cependant déjà assez clairs dès le départ, même sans l’aide de la lecture des travaux parlementaires tout aussi clairs, a été partiellement rencontrée par les modifications apportées à la loi organique du 18 juillet 1991 par la loi du 1^eravril 1999, notamment par l’insertion d’un alinéa 4 à l’article 16, d’un article 20bis et d’un article 61bis ainsi que par la loi du 3 mai 2003.

7.1.3. Les modifications apportées à la loi organique par la loi du 1^eravril 1999 [63]

7.1.3.1. L’alinéa 4 de l’article 16 de la loi organique

7.1.3.1.1. Principe

Afin de remédier à la surcharge ou à la mise en œuvre inadéquate du Service d’enquêtes P en matière d’enquêtes judiciaires et dans le prolongement de la loi du 7 décembre 1998 organisant un service de police intégré, structuré à deux niveaux – qui institue notamment l’Inspection générale de la police fédérale et de la police locale et qui est aussi l’occasion d’évoquer les autres services d’inspection et de contrôle spécifiquement internes tels que ceux créés notamment dans le prolongement de la commission d’enquête « Traite des êtres humains » – la loi du 1^eravril 1999 a inséré un quatrième alinéa à l’article 16 de la loi organique du 18 juillet 1991, en vertu duquel : « L’exécution des enquêtes judiciaires ne peut mettre en péril l’exécution des autres missions du Service d’enquêtes. À cette fin, le ministre de la Justice arrête, conformément à l’article 143ter du Code judiciaire et sur proposition du Comité permanent P, les enquêtes sur les délits et crimes mis à charge des membres des services de police qui sont confiées prioritairement, d’une part, au Service d’enquêtes, d’autre part, à l’Inspection générale de la police fédérale et de la police locale ou aux services de police ».
L’on est dès lors en 1999 (après la réforme « Franchimont », les accords « Octopus » et le vote de la loi du 7 décembre 1998 réformant fondamentalement le paysage policier) clairement dans l’optique d’une répartition des missions et tâches qui tient compte aussi des nouvelles réalités : l’existence d’un service de police intégré, structuré à deux niveaux, d’un contrôle interne et de l’Inspection générale de la police fédérale et de la police locale, destinée à rencontrer les implications de la disparition d’une pluralité de services de police pouvant, dans l’état antérieur des choses, intervenir dans une enquête impliquant un membre d’un autre service de police.

7.1.3.1.2. Objectif

Comme précisé dans les travaux parlementaires [64] , l’objectif de cette disposition est de limiter les enquêtes judiciaires confiées au Service d’enquêtes P aux seuls faits qui justifient de faire appel à des enquêteurs hautement spécialisés. S’il s’indique qu’une enquête judiciaire sur des faits graves, comme des violences ou des faits de corruption ou d’autres infractions graves lors de l’utilisation de moyens de contrainte prévus dans le Code d’instruction criminelle (perquisition, méthodes particulières de recherche [65] , etc.) relèvent de ce service, il n’en est pas de même pour des infractions moins graves ou pour lesquelles l’enquête est moins complexe. Le mécanisme proposé s’inspire de celui inséré à l’article 5, alinéa 3, de la loi du 5 août 1992 sur la fonction de police par l’article 153 de la loi du 7 décembre 1998 organisant un service de police intégré, structuré à deux niveaux, en vertu duquel : « Conformément à l’article 143ter du Code judiciaire, le ministre de la Justice détermine par directive, en partant des principes de spécialité et de subsidiarité, les missions de police judiciaire qui sont réalisées prioritairement, d’une part, par la police locale, d’autre part, par les services judiciaires et autres services de la police fédérale » [66] .
Une telle répartition a bien été réalisée assez rapidement après la mise en place du nouveau paysage policier voulu par les accords « Octopus » par la directive du ministre de la Justice du 20 février 2002 organisant la répartition des tâches, la collaboration, la coordination et l’intégration entre la police locale et la police fédérale en ce qui concerne les missions de police judiciaire, telle que diffusée par la circulaire n° COL 2/2002 du Collège des procureurs généraux près les Cours d’appel.
Cette directive ministérielle a pour objectif : (1) de définir de la manière la plus claire possible les règles de répartition des tâches de police judiciaire entre la police locale et la police fédérale, en énonçant un principe général (l’articulation adéquate des principes de subsidiarité et de spécialité) et un certain nombre de critères permettant de déterminer la complexité de l’affaire et (2) de déterminer la coordination et les mécanismes de fonctionnement intégré entre les deux niveaux structurels de la nouvelle police.
La volonté du législateur exprimée en 1998 et en 1999 et le souhait du Comité permanent P et de sa commission d’accompagnement parlementaire sont dès lors entièrement et sans conteste de même nature ...

C’est dans cette même philosophie qu’il convient de réaliser la répartition des enquêtes judiciaires entre le Service d’enquêtes P, d’une part, et les services de police ou l’Inspection générale de la police fédérale et de la police locale, d’autre part, telle que prévue à l’alinéa 4 de l’article 16 de la loi organique du 18 juillet 1991. S’il convient indubitablement de laisser une part de liberté d’appréciation aux instances judiciaires, laisser la répartition de ces enquêtes judiciaires à leur pleine et entière discrétion, comme d’aucuns le souhaitent, n’est conforme ni aux dispositions de la loi organique du 18 juillet 1991, telle que modifiée par la loi du 1^eravril 1999, ou de celle du 7 décembre 1998, ni à la volonté exprimée dans leurs travaux parlementaires, ni à la ratio legis qui requiert de réaliser une telle répartition de façon cohérente et sensée. Au contraire, les travaux parlementaires prônent les principes de subsidiarité et de spécialité où la gravité et la complexité de l’affaire doivent sans conteste jouer un rôle ainsi que la spécificité du Service d’enquêtes P par rapport à tous les autres intervenants ou lorsqu’il s’impose en vertu des circonstances ou de la particularité des personnes impliquées.

7.1.3.1.3. Un texte clair n’a pas besoin d’être interprété

Si, malheureusement, on peut parfois regretter le manque de clarté et de limpidité de certains textes juridiques, l’article 16, alinéa 4, de la loi organique du 18 juillet 1991 – tout comme d’ailleurs ses articles 61bis et 20bis – est quant à lui facilement compréhensible et accessible. Le principe qui y est énoncé est que l’exécution des enquêtes judiciaires ne peut mettre en péril l’exécution des autres missions du Service d’enquêtes P. Pour y parvenir, l’article 16, alinéa 4, de la loi organique du 18 juillet 1991 prévoit une intervention du ministre de la Justice prise sur proposition du Comité permanent P et conformément à l’article 143ter du Code judiciaire [67] – à savoir, après avoir pris l’avis du Collège des Procureurs généraux – par l’intermédiaire d’une directive de politique criminelle, contraignante pour tous les membres du ministère public et dont la bonne exécution est surveillée par les procureurs généraux près les Cours d’appel.
À l’aide de cette directive, le ministre de la Justice doit arrêter la répartition des enquêtes relatives à des crimes et délits mis à charge des membres des services de police qui seront confiées prioritairement, d’une part, au Service d’enquêtes P, et, d’autre part, à l’Inspection générale de la police fédérale et de la police locale ou aux autres composantes du service de police intégré, structuré à deux niveaux.

7.1.3.2. L’article 20bis de la loi organique

La loi du 1^eravril 1999 a également inséré un article 20bis dans la loi organique du 18 juillet 1991 visant à limiter le nombre d’enquêteurs spécialement chargés d’exécuter les enquêtes judiciaires visées à l’article 16 de la loi. En vertu de la disposition de l’époque, le nombre d’enquêteurs spécialement chargés d’exécuter les enquêtes judiciaires visées à l’article 16 ne peut être inférieur à la moitié des effectifs du Service d'enquêtes P ni supérieur aux deux tiers de ces effectifs. Par ailleurs, le directeur général du Service d'enquêtes P ne peut confier l'exécution des réquisitions qu'il reçoit des autorités judiciaires aux autres membres du Service d'enquêtes P, sauf accord du président du Comité permanent P.

7.1.3.3. L’article 61bis de la loi organique

De manière complémentaire aux dispositions de l’alinéa 4 de l’article 16 et de l’article 20bis de la loi organique du 18 juillet 1991, l’article 61bis, tel qu’inséré par la loi du 1^eravril 1999, prévoit notamment qu’il appartient au président du Comité permanent P de veiller à ce que l’exécution des missions de police judiciaire n’entrave pas l’exécution des enquêtes de contrôle. À cette fin, il organise les concertations nécessaires avec les autorités judiciaires compétentes.
Le législateur a ainsi très clairement confié au président du Comité permanent P un rôle d’arbitre des capacités disponibles et de décision en la matière. Plus clairement encore qu’à l’instar de la compétence d’arbitrage du parquet fédéral à certaines occasions.

En dépit du fait qu’il est sans aucun doute souhaitable d’éviter les problèmes en termes de capacité à l’aide d’une conciliation préalable, le législateur n’a laissé subsister aucun doute concernant le fait que la décision finale appartient au président du Comité permanent P.
Dans la pratique quotidienne, lorsque le directeur général du Service d’enquêtes est d’avis qu’un dossier ne correspond pas aux critères, avant de renvoyer le dossier inexécuté, il en informe le président qui tranche et en avise, ultérieurement, le Comité permanent P.

7.1.4. Les modifications apportées à la loi organique par la loi du 3 mai 2003 [68]

7.1.4.1. L’article 20ter de la loi organique

La loi du 3 mai 2003 entend limiter le recours au Service d’enquêtes P par les autorités judiciaires en limitant une nouvelle fois le nombre d’enquêteurs spécialement chargés d’exécuter les enquêtes judiciaires visées à l’article 16 de la loi organique en disposant que le nombre d’enquêteurs spécialement chargés d’exécuter les enquêtes judiciaires visées à l’article 16 ne peut être supérieur à la moitié des effectifs du Service d’enquêtes P. L’ancien article 20bis, tel qu’inséré par la loi du 1^eravril 1999, est ainsi devenu l’article 20ter de la loi organique du 18 juillet 1991.
Cette récente modification s’entend comme la confirmation de la conception d’un Service d’enquêtes prioritairement au service du Comité permanent P (et donc, au service du Parlement et du citoyen), dont les missions judiciaires sont limitées aux seuls faits justifiant de faire appel à des enquêteurs hautement spécialisés [69] .
On lit en effet dans l’exposé des motifs relatif à la loi du 3 mai 2003 que tant les documents parlementaires que les ministres compétents confirment que le Service d’enquêtes du Comité permanent P ne constitue pas une « police des polices », de sorte que les enquêtes judiciaires devraient être limitées aux seuls faits qui justifient de faire appel à des enquêteurs hautement spécialisés. Il en découle qu’une enquête sur des faits graves, tels que des violences caractérisées ou des faits de corruption d’une certaine gravité ou d’autres infractions graves lors de l’utilisation de moyens de contrainte prévus dans le Code d’instruction criminelle (perquisition, méthodes particulières de recherche, etc.), relève du Service d’enquêtes P. La volonté du législateur a été de réserver à une partie des enquêteurs des missions d’enquêtes de contrôle. Le Service d’enquêtes P doit d’abord exécuter les missions du Comité permanent P. Les missions judiciaires doivent donc être inscrites dans les limites du champ d’application ratione materiae de la loi organique du 18 juillet 1991 et doivent, en toute hypothèse, constituer en quelque sorte l’exception par rapport à la masse d’infractions qui peuvent être reprochées aux fonctionnaires de police et, par conséquent, dont il faudrait limiter le nombre autant que faire se peut. Le Service d’enquêtes P ne doit pas devenir principalement un organe ni de l’exécutif ni du judiciaire [70] .

Ainsi, même en matière de police judiciaire, l’activité du Service d’enquêtes P doit rester centrée sur le champ d’application de la loi organique du 18 juillet 1991 et donc sur les missions légales du Comité permanent P qui sont sous-tendues par une triple finalité: (1) la protection des droits que la Constitution et les lois confèrent aux citoyens ; (2) la coordination des services de police ; (3) l’efficacité au sens large des services de police.

7.1.5. L’absence de directive ministérielle

Le Comité permanent P a, dans les meilleurs délais, accompli la part de travail lui incombant en formulant à différentes reprises une proposition de répartition en la matière à l’attention du ministre de la Justice qui l’aurait soumise à l’avis du Collège des procureurs généraux. Pour ce faire, le Comité permanent P a eu de nombreux échanges de vues avec les différents intervenants, notamment avec le ministre de la Justice et ses proches collaborateurs, le Collège des Procureurs généraux, le procureur général de Mons titulaire du portefeuille « Police » et le réseau d’experts du Collège des Procureurs généraux, les représentants du Conseil des procureurs du Roi, l’Inspection générale de la police fédérale et de la police locale ainsi que la Commission permanente de la police communale (locale). La question a également été abordée incidemment avec le commissaire général.
Une première proposition a été adressée au ministre de la Justice en date du 1^erdécembre 2000. Sans qu’il n’y ait eu entre-temps quelque réaction adéquate ou significative de l’autorité, cette proposition a été adaptée après plusieurs nouveaux échanges de vues et transmise une nouvelle fois en septembre 2002, après une nouvelle concertation avec les différentes parties concernées au premier rang, parmi lesquelles l’Inspection générale de la police fédérale et de la police locale.
Aucune réponse constructive ne nous est parvenue à ce jour. Le Comité permanent P a également régulièrement communiqué à sa Commission parlementaire d’accompagnement sa volonté de voir ce dossier aboutir. À l’occasion de chaque changement de législature depuis, ainsi qu’à chaque occasion ad hoc, le Comité permanent P continue d’établir de nouveaux contacts, tant formels qu’informels, afin de faire avancer les travaux. La question a, assez récemment encore, été abordée à deux reprises en commission d’accompagnement parlementaire, en présence de représentants, proches collaborateurs, de la ministre de la Justice.

7.1.6. Il est plus que temps d’avancer

Plus de six ans après l’insertion de l’alinéa 4 à l’article 16 de la loi organique du 18 juillet 1991 et plus de quatre ans et demi après l’introduction de la première proposition du Comité permanent P en la matière, il est grand temps de faire enfin avancer les choses et de respecter ainsi le choix clair et répété du législateur.
Pourquoi en effet ne pas donner la même portée aux concepts de « répartition » et de « conformément à l’article 143ter » dans deux lois complémentaires ? Pourquoi revendiquer une réelle compétence d’arbitrage dans l’utilisation de capacités clairement destinées à la mise en œuvre de la même compétence de police sous l’autorité et aux frais du même pouvoir et se montrer trop réservé pour l’acceptation d’arbitrages par rapport à un acteur destiné à d’autres tâches sous la responsabilité d’un autre pouvoir ?

7.2. Propositions

En exécution de l’alinéa 4 de l’article 16 de la loi organique du 18 juillet 1991, le Comité permanent P est chargé de formuler une proposition à l’attention du ministre de la Justice concernant la répartition des enquêtes sur les délits et crimes mis à charge des membres de services de police entre le Service d’enquêtes P, d’une part, et les différentes composantes du service de police intégré, structuré à deux niveaux, mis en place par la loi du 7 décembre 1998 ou l’Inspection générale de la police fédérale et de la police locale mise en place par la même loi, d’autre part.

Le Comité permanent P fonde sa proposition sur la volonté claire du législateur, articulée autour de la déclinaison du double principe de la spécialité/spécificité du Service d’enquêtes P, conjugué à la subsidiarité de son engagement [71] .

(1) Les enquêtes judiciaires confiées au Service d’enquêtes P doivent s’inscrire non seulement dans les limites du champ d’application ratione personae mais aussi ratione materiae de la loi organique du 18 juillet 1991 et donc, dans le cadre des missions et compétences légales confiées au Comité permanent P qui sont sous-tendues par une triple finalité : (1.1) la protection des droits que la Constitution et les lois confèrent aux citoyens ; (1.2) la coordination des services de police ; (1.3) l’efficacité au sens large des services de police.

(2) Les enquêtes judiciaires confiées au Service d’enquêtes P doivent être limitées aux faits présentant un certain degré de gravité et de complexité justifiant de faire appel à des enquêteurs hautement spécialisés, membres d’une « police spéciale » au sens classique du terme et au-delà de la qualité d’officier de police judiciaire, auxiliaire du procureur du Roi des membres du Service d’enquêtes P.
Il s’agit notamment des enquêtes relatives aux faits énoncés ci-après : (2.1) délits portant atteinte à l’intégrité physique avec conséquences graves, à l’exception des accidents de la route, ou découlant de l’utilisation d’armes à feu et de la mise à disposition d’armements individuels, collectifs et spécifiques, à l’exception des armes de frappe et des sprays ; (2.2) décès d’une personne soumise à la surveillance d’un service de police ; (2.3) corruption ou d’autres infractions graves lors de l’utilisation de moyens de contrainte prévus dans le Code d’instruction criminelle (perquisition, méthodes particulières de recherche, etc.), article 246 et suivants du Code pénal (corruption de personnes qui exercent une fonction publique) et article 324bis du Code pénal (criminalité organisée) en ce qui concerne les fonctionnaires de police (le cas échéant, en collaboration avec l’Office central pour la répression de la corruption (OCRC) de la police fédérale avec lequel un protocole ad hoc a d’ailleurs été conclu) ; (2.4) délits dans le cadre d’opérations en application de méthodes particulières de recherche et autres méthodes d’enquête ; (2.5) détention illégale ; (2.6) perquisition illégale ; (2.7) détournement limité aux objets pour lesquels le propriétaire ne porte pas plainte lui-même (par ex. : stupéfiants, fausse monnaie, objets saisis) ; (2.8) plaintes pour délits à charge de fonctionnaires de police intervenant dans des affaires pénales importantes et en rapport avec leur enquête ; (2.9) infractions à la loi du 30 juillet 1981 tendant à réprimer certains actes inspirés par le racisme ou la xénophobie qui, vu leur particulière gravité ou leur caractère répétitif, indiquent un « estompement » caractérisé de la norme en la matière ; (2.10) plaintes pour certains délits commis par des personnes occupant une fonction de haut niveau au sein de l’organisation policière.

(3) La spécificité du Service d’enquêtes P est également intimement liée à son indépendance, son autonomie et son externalité tant par rapport à l’exécutif et aux services de police qui en dépendent, que par rapport à l’Inspection générale de la police fédérale et de la police locale, organe qui, bien qu’autonome par rapport au service de police intégré, se trouve sous l’autorité directe des ministres de l’Intérieur et de la Justice et est soumis au contrôle du Comité permanent P.
On pense ici plus particulièrement aux affaires qui, eu égard à leur aspect délicat ou aux sensibilités en jeu, requièrent l’intervention d’un organe totalement externe, autonome et indépendant par rapport à l’ensemble des services de police ou de leurs composantes au sens de l’article 3 de la loi organique du 18 juillet 1991.

Notes