Rapport annuel 2004 - Chapitre II

Sommaire

CHAPITRE II : ENQUETES DE CONTROLE ET DE SUIVI

SECTION 1 : CADRE GENERAL

SECTION 2 : DROITS DE L’HOMME ET EFFICACITE DANS LE CADRE DE L’EXECUTION DE LA POLITIQUE POLICIERE

SECTION 3 : EFFICACITE ET COORDINATION

SECTION 4 : EFFICACITE DU FONCTIONNEMENT GENERAL D’UN OU PLUSIEURS SERVICES OU CORPS DE POLICE OU D’UNE DE LEURS COMPOSANTES

SECTION 5 : EFFICACITE ET GESTION DES SERVICES OU PERSONNES A COMPETENCES DE POLICE LIMITEES OU AUTRES

SECTION 6 : AUTRES ENQUETES

 

Chapitre II : Enquêtes de contrôle et de suivi

Section 1 : Cadre général

En 2004, le Comité permanent P a géré ou mené 68 enquêtes de contrôle s.s. parmi lesquelles 29 ont été initiées la même année. Il s’agit d’une part d’enquêtes thématiques ou d’enquêtes relatives à l’efficacité/ efficience [1] d’une composante du service de police intégré, structuré à deux niveaux, d’un corps, d’une unité, d’un service, d’une entité de police et d’autre part, d’enquêtes spécifiques ou d’enquêtes de suivi.      
Un certain nombre de ces enquêtes ont déjà donné lieu à la communication d’un rapport final, intermédiaire ou de suivi à la commission spéciale chargée de l’accompagnement parlementaire du Comité permanent de contrôle des services de police. Ils ont alors la plupart du temps déjà été évoqués lors d’une des six réunions de travail avec celle-ci, dont une au début de l’année 2005. 
Certains de ces rapports évoqués en synthèse dans le présent rapport d’activités ont déjà bénéficié d’une certaine publicité ou publication et d’autres sont consultables sur le site Internet du Comité permanent P [2] , dans le prolongement des débats qui eurent lieu avec la commission spéciale chargée de son accompagnement parlementaire. Il convient de rappeler que, en outre, ces différents rapports ont chaque fois également été communiqués aux responsables ou autorités, notamment hiérarchiques, le plus souvent aux ministres de l’Intérieur et de la Justice ou certaines autorités judiciaires qui, chaque fois, ont eu l’opportunité de faire connaître leurs considérations, avis, remarques, suggestions ou demandes précises à ce propos. Quant cela s’imposait ou s’avérait utile à la compréhension des rapports, ces réactions ont aussi été prises en compte dans la version publique des rapports ou ont fait l’objet de commentaires ou explications idoines à l’occasion des discussions avec la commission parlementaire d’accompagnement ou à l’occasion de leur publication.      
Le contrôle global et intégré qu’assure le Comité permanent P s’articule autour des trois axes principaux d’intérêt circonscrits par la loi organique du 18 juillet 1991 du contrôle des services de police et de renseignements, déclinés également en fonction du domaine de responsabilité de la mise en œuvre de la fonction de police, à savoir la protection des droits que la Constitution et la loi confèrent aux personnes, ainsi que la coordination et l’efficacité/efficience des services de police au sens de l’article 3 de la loi organique du 18 juillet 1991.    
La nature du contrôle permet de regrouper les enquêtes de contrôle en trois grandes catégories, à savoir les enquêtes de contrôle relatives à (1) la protection des droits de l’homme et l’efficacité de la police s.l. ; (2) la coordination et l’efficacité de la police s.l. ; (3) l’efficacité de certains services de police. Il s’agit ici plus particulièrement et successivement du service de police intégré et de ses différentes composantes d’une part, mais aussi d’autres services de police spéciale au sens de l’article 3 de la loi organique du 18 juillet 1991.         
Le présent rapport regroupe enfin un certain nombre d’enquêtes sous une rubrique « Autres enquêtes ». Ces différentes enquêtes, ainsi évoquées, peuvent en outre, dans les grandes lignes et en fonction de leur approche globale ou particulière, être caractérisées, d’une part, en tant que contrôle spécifiquement thématique et d’autre part, en tant que contrôle responsable et transparent, ciblé sur une organisation et son fonctionnement visant à la mise en œuvre notamment des lois du 5 août 1992 sur la fonction de police, de la loi du 7 décembre 1998 organisant un service de police intégré, structuré à deux niveaux, ou encore, au-delà, de la Nouvelle loi communale, du Code d’instruction criminelle ou d’une autre législation ou réglementation spécifiques. 
Ce dernier type d’enquête est alors essentiellement fondé sur des audits ou pré-audits, « quick scans », enquêtes de suivi ou encore des contrôles marginaux ou enquêtes de suivi de la fonction de contrôle interne pour les activités de monitoring global et intégré.          
Cette année, le Comité permanent de contrôle des services de police a choisi de ne rendre compte en synthèse que des enquêtes ayant évolué de manière suffisamment significative par rapport à leur dernière évocation dans un de ses précédents rapports annuels ou ayant atteint un stade de développement nécessitant un échange de vues avec la commission chargée de son accompagnement parlementaire ou justifiant qu’il en soit rendu compte dans le respect de sa politique de transparence vis-à-vis de l’ensemble des parties prenantes du contrôle qu’il entend assumer.        
Sans que les analyses soient nécessairement formellement présentées de la sorte dans chacun des développements qui suivent, elles s’articulent en principe selon quatre considérations ou points d’intérêt : (1) problématique et, s’il échet, méthodologie ; (2) constatations et conclusions ; (3) perspectives ; (4) recommandations.           
Les principales recommandations sur lesquelles le Comité permanent P entend plus particulièrement mettre l’accent sont également abordées in fine du corpus du présent rapport annuel.

Section 2 : Droits de l’homme et efficacité dans le cadre de l’exécution de la politique policière

Sous-section 1^re : Politique générale de sécurité telle que prévue par la loi sur la fonction de police et organisée selon les fonctionnalités de la police décrites dans l’arrêté royal déterminant ses normes d’organisation et de fonctionnement

8.                    Recours à la contrainte et à la force [3]

8.1.               Problématique

Si nous faisons le bilan de dix années de contrôle [4] , l'usage de la contrainte et de la force dans la pratique policière est un des points d’attention du Comité permanent P qui passe nettement à l'avant-plan. Chaque année, le Comité permanent P examine un nombre relativement élevé de plaintes et dénonciations ayant trait à une possible intervention arbitraire et d'un usage non autorisé ou non justifié de la force par la police. Bien que, après enquête (judiciaire ou non), une grande partie de ces plaintes et dénonciations s'avère être non fondée, elles fournissent néanmoins dans leur totalité un éclairage sur les situations à problèmes, les manquements et certains dysfonctionnements qui se produisent dans la pratique policière et qui peuvent constituer une atteinte aux libertés et droits fondamentaux de l’homme.     
Conscient de cela, le Comité permanent P suit attentivement certains thèmes dans ce domaine, comme la gestion des armes, les fouilles et arrestations, le recours à des chiens dans la pratique policière, etc. Par ailleurs, une enquête générale est en cours en la matière, qui vise particulièrement les mécanismes éventuels – tant formels qu'informels – qui font que l'usage imprévu, non fondé ou excessif de la force peut se produire et qu’un tel usage est toléré au sein de l'organisation policière. 
L'étude globale et intégrée a pour objectif de se forger une idée réelle : (1) des circonstances et domaines problématiques éventuels dans lesquels l'usage excessif de la contrainte et de la force survient ; (2) des raisons – conscientes ou inconscientes – qui peuvent en constituer la base ; (3) des problèmes éventuels sur le plan de la communication, de la direction et de la coordination.

L'usage de la contrainte et de la force est inhérent à l'exercice de la fonction de police, certainement si la police doit garantir en tout temps la sécurité de l'État et de la société à laquelle elle est attachée ! La police dispose donc, en un certain sens, d’un monopole de l’exercice de la violence sur le territoire national. Les réglementations et avis internationaux, européens et nationaux assurent le pilotage et le contrôle globaux de cet usage de la contrainte et de la force, dont le cadre de référence repose toujours sur le respect et la protection des droits de l'homme et le développement démocratique de la société. En ce qui concerne l'action policière, la légitimité, la légalité, l'opportunité et la proportionnalité de cet usage occupent toujours une position centrale. Lors de leurs interventions, les fonctionnaires de police doivent agir de manière professionnelle et intègre, avec une perspicacité particulière. Les interventions policières doivent être progressives et subsidiaires en ce qui concerne les actions et le déploiement de moyens, et on attend également une objectivité et neutralité maximales de la part des fonctionnaires de police intervenants.           
L'application de la contrainte et de la force, ainsi que leurs fondements ont été repris dans la loi du 5 août 1992 sur la fonction de police [5] . Tout usage de la force est de nature à porter automatiquement atteinte aux droits et libertés d'une personne. La police dans son ensemble et tout fonctionnaire de police individuellement a, d'après l'esprit de la loi et selon les principes d'une fonction de police d’orientation communautaire ou de proximité, l'obligation morale de mettre en permanence la contrainte et la force dont il a été fait usage en balance avec le respect des droits de l'homme. Il s'agit d'un contrôle interne indispensable qui, complété par un contrôle externe organisé de manière transparente et démocratique, constitue la condition essentielle d'une Human Rights Proof Policing [6] .

D'un point de vue sociologique, la contrainte peut être décrite comme étant toute mesure de police qui comporte une obligation, une interdiction ou un ordre pour un citoyen au sein de la société. Le citoyen doit se soumettre pacifiquement à cette mesure de police. Si le citoyen ne consent pas à le faire, les fonctionnaires de police peuvent utiliser la force « nécessaire » prévue par la loi – à savoir tout comportement, agissement ou usage prévu par directive ou procédure, sous la forme de techniques et d'usages – pour contraindre effectivement à cette mesure d'une manière psychique ou physique [7] . Tout usage de la force sortant de ce cadre peut être décrite comme usage excessif de la force.

« La société a droit à une application professionnelle du monopole de la force et les fonctionnaires de police ont droit à des conditions de travail aussi sûres que possible » [8] . Il ressort de l'analyse de dossiers à la suite de l'enquête sur l'usage excessif de la force et l'usage des armes à feu par la police que ces deux objectifs sont rarement ou difficilement conciliables au moment d'une intervention policière. L'enquête montre que, dans la pratique, beaucoup d'agents se sentent pris dans une situation où ils n'ont plus d'autre solution que d’utiliser de la force ou même de tirer. Fyfe souligne que le « fait de tirer est souvent le résultat d'une situation dans laquelle l'agent aurait mieux fait d'agir autrement » [9] . Adang et Timmer font référence à des conclusions similaires de l'étude des données belges réalisée par Pauwels e.a. [10] .
Dans le cadre de cette étude, on apprend que les situations dans lesquelles des armes à feu sont utilisées, dans ce cas, engendrent la plupart des problèmes. La négation de certains aspects sécuritaires, comme les possibilités de couverture, la disposition et la répartition des tâches entre les collègues présents, ainsi que la méconnaissance de certains facteurs de risque sont les principaux points d'attention de l'ensemble. Certains de ces facteurs sont peut-être aussi à la base de situations problématiques lors d'un autre usage de moyens violents. Les deux objectifs, tels que présentés par Timmer et Adang, contiennent de manière inhérente la prémisse qu'il est satisfait à des exigences minimales, tant par le fonctionnaire de police individuel et l'organisation policière que par l'autorité et la société même [11] .

Dans une société démocratique, l'autorité définit le cadre légal et les principes qui déterminent la forme et le contenu du monopole de la force. La loi prévoit les compétences de chacun et surtout leurs limites. L'autorité a pour mission de prévoir des moyens suffisants pour que la police puisse travailler dans un cadre sûr et professionnel.           
On attend des autorités policières qu'elles utilisent les moyens mis à leur disposition de manière efficace pour recruter, entraîner et former les fonctionnaires de police de manière professionnelle et qu'elles les équipent ensuite des moyens qui sont nécessaires pour pouvoir intervenir dans des conditions sûres et de manière professionnelle. Il est donc indispensable que la formation et l'entraînement des fonctionnaires de police, leur déploiement, leur qualité et leur équipement soient suffisamment adaptés à la pratique policière. Cela nécessite une politique reposant sur une direction, un appui et un suivi permanents de la pratique policière, qui sont à leur tour garants d'une application professionnelle du monopole de la force et des conditions sûres dans lesquelles on travaille. La mise en balance de la pratique policière avec ces deux éléments constitue une partie essentielle de cette politique. Malgré les récentes évolutions du management, tant les techniques que les modèles, on est toujours étonné de constater que la politique est encore défaillante en ce qui concerne ce dernier aspect.

La police peut uniquement user de la force pour poursuivre un objectif légitime. Cela suppose une intervention policière, dans laquelle des moyens de contrainte ou de force sont utilisés, qui repose elle-même sur des base et objectif légaux. La loi s’adresse au fonctionnaire de police formé professionnellement au niveau de ce qu'il pense, de ce qu'il peut et de ce qu'il fait dans la pratique policière.  
On attend de chaque policier que, avant d'intervenir, il puisse se faire une opinion exacte du fondement de cette intervention et de la situation dans laquelle on se trouve. Par ailleurs, il doit pouvoir évaluer le danger éventuel et les risques possibles et surtout prendre la bonne décision pour utiliser non seulement la manière d'agir la plus efficace mais aussi la moins contraignante ! 
Même si la police agit sous l'autorité des instances compétentes, et si elle fonctionne au sein d’un cadre hiérarchique dirigeant, c'est finalement toujours le fonctionnaire de police individuel qui est lui-même responsable de ses actes, à moins qu'il agisse explicitement à la suite d’un ordre donné légalement. Tout usage de la contrainte ou de la force est précédé d'un avertissement.
La police n'est dispensée de cette obligation que si cela rend l'usage inopérant dans la pratique. Cette mention explicite dans la loi laisse supposer que les cas dans lesquels la police n'est pas en mesure de donner cet avertissement, et ne serait donc, dans le cas contraire, pas en mesure d'intervenir efficacement, doivent être plutôt exceptionnels ! Nous pouvons considérer qu'il s'agit de certaines situations qui représentent ou peuvent représenter une menace pour la vie ou de certains faits criminels (assez graves) dans lesquels les preuves risquent d'être perdues par la destruction de données ou par la fuite des auteurs. On peut également penser dans ce cadre à des auteurs particulièrement dangereux. Il s'agit donc peut-être toujours de situations qui comportent un certain niveau de risque et dans lesquelles tant la notion de temps que l'effet de surprise jouent un rôle capital dans le bon déroulement de la situation.   
Il ressort de l'analyse des incidents résultant d'usage de la force et d'armes à feu que des facteurs comme l'urgence de l'action, l'intention d'agir des fonctionnaires de police avec le stress y afférent, l'incertitude et une « vision en tunnel », ainsi que le manque d'informations exactes et validées et de direction, sautent chaque fois aux yeux et peuvent jouer un rôle déterminant en influençant négativement tant la sécurité que le professionnalisme de l'intervention.

C'est toutefois surtout le fonctionnaire de police lui-même qui doit contribuer, avec ou sans ses collègues, à un fonctionnement policier professionnel et sûr. Les fonctionnaires de police doivent fonctionner quotidiennement dans le cadre des compétences qui leur sont attribuées, doivent agir de manière professionnelle avec leur pouvoir et doivent surtout veiller à agir de manière justifiée et transparente. Ils peuvent uniquement utiliser la force comme moyen ultime, soit parce qu’ils ne peuvent garantir ou rétablir l'ordre public d'aucune autre manière, soit pour mettre fin à de graves faits punissables.      
Il ressort non seulement de l'analyse des plaintes et dénonciations et des enquêtes réalisées mais également d'observations faites sur le terrain par le Service d'enquêtes à l'occasion de diverses interventions policières, que ce n'est pas toujours le cas dans la pratique.           
La force est parfois aussi utilisée lors de la mise en œuvre de mesures de contrainte, sans qu'il soit question d'opposition ou de violence de la part du(des) citoyen(s) et se présente même dans des situations dans lesquelles une personne est déjà maîtrisée et étendue menottée sur le sol.    
La violence est alors peut-être plutôt le résultat d'une maîtrise insuffisante de sentiments comme l'insécurité, la peur, la frustration, la colère ou d'abus de pouvoir. Travailler dans l'optique d'une fonction de police d’orientation communautaire requiert une plus grande responsabilité de chaque fonctionnaire de police et suppose de rendre compte. Tout comme l'absence de débriefing et d'évaluation, cela pose des questions fondamentales concernant le suivi et la réorientation en vue d'exercer le monopole de la force de manière professionnelle et de veiller à des conditions de travail sûres.

Il existe en Belgique plusieurs niveaux de contrôle et plusieurs instances chargées du contrôle. Sans préjudice des actions du Comité permanent P, il n'est malgré tout jusqu'à présent pas rendu compte automatiquement pas plus que des contrôles réguliers ne sont effectués sur l'usage de la contrainte et de la force, à moins que l'intervention policière n'ait comporté une situation dangereuse pour la vie ou que l'utilisation d'un moyen violent y ait mené. Il n'y a pas dans notre pays d'obligation formelle de déclaration de l'usage de la force, excepté pour l'usage d'armes à feu et la déclaration de certains incidents, à savoir ceux prévus par la Directive commune MFO-3 des ministres de la Justice et de l'Intérieur relative à la gestion de l'information de police judiciaire et de police administrative du 14 juin 2002.   
D'après la loi, le Comité permanent P, en tant qu'organe de contrôle externe, exerce un contrôle sur le respect et la protection des droits que la Constitution et la loi garantissent aux personnes. L'absence de justification et d'évaluation complique ce contrôle externe, qui doit donc alors avoir lieu de manière plus globale et beaucoup plus intensive. Le Comité permanent P a notamment procédé à plusieurs enquêtes sur la détention, la formation et l'utilisation de pepperspray dans les 196 zones de police. Il en ressort qu'aucune information n'est généralement conservée à propos de l'usage de la force autre que l'usage des armes à feu, ce qui fait que, le plus souvent, on ne peut se baser que sur ce qui est noté à ce sujet dans les procès-verbaux.
Un petit nombre de zones de police a pourtant mentionné le contrôle comme point d'attention dans sa politique. Elles informent régulièrement le Comité permanent P des résultats de celui-ci. Un tel échange de connaissances et d'informations contribue au contrôle global et externe que le législateur a imposé et semble donc essentiel au suivi et à la réorientation sur le terrain même [12] . Le Comité permanent P se rallie à ces initiatives ponctuelles et les soutient comme good practices mais constate qu'elles sont encore insuffisamment répandues. 
Dans un tel contexte, une vision réelle relative à l'application de ce monopole de la force fait actuellement défaut. Cette vision ne peut en effet être organisée pratiquement exclusivement que de manière externe ! On n'a actuellement pas non plus de vision suffisamment claire : (1) des situations problématiques – les dangers et facteurs de risque – dans le cadre de la pratique policière qui donnent lieu à des choix peu clairs sur la manière d'agir et du déploiement des hommes et moyens (armes) lors d'interventions ; (2) de certains comportements propres à l'approche situationnelle de situations potentiellement dangereuses et à l'harmonisation des formations et entraînements dans ce cadre ; (3) de la mesure dans laquelle la responsabilité de l'usage de la contrainte et de la force est reprise, ainsi que du rôle du dirigeant et de la politique policière relative à son évaluation ; (4) du suivi de l'application concrète ou non du monopole de la force selon le principe du “maximum d'efficacité et du minimum de force” ; (5) du contrôle actuel exercé par la police elle-même sur l'application du monopole de la force et les garanties nécessaires dans l'optique d'une Human Rights Proof Policing concernant les articles 3, 5 et 9 de la Déclaration universelle des droits de l'homme du 10 décembre 1948, les articles 2, 3, 5 et 7 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950 et les articles 12 et 14 de la Constitution belge [13] .

L'enquête menée par le Comité permanent P concernant l'usage de la contrainte et de la force a lieu actuellement sur la base de différentes méthodes d'enquête complémentaires mais axées sur la qualité, qui contribuent principalement d'une manière descriptive à établir une vision réaliste du fonctionnement policier actuel. On accorde surtout de l'attention à la continuité de l'enquête et au suivi au fil des ans.  
L'objectif est de combler ce manque général de connaissances en mettant le fonctionnement policier en balance avec la protection des droits de l'homme, avec l'efficacité de l'application du monopole de la force légitime et avec la sécurité tant de la police que des citoyens.  
Le Comité permanent P essaie en outre de contribuer, sur la base d'enquête et de suivi, à favoriser une prise de conscience générale en ce qui concerne la nécessité du contrôle et de l'évaluation en vue d’en tirer tous les enseignements qui s’imposent.

L'enquête est réalisée à l'aide : (1) d'une observation directe et structurée du fonctionnement policier sur le terrain ; (2) d'analyses de données relatives à l'usage de la force pouvant être qualifié d'excessif ; (3) d'analyses de données relatives à l'usage d'armes, de sprays et d'armes à feu ; (4) de données relatives au recrutement, aux formations, aux entraînements, aux règlements, instructions et évaluations internes et à leur suivi.

8.2.               Constatations

8.2.1.         Observation du fonctionnement policier sur le terrain

Une partie de l'enquête sur l'usage de la contrainte et de la force a consisté dès 2004 en observations sur le terrain effectuées par des membres du Service d'enquêtes du Comité permanent P. Ces observations contribuent à constituer une image réaliste de la pratique policière actuelle et des problèmes éventuels auxquels la police est confrontée lors de ses interventions. Grâce à la nature proactive de l’activité, le résultat qui en découle complète les connaissances tirées du traitement des plaintes et des différentes enquêtes de contrôle. Une analyse de tout cela permet d'effectuer une évaluation plus approfondie du fonctionnement policier sur ce plan.

L'observation elle-même a lieu d'une manière directe et structurée [14] par les différents membres du Service d'enquêtes P formés à cet effet. Chaque zone ou service de police concerné est généralement informé à l’avance de la mission d'observation ainsi que de l'objectif.    
Les observateurs ne participent pas au fonctionnement policier pas plus qu'ils n'essaient de le diriger. L'observation prend fin au moment où les commissaires auditeurs du Service d'enquêtes sont contraints de faire des constatations judiciaires ou d'apporter une aide ou assistance urgente. Cette situation ne s'est produite qu'une seule fois jusqu'à présent, les observateurs ayant été témoins de faits qui pouvaient être qualifiés d'usage excessif de la force.     
À l’issue de chaque observation, un rapport est établi sur la base de la structure d'observation utilisée ou protocole. L'accent y est mis sur la description du fonctionnement policier, sans pour autant émettre de jugement sur la question. Plusieurs rapports sont établis sur chaque observation par les différents observateurs présents. L'ensemble de ces rapports est analysé par la suite afin de formuler des conclusions globales.

Du point de vue des objectifs de l'enquête, le résultat des observations devrait comprendre toutes les formes possibles de fonctionnement policier dans lesquelles la contrainte et la force peuvent être utilisées. En raison d'une série de distorsions propres à l'exécution et au contexte spécifique dans lequel se déroulent les observations, il n'a pas encore été possible d'observer beaucoup d'interventions policières à petite échelle.  
La méfiance sur le terrain à l'égard de cette forme proactive de contrôle externe complique ce type d'enquête. Cet aspect joue un rôle bien moindre lors d'actions ou missions de grande envergure.

Dans le courant de 2004, environ 80 observations ont été réalisées de différentes interventions policières de taille moyenne ou de grande envergure (tant des services de police réguliers que de services comme l'Administration des douanes et accises ou des services d'inspection ou agents de sécurité des transports publics) à différents endroits dans le pays. Les observations portaient tant sur des événements de masse que sur des événements de moindre envergure et concernaient la sphère de police tant administrative que judiciaire. Des étudiants de la formation de base ont participé à certaines actions. Le nombre total d'heures consacré à l'observation s'élève à environ 1 600 ou une moyenne de 40 heures par observateur. L'observation a lieu avant, pendant et après l'événement ou l'action policière. Tant le briefing que le débriefing éventuel ont été suivis et tous les documents préparatoires et rapports d'évaluation éventuels ont été demandés et analysés.

Les différents fonctionnements policiers qui ont été observés régulièrement jusqu'à présent sont : (1) le fonctionnement policier à l'occasion de manifestations culturelles ou manifestations sportives à grande échelle : matches de football, courses de formule 1, grandes courses cyclistes et festivités de masse comme le carnaval, des concerts en plein air ou des baptêmes estudiantins ; (2) le fonctionnement policier à l'occasion de la gestion de manifestations d'opinion ou de protestation de grande ampleur : manifestations de grande ampleur ou manifestations spécifiques, marches ou manifestations qui avaient été préalablement demandées et autorisées. Les observations ont été sélectionnées sur la base de leur nature, de leur ampleur et de la mesure dans laquelle des frustrations ou foyers de conflits connus pouvaient être présents ; (3) le fonctionnement policier à grande échelle de nature judiciaire : actions judiciaires ou mesures de police spécifiques prises à l'occasion de certaines affaires judiciaires ou reconstitutions ; (4) les actions policières organisées dans le cadre des plans d'action fédéraux ou zonaux qui étaient prévus au niveau supralocal et pour lesquels un soutien fédéral avait généralement été demandé.

Les observations ont pu être effectuées avec la collaboration bienveillante de tous les corps et services concernés. Le fonctionnement policier observé s'est généralement bien déroulé, sans incidents significatifs sur le plan de l'usage de la contrainte et de la force ni sur le plan de la sécurité.   
Nous reviendrons ci-après en détail sur certains problèmes éventuels qui auraient pu influencer négativement le fonctionnement policier à un moment donné ou qui auraient pu déboucher sur un incident.

Le fonctionnement policier, en fonction qu’il soit organisé à l'occasion d'un événement de grande ampleur ou à la suite d’une action spécifique, diffère surtout sur le plan de l'approche et du déploiement de personnes et de moyens. Cette différence d'approche n'est toutefois pas nécessairement due à la menace préalablement analysée ou à certains risques éventuels mais est surtout le reflet d'une approche spécifique et d'habitudes propres à une zone ou service. Ainsi par exemple, quels que soient le match de football et les risques qui y sont liés, le même appui est demandé et le même déploiement global est prévu et, pour la même action de contrôle, le déploiement varie de deux fonctionnaires de police et un véhicule de police à onze fonctionnaires de police ayant des fonctions différentes et plusieurs voitures de police. Cette variation n'est donc pas toujours tout à fait la conséquence de l'obtention ou non de l'appui demandé.         
L'approche et le déploiement de personnes et de moyens ne déterminent pas seulement le déroulement du fonctionnement policier mais aussi les aspects de sécurité qui y sont liés. On constate également une différence relativement importante en ce qui concerne le déploiement de moyens et de moyens spéciaux. Lors des différentes actions de contrôle, il s'agissait de vérifier la présence ou l'absence de matériel de signalisation ainsi que le port d'armes individuelles et/ou collectives. Le déploiement de moyens collectifs, des arroseuses par exemple, semblait parfois plus témoigner d'une habitude que d'une nécessité à ce moment et surtout le déploiement de chiens et le port ou non d'une muselière ont été à l'origine de différences fondamentales.

Globalement, un nombre relativement important de situations a été observé dans lesquelles toutes sortes de mesures de contrainte ont été imposées au citoyen. Ce ne sont pas tant les mesures de contrainte prises qui frappent ici mais surtout la manière dont elles sont mises à exécution qui, ainsi que le montrent les observations, constituent parfois un danger pour la sécurité tant des fonctionnaires de police que des citoyens. Ce phénomène est surtout visible dans le fonctionnement policier à petite échelle.

Des actions générales de contrôle sur la route sont par exemple organisées immédiatement après un virage et souvent avec très peu de signalisation. Malgré l'avantage de l'effet de surprise dans une perspective de crimefighting, cette manière de procéder comporte des dangers énormes. Ainsi, la manière de disposer et de travailler sans cônes, signalisation et éclairage suffisant soulève de sérieuses questions en termes de sécurité. Outre le manque de signalisation, on a constaté lors de différentes actions observées qu’un certain nombre de conducteurs prenaient la fuite face au contrôle, ce qui résultait en un dispositif désarticulé parce que l'on voulait absolument rattraper ces véhicules avec tous les risques liés à cette poursuite.
Une constatation importante concerne la manière routinière dont on procède aux contrôles. Le fonctionnaire de police porte, il est vrai, une veste de sécurité et diverses armes individuelles mais se penche parfois tellement en avant pour regarder dans le véhicule ou dans le coffre sans que personne d'autre ne surveille les personnes présentes à ce moment.

Le contrôle systématique des espaces de chargement de camions sur des parkings a souvent lieu sans respect de mesures et attitudes de sécurité mutuelle (couverture). Leur exécution a lieu par des fonctionnaires de police agissant individuellement et qui communiquent peu entre eux, qui se trouvent sur une ligne derrière l'espace de chargement et ne conservent de plus aucun contact visuel.
On constate ici aussi une approche routinière des contrôles. On ne retrouve pas dans la pratique les manières de contrôler telles qu’enseignées.

On remet beaucoup moins en question la prise de mesures de contrainte collectives dans le cadre d'événements de grande ampleur, parce que ces dernières ont généralement lieu en sections ou pelotons, dans lesquels un dirigeant est chaque fois présent. Des mesures comme des barrages, des canalisations ou escortes obligatoires sont généralement suivies avec résignation par le citoyen. Ces mesures sont très sporadiquement mises en question, lorsque le citoyen est pressé par le temps ; ce qui résulte généralement en une simple discussion sans plus.   
Même le fait de retenir longtemps des supporters, où tout le groupe reste sous la surveillance de plusieurs maîtres-chiens avec chiens sans muselière, a suscité plus d'incompréhension que d'agression de la part du groupe. Les mesures de contrainte collectives lors de fonctionnements policiers de grande ampleur semblent en grande mesure sûres pour les fonctionnaires de police. Ils se trouvent en effet derrière des barrages fermés ou sont nombreux au même endroit et disposent souvent suffisamment de moyens de contrainte collective comme des arroseuses.    
Les mesures de contrainte ne sont toutefois pas toujours inspirées par une gestion négociée ou n'ont pas toujours lieu dans le cadre d'une approche situationnelle des événements. Elles ne sont pas non plus toujours alignées sur le déroulement réel de ces événements. Plusieurs responsables de terrain sont toutefois toujours présents. Ces mesures sont donc exécutées de manière stricte parce qu'elles sont prévues ainsi ou parce que c'est l'habitude ! À titre d’exemple, on peut citer le remisage automatique des vêtements et de l'équipement à la fin d'un match de football ou lorsqu'on a atteint le point final d'une manifestation.        
Les mesures de police prises par les différents services de police présents ne sont pas non plus toujours harmonisées. Il arrive ainsi qu'un barrage soit installé des deux côtés d'un carrefour, que l'on transfère une personne arrêtée à une autre équipe en plaçant leurs véhicules dans le champ de vision des comparses de la personne et que les fonctionnaires de police de l'un des services soient placés en ligne, en tenue de maintien de l'ordre complète avec casque et bouclier, tandis que les membres d'un autre service se trouvent à peine 20 mètres plus loin en position de repos, en pantalon de maintien de l'ordre et T-shirt sans casque ni bouclier.        
Apparemment et selon plusieurs observations, le déploiement et le positionnement ne suit pas toujours la logique d'une analyse de risque liée à la réalité.        
Par ailleurs, on constate que de plus en plus de fonctionnaires de police portent une cagoule sous leur casque à l'occasion d'événements de grande ampleur, ce qui ne laisse souvent libre que la zone autour des yeux. Les observations faites à l’occasion de différents fonctionnements policiers n’ont pas permis de conclure s’il s’agit d’un usage général, ni si cette couverture du visage sert éventuellement à se protéger du froid ou des cocktails Molotov, ou si elle est plutôt utilisée afin de rendre le fonctionnement policier anonyme, ce qui ne peut être admis tant dans le cadre de la gestion d'événements que dans l'optique d'une intervention policière d’orientation communautaire.

Peu de situations ont été observées dans lesquelles la force avait réellement été utilisée. La majeure partie des fonctionnements policiers de grande ampleur avait toutefois été choisie spécifiquement en raison du risque potentiel de conflit ou de problèmes. Il a été demandé aux observateurs de décrire à différents moments les menaces ou risques éventuels perçus subjectivement dans le cadre du fonctionnement policier. Dans la réalité, les risques et menaces restaient extrêmement limités, l'ambiance était généralement bon enfant, décontractée, bienveillante et ouverte. Les risques semblaient donc plus découler de l'absence de mesures de sécurité à l'occasion de fonctionnements policiers de plus petite envergure. L'usage de la force observé pouvait en grande mesure être considéré comme le dernier élément d'une mesure de contrainte prise individuellement. Il s'agissait chaque fois d'individus qui avaient été extraits d'un groupe en raison d'un comportement provocant répété et qui s'opposaient à la mesure policière prise.      
Un usage de la force excessif n’a été observé que dans quelques cas. Dans un cas, le fonctionnaire de police a immédiatement cessé dès qu'il a aperçu les observateurs du Comité permanent P et les fonctionnaires de police présents ont immédiatement resserré les rangs en se mettant en ligne devant les faits de manière à cacher la scène. Dans un autre cas, des constatations ont pu être faites lorsqu'une personne, qui était déjà menottée étendue sur le plancher du véhicule de police a reçu un coup d'un fonctionnaire de police « masqué ». Les fonctionnaires de police se trouvant dans le véhicule de police portaient tous une cagoule à ce moment. Non seulement les observateurs mais aussi les autres fonctionnaires de police et dirigeants présents ont été témoins de cet usage excessif de la force.          
Dans les deux cas, un écran a toutefois immédiatement été constitué par les collègues de sorte qu'aucune constatation pertinente ne pouvait être effectuée par nos commissaires-auditeurs.           
Enfin, l'usage du pepperspray a également pu être constaté de visu quelques fois. Il avait été utilisé « préventivement » pour tenir des manifestants à distance ou pour empêcher des supporters de se rendre dans une autre zone. Dans ces cas, il n'y a eu aucune communication entre la police et le citoyen, pas plus que le citoyen n'a été averti de cet usage de la force et de plus on n'a pas veillé (pas pu veiller) à la décontamination.  
Les différents cas évoqués font actuellement toujours l’objet d’enquêtes en cours et feront l’objet d’un suivi du Comité permanent P.

Malgré la communication radio dont peu de choses ont pu être écoutées, il apparaît quand même régulièrement dans les rapports qu'il n'y a pratiquement pas eu de communication mutuelle pendant le déroulement d'actions et de contrôles et qu'on n'a pas non plus utilisé de radios ou de GSM.

8.2.2.         Force pouvant être qualifiée d'excessive

Dans la foulée de l'enquête sur les situations dans lesquelles une éventuelle force excessive avait été utilisée, toutes les plaintes et enquêtes connues du Comité permanent P, concernant l'usage de la force dans l'année 2004 – soit 340 au total –, ont été analysées sur la base des indicateurs qui ressortaient des analyses de l'enquête initiale. Vu ses missions légales et ses compétences telles que définies par la loi organique du 18 juillet 1991, la majeure partie de ces dossiers de plaintes a été communiquée aux autorités judiciaires pour suite d'enquête soit directement par le Comité permanent P, soit via son Service d'enquêtes. Étant donné qu'il s'agit d'analyses de plaintes et pas, contrairement à l'enquête de base, de l'analyse des données complètes des dossiers, il est impossible, dans l’état actuel des choses, de tirer des conclusions comparables. L'analyse systématique de 340 plaintes peut néanmoins confirmer certaines tendances ou en mettre de nouvelles en évidence.

On peut généralement déduire la raison de l'intervention de la police sur base du long récit de la plainte. Il s'agit souvent d'interventions à la suite d’un appel en matière de nuisance, comme des disputes conjugales ou des bagarres dans les cafés, d'interventions à l'occasion de situations de roulage conflictuelles ou d'accidents de roulage, de contrôles d'identité ou d'interventions relatives à l'ivresse publique. Dans une minorité de cas, il s'agit d'interventions de nature judiciaire, à savoir sur la base d'apostilles ou à la suite de la commission d'infractions.

La verdeur des propos des plaignants à l'égard des fonctionnaires de police intervenant au moment des faits et le fait qu'ils ont mis cette intervention en question à ce moment ou qu'ils ont essayé d'échapper au contrôle pour nombre de raisons personnelles (ou non) sont également parfois exprimés dans ces plaintes. Dans les grandes villes, certaines plaintes émanent de citoyens d'origine étrangère et une plainte sur dix découle de l'interaction entre la police et un ou plusieurs mineurs d'âge.   
On voit spécialement dans les plaintes de ce type que les jeunes ont en première instance essayé d'échapper aux contrôles de police. Selon le schéma prévu, le fait que l'on mette l'intervention policière en question ou que l'on essaie d'y échapper est généralement à l'origine d'un contrôle plus approfondi et de mesures policières plus poussées, qui résultent assez régulièrement en une privation de liberté administrative, soit dans un local, soit dans une cellule.

D'après les allégations des plaignants, l'usage excessif de la force a lieu pendant l'intervention – maîtriser la personne et la menotter trop serré – et surtout dans l’enceinte du commissariat. Selon leurs allégations toujours, la plupart des plaignants ont été menottés, transférés en véhicule de police et, assez souvent, enfermés pendant plusieurs heures dans une cellule de police. Certains d'entre eux prétendent avoir été frappés ou intimidés dans le cadre de l'audition. Les plaintes pour coups et blessures sont souvent étayées par un certificat médical délivré par le service des urgences de l'hôpital où l'intéressé s'est présenté immédiatement après la privation de liberté ou assez souvent aussi plus tard. Certains certificats médicaux confirment la constatation d'hématomes et de traces de violence suite au menottage. Un grand nombre de certificats décrit également des traces d'usage de la force au niveau du visage, des côtes et des membres. Dans ce cadre, des fractures sont souvent constatées au niveau du nez, du visage, des bras, du poignet ou d'une ou plusieurs côtes.  
Les plaintes émanant de citoyens d'origine étrangère concernent assez souvent des allégations concernant des propos ou des actions humiliantes et racistes. Quelques exemples marquants concernent des plaintes récurrentes sur le déshabillage en présence de plusieurs fonctionnaires de police et les flexions qu'on doit ensuite faire devant eux ou des personnes de peau plus foncée qui seraient soumises à un test pour voir si elles peuvent porter une bassine d'eau sur la tête ou qui font l'objet de moqueries d'une autre manière.      
Dans certains cas, on s'est même plaint également de tortures répétées. Dans ce cas, le plaignant ne donne pas seulement une description détaillée mais étaye les nombreuses blessures et traces par un certificat médical. Conformément à la loi, plus particulièrement la loi organique du 18 juillet 1991, de telles enquêtes sont immédiatement communiquées aux instances judiciaires. Par ailleurs, ces plaintes font l'objet d'un examen spécifique par le Comité permanent P et, lorsque tous les devoirs d'enquête nécessaires sont effectués, donnent lieu à des analyses et conclusions en vue d'exercer un contrôle plus approfondi et ponctuel dans les limites des missions et des compétences du Comité permanent P.

Les allégations des plaignants expriment également la nature de l'usage de la force, éventuellement avec mention des moyens utilisés. Les fractures du visage sont généralement dues à un coup de poing donné au milieu du visage, tandis que les traces de strangulation au niveau du cou indiquent souvent une « manière » répétée de faire lever ou avancer la personne. Les fractures et contusions à hauteur des côtes et des membres sont, d'après les plaignants, souvent la conséquence de coups ou d'une pression constante exercée avec une matraque coulissante ou non ou avec une lampe torche.    
Il est en outre frappant de retrouver dans certaines plaintes les mêmes usages au sein d’une même zone. À titre d’exemple, le fait d'enfiler ostensiblement des gants noirs pour frapper. Dans l'une des plaintes, un jeune qui avait pris la fuite a été blessé par un chien policier et du pepperspray a été utilisé pour tenir à distance les spectateurs qui mettaient l'intervention en question ou pour « calmer » les personnes transférées dans un véhicule de police.

L'analyse des allégations des plaignants confirme souvent une série de facteurs contextuels récurrents. Le plaignant est souvent seul lors du transfèrement et de l'enfermement, tandis que l'intervention et les autres mesures policières sont généralement le fait de plusieurs fonctionnaires de police en uniforme, appartenant à différentes équipes d'intervention.     
La confusion avec opposition ou tentatives de fuite a souvent lieu lorsque des fonctionnaires de police interviennent en civil et qu'ils ne présentaient d'après les plaignants aucun signe extérieur de compétence policière, ni n'indiquaient qui ils étaient.    
De nombreux plaignants sont restés minimum 4 heures et maximum 12 heures en cellule et prétendent avoir été manipulés pendant leur audition et contraints à signer les déclarations et/ou registres.     
Enfin, il est frappant que, bien qu’ils peuvent donner une description d'un ou de plusieurs fonctionnaires de police, de nombreux plaignants ne semblent que rarement être en mesure de donner le nom de ceux-ci, voire de les reconnaître.

La nature d'un certain nombre d'éléments faisant l'objet des 340 plaintes est comparable aux constatations de l'enquête initiale sur l'usage excessif de la force. Deux mesures essentielles s'imposent en vue de plus de transparence dans le fonctionnement policier et du contrôle de celui-ci. Les dirigeants présents sur place et le contrôle interne doivent exercer un contrôle adéquat sur tout usage de la contrainte et de la force à l'égard de personnes transférées, auditionnées et enfermées. Par ailleurs, tout fonctionnaire de police intervenant doit porter des insignes policiers visibles et à tout le moins se faire connaître lors d'une intervention, s’il échet et si possible.

8.2.3.         Usage d'armes, de sprays et d'armes à feu

Le Comité permanent P a commencé en 2004 l'enquête partielle sur l'usage des armes par la police. Vu l'obligation de déclaration concernant l'usage des armes à feu, tant des informations permanentes que des données provenant de la gestion des plaintes et des instructions judiciaires demandées sont disponibles dans ce cadre. Il n’en est pas de même pour l'usage des autres armes, parce qu'il n'existe pas d'obligation de déclaration et que ces données proviennent actuellement exclusivement des dossiers de plaintes et des enquêtes. L'accent est donc automatiquement mis, surtout dans ce deuxième cas, sur les situations problématiques qui découlent de cet usage, mais qui ne reflètent donc pas du tout l'usage réel d'armes autres que les armes à feu, et surtout les bonnes pratiques dans le cadre du fonctionnement policier. 
Les objectifs existants de l'enquête globale sont également maintenus ici. En vue de la préparation des analyses, un important nombre de données des années ‘90 a été examiné dans leur globalité. Complémentairement, des entretiens ont été menés avec les formateurs dans le domaine de la maîtrise de la force, une visite a été rendue à la cellule situations de danger créée au sein de la police fédérale et une série d'études réalisées à l’étranger a été analysée. Sur cette base, des critères ont été définis en vue de servir de point de départ à des analyses plus approfondies des données les plus récentes.          
Cette enquête n'est pas encore totalement achevée en ce moment. Aucune conclusion spécifique ne peut par conséquent encore être communiquée mais on peut déjà dire qu'on retrouve ici une série de facteurs contextuels récurrents qui jouent chaque fois un rôle lors de l'usage de la force en général. Lors des interventions, les fonctionnaires de police accordent trop peu d'attention aux facteurs sécurité, surtout en fonction de leur propre sécurité, et au recueil, à la confirmation et à l'échange de connaissances et d'informations. Ils agissent immédiatement dès qu'ils sont arrivés sur les lieux, sans se concerter entre eux ou avec les cadres ou dirigeants ou sans se mettre d'accord sur la manière d'intervenir.       
Dans toutes les enquêtes qui ont été analysées jusqu'à présent, on note chaque fois ce qui suit : (1) intervenir sur la base d'informations peu claires ; (2) ne pas attendre les renforts avant de procéder à une intervention ; (3) procéder à une intervention sans tenir compte de la position et de la sécurité de chacun, etc. Bien que l'on ne puisse pas encore actuellement tirer de conclusions spécifiques, nous pouvons néanmoins mettre en question une série de situations problématiques récurrentes.         
Les données relatives aux incidents de tir disponibles pour l'analyse portent relativement souvent l'usage d'armes à feu à l'égard de conducteurs de véhicules qui essayaient d'échapper à un contrôle de police ou fuyaient lorsqu'on leur enjoignait de s'arrêter. La « fuite » d'une personne, avec ou sans véhicule, constitue pour un fonctionnaire de police assez souvent le signal de passer à l'action et à des mesures policières poussées où la sécurité, tant de la police que du citoyen, peut être mise en question. Il semble toutefois a posteriori que seule une minorité de cas concerne des criminels (graves).      
De plus, il ressort également des observations que la possibilité d'éviter ou de prendre la fuite à la hauteur d'un contrôle policier existe lorsque la signalisation n'est pas suffisante et/ou lorsque le placement du contrôle est source de confusion.  Les fonctionnaires de police qui tirent dans ces circonstances, déclarent qu'ils visent les pneus pour faire stopper le véhicule. Ce résultat escompté n'est toutefois que rarement atteint. Dans quelques cas, les personnes concernées ont été blessées, une personne y a même perdu la vie. Dans certaines enquêtes, des incidents de tir ont eu lieu lorsqu'un véhicule tentait d'écraser un ou plusieurs fonctionnaires de police dans sa fuite ou fonçait sur eux.      
On peut aussi souvent poser des questions sur la position depuis laquelle plusieurs fonctionnaires de police interviennent et on peut dire que la force ne l'atteint l'effet désiré qu'à peu de moments, à savoir arrêter le véhicule de manière sûre.

Ainsi qu'il ressort de plusieurs données, l'usage du spray a lieu dans l'espace clos de véhicules ou de locaux de police. L'objectif de cet usage est de calmer le citoyen arrêté ou à transférer. Le pepperspray est également utilisé en vue d'un “déroulement sans problème” espéré de certaines mesures de contrainte, sans qu’il ne soit nécessairement question de violence ou d’une menace élevée.     
D’après une récente étude néerlandaise [15] , on communiquerait beaucoup moins au préalable pendant les interventions où un spray est utilisé !
L'usage de lampes torches tout comme l'usage de matraques coulissantes ou non sont observés dans l’analyse relative à la gestion des plaintes.      
Lors de l'analyse de toutes ces données relatives à l'usage d'une force autre qu'une arme à feu, on peut se demander si, dans certains cas, les fonctionnaires de police ne se saisissent pas tout simplement de l'arme qui leur est la plus accessible à ce moment-là ou qui leur semble peut-être la plus manipulable, ou si l'usage d'armes est défini par la situation, ainsi qu'on l'enseigne actuellement et qu'on le souligne dans les formations et à l’occasion des entraînements.    
En l'absence d'obligation de déclaration ou d'évaluation de celle-ci, on ne peut actuellement pas tirer de conclusions spécifiques et suffisamment vérifiables ou fiables concernant l'usage des armes.

Il ressort de l'analyse des plaintes et des observations que l'on a de temps à autre recours à des chiens sans muselière dans le cadre du maintien de l'ordre public. L'usage de chiens dans la pratique policière est de cette manière un moyen de contrainte ou de force qui va presque aussi loin qu'une arme à feu dans une logique de force.           
Le Comité permanent P se pose également des questions dans ce cas concernant la sécurité et l'utilisation de ces chiens lorsqu'ils sont ensuite utilisés dans le cadre d'autres activités comme des patrouilles.

8.2.4.         Mise en balance de la théorie et de la pratique : questionnement et suivi des sélections, formations et entraînements d'une part et règlements et instructions internes d'autre part

Jusqu'à présent, la formation policière a été abordée quelques fois en ce qui concerne le contexte et le contenu de l'usage de la contrainte et de la force dans le cadre de certaines enquêtes de contrôle à orientation spécifique, comme celle concernant l'arrestation, la fouille, la privation de liberté, les amigos et les formations alternative en matière d’usage de la force. Dans ce cadre, les règlements, notes et instructions internes qui décrivent en détail l'usage de la contrainte et de la force dans les différentes zones et services de police ont également été demandés. Le besoin d'effectuer des contrôles plus intensifs dans le cadre de l'enquête plus large sur la contrainte et la force apparaît sur la base des connaissances découlant de l'analyse de la gestion des plaintes, de l'observation et du contrôle global.           
Une série de constatations et conclusions y donnent une orientation.

Le Comité permanent P attire l’attention sur l'existence d'une série d'aspects qui sont contraires à une logique et une cohérence de bon fonctionnement policier ainsi qu'à la formation et à l'entraînement qui en sont la cause. Le Comité permanent P a constaté ce qui suit :
(1) il y a un manque de connaissance et d'application des lois de base dans le cadre du fonctionnement policier, de l'application des droits de l'homme en fonction de la pratique policière ou de connaissance et d'application des règles de base de la loi du 7 décembre 1998 sur la police intégrée et de la loi du 5 août 1992 sur la fonction de police qui président à l'exécution policière sur le terrain ;     
(2) il y a un défaut éventuel d'interaction et de transparence au sein (intra) et entre (inter) les différentes écoles de police et leurs clients. La recherche de plus d'autonomie dans les centres de formation porte atteinte à l'exigence minimale d'uniformité et de cohérence de la formation policière. Cela peut non seulement constituer un danger pour le principe du service minimal équivalent sur l’ensemble du territoire mais il faut également tenir compte de la mobilité des fonctionnaires de police. Dans cette optique, on a déjà constaté un changement positif dans la volonté d'uniformisation et de cohérence de la formation en matière de maîtrise de la force. On arrive ainsi actuellement au sein de l'organisation des comités pédagogiques relatifs à la maîtrise de la force, qui réunissent les différentes écoles et campus, à se concerter ainsi qu'à définir des modules de formation uniformes. Un récent exemple en est l'élaboration de la formation relative au spray OC [16]  ;
(3) le découpage en phases et en modules des formations ne semble pas avoir été réalisé de manière optimale. Une coordination globale, transversale des différentes formations fait souvent défaut.

Il ressort de l'analyse des règlements, notes et instructions internes qui précisent l'usage de la contrainte et de la force pour la pratique policière dans certaines zones et services, que l'on fait référence de manière trop étroite et exclusive aux dispositions légales existantes sensu stricto, sans y inclure d'aspects de responsabilité et de justification. Le rôle du dirigeant et les obligations administratives dans le cadre de l'usage de la contrainte et de la force semblent souvent faire défaut. Il est nécessaire d’insister sur le professionnalisme et surtout aussi sur l'attitude dans les règlements et formations spécifiques. Ces points font également défaut dans le cadre de l'arrestation, de la fouille et de la privation de liberté. C’est ainsi qu’il y a confusion en ce qui concerne la nature de l'arrestation, les décisions et responsabilités éventuelles et la durée de la mesure prise. De plus, le Comité permanent P se pose des questions sur l’attention, le traitement et les soins apportés au citoyen à l'occasion d'un enfermement, d'une fouille et de son audition.

Le manque d'échange d'informations et de concertation ressort assez souvent des analyses de plaintes et d'enquêtes relatives à l'usage de la contrainte et de la force. Les informations découlant d'un appel semblent assez souvent vagues et ne sont pas confirmées par la suite, pas plus qu'il n'y a de concertation sur la situation – si celle-ci est de nature à représenter une menace pour la vie ou de nature très violente – avant d'intervenir. Les contacts n'ont lieu qu'après l'intervention ou même après le transfèrement en vue de la prise d'autres mesures.

Enfin, l'usage de la force et des différents moyens violents à l'occasion de la prise de certaines mesures de contrainte est mis en question. On ne part pas toujours d'une utilisation strictement nécessaire et proportionnelle et on ne peut de plus pas l'utiliser ou il faut immédiatement en cesser l’utilisation lorsque le citoyen se soumet (à un certain moment) à la mesure policière.         
Le Comité permanent P met également le rôle du dirigeant en question dans ce cadre.    
Lors de l'une de ses constatations d'office à l'occasion d'une observation, les membres du Service d'Enquêtes ont non seulement été empêchés par le fonctionnaire dirigeant d'effectuer les constatations de l'usage excessif de la force à l'égard d'une personne menottée étendue sur le sol, mais de plus, le fonctionnaire dirigeant laissait faire sans intervenir ou sans demander aux fonctionnaires de police de se justifier.

8.3.               Perspectives

L'observation laisse au Comité permanent P, en tant qu'institution de contrôle externe, la possibilité de suivre le fonctionnement policier en temps réel. Les observations sont en effet une source d'information complémentaire pour les différentes enquêtes de contrôle et contribuent en grande mesure à la prise de conscience générale du besoin de contrôle et d'évaluation. On pourrait peut-être accroître automatiquement cette prise de conscience par la poursuite de la présence et de l'observation par l'organe de contrôle externe – fonction d'exemple ! De cette manière, on pourra de plus obtenir une vision meilleure et plus réaliste de la pratique policière et des domaines problématiques éventuels.     
Le Comité permanent P continuera donc à effectuer ce type de contrôle dans les années à venir.

Les plaintes et enquêtes relatives à la force pouvant être considérée comme excessive, font l'objet d'un suivi permanent. L'analyse particulière et les devoirs d'enquête concernant de telles données seront également poursuivis dans les prochaines années au profit d’une vision et d’une approche correctes de certains domaines problématiques spécifiques.  
L'analyse des données relatives à l'usage des armes, des sprays et des armes à feu devra également être affinée à l'avenir. Des informations complémentaires seront par ailleurs recherchées concernant l'usage d'autres armes que celles énumérées ci-dessus dans le cadre de cette enquête. Le résultat global de l'analyse complète et intégrée est attendu fin 2005.

Dans le courant de 2005-2007, le Comité permanent P approfondira l'enquête partielle dans le domaine susmentionné, notamment la mise en balance de la théorie et de la pratique. Dans ce cadre, toutes les formations et entraînements seront demandés aux différentes écoles et campus, ainsi que toutes les notes et règlements et procédures internes aux zones et services. 
Le Comité permanent P a par ailleurs l'intention d'examiner les divers aspects de cette enquête, tant lors du recrutement et de la sélection que lors de la formation et des entraînements.

8.4.               Recommandations

Le Comité permanent P est d'avis que l'évaluation et le contrôle de l'usage de la contrainte et plus encore de la force par les fonctionnaires de police doivent être une mission permanente pour les dirigeants d'un corps ou d'un service. Non seulement l'évaluation mais aussi le contrôle du travail policier dans la pratique sont une nécessité tant pour améliorer les conditions générales de sécurité que pour tendre à une application professionnelle du monopole de la force. Le suivi du déploiement efficient et effectif de personnes et de moyens en est un des éléments.       
Le Comité permanent P souhaite y ajouter les recommandations suivantes :        
(1) L'échange d'informations et la concertation sur le terrain entre les différents policiers et/ou services de police, ainsi qu'avec le dispatching et le « coordonnateur » général, doivent d'urgence faire l'objet d'une formation et d'un entraînement mais aussi d'un suivi et d'une correction des policiers sur le terrain et de leur hiérarchie.   
(2) La sécurité lors de l'exécution du travail policier doit avoir la primauté sur l'exécution purement routinière d'activités de contrôle organisées ; les dirigeants doivent y veiller et réorienter, s’il échet. 
(3) Tout usage de la force doit être soumis à un contrôle interne et faire l'objet d'un suivi. Cela peut se faire en organisant plus souvent des débriefings ainsi que des points d'évaluation préalables concernant le travail policier. Cela peut également se faire en orientant plus le contrôle des procès-verbaux sur les mentions d'usage de la force et des conséquences éventuelles de celui-ci, ce qui se fait déjà dans la pratique. 
(4) Enfin, en établissant une fiche de déclaration de tout usage de la force à l'attention du contrôle général et du contrôle démocratique orienté.          
Le contrôle doit se poursuivre en particulier en ce qui concerne l'usage de sprays et en ce qui concerne le déploiement de chiens lors de l'exercice de la fonction de police.

Le Comité permanent P pense que, dans l'exercice de leurs tâches ordinaires, les fonctionnaires de police doivent se faire connaître à l'égard du citoyen ainsi que lui indiquer la raison de l'intervention, à l’exception de l'intervention particulière dans laquelle l'avertissement rendrait l'intervention policière inopérante.          
L'usage de cagoules sans ordre explicite d'un dirigeant est inadmissible d'après le Comité permanent P. Dans l’état actuel des choses, tout indique en effet que cet usage servirait actuellement plus à préserver l'anonymat pour couvrir l'usage de la force au niveau interne.

Enfin, le Comité permanent P tient à rappeler que le contrôle externe institué par la loi ne doit pas rencontrer d'obstacle dans ses activités ! Le contrôle externe a notamment été institué pour veiller « en tout temps » à ce que la police contribue et veille à la protection des droits de l'homme.

9.             Cellules de passage (amigos) et incarcérations dans les locaux de police [17]

Soucieux du respect, par les membres des forces de l’ordre, des libertés et des droits fondamentaux du citoyen, le Comité permanent P s’investit depuis plusieurs années dans le contrôle des conditions de détention des personnes arrêtées dans les installations policières. Lorsqu’une plainte ou une dénonciation judiciaire ou non fait allusion à des conditions de détention critiquables, des vérifications sur site sont systématiquement effectuées. En outre, une enquête thématique globale a été initiée dès 1997 et intitulée « les amigos ou chambres de sûreté installés dans les bâtiments des services de la police belge ». En 1997 et en 1998, ce sont ainsi 73 complexes cellulaires qui ont été visités et un premier rapport a été rédigé. Dans le prolongement de cette enquête, 62 nouvelles visites de ces cellules ont été effectuées en 2002 et ont donné lieu à la rédaction d’un rapport de suivi. En 2003, des visites ponctuelles ont été programmées, de même qu’en 2004. Afin d’engranger les mêmes renseignements, quels que soient les enquêteurs chargés de cette mission, un canevas type de points à contrôler a été élaboré et il a été prescrit d’entendre sur ses conditions de détention toute personne incarcérée au moment du contrôle.

En 2003 et 2004, plusieurs contrôles impromptus de ce type ont été réalisés, notamment dans plusieurs services de police déjà visités antérieurement. Sur la base des données récoltées par les enquêteurs, il peut en être déduit que les contrôles effectués les années précédentes, ou les rapports qui en ont été publiés, n’ont pas toujours porté les fruits escomptés car certaines infrastructures vétustes sont toujours utilisées et, surtout, des directives internes tenant compte des recommandations du Comité permanent P n’ont toujours pas été diffusées à l’ensemble du personnel.      
Concernant l’infrastructure des cellules, la construction imminente de nouveaux bâtiments est souvent évoquée pour justifier le fait qu’aucun budget n’ait été prévu pour la réfection des cellules. Quant aux instructions internes, lorsqu’elles existent, elles sont incomplètes et n’abordent pas tous les aspects des problèmes qui peuvent être rencontrés. L’absence de ravitaillement gracieux [18] des personnes arrêtées tant administrativement que judiciairement, l’absence de remise d’un avis aux personnes arrêtées reprenant leurs droits (appel à un médecin si nécessaire, avertissement d’une personne de confiance en cas d’arrestation administrative, nourriture, etc.) ou l’affichage d’un tel avis à proximité ou visible des cellules [19] , l’absence d’indication dans le registre des arrestations des mesures prises à l’égard des personnes détenues – telles que l’avis à leur famille, la réquisition d’un médecin, l’approvisionnement en nourriture ou en boisson, etc. – sont les principales remarques qui peuvent encore être formulées. Il faut néanmoins souligner que l’encadrement des ressortissants étrangers, placés en cellules de passage à l’aéroport de Zaventem avant leur expulsion, est de qualité acceptable, de même que les conditions de détention.

Des contrôles identiques continueront à être régulièrement exécutés. Des remarques et des recommandations seront formulées chaque fois qu’un manquement ou un dysfonctionnement sera constaté.

Dans l’attente d’un arrêté royal fixant les normes minimales à respecter pour les cellules dans les services de police, il importe que les chefs, à tous les niveaux, veillent au respect des droits des personnes détenues. Celles-ci doivent être informées des droits évoqués supra et en cas d’arrestation administrative notamment, pouvoir faire prévenir une personne de confiance ainsi qu’être ravitaillées aux heures normales des repas.     
Si elles sont filmées par une caméra vidéo, elles doivent en être clairement informées. Puisque la plupart des zones de police disposent de plusieurs commissariats où sont installées des cellules de passage, lorsqu’un complexe cellulaire ne présente plus un minimum de garanties de salubrité et de sécurité, tant pour les personnes détenues que pour les fonctionnaires de police, il devrait purement et simplement être déclaré inutilisable.

10.                    ‘Incidents in custody’ [20]

10.1.               Problématique

À la suite de l’analyse d’une série de plaintes et dénonciations ainsi que d’une enquête effectuée au Royaume-Uni par le ‘Independent Police Complaint Board’ [21] dans le cadre de laquelle tout décès d’un citoyen pendant ou après le contact avec ou le séjour à la police a automatiquement donné lieu à une enquête approfondie, le Comité permanent P a décidé, en concertation avec sa commission d’accompagnement parlementaire, de poursuivre son enquête similaire. Comme ce fut le cas au Royaume-Uni, cette enquête a eu lieu, in fine, dans l’optique de la protection des libertés et droits fondamentaux de l’homme. Le Comité permanent P ne s’est toutefois pas limité aux situations dans lesquelles un citoyen décédait effectivement mais a élargi son enquête à la détection et l’analyse de tous les incidents qui peuvent se produire avec des citoyens lorsqu’ils se trouvent sous la surveillance de la police et qui peuvent constituer une violation de leurs libertés et droits fondamentaux.     
Cette enquête concerne toutes les sortes possibles d’incidents, notamment les incidents qui résultent d’une mesure policière de contrainte restrictive, telle que l’arrestation, le transfèrement ou le rapatriement, ainsi que les incidents qui ont lieu pendant ou à l’occasion de l’incarcération dans un local, une chambre de sûreté ou une cellule de police. L’élément central est l’état critique dans lequel le citoyen se trouve, en raison duquel il décède ou est transporté à l’hôpital pour recevoir des soins ou, dans un certain nombre de cas, il peut lui-même a posteriori se charger de trouver l’aide ou les soins nécessaires. C’est la situation particulière résultant d’une maladie, d’une incommodité ou de blessure(s) qui forme le noyau dur de cette enquête et qui, lorsque le citoyen ne décède pas, aurait quoi qu’il en soit pu mener à son décès.

Le Dr. Ian Mc Pherson, représentant du ‘Police and Mental Health Services’ insiste sur le problème de la santé mentale en relation à un grand nombre de situations problématiques qui se produisent lorsque des citoyens entrent en contact avec la police. Ce problème mental est, de la même façon qu’une forte intoxication par l’alcool, les stupéfiants, éventuellement en combinaison avec des médicaments, un élément récurrent de l’enquête dans ce domaine. Le fait que la police est relativement souvent confrontée à des citoyens en état d’ivresse sur la voie publique et pour lesquels elle est légalement tenue de répondre, pose des problèmes.
L’arrêté-loi du 14 novembre 1939 relatif à la répression de l’ivresse prévoit dans son article 1^er, § 2 que quiconque est trouvé en état d’ivresse dans un lieu public et occasionne du désordre, du scandale ou du danger pour autrui ou pour lui-même, est écroué pendant deux heures au moins et douze heures au plus au dépôt communal ou dans la chambre de sûreté de la police. Cet article dispose en outre explicitement que : « Si son état le requiert, il [la personne] reçoit les soins médicaux nécessaires » [22] .         
D’après la Résolution 690 (1979) du Conseil de l’Europe relative à la Déclaration sur la police et, plus précisément, son article 14, « Un fonctionnaire de police ayant la garde d’une personne dont l’état nécessite des soins médicaux doit faire appel au personnel médical et, le cas échéant, prendre des mesures pour protéger la vie et la santé de cette personne ». Il n’existe, dans l’état actuel des choses, pas d’autre disposition en la matière qui prévoie l’assistance dans sa généralité ni de réglementation des conditions matérielles pour chacune des formes d’assistance.

C’est presque toujours à la police, et exclusivement à celle-ci, qu’il revient de décider depuis le début si une personne placée sous sa surveillance se trouve dans un état critique ou non. Or, les fonctionnaires de police n’ont pas forcément connaissance de l’état de la personne. Il n’est pas non plus prévu, sauf dans le cadre de la législation sur la police de la circulation routière, qu’ils puissent (faire) déterminer le taux d’intoxication alcoolique d’une personne ni qu’ils disposent de certains moyens pour détecter d’autres formes d’intoxication telles que les stupéfiants ou les médicaments. Hormis les cas d’ivresse publique, la police ne peut se fonder sur aucune réglementation spécifique pour (faire) déterminer les besoins en soins d’un citoyen et les régler. 
Un certain nombre de mesures font tout simplement défaut lorsque le citoyen sollicite de lui-même de l’aide ou de l’assistance et il n’en existe carrément aucune pour les cas où le citoyen n’est pas en mesure d’en faire explicitement la demande. Ainsi assiste-t-on couramment, dans le cadre des interventions administratives, à des discussions quant à qui supportera le coût des soins médicaux ou autres forme d’assistance lorsque la police les impose au citoyen à titre de mesure de protection.  
Quoi qu’il en soit, tout incident impliquant un citoyen sous surveillance policière ne manque pas de faire la une des journaux. Et l’opinion publique de suggérer une abstention coupable éventuelle de la part de la police. Il n’est guère aisé pour le monde extérieur de replacer les faits dans leur juste contexte, d’une part parce qu’il ne dispose pas de suffisamment d’informations pour ce faire et d’autre part parce que, du point de vue du citoyen, il y aurait trop peu de mécanismes de contrôle formels, tels que la présence d’un avocat ou un témoin éventuel, qui pourraient l’aider à faire valoir sa version des faits.

10.2.               Constatations, conclusions et recommandations

Les constatations et conclusions de cette enquête sont à chaque fois confrontées à la législation en vigueur, à la suite de quoi sont formulées les recommandations en vue du processus d’apprentissage et d’amélioration.

10.2.1.         Convention de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales

10.2.1.1.     Le droit à la vie et l’interdiction de la torture et du traitement humiliant ou dégradant

La Convention de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales [23] (CEDH) consacre le droit à la vie ainsi que l’interdiction de la torture et des actes dégradants. La présente enquête a démontré que le citoyen placé sous la surveillance de la police et mis en cellule est particulièrement vulnérable, surtout lorsqu’il se trouve ou aboutit dans un état critique à la suite d’un problème d’ordre mental et/ou physique survenu indépendamment de sa volonté ou non.

Les cas examinés ont démontré que le citoyen, qu’il ait ou non explicitement sollicité une aide spécialisée, peut, à certains moments, se trouver dans un état critique qui met en danger son intégrité physique en raison des facteurs suivants : (1) la police ne peut ou ne veut pas reconnaître l’état critique ; (2) la police refuse ou postpose l’accès à un médecin ; (3) la police fait appel à un médecin ou à un service d’urgence mais les soins nécessaires ne sont ou ne peuvent être dispensés.

Constat 1 : d’après l’enquête, la police n’est pas suffisamment en mesure de détecter un « état critique » chez une personne et ne fait donc pas systématiquement appel à une aide spécialisée dans ces cas-là. L’enquête auprès des aspirants fonctionnaires de police confirme leur manque de connaissance et d’attention pour la problématique de l’évaluation et de la prévention d’un possible état critique dans le cadre de l’arrestation et de l’incarcération d’une personne.

Conclusion : l’état critique, au cœur même de notre enquête, peut en tout état de cause être davantage visible et reconnaissable pour les fonctionnaires de police, quelle que soit la nature de l’incident avec le citoyen. Cet état comporte toujours, de manière inhérente, un certain nombre de facteurs qui peuvent être mis au jour lorsqu’on s’informe un minimum, que l’on détecte les bons éléments et que l’on exerce une surveillance adéquate. De cette manière, on peut parfois éviter que la situation ne s’aggrave ou ne débouche sur une issue fatale.

Recommandation : tout policier doit suivre au cours de sa formation de base au moins un module premiers secours et se familiariser avec la notion d’état critique, être capable de le détecter et de le gérer. De même, certains autres aspects de l’assistance (e.a. prévention du suicide) devraient être abordés. Ce module permet non seulement d’améliorer la détection de l’état critique et la prise en charge de la personne arrêtée et incarcérée mais il forme en outre la base d’une action plus adéquate dans la pratique policière journalière. En effet, la police est relativement souvent confrontée au quotidien à des personnes se trouvant dans un état critique puisqu’elle est généralement la première arrivée sur les lieux de l’incident ou de l’accident.

Il est recommandable de soumettre la personne systématiquement à une brève analyse de risques, comme c’est obligatoirement le cas au Royaume-Uni, en lui posant un certain nombre de questions récurrentes et en maintenant ainsi la communication avec elle pendant l’entièreté de la durée du contact ou du séjour à la police.

Constat 2 : il ressort une fois de plus de l’enquête que la réquisition d’un médecin reste problématique en matière d’arrestations administratives. Hormis le cas où l’on veut faire examiner la personne en vue d’une éventuelle collocation ou expulsion, il n’existe, à l’heure actuelle, pas de réglementation ou de procédure permettant l’accès à un médecin de son choix ou non.

Conclusion : les autorités belges sont déjà parvenues à un accord concernant la consultation d’un médecin de son choix, tel que mentionné dans le rapport du Comité européen pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants (CPT) à la suite de sa visite du 25 novembre au 7 décembre 2001 mais cet accord n’a pas encore été formellement transposé dans une réglementation légale. Cela ne doit pas empêcher la police de mettre d’ores et déjà elle-même tout en œuvre pour permettre la consultation d’un médecin de son choix.

Recommandation : la privation de liberté temporaire d’un citoyen, qu’elle soit de nature administrative ou judiciaire, doit offrir les mêmes garanties que tout autre enfermement dans une institution ou un établissement pénitentiaire, notamment le droit au libre choix du médecin. Ce droit doit être automatiquement accordé à quiconque en a le besoin, en fonction du dispositif d’aide sociale existant dans la commune, si la mesure relève de la responsabilité de l’autorité administrative.

Constat 3 : il appert de l’enquête que des personnes dans un état critique (à la suite d’une maladie ou un état psychique particulier ou encore renforcé par un handicap ou des facultés intellectuelles limitées, etc.) sont placées ou maintenues en cellule. Il n’est manifestement pas toujours évident de faire admettre ces personnes à l’hôpital. Qui plus est, certaines d’entre elles se plaignent a posteriori de ne pas avoir reçu les soins nécessaires de la part du médecin ou du service d’urgence appelé. Il arrive aussi que le comportement ou le refus de coopérer de la personne rende tout diagnostic impossible.

Conclusion : il convient d’appeler d’initiative une aide spécialisée chaque fois qu’il y a une éventualité qu’une personne se trouve dans un état critique en raison soit du fait que la personne est décrite comme étant une personne à risques, soit du fait que la personne semble être malade, incommodée ou avoir un malaise. Une personne dans un état critique n’a en principe pas sa place en cellule de police.

Recommandation : lorsqu’une personne refuse ou ne peut pas être examinée par un médecin, ce dernier doit dans tous les cas rédiger un rapport motivé, qui sera joint au procès-verbal. Si la personne se trouve effectivement dans un état critique, il convient de trouver la solution qui offre une protection maximale de son intégrité physique. Si la personne doit malgré tout être incarcérée, il appartient à la police de prendre toutes les mesures nécessaires pour assurer sa sécurité, telles qu’une surveillance régulière (voire permanente), la consultation régulière d’un médecin, etc.

Dans ce cadre, il est également recommandé de conclure des accords avec les instances communales et les services de secours qui participent à l’assistance dans le cas où il n’y a pas d’autre solution que de placer une personne à risque dans une cellule et qui sont disponibles lorsqu’il se passe quelque chose avec cette personne ou lorsque cette personne souhaite consulter un médecin ou doit prendre un médicament. Ce dernier point ne relève pas des tâches de la police !

10.2.1.2.     Le droit à la liberté et à la sûreté

La CEDH consacre en son article 5 le droit à la liberté et à la sécurité. Il va de soi qu’aucune restriction de la liberté, dans les limites légales, ne peut porter préjudice au principe de sécurité ! Si la sécurité de la personne, son intégrité physique, sont gravement préjudiciées par la nécessité de restreindre sa liberté, alors il convient, en vertu de l’article 13 de la loi du 5 août 1992 sur la fonction de police, de prendre toutes les mesures nécessaires pour assurer au mieux sa sécurité.

Il appert de cette enquête qu’un certain nombre d’indicateurs propres à la personne ou à ses antécédents sont relativement récurrents pour les personnes à risques. Lorsque de tels indicateurs sont présents simultanément, ils peuvent attirer l’attention des policiers sur l’éventualité d’un état critique qui met la sécurité de la personne sérieusement en danger. Cela peut dans tous les cas donner lieu à la prise de mesures complémentaires pour assurer le bien-être, la sécurité et le confort de la personne arrêtée. Un certains nombre de personnes dont le cas a été étudié lors de l’enquête n’avaient d’ailleurs pas du tout leur place en cellule de police !

Constat : il ressort de l’enquête que certaines personnes à risques signalent elles-mêmes leur état lors de l’intervention policière – elles font savoir qu’elles sont malades, qu’elles nourrissent certaines intentions ou souffrent de certaines affections ou limites physiques. Lorsque différents facteurs de risque sont présents, ils peuvent parfois interagir et se renforcer les uns les autres.

Conclusion : tels qu’ils ressortent de l’analyse de différents cas, les indicateurs récurrents susceptibles de contribuer à déterminer si une personne est « à risque » ou non sont les suivants :          
En ce qui concerne les antécédents de la personne : (1) l’absence d’adresse ou de domicile fixe ; (2) l’absence de moyens minimum de subsistance ; (3) l’absence de profession ou de revenu fixe ; (4) un état général négligé : la personne semble être en fuite ou vivre en marge de la société, soit en raison d’une rupture relationnelle définitive, soit en raison d’une décision d’internement, d’enfermement ou d’expulsion.           
En ce qui concerne l’état physique de la personne : (1) le taux élevé d’intoxication par l’alcool, les stupéfiants et/ou les médicaments ; (2) l’état avancé de confusion ou d’inconscience (de longue durée), l’incapacité à tenir sur ses jambes ; (3) les indications telles qu’une carte signalant que la personne est diabétique, épileptique ou porte un pacemaker ; (4) la détention de médicaments ou de prescriptions médicales indiquant que la personne est sous médication (permanente)  et (5) des (fréquents) vomissements, frissons, halètements, hyperventilation, toux, roulements des yeux, etc., soit autant de symptômes révélateurs d’un syndrome particulier, d’un processus de désintoxication ou d’une surconsommation de stupéfiants. 
En ce qui concerne le comportement de la personne : (1) la personne est clairement absente ou résignée ; (2) elle se montre d’abord très agressive, voire hystérique ou forcenée pour ensuite verser de manière théâtrale dans un comportement diamétralement opposé ; (3) elle change constamment d’humeur ; (4) elle manifeste une angoisse ou une peur panique à l’idée d’être enfermée ; (5) elle pleure, se montre très inquiète et agitée ; (6) elle s’automutile.           
Enfin, la personne peut d’elle-même fournir un certain nombre d’indicateurs : (1) des signaux spécifiques ou menaces de suicide ; (2) des plaintes de maux de tête ou de douleurs thoraciques ; (3) le fait de dénoncer clairement un certain syndrome préoccupant ; (4) la mention du besoin de médicaments particuliers ou d’un inhalateur en cas d’asthme ; (5) l’indication d’un état particulier tel qu’une infirmité, une grossesse, une dépression, etc.

Recommandation : lorsque plusieurs facteurs à risque sont présents simultanément, il importe de prendre des mesures de sécurité additionnelles, notamment, d’une part, l’échange d’informations avec le responsable afin de prévoir des mesures de surveillance complémentaires et de prendre d’autres décisions et, d’autre part, la réquisition systématique d’un médecin et ce, même à plusieurs reprises si l’état de la personne se détériore visiblement après un certain temps, et finalement le développement d’efforts constants en termes d’information au moyen de contacts, de surveillance, de détection, d’enregistrement et d’échange réguliers.

10.2.2.         Loi sur la fonction de police

10.2.2.1.     Collecte d’informations

La réglementation actuelle, qui a fait suite à la réforme et constitue aujourd’hui la toile de fond du fonctionnement policier, a été sensiblement étendue depuis 1992 et définit la collecte d’informations dans les articles 44/1 à 44/11 de la loi du 5 août 1992 sur la fonction de police ainsi que dans la directive contraignante MFO-3 [24] qui porte plus spécifiquement sur les modalités d’échanges d’informations et le contenu de ces flux dans le cadre de la police administrative. Nonobstant le fait que la loi vise entre autres les informations « présentant un intérêt concret pour l’exécution de leurs missions de police administrative [...] », la directive ne règle en aucune manière la collecte d’informations dans le cadre des interventions individuelles en matière de maintien de l’ordre qui fait l’objet de notre enquête et porte exclusivement sur les événements et les personnes connues dans ce cadre. L’article 13 de la loi du 5 août 1992 sur la fonction de police est libellé comme suit : « Les mesures de police administrative ou judiciaire sont prises sans préjudice des mesures indispensables à la protection des personnes ».
S’il est un fait que, dans la pratique policière, les personnes incarcérées séjournent le plus souvent dans une cellule de police pour des motifs d’ordre administratif, notamment dans le cadre de la sécurité, de la tranquillité et de l’hygiène publiques, il est contradictoire que, justement par la prise de cette mesure, l’état du citoyen ne présente pas suffisamment de garanties sur le plan de la sécurité.

Les cas étudiés mettent en évidence l’importance concrète des efforts en termes de collecte d’informations au regard de la protection de l’intégrité physique des personnes durant leur séjour contraint sous surveillance policière.

Constat : cette enquête montre qu’il existe des lacunes manifestes sur le plan de la collecte, l’enregistrement et l’échange d’informations alors que ces opérations sont d’un intérêt capital pour l’exécution des mesures de restriction de la liberté prises par la police dans le cadre de ses missions administratives et judiciaires. La présente enquête ainsi que celle sur les chambres de sûreté et les amigos ont révélé que l’on ne rassemble et n’enregistre que peu voire pas d’informations concernant les personnes arrêtées et incarcérées. Il semble en outre que l’échange au niveau interne ne fonctionne pas de manière optimale lorsque le responsable de la surveillance de la personne n’apparaît pas clairement ou qu’une autre personne reprend cette responsabilité au cours de l’incarcération.

Conclusion : certaines personnes arrêtées fournissent d’elles-mêmes certaines informations sur leur état. Face à d’éventuelles personnes à risque, la police devrait dans tous les cas s’informer sur leur état de manière à se forger une meilleure idée de la situation de la personne et d’évaluer ses possibles intentions et comportements. Selon nos analyses, l’entourage de la personne dispose d’informations objectives et utiles relativement nombreuses concernant ses antécédents et sa situation actuelle qui peuvent s’avérer d’un intérêt concret pour la protection de son intégrité physique. Il s’agit par exemple de la connaissance du fait que la personne consomme des médicaments, des stupéfiants et/ou de l’alcool, d’une éventuelle maladie, d’un état psychique particulier, d’éventuelles tentatives de suicides préalables, d’une vie en marge de la société, d’un comportement étrange, du fait qu’elle a écrit une lettre d’adieu, etc.

Recommandation : le processus de collecte d’informations peut être amélioré au moyen : (1) d’une (tentative de) communication régulière avec la personne incarcérée ; (2) de l’application concrète de l’article 31, alinéa 5 de la loi du 5 août 1992 sur la fonction de police [25] dans une optique plus large que la simple application de la « lettre de la loi », qui stipule qu’il doit s’agir d’une demande de la personne et que les contacts se limitent à prévenir une personne de confiance ; (3) d’un système d’enregistrement uniforme (temporaire) – sous la forme d’une fiche ou d’un dossier de travail – applicable pour toutes les personnes incarcérées ; (4) d’une définition claire de la responsabilité sur place de la gestion d’une ou plusieurs personnes incarcérées ; (5)  du nécessaire échange d’informations et enregistrement à chaque modification au niveau de cette responsabilité.

10.2.2.2.     Surveillance des personnes incarcérées

Les articles 18 à 21 de la loi du 5 août 1992 sur la fonction de police disposent que les services de police « surveillent les personnes qui constituent une menace potentielle pour elles-mêmes ou pour autrui. Cette surveillance n’est pas de nature permanente ou générale mais s’applique aux situations potentiellement dangereuses » [26] .       
La présente enquête n’est pas la seule à avoir mis en lumière les manquements au niveau de la surveillance des personnes transférées et incarcérées : (1) il n’existe pour ainsi dire aucun enregistrement de cette surveillance ; (2) il règne un « flou artistique » généralisé quant à la mise en œuvre effective de la surveillance en général – qui se fait à proximité de la personne au moyen de l’observation et de la communication –, quant aux moments de relève et, enfin, quant aux périodes durant lesquelles les fonctionnaires de police responsables de la surveillance s’occupent (doivent s’occuper) d’autres tâches urgentes ; (3) la surveillance est actuellement presque exclusivement effectuée à distance, quel que soit le responsable. En cellule, elle se fait par vidéosurveillance ou via le judas de la porte et durant le transfèrement, à partir de l’avant du véhicule de police. Dans les deux cas, l’observation – la vision et l’audition – sont loin d’être favorisées.

Constat 1 : dans plusieurs cas étudiés, qui ont connu une issue fatale, des difficultés se sont présentées lors du transport des personnes en raison d’une fouille insuffisante due au fait qu’elles se débattaient violemment ou que leur sécurité, vu leur état et leur comportement, ne pouvait être suffisamment garantie. En dehors de ces cas, le Comité permanent P a eu connaissance de plusieurs plaintes pour blessures à la suite du transfèrement et du comportement routier de la police.

Conclusion : le transfèrement de personnes dans un véhicule de police ou dans un véhicule spécifiquement prévu ou désigné à cet effet ne fait l’objet d’aucune réglementation générale. Toutefois, étant donné que la personne se trouve sous la surveillance de la police durant cette période, il appartient à cette dernière de répondre de sa sécurité. Cela signifie que les fonctionnaires de police ne peuvent mettre sa sécurité en danger inutilement par une vitesse exagérée ou des manœuvres dangereuses. La loi définit d’ailleurs que la sécurité de la personne peut comprendre des mesures nécessaires étant donné que certaines personnes, vu leur état, peuvent constituer un danger pour elles-mêmes ou pour des tiers.

Recommandation : il convient de prendre des mesures additionnelles lorsque les personnes s’opposent violemment contre leur transfèrement et peuvent dès lors constituer un danger pour elles-mêmes ou pour autrui. Dans tous les cas, il convient des fournir les efforts nécessaires en termes d’information de manière à ce que le responsable puisse prendre les décisions complémentaires idoines, telles que placer l’accompagnateur aux côtés de la personne dans le véhicule, éventuellement demander le renfort nécessaire, exercer la surveillance à proximité de la personne et, si la surveillance se fait à partir de l’avant du véhicule, en perturbant (laissant perturber) le moins possible la vision et l’ouïe, en limitant la vitesse et les manœuvres dangereuses, en limitant l’emploi des sirènes aux seuls cas où le véhicule est contraint d’enfreindre les règles de circulation routière.

Constat 2 : l’enquête a non seulement démontré que la surveillance se faisait presque exclusivement par vidéosurveillance dont les images, parfois de piètre qualité, ne montrent que des vues sporadiques de la cellule mais aussi et surtout que les contrôles effectifs au niveau des cellules ne se font que trop rarement. La vidéosurveillance permet une observation plus intensive de la personne enfermée et de ses actions, surtout dans les premières heures de l’incarcération. Il ressort de l’enquête que c’est principalement durant cette période que le comportement de la personne incarcérée change le plus et qu’elle peut en arriver à envisager de se suicider.

Conclusion : la mise en cellule et, par la suite, la surveillance des personnes arrêtées sont justifiées par le fait qu’il incombe à la police d’éviter que les personnes arrêtées ne s’évadent ou ne mettent en danger leur propre personne ou autrui. Ni cette surveillance, ni les modalités de celle-ci ne sont pourtant réglées de manière formelle. L’évolution de la société, de même que la réduction des activités de surveillance au titre d’une des sous-tâches de la permanence ou du dispatching ont fait en sorte que cette surveillance « s’automatise » de plus en plus. Cette sorte de surveillance semble néanmoins insuffisante dans la pratique.

Recommandation : les moyens techniques doivent principalement constituer des adjuvants de la surveillance effective des personnes arrêtées. Ils permettent de garder un œil sur la personne de manière plus aisée et plus régulière. Une surveillance régulière et effective implique que l’on contrôle la personne à proximité et que le surveillant communique avec elle ou s’assure effectivement de son état de sommeil et de l’absence de risque d’asphyxie.     
La fréquence du contrôle effectif, éventuellement complété par une vidéosurveillance, dépend de l’état de la personne incarcérée. Lorsque celle-ci présente simultanément plusieurs indicateurs de risque de diverses natures (cf. supra), son état doit être examiné tout particulièrement. Dans ce cas, il appartient à l’officier de permanence de suivre régulièrement l’état de la personne, et de requérir une aide spécialisée en cas de besoin. 
Le médecin urgentiste doit non seulement vérifier si la personne arrêtée peut être placée en cellule, mais doit également noter dans un rapport si la personne présente certains risques ou si elle est à considérer comme personne à risque. Une analyse des risques donne automatiquement lieu à des directives et actions spécifiques concernant la sécurité, le bien-être et le confort de la personne. Enfin, il convient qu’un contrôle effectif de l’état de la personne arrêtée ait lieu à chaque relève du personnel de surveillance et que ce contrôle soit noté dans le système prévu à cet effet, de la même manière qu’un « état critique ».         
Ce système consiste en un dossier ou une fiche spécifiquement prévus à cet effet, à côté du registre officiel des arrestations. De cette manière, la surveillance doit s’étendre sur la durée complète de l’incarcération et être contrôlable a posteriori. Il convient dès lors d’inscrire de manière circonstanciée les éventuelles limitations au niveau de cette surveillance.

Constat 3 : d’après notre enquête, la surveillance d’une personne mise en cellule est particulièrement difficile à organiser, surtout dans les zones de police de petite taille. C’est d’ailleurs principalement dans ces corps que des directives spécifiques et une unité particulière de surveillance font défaut. En général, la surveillance est effectuée par des policiers qui, outre cette tâche, doivent aussi assumer de nombreuses autres tâches (urgentes ou non). Seul un petit nombre de zones de police ont mis en place un service de surveillance spécifique.

Conclusion : actuellement, eu égard à la législation en vigueur et sur la base des pratiques socialement acceptées, il appartient à la police de prendre en charge un nombre relativement élevé de personnes qui peuvent constituer un danger pour elle-même ou pour autrui sur la voie publique. Un nombre non négligeable de ces personnes peut être décrit comme des personnes potentiellement à risque, vu leur état médical et/ou mental, et séjourne dans tous les cas plusieurs heures dans une cellule de police, à défaut d’autre réglementation ou arrangement.           
La surveillance, telle qu’elle est exercée aujourd’hui dans de nombreuses zones de police par des policiers qui ne peuvent s’occuper eux-mêmes à chaque instant des personnes arrêtées, ni exercer une surveillance adéquate au besoin, implique que les personnes incarcérées se trouvent elles-mêmes dans une situation d’insécurité élevée, ce qui ne correspond pas à la philosophie qui se trouve à la base de leur incarcération.

Recommandation : il est souhaitable que la surveillance assurée par la police dans ce cadre soit organisée à plus grande échelle, par exemple par province ou par arrondissement judiciaire, et que la fonction de « custody officer » soit spécifiquement instaurée. Ce n’est que de cette manière que la police pourra être plus à même de remplir cette tâche de façon appropriée.    
De par la centralisation et spécialisation de cette tâche policière spécifique – qui permettrait de libérer les zones de police et plus particulièrement l’accueil, l’intervention et le dispatching au profit de leurs tâches prioritaires – l’exécution de cette tâche sera plutôt organisée au niveau supralocal ou fédéral, au profit de l’autorité tant administrative que judiciaire. 
Le personnel policier et des services d’aide de cette unité de surveillance doit disposer d’une connaissance et d’un know-how suffisants pour exercer cette surveillance, et ce également à l’égard de tout citoyen qui serait saoul, atteint de troubles mentaux ou psychiques.

10.2.2.3.     Compétences spécifiques

En vertu des articles 28, 30 à 34 et 38 de la loi du 5 août 1992 sur la fonction de police, les officiers de police administrative – qualité qui, conformément à son article 4, est octroyée à tous les officiers de la police fédérale et de la police locale – disposent de compétences spécifiques.   
On a constaté, à l’occasion des analyses de cette enquête ainsi qu’à l’occasion de l’enquête de contrôle relative à la gestion et à l’utilisation des cellules de police, que les mesures de restriction de la liberté ne donnent pas suffisamment lieu à une présence concrète, un appui et un accompagnement de l’officier responsable. On observe, parmi les cas étudiés, que l’officier de permanence n’apparaît pas très souvent pendant la durée et le déroulement de la privation de liberté. Les faits se déroulent généralement dans le courant de la soirée ou durant la nuit.

Constat : l’analyse des cas étudiés ainsi que les réponses des aspirants fonctionnaires de police indiquent que les policiers sur le terrain agissent de manière autonome. Les contacts avec l’officier dirigeant se font le plus souvent conformément à la législation, au moment de l’avertissement et de la confirmation de l’arrestation administrative. D’autres contacts, dans le cadre de situations problématiques ou peu claires, sont par contre nettement plus rares, surtout en dehors des heures de bureau.

Conclusion : le rôle de l’officier dirigeant, responsable de la prise de mesures administratives ou judiciaires consiste non seulement à diriger mais aussi à accompagner le personnel. Il consiste en outre à contrôler l’exécution du travail policier. L’officier de police administrative de permanence est, à tout moment, responsable de la prise et de l’exécution des mesures policières visées supra.

Recommandation : lors de l’arrestation d’une personne, l’officier de permanence doit s’informer auprès de son personnel sur l’état de la personne de manière à pouvoir donner des instructions spécifiques si cela s’avère nécessaire. Qui plus est, lors de toute incarcération de longue durée (6 heures minimum), l’officier de permanence doit s’assurer au moins une fois lui-même de l’état de la personne incarcérée, prendre note de ses plaintes éventuelles et vérifier la consignation par écrit de la surveillance exercée. Ces aspects du contrôle devraient toujours être enregistrés dans le registre des personnes arrêtées et/ou dans le rapport particulier ainsi que dans le système d’enregistrement prévu à cet effet.

10.2.2.4.     Fouille préalable à l’incarcération

En son article 28, la loi du 5 août 1992 sur la fonction de police décrit la fouille de personnes et, en son article 29, la fouille de véhicules. La sécurité, qui consiste à empêcher la personne de s’évader, de se mettre en danger elle-même ou de mettre autrui en danger, est un principe fondamental en matière de fouille de sécurité.        
Diverses références parmi les données examinées laissent à penser qu’un certain nombre de problèmes se présentent lors de l’exécution de mesures policières prises dans le cadre du transfèrement, de l’arrestation et de l’incarcération d’une personne. Il s’agit par exemple ici de la fouille, quelle que soit sa finalité, de l’audition et de diverses obligations administratives telles que la signature pour prise de connaissance de l’arrestation ou celle que l’on appose en cas de saisie de biens. Ces problèmes résultent parfois de l’état et du comportement de la personne.

Constat 1 : l’enquête a mis le doigt sur plus d’une lacune dans l’exécution des fouilles de sécurité et des fouilles avant mise en cellule. D’une part, on observe que ces lacunes sont bien souvent liées à l’apparence spécifique et au comportement de la personne. Parmi les cas examinés, de nombreuses personnes se trouvent dans un état de forte intoxication, ne peuvent plus tenir sur leurs jambes ou sont souillées par leur vomi ou leurs déjections. D’autre part, l’enquête et les réponses des aspirants fonctionnaires de police permettent de déduire que les mesures de contrainte telles que la pose de menottes et la fouille ne sont prises que sur la base de considérations d’ordre sécuritaire sans qu’à aucun moment, on ne pense au bien-être ou au confort de la personne. Il ressort en outre de l’analyse des dossiers que la plupart des personnes ont été auditionnées bien qu’il soit apparu par la suite qu’elles se trouvaient dans un état de forte intoxication.

Conclusion : la fouille de sécurité et la fouille avant mise en cellule doivent être effectuées en toutes circonstances. Si les policiers doivent pour ce faire recourir à la contrainte voire à la force, ils ont le devoir de le mentionner dans les documents officiels. Ils doivent mentionner de manière circonstanciée dans un rapport particulier les difficultés qu’ils ont rencontrées pour la fouille et, si elle n’était pas en état, l’audition de la personne, ainsi que le fait que la personne a été officiellement informée de sa privation de liberté. S’il échet, ils doivent également faire référence à la saisie éventuelle de ses biens. Un tel rapport particulier est en fait légalement prévu dans les cas où la personne n’est pas en état de prendre connaissance de son arrestation et/ou de signer et/ou refuse de signer.

Recommandation : les problèmes auxquels les fonctionnaires de police sont confrontés dans la pratique, tels que l’impossibilité de procéder à la fouille, à un examen médical, à une audition, etc., doivent avant tout être discutés avec l’officier responsable. Ce dernier pourra prévoir des mesures additionnelles. Il faudra ensuite consigner les problèmes rencontrés et/ou restrictions dans certains documents tels que le registre des personnes arrêtées, le système d’enregistrement, le procès-verbal, etc. Si le comportement de la personne est de nature à entraver de manière significative l’exécution de certaines mesures de police nécessaires et prescrites, il convient de le signaler en premier lieu au responsable et de décrire en outre ce comportement.

Constat 2 : cette enquête, à l’instar des enquêtes de contrôle auxquelles elle a fait référence, a mis en lumière le fossé considérable qui existe entre la théorie et la pratique. Il s’agit, par exemple, des dispositions théoriques fixées par la loi du 5 août 1992 sur la fonction de police, qui constituent la toile de fond pour la prise de mesures de contrainte dans la pratique qui limitent la liberté du citoyen, telles que l’arrestation, la fouille, la mise en cellule et la surveillance. Dans la réalité, la prise de telles mesures peut s’accompagner d’un certain nombre de problèmes tels que ceux que nous avons décrit ci-dessus.

Recommandation : la formation de base et la formation continuée doivent davantage coïncider avec la pratique policière journalière. Les situations décrites dans notre rapport d’enquête pourraient être présentées comme des cas concrets au cours de ces formations afin de mettre les concepts théoriques à l’épreuve de la pratique. Ceci n’implique pas uniquement les discussions à l’occasion de séminaires mais aussi des exercices pratiques dans le cadre de stages.

10.2.3.         Réglementation de la surveillance

On observe à l’étranger, et notamment au Royaume-Uni, que l’enquête relative à des incidents avec issue fatale est systématiquement menée par un organe externe et indépendant. En outre, à l’occasion de cette enquête au niveau belge, on constate qu’il n’existe pratiquement jamais d’enquête interne visant à améliorer le fonctionnement policier ou à éviter la répétition d’incidents. Il appert également de l’enquête que ce ne sont pas seulement les incidents avec issue fatale qui doivent faire l’objet d’une telle enquête interne. Enfin, dans le cadre du processus d’apprentissage et partant des principes découlant d’une approche de « Human Rights Proof Policing », un suivi permanent s’impose de tous les incidents qui ont lieu concernant des citoyens placés sous la surveillance de la police.

Constat : de par sa position, la personne incarcérée, elle-même ou représentée par un proche, semble ne disposer que de très peu de possibilités de recours qui l’aideraient à clarifier le déroulement et la durée des événements. Parmi les cas examinés, ce sont surtout les incidents avec issue fatale qui incitent les membres de la famille à mettre en question les événements et le travail policier. Ces derniers se constituent partie civile ou portent plainte auprès d’un des organes de contrôle. Il est aussi apparu que les proches ne disposent souvent que de très peu d’informations concernant l’arrestation et le séjour sous surveillance policière et n’ont pas été informés au cours de l’incarcération du fait que la personne arrêtée se trouvait dans un état critique.

Conclusion : pour l’instant, il n’existe pas de réglementation en Belgique prévoyant qu’une personne placée sous surveillance policière peut consulter un avocat et, le cas échéant, dans quelle mesure et selon quelles modalités. Nous constatons en outre un manque total de contact ou d’avertissement d’un proche de la personne arrêtée lorsque cette dernière se trouve dans un état critique. Dans de nombreux cas, les proches ne sont informés du décès que plusieurs heures après la constatation du décès.

Recommandation : (1) une enquête interne doit être effectuée dans l’optique d’un processus d’apprentissage et d’amélioration du fonctionnement policier. Cette enquête doit être initiée immédiatement et sous la direction des autorités compétentes ; (2) une enquête de suivi globale doit être ensuite effectuée par l’organe de contrôle externe. Cette enquête ne doit pas nécessairement être menée immédiatement ni même à l’égard de chaque incident, quand à ce moment une enquête interne est déjà en cours. Le suivi comporte néanmoins bien le contrôle sur l’enquête menée en interne et requiert que les données du dossier soient mises à disposition par la suite.

10.3.               Perspectives

Cette enquête a été achevée début 2005 et présentée à la commission parlementaire d’accompagnement. À l’avenir, le Comité permanent P ne souhaite pas se limiter au suivi de ce type d’incidents uniquement mais souhaite également et surtout donner l’impulsion à une évaluation interne et à la mise en route du processus d’apprentissage qui doit nécessairement en résulter.

11.                    Ravitaillement des personnes en état d’arrestation

Dans le cadre de ses enquêtes de contrôle, le Comité permanent P s’arrête aussi parfois à l’un ou l’autre cas individuel significatif. Au-delà de l’analyse globale de ces différents cas, il est parfois aussi intéressant de les évoquer in se, notamment lorsqu’ils peuvent illustrer une bonne ou moins bonne pratique. En 2004, le Comité permanent P a reçu un courrier = de plainte [27] d’une avocate qui demande des explications sur les circonstances particulières de l’arrestation de son client mineur et de sa famille par un service de police. Plusieurs autres plaintes reçues ces dernières années sont assez comparables. Aussi le Comité suit-il la question dans le cadre d’une enquête plus large.    
Une enquête de contrôle spécifique a été effectuée dans le prolongement de cette plainte, au cours de laquelle le Comité permanent P a été amené à observer les conditions de détention et d’accueil particulières des personnes arrêtées dans une zone de police donnée. Dans un premier temps, nous avons obtenu les pièces du dossier et demandé à la zone de police la documentation interne éventuelle relative aux aspects soulevés dans la plainte. Une recherche et une analyse des prescriptions légales ont également été réalisées. Le plaignant et sa famille ont ensuite été entendus afin d’obtenir des éclaircissements supplémentaires ainsi que, finalement, les policiers ayant participé à l’intervention en question.

Il ressort des pièces du dossier judiciaire que la personne adulte et ses trois enfants mineurs ont été privés de leur liberté en exécution, par le service local de recherche, d’un mandat de perquisition délivré par un juge d’instruction pour diverses infractions. À la suite des constatations sur place, une notice a été ouverte pour mineurs en danger.                                                                                                                                                         
À l’issue de la perquisition, le père et ses enfants ont été emmenés au commissariat de police. Ils ont, en tout, été privés de leur liberté de 6h00, soit le début de la perquisition, à 15h25. Sur place, les mineurs sont restés la plupart du temps en garde à vue dans les bureaux du commissariat mais la personne adulte a été placée un certain temps en cellule.                                                                                                                                         
Ces personnes ont alors été entendues dans le cadre du dossier judiciaire et ont ensuite été emmenées auprès de différentes instances. Après présentation chez le juge d’instruction, l’adulte a été transféré dans un établissement pénitentiaire. La section jeunesse du parquet a demandé au service de police de mettre à sa disposition les deux mineurs plus âgés et de trouver une solution d’hébergement pour le plus jeune. À cette fin, ce dernier a été confié au service jeunesse et prévention de la zone de police. Le service jeunesse a obtenu, difficilement et après deux jours de recherche, une solution de placement dans un centre d’hébergement. Le magistrat jeunesse a ensuite demandé que les deux mineurs plus âgés soient confiés à des membres de leur famille.           
Dans la plainte envoyée au Comité permanent P, il est reproché aux services de police et aux policiers intervenant que, pendant leur privation de liberté au commissariat de police, les intéressés n’ont rien reçu à manger ni à boire et que le père n’a pas été averti du sort réservé aux enfants. Il n’en a été informé que longtemps après par sa famille.

Il ressort de l’enquête de contrôle que les personnes ont plus que vraisemblablement été approvisionnées en nourriture et en boisson. Cependant, on n’en retrouve aucune trace, ni dans le registre d’écrou, ni dans les procès-verbaux d’audition ou d’enquête. Les fonctionnaires de police concernés ont affirmé avoir offert des friandises et des boissons dont ils disposent en permanence dans leur cantine commune au commissariat et qui est alimentée sur leurs propres deniers.     
Les policiers interrogés disent être conscients qu’ils doivent sustenter les personnes arrêtées mais qu’à leur niveau, ils n’ont pas connaissance de modalités précises et qu’il n’y a aucun système bien défini mis en place. 
En ce qui concerne le deuxième aspect de la plainte – l’information du père quant au sort de ses enfants – une fois en prison, cette information n’avait plus vraiment de raison d’être étant donné qu’il était au courant de la limitation d’aller et de venir imposée à deux de ses enfants puisqu’ils ont été privés de leur liberté ensemble. D’autre part, le cas du plus jeune enfant a été géré par l’autorité judiciaire, qui a pris la décision de son placement (le Comité permanent P n’a ni mission, ni compétence vis-à-vis de l’autorité judiciaire). Le service jeunesse est rentré en contact et a prévenu différents membres de la famille, en vain, lors de ses recherches en vue de trouver une solution d’hébergement pour l’enfant.

Il semble toujours y avoir une mauvaise connaissance et application de la circulaire du 3 janvier 2003 [28] relative au ravitaillement des personnes en état d’arrestation à l'exclusion de celles qui font l'objet d'un écrou dans un établissement pénitentiaire. Cette circulaire ministérielle prévoit que les services qui ont procédé à la privation de liberté de personnes doivent veiller à leur donner nourriture et boisson. Cela concerne aussi bien les arrestations administratives que les arrestations judiciaires. La circulaire précise quels services ont la charge des frais de nourriture ainsi que les montants remboursables. En matière judiciaire, les coûts sont à charge du Service public fédéral Justice.           
La zone en question, comme d’autres mises en évidence dans d’autres dossiers, ne s’est visiblement pas organisée en vue d’appliquer la circulaire et le problème a été reporté sur les policiers de la recherche locale qui ont procédé à la privation de liberté.        
Il a été difficile pour ces policiers de veiller aux conditions matérielles de détention tout en accomplissant les nombreux devoirs d’enquête demandés dans l’urgence.

Il serait donc souhaitable que cette zone, comme d’autres, mette en place une solution structurelle qui veille à l’application de la circulaire et permette au personnel de se concentrer essentiellement sur son travail policier. La circulaire précisant qu’il est de la responsabilité des services ayant procédé à l’arrestation de veiller au ravitaillement, il appartient logiquement au chef de corps de prendre les dispositions afin d’en organiser l’aspect logistique et d’en informer le personnel.        
En l’absence d’un tel processus, les fonctionnaires de police pourraient mentionner dans les procès-verbaux d’enquête que les personnes privées de leur liberté ont reçu de la nourriture et des boissons. Comme précaution supplémentaire afin d’éviter les discussions subséquentes, le registre d’écrou pourrait également en faire mention.

Au moment de l’enquête de contrôle, une note interne à la zone était en cours de finalisation. Dans une commune de la zone uniquement, il est possible, sur la base d’accords, de se fournir en repas au service CPAS. La note interne devrait généraliser ce système à toutes les communes de la zone.           
Il est proposé de procéder à une actualisation de ces observations dans plusieurs zones en 2005-2007, afin de vérifier, dans le cas d’espèce, la parution de cette note interne et de savoir si une solution structurelle a été mise en place dans cette zone mais aussi dans un échantillon d’autres, confrontées ou non au même problème par le passé.

12.                    Fouilles à l’occasion de privations de liberté ou autres [29]

Il ressort des rapports annuels précédents que l'exécution d'une fouille judiciaire, et le déshabillage de la personne fouillée en tant qu'élément éventuel de cette fouille, est interprété de différentes manières par les services de police et que les droits fondamentaux du citoyen pourraient ainsi être mis en danger. Une identification de la problématique doit mener à une application correcte de la législation sensu lato en la matière et doit permettre de se faire une meilleure idée de l'impact de cette mesure de contrainte sur les droits fondamentaux du citoyen.

Dans ce contexte, le Comité permanent P examine régulièrement de nombreuses plaintes ayant trait à la question. L’une d’entre elles a été l’occasion de compléter la démarche d’enquête initiée il y a déjà quelques années. En effet, le Comité permanent P a reçu une plainte d'une dame qui avait été soumise à une fouille judiciaire par les services de police. La plaignante disait que la fouille était totalement disproportionnée par rapport aux faits.           
La plaignante était caissière d’un magasin et faisait le compte d'un client. Quelques minutes plus tard, ce client est revenu dans le magasin en disant qu'il avait donné un billet de 20 euros en paiement et non un billet de 10 euros. D'après lui, il avait donc reçu 10 euros trop peu en retour. À la suite de cela, la caissière a été soumise à une fouille judiciaire par l'équipe d'intervention de la police appelée sur les lieux et elle a dû se dévêtir entièrement.

Il ressort du dossier de plainte que les fonctionnaires de police ont estimé sur la base de la déclaration du client qu'une infraction avait été commise et que la plaignante pouvait être porteuse de pièces à conviction ou de preuves. Cette affirmation a été renforcée aux yeux des fonctionnaires de police parce que le client – qui ne parlait pas bien le néerlandais – l'a mentionné au moyen de gestes. Lorsque, après le contrôle de la caisse, il est apparu que celle-ci présentait un solde négatif, les fonctionnaires de police ont présumé que la caissière pouvait avoir l'argent sur elle et l'ont soumise à une fouille judiciaire.         
Il ressort également de l'enquête que l'officier de police judiciaire n'a été informé qu'après l'intervention policière au commissariat de police et qu'il a indiqué aux fonctionnaires de police qu'un procès-verbal d'information devait être dressé.

La législation, la jurisprudence et la doctrine existantes ont une nouvelle fois été passées au peigne fin. Les directives de corps de la zone de police ont également fait l'objet d'un examen pour déceler des lacunes éventuelles, de même que tous les syllabus des écoles de police dans lesquels la fouille judiciaire est abordée.
Lors de l'exécution d'une fouille judiciaire, les fonctionnaires de police doivent toujours tenir compte de la finalité de celle-ci et ne doivent jamais perdre de vue le principe de proportionnalité en ce qui concerne le déshabillage de personnes. On ne soulignera jamais assez que la fouille est une mesure de contrainte qui constitue une atteinte à l'un des droits fondamentaux garantis par la Constitution, à savoir le droit à la vie privée. Le déshabillage d'une personne fouillée doit donc rester exceptionnel, ne peut pas avoir lieu de manière systématique et doit être justifié par des circonstances concrètes individuelles et être basé sur des indices sérieux préalables.    
De plus, un procès-verbal doit toujours être dressé à ce sujet. Ce procès-verbal doit reprendre les directives données par l'officier de police judiciaire – qui doit être averti avant l'exécution – et les modalités d'exécution, ou cela doit être mentionné dans le procès-verbal de constatations ou d'intervention.

Vu l'importance de la formation dans les écoles de police, un examen de la manière dont la théorie et la pratique sont enseignées actuellement aux aspirants inspecteurs en ce qui concerne la fouille plus particulièrement de police judiciaire a une fois de plus été effectué.
Tous les programmes de cours des écoles de police néerlandophones ont été analysés, à savoir ceux de l'Oost-Vlaamse Politieacademie (OPAC) de Gent, du Provinciaal Instituut voor Vorming en Opleiding (PIVO) d'Asse, du centrum Provincie Limburg Opleiding en Training (PLOT) de Genk, de la West-Vlaamse Politieschool (WPS) de Brugge, de la Gewestelijke en Intercommunale Politieschool (GIP) de Bruxelles et du Politie Opleidings-, Trainings- en Vormingscentrum (POTVA) d'Antwerpen.

Le Petit Robert définit la fouille comme : « chercher soigneusement ce qu'une personne peut cacher dans ses poches, dans ses vêtements ou sur sa personne ».           
Nonobstant le fait qu'il est évident pour tout le monde qu'une formation correcte est dispensée dans les écoles de police en matière de techniques d'intervention et de fouille, nous constatons que les syllabus ne font état, dans la plupart des cas, que de la lettre de la législation concernée. Une clarification des modalités de la fouille et en particulier du déshabillage de personnes, par exemple sur la base d'un casus, nous semble plus que nécessaire, mais est également fonction du nombre d'heures de cours qui peut être consacré à ce sujet.

Nous constatons que toutes les fouilles telles que prévues dans la loi du 5 août 1992 sur la fonction de police sont abordées dans les syllabus et que le contenu des articles de cette législation y relatifs sont repris et commentés. Il n'y a que dans le cours de l'école de police fédérale donné au PIVO et dans les cours du PLOT et de la GIP que la fouille de sécurité afin de garantir la sécurité du transport international n'est pas abordée.
Dans tous les cours, la distinction entre une fouille et une exploration corporelle est précisée.
Dans les cours de l'OPAC, du PIVO et du PLOT, on souligne l'importance des « indices » pouvant mener à l'exécution d'une fouille judiciaire. On y consacre peu ou pas d'attention dans les autres programmes de formation.

En ce qui concerne les compétences du fonctionnaire de police responsable (officier de police judiciaire), il n'apparaît pas assez que ce dernier doit être informé avant la fouille judiciaire pour qu'il puisse assumer ses responsabilités et donner les directives nécessaires. Ce thème se limite généralement à la simple mention du contenu de l'article concerné de la loi du 5 août 1992 sur la fonction de police.      
En ce qui concerne le sexe du fonctionnaire de police exécutant, il est chaque fois mentionné que, même si ce n'est pas prévu de manière stricte, tant le fonctionnaire de police que la personne fouillée doivent être du même sexe, qu'il faut toujours veiller à ce qu'il en soit ainsi, en renvoyant à la circulaire ministérielle du 2 février 1993 relative à la loi du 5 août 1992 sur la fonction de police [30] qui stipule que les services de police doivent cependant s'efforcer de réaliser cet objectif le plus souvent possible.   
Le déshabillage d'une personne pendant une fouille judiciaire est abordé dans tous les cours, mais seul le cours de la GIP la décrit comment cela doit de préférence se faire compte tenu du grand impact physique sur la personne fouillée et sur les droits et libertés individuels de cette dernière.

Seuls les cours du PIVO et du POTVA abordent les principes fondamentaux de légalité, de proportionnalité et de subsidiarité. Étant donné leur importance, il est nécessaire que les cours des autres écoles de police soient adaptés en ce sens.  
Il est toutefois chaque fois fait référence à l'article 37 de la loi sur la fonction de police, en vertu duquel les fonctionnaires de police peuvent recourir à la force pour autant que ce soit réellement nécessaire pour pouvoir effectuer la fouille.      
La durée de la fouille judiciaire est également abordée et il est fait remarquer dans ce cadre qu'un procès-verbal doit toujours être dressé lors de la prise d'une telle mesure de contrainte. Seuls les cours de la GIP et du POTVA reprennent les mentions qui doivent ressortir de ces procès-verbaux.

La plupart des cours contiennent également un volet relatif au respect de la dignité de la personne fouillée et citent l'article 35 de la loi sur la fonction de police, qui stipule que les personnes arrêtées, détenues ou retenues ne peuvent être exposées sans nécessité à la curiosité publique.        
De plus, il semble qu'il n'existe pas toujours un syllabus sur les aptitudes pratiques requises, et que la fouille judiciaire et le déshabillage de personnes n'y sont pratiquement pas abordés quand il y a un syllabus. Un tel syllabus pourrait cependant constituer un instrument utile pour servir de fil conducteur aux inspecteurs pendant leur carrière.

Nul besoin de dire que la fouille en tant que mesure de contrainte a un impact important sur la personne en question et qu'elle constitue une atteinte au droit fondamental à la vie privée. Cela implique que tout fonctionnaire de police doit procéder de manière réfléchie et certainement pas de manière routinière.      
Une tâche importante revient dans ce cadre à l'officier de police judiciaire sous la responsabilité duquel la fouille judiciaire se déroule et qui, après avoir été informé des faits par les fonctionnaires de police, devra estimer au cas par cas si les principes de légalité, de proportionnalité et de subsidiarité ont été respectés.          
Il convient d’attirer en outre l’attention sur les dispositions de l'article 1^er, alinéa 2 de la loi du 5 août 1992 sur la fonction de police qui stipule : « Dans l'exercice de leurs missions de police administrative ou judiciaire, les services de police veillent au respect et contribuent à la protection des libertés et des droits individuels, ainsi qu'au développement démocratique de la société » et de l'article 123 de la loi du 7 décembre 1998 organisant un service de police intégré, structuré à deux niveaux qui dit : « Les fonctionnaires de police contribuent en tout temps et en toutes circonstances à la protection des citoyens et à l'assistance que ces derniers sont en droit d'attendre ainsi que, lorsque les circonstances l'exigent, au respect de la loi et au maintien de l'ordre public. Ils respectent et s'attachent à faire respecter les droits de l'homme et les libertés fondamentales ».

L'importance primordiale du respect des articles 12 (liberté individuelle) et 22 (droit à la vie privée) de la Constitution ressort également de l'article 151 du Code pénal qui stipule : « Tout autre acte arbitraire et attentatoire aux libertés et aux droits garantis par la Constitution, ordonné ou exécuté par un fonctionnaire ou officier public, par un dépositaire ou agent de l'autorité ou de la force publique, sera puni d'un emprisonnement de quinze jours à un an ».

Dans la foulée et compte tenu de ce qui précède, il nous semble opportun de rappeler cette problématique aux fonctionnaires de police qui font déjà partie d'un service d'intervention, en plus de la formation dispensée par les écoles de police lors de la formation de base. C'est d'autant plus vrai qu'il ressort de ce dossier que les fonctionnaires de police reconnaissent eux-mêmes ne pas connaître les directives de corps internes et qu'ils pourraient de cette manière – lors de moments de concertation et sur la base d'un casus – rester informés de cette matière délicate.        
Ce « rappel » peut également avoir lieu à l'occasion de la formation barémique qui est obligatoire pour la plupart des fonctionnaires de police.

13.                    Astrid [31]

13.1.               Problématique

L'enquête de contrôle Astrid, qui a débuté en 2003, a pour objectif de : « Suivre et évaluer le fonctionnement du système de communication ASTRID (All-round Semi-cellular Trunking Radiocommunication Integrated Dispatchings) à destination de la police – et par extension des services de sécurité en général. Ce suivi s'inscrit dans le prolongement de l'enquête de contrôle qui avait été réalisée sur le fonctionnement des appels au numéro d'urgence 101 » [32] .

Très concrètement, il faut apporter une réponse à la question de savoir quelle est la valeur ajoutée du projet de communication Astrid et quand et comment le système peut être maximalisé.      
Les questions et opérations suivantes, posées pendant l'enquête, doivent permettre d’établir si la mise en place d'Astrid entraînera réellement une meilleure coordination entre les services de police et si cela permettra également à ces services de travailler de manière plus efficiente et efficace : (1) quelles sont les modalités de la mise en place d'Astrid sur l'ensemble du territoire ?; (2) quel est le timing de la mise en place ralentie et quelles en sont les raisons ?; (3) quels sont les possibilités de fonctionnement et les problèmes du système (les problèmes 101 seront-ils ainsi résolus?) ?; (4) une visite aux divers acteurs concernés par la mise en place d'Astrid. Des questions supplémentaires ont été ajoutées à un stade ultérieur de l'enquête; (5) quels sont la suite du développement et le taux de satisfaction concernant le fonctionnement d'Astrid au centre d'information et de communication (CIC) de Flandre orientale ?; (6) dans quelles provinces le système a-t-il déjà été lancé, quand et quels résultats a-t-on déjà constaté ?; (7) quel est le timing actuel de l'implémentation d'Astrid dans tout le pays ?; (8) dans quelle mesure la coopération transfrontalière avec Astrid est-elle organisée avec les pays voisins et (9) constate-t-on des évolutions concernant l'intégration des Services d'incendie et de l'Aide médicale urgente dans le projet Astrid (problématique 100 et 112)?

Pour avoir une meilleure idée des questions soumises à l’enquête, les différents partenaires et utilisateurs potentiels du projet Astrid ont été contactés et/ou interrogés : (1) la SA ASTRID; (2) les services de la police fédérale et locale; (3) la Direction générale de l'appui opérationnel/Direction de la télématique (DGS/DST/PIA); (4) différents CIC opérationnels et non opérationnels; (5) un corps de pompiers (Gand); (6) la West-Vlaamse Politieschool (WPS) et (7) la Gezamenlijke Meldkamer te Zeeland (système C 2000).      
Le Comité permanent P a également assisté à la « Journée des utilisateurs » organisée par la SA ASTRID le 17 avril 2004.

13.2.               Constatations

Il est apparu clairement pendant l'enquête que l'évolution de l'implémentation du projet Astrid dans la police intégrée se déroule plus difficilement que prévu. La multitude d'acteurs accroît proportionnellement les facteurs de succès critiques et ralentit le fonctionnement optimal d'un système de communication de pointe. Le système de communication à intégrer de manière interdisciplinaire et une coopération transfrontalière opérationnelle ne sont pas non plus directement réalisables à court terme.

Le système Astrid n'est pas totalement infaillible. Le fonctionnement digital est optimal mais toute une série de difficultés surgissent sur le plan des différentes applications opérationnelles (par exemple installation sur motos et écouteurs dans les casques de moto). Même pour des moyens radio digitalisés, le fonctionnement dépend en partie de facteurs environnementaux.
Un plan de services (accord de coopération entre CIC et différents utilisateurs) a été élaboré et peut, le cas échéant, être négocié.           
Le fleetmapping semble standardisé et laisse donc trop peu de marge d'initiative pour les besoins spécifiques des différents utilisateurs. Un libre choix de groupes de conversation laisserait une place au hasard et une réglementation s'impose donc. Dans le cas contraire, on passerait à côté de l'objectif du fonctionnement intégré.           
Par l'application de la radiocommunication digitale, le système de radiocommunication Astrid représente une valeur ajoutée incontestable pour les services de police.    
Le système CAD (computer aided design) offrira également une plus-value supplémentaire mais ne peut actuellement pas encore être optimalisé parce que certains responsables n'ont pas encore défini et rédigé de politique d'intervention ou qu'ils ne l'ont pas encore transmise. À terme, le système Astrid intégral contribuera à un fonctionnement policier plus efficace. Sur le plan de la politique d'intervention, il s'agit d'un instrument de mesure pratiquement infaillible avec des indicateurs de mesure incontestables. Le résultat final peut déboucher sur un instrument de gestion et de politique pratique.

Le retard dans la mise en place est en grande partie dû au manque d'effectif des CIC. Le problème est quantitatif mais aussi qualitatif. La qualité du personnel mis à la disposition des CIC est problématique et on est encore à la recherche d'une solution. Il a également été décidé d'utiliser des call-takers neutres dans les CIC [33] . Le programme accéléré qui doit préparer les call-takers neutres à leur fonction est entre-temps au point et leur formation multidisciplinaire a débuté le 1^er octobre 2004. Le programme d'apprentissage ainsi que le résultat de cette formation et leur engagement dans les CIC ne pourra être évalué qu'à plus long terme. Le recours plus rapide à des membres du personnel ayant reçu une formation plus courte implique le risque de réduire la qualité. Ce choix d'opportunité mérite notre attention constante. Le problème du personnel est temporairement résolu par le recours à des membres du personnel de la Direction de la Réserve générale (DAR). L'aspect quantitatif devrait pouvoir être résolu prochainement, lorsque les mesures adoptées par le Conseil des ministres des 30 et 31 mars 2004 seront mises à exécution. Lors de ce Conseil des ministres spécial pour la Justice et la Sécurité, il a en effet été décidé d'apporter un soutien au fonctionnement des CIC dans deux domaines : (1) l'impact financier du détachement d'un membre du personnel d'une zone de police locale vers le CIC provincial est compensé à 100 % par des crédits fédéraux; (2) un subside d'un montant de 10.000 EUR est accordé aux zones de police locale qui font appel au CIC pour leur dispatching et souscrivent au fonctionnement du CIC via le détachement de membres du personnel.

Il n'y a pas encore de couverture radio complète – la Wallonie est encore insuffisamment couverte – et engendre donc trop peu de clients affiliés, ce qui fait que les frais de fonctionnement sont actuellement beaucoup plus élevés que prévu. Un grand retard a été pris, notamment à la suite de la délivrance tardive des permis de bâtir par les autorités compétentes pour le placement des mâts. Il faudrait placer une centaine de mâts supplémentaires. À cette fin, il faut un nouvel apport en capital. La SA ASTRID promet une couverture radio complète à court terme (fin 2004-début 2005).

Le 21 juin 2004, le CIC Flandre orientale est devenu totalement opérationnel dans la province et le fonctionnement intégral et intégré a définitivement débuté. En plus du call-taking 101, le CIC assure également le dispatching de toutes les zones de police de la province, à l'exception des zones de Gand, Alost et Lokeren. Des entretiens sont également en cours avec les services de police fédéraux pour les intégrer dans le système.       
En 2004, le CIC Flandre orientale a enregistré 222.626 événements, contre 174.768 en 2003. D'une manière générale, il y a également lieu de faire remarquer que l'ensemble est encore dans une phase de croissance, qui se caractérise par un certain nombre de problèmes.    
De nombreux points susceptibles d'amélioration sont connus et tous les partenaires font des efforts pour aboutir à un bon fonctionnement. Le fonctionnement proprement dit du CIC devra cependant encore être amélioré par : (1) le lancement d'un plan de mesure de la qualité; (2) la mise en place d'un système de gestion des plaintes et (3) le développement d'une Balanced Scorecard (benchmarking entre les différents CIC). De plus, on peut se demander s'il ne faut pas de présence permanente d'un fonctionnaire de police ayant la qualité d'officier de police administrative (OPA) au CIC, vu la multitude de tâches (notamment sur le plan administratif policier) et de fonctions qu'il doit remplir. Le CIC Flandre occidentale est également devenu (partiellement) opérationnel le 8 novembre 2004 (provisoirement uniquement call-taking). À l’exception du Luxembourg, les CIC des autres provinces devraient démarrer en 2005.     
Pour être complet, nous devons mentionner la situation dans la Région de Bruxelles-Capitale (RBC), évoquée infra [34] , dont l’ensemble des chefs de corps ne souhaitent pas encore participer de manière étendue au fonctionnement du CIC général RBC et souhaitent conserver leur propre dispatching. Le chef de corps de la zone de police de Bruxelles-Capitale/Ixelles propose de maintenir l'appareillage du central 101 dans les locaux de la police locale mais d'en transférer la gestion le plus rapidement possible à la police fédérale.

La coopération transfrontalière avec les Pays-Bas et l'Allemagne a été testée et semble techniquement réalisable. Son coût est toutefois énorme et, d'après la DGS/DST/PIA, la réalisation ne doit pas être attendue avant 2010. Un accord concernant la faisabilité technique de la coopération transfrontalière a également été conclu avec la France qui dispose d'un autre système que la Belgique. Aux Pays-Bas, la mise en place d'un dispatching intégré se déroule de manière totalement différente. Les différents services de police et de secours vont d'abord être installés au même endroit, chacun avec ses propres moyens. On parle de « collocation ». On recherchera ensuite une application intégrée pour traiter tous les appels dans un seul système sur la base de protocoles et, enfin, on implémentera la radio­communication digitale (C 2000).

Le groupe de travail « Incidents et Management de crise » du SPF Intérieur qui s'occupe de la problématique des dispatchings intégrés (pour la police, l'aide médicale et les services de lutte contre l'incendie), essaie de définir les concepts suivants : (1) les call-takers neutres et multi­disciplinaires; (2) le volet non policier d'Astrid; (3) les processus nécessaires lors de l'intégration 100-101-112.   
Les deux sous-projets Anvers et Liège sont toujours en cours. Ce groupe de travail n'avance pas très vite dans ses activités et c'est notamment dû aux discussions et différences d'opinion concernant le secret médical.

13.3.               Perspectives

L'arrivée du CIC signifie un nouveau processus de changement dans le paysage policier.
La volonté de coopération est présente dans le chef des différentes zones mais est encore limitée. Vu les mesures décidées lors du Conseil des ministres des 30 et 31 mars 2004, on peut considérer que l'on arrivera prochainement à une implémentation accélérée du projet.
La SA ASTRID promet une couverture radio à court terme et tous les CIC, excepté la province du Luxembourg, pourraient démarrer dans le courant de 2005.

L'examen de l'implémentation d'Astrid sera poursuivi dans le cadre de l'examen du fonctionnement des CIC/centraux 101.      
Les rapports relatifs à cette enquête de contrôle seront basés sur des questions et une méthodologie principalement axées sur l'utilisateur d'Astrid.

Certains problèmes qui ralentissent ou font obstacle à l'implémentation sont traités plus en détail dans le rapport intégral d’enquête transmis au Parlement.    
Le projet est très coûteux pour les services de police et il faut par conséquent veiller en permanence à ce que tous les partenaires du projet Astrid fassent en sorte qu'une valeur ajoutée maximale du système se traduise par un fonctionnement policier intégré plus efficient et efficace.      
Des initiatives comme le carrefour local d'information ou des projets similaires sur le plan de l'informatique ou des projets d'éducation et de prévention, tout comme les dispatchings locaux, ont un coût et une influence indéniable pour le bon fonctionnement (intégré) du service de police intégré, structuré à deux niveaux.

14.                    Fonctionnement des centraux 101 – Actualisation de toutes les données disponibles concernant la situation spécifique de Bruxelles [35]

14.1.               Problématique

Depuis plusieurs années déjà le Comité permanent P s’intéresse à la fonctionnalité d’intervention urgente toujours dispatchée, dans l’état actuel des choses, essentiellement à partir des centraux 101. Avant de clôturer l’enquête de contrôle relative aux centraux 101, le Comité permanent P avait procédé à une enquête de suivi sur la question à propos de laquelle un rapport a été transmis au ministre de l’Intérieur et à la Commission d’accompagnement parlementaire. Vu les circonstances et la spécificité de la situation dans l’arrondissement administratif de Bruxelles-Capitale, une dernière vérification s’imposait avant que l’enquête relative au fonctionnement des CIC et la mise en place d’Astrid ne prenne complètement le relais de l’enquête de contrôle 101, qui pourra dès lors être clôturée en l’état.

Le fonctionnement général des centraux 101 est de plus en plus souvent mis en rapport avec l'implémentation du projet de radiocommunication Astrid. Il faut donc continuer à suivre les évolutions dans ce domaine ainsi que les problèmes qui y sont liés.      
Le dispatching zonal dans la Région de Bruxelles-Capitale, qui était précédemment organisé de manière centrale au niveau de la police communale de Bruxelles, a été décentralisé après la réforme des polices vers les six zones de police bruxelloises. Après la décentralisation du dispatching vers les zones bruxelloises, le central 101 n'assure plus que le call-taking 101. Le central 101 est installé au même endroit que le dispatching zonal de la police locale de Bruxelles-Capitale/Ixelles. 
Par le passé [36] on a constaté que le fonctionnement du central 101 de Bruxelles est soumis à une forte pression résultant d'une série de facteurs.      
Sur le plan des radiocommunications policières, la situation bruxelloise est caractérisée par le call-taking 101 et le dispatching zonal, deux processus qui doivent être alignés sur le fonctionnement du nouveau système central du Centre d'information et de communication de la Région de Bruxelles-Capitale (CIC-RBC).           
Les six zones de police bruxelloises ont en outre formulé le souhait de continuer à dispatcher leurs propres équipes policières. Aussi le central 101 est toujours géré de facto par la police locale Bruxelles-Capitale/Ixelles ; ce qui n’est pas cohérent, est critiquable même et crée certaines tensions, notamment parce que le CIC-RBC, qui va reprendre le call-taking 101, n'est toujours pas opérationnel.

Les étapes suivantes ont été entreprises dans le cadre de cette enquête : (1) enquête d'information au CIC-RBC; (2) interview avec le directeur adjoint du CIC-RBC; (3) visite du dispatching zonal de la zone de police locale Midi; (4) interview avec le directeur du dispatching zonal et le directeur adjoint du dispatching zonal de la zone Midi; (5) interview avec le chef de corps de la police locale de la zone Midi; (6) visite du dispatching zonal de la police locale de la zone Schaerbeek/Evere/Saint-Josse-Ten-Node; (7) interview avec le chef de service du dispatching zonal de la zone Schaerbeek/Evere/Saint-Josse-Ten-Node; (8) interview avec le chef de corps de la police locale de la zone Schaerbeek/Evere/Saint-Josse-Ten-Node; (9) visite de contrôle impromptue au central 101 de Bruxelles; (10) interview avec le directeur du CIC-RBC; (11) analyse de documents; (12) prise de contact avec le directeur du dispatching de la police locale de Bruxelles-Capitale/Ixelles pour rendez-vous et demande de données du central 101; (13) demande écrite au chef de corps de la police locale de Bruxelles-Capitale/Ixelles pour prendre rendez-vous et demander des données chiffrées, compte tenu de la question parlementaire posée le 18 octobre 2004 par madame le député Lalieux au ministre de l'Intérieur sur la gestion du central 101 dans la zone téléphonique 02.

14.2.               Constatations

La phase de démarrage en vue de l'entrée en service du CIC-RBC (call-taking 101) n'a initialement pas connu de problème significatif sur le plan de la collaboration avec les six zones bruxelloises.           
Malgré les mesures qui avaient été prises par le gouvernement fédéral, la mise en service opérationnelle du CIC est confrontée à des difficultés sur le plan du personnel. Le recrutement, la sélection et la formation des call-takers neutres de Belgacom n'ont pas encore permis d'avoir suffisamment de personnel et l'afflux de personnel des zones est inexistant. Par ailleurs, le potentiel disponible au central 101 de Bruxelles et au centre de communication de la police fédérale ne peut légalement pas être utilisé dans le cadre de l'opérationnalisation du CIC. 
De plus, l'achèvement de la saisie des données de base dans la banque de données du CIC-RBC est une condition absolue pour le démarrage du call-taking 101. Sur ce plan, le CIC attend un effort supplémentaire de 5 des 6 zones de police bruxelloises.           
La mise en place technique des postes de travail du CIC-RBC est réalisée mais le problème du personnel et la saisie de base postposent le lancement effectif du CIC-RBC jusqu'en 2005.

Les six zones de police bruxelloises ont émis le souhait de continuer à dispatcher leurs propres équipes de police. D'après plusieurs interlocuteurs et intervenants, cela ne correspond pas totalement à la philosophie de l'organisation des CIC. La décision des zones de police bruxelloises pourrait dès lors dans une certaine mesure entraver le bon fonctionnement intégré du service de police intégré, structuré à deux niveaux, sans parler, par ailleurs, de l’éventuel surcoût pour l’ensemble.         
D'après les chefs de corps interrogés, un dispatching zonal décentralisé contribue à la réalisation d'une fonction de police de base à la mesure de la communauté locale. Le dispatching zonal est considéré comme essentiel à une bonne organisation de la police de proximité et permet de réagir à la réalité quotidienne locale. Un dispatching propre n'est pas seulement effectif, il serait aussi efficient, selon les chefs de corps. La valeur ajoutée du dispatching zonal se traduit notamment sur le plan d'une direction dynamique, de l'appui et de l'assistance réciproques, de la connaissance du personnel et du terrain, de l'alimentation du flux d'information et de l'amélioration du service.

Une intervention financière pour Bruxelles en tant que Capitale de l'Europe a été attribuée, par l'arrêté royal du 1^er décembre 2003, aux six zones de la Région de Bruxelles-Capitale sur la proposition du ministre de l'Intérieur pour l'exercice budgétaire 2003. L'objectif était d'apporter un soutien aux investissements pour l'installation du système Astrid, en particulier pour l'achat de terminaux radio portables et de leurs accessoires. Cette intervention financière a été répétée en 2004.      
Les centraux 101 peuvent également compter sur une intervention financière de la part de l'autorité fédérale dans les frais de fonctionnement, dans l'attente du lancement des CIC.

Une visite impromptue au central 101 de Bruxelles a montré que l'image d'un fonctionnement opérationnel boiteux, qui avait vu le jour sur la base d'informations précédentes, n'est pas complètement exacte. Nous avons pu constater que notamment en raison des « bonnes volontés » sur place, d’une politique volontariste de fait, le central 101 fonctionne bien dans la pratique, tout comme le dispatching zonal.     
Des problèmes ont toutefois été signalés en ce qui concerne l'incertitude sur l'avenir du personnel du central 101, des problèmes techniques et l'effectif de personnel limité. Ces points demandent une solution mais ne sont pas insurmontables et n'empêchent nullement le personnel d'assurer des prestations importantes en menant à bien la grande masse d'appels et d'interventions.    
En conclusion, on peut dire que l'ensemble de l'organisation du central 101 de Bruxelles enregistre de bons résultats. Le chef de corps de la police locale de la zone de Bruxelles-Capitale/Ixelles a cependant parlé d'une situation dangereuse parce que les opérateurs ne sont pas tous bilingues et ne sont pas en nombre, ce qui fait qu'un quart des appels 101 ne pourrait recevoir de réponse directe ou suffisamment rapide.        
Cette discussion va de pair avec la gestion du central 101, qui est une mission supralocale. Quoi qu'il en soit, le ministre de l'Intérieur a, dans le prolongement de sa réponse à une question parlementaire en la matière, clairement et en toute connaissance de cause demandé au chef de corps de la zone de police de Bruxelles/Ixelles de continuer à gérer le central 101 jusqu'à ce que ce service soit repris par la police fédérale (CIC).

Pour pouvoir travailler efficacement, tant les zones bruxelloises que la police fédérale doivent investir et participer dans l'effectif du CIC. Cela vaut également pour l'effectif du central 101. Un effort supplémentaire temporaire sur le plan des moyens personnels, tant du niveau local que du niveau fédéral semble nécessaire pour faire la jonction avec la prochaine période.
La situation bruxelloise sur le plan des radiocommunications se caractérise par l'ambiguïté et des processus antagonistes, ainsi que par des lacunes ou imprécisions sur le plan législatif et réglementaire. Le point de vue des autorités bruxelloises doit être analysé, évalué et pris en considération de manière réfléchie.       
Quoi qu'il en soit, tous les acteurs (antagonistes) devront unir leurs forces créatives pour déboucher sur le fonctionnement opérationnel du CIC-RBC en 2005. Ce n'est qu'alors que les investissements dans le système Astrid et le fonctionnement intégré s.l. pourront réellement commencer à porter leurs fruits.

14.3.               Recommandations

Il y a lieu de continuer à accorder toute l’attention nécessaire à la suite des développements du CIC-RBC, étant donné les problèmes analysés lors du lancement du CIC-RBC sur le plan : (1) de la difficulté de compléter le cadre du personnel; (2) de la problématique de la saisie des données des zones de police; (3) de certains aspects techniques particuliers.          
Compte tenu de la décision des zones de police bruxelloises d'assurer elles-mêmes le dispatching des appels 101, il semble indiqué de s’intéresser également plus en profondeur au développement d’une étude qualitative du dispatching zonal en plus d'un monitoring qualitatif du call-taking 101.        
Par ailleurs, il est également intéressant de suivre de près la transformation des autres centraux 101. Tout cela se fera, en principe, dans le cadre de l’enquête de contrôle « ASTRID ».

15.                    Football [37]

15.1.               Problématique

À la demande du ministre de l’Intérieur, le Comité permanent P a mené une enquête de contrôle relative aux conditions dans lesquelles l’encadrement et la gestion des compétitions de football sont organisés.        
Le « rapport particulier » rédigé à cette occasion [38] a été transmis au ministre de l’Intérieur et les résultats de l’enquête de contrôle ont été publiés dans le rapport annuel 2003 [39] du Comité permanent P, qui, dans le prolongement de l’examen de la question avec sa Commission spéciale d’accompagnement parlementaire, a par ailleurs entrepris de continuer à suivre cette problématique [40] .         
Au cours de la saison 2003-2004, les événements footballistiques ont fait l’objet d’un suivi, à tout le moins partiel, dans le cadre du dossier global sur l’encadrement et la gestion des événements [41] , ainsi que dans l’enquête de contrôle « violence » [42] qui a également englobé des observations sur le terrain pour la même période.

Les démarches suivantes sont prévues pour la saison 2004-2005 : (1) analyse des plaintes relatives aux événements footballistiques ; (2) suivi des matières d’enquête faisant l’objet du « rapport particulier » (usage de la force, arrestations, fouilles, etc.).

L’analyse des plaintes a été effectuée selon la méthode suivante : (1) constitution d’un aperçu de tous les dossiers significatifs de la banque de données du Comité permanent P comportant le mot-clé « football » et couvrant la même période de référence que le zérotage bis [43] , soit de 2000 à 2004 inclus ; (2) analyse et synthèse des 29 plaintes ainsi sélectionnées ; (3) répartition des différents dossiers sur la base des qualifications définies par le Comité permanent P ; (4) élaboration d’un aperçu des plaintes les plus récurrentes ; (5) mise en rapport de ces plaintes avec les résultats des enquêtes menées par le Service d’enquêtes P.
Pour effectuer un premier bilan concernant les matières d’enquête traitées dans le « rapport particulier », un entretien a été organisé avec le(s) responsable(s) de la Cellule football du SPF Intérieur [44] et de la Cellule sécurité intégrale football de la police fédérale, ci-après dénommée Cellule SIF.

15.2.               Constatations

15.2.1.         Plaintes relatives aux événements footballistiques

L’analyse des plaintes a mis en lumière 7 domaines à problèmes, que nous présentons infra. Il importe toutefois au préalable de considérer les diverses plaintes synthétisées comme des cas de figure dont on peut tirer les leçons pour les futures interventions policières dans le cadre de ce genre d’événements.

En ce qui concerne les fouilles, il a été constaté qu’un corps de police au moins procédait systématiquement au déshabillage des personnes lors de la fouille avant mise en cellule.                                              
Dans un dossier il a été constaté que la fouille a bien été effectuée conformément aux dispositions de la loi sur la fonction de police mais qu’une meilleure communication aurait pu éviter l’utilisation de ce moyen de contrainte.

Les plaintes relatives aux arrestations à grande échelle sont à classer en trois catégories : (1) une personne ayant fait l’objet d’une arrestation administrative a été contrainte de signer un document non rédigé dans sa langue maternelle ; (2) on n’a pas toujours approvisionné les personnes en nourriture et/ou en boisson ; (3) on n’a pas toujours prévenu (autorisé à prévenir) une personne de confiance.

Sur le plan de la communication, les dossiers examinés ont permis de mettre au jour différents points sensibles : (1) la communication est insuffisante entre le policier et la personne faisant l’objet de l’intervention ; (2) les collaborateurs de première ligne ne sont pas assez informés de la finalité des activités concrètes qui leur sont confiées ; (3) les policiers ne motivent pas comme il se doit les mesures de police qu’ils prennent et ne sont d’ailleurs, pour diverses raisons, pas en mesure de le faire.

Pour ce qui est de la rédaction des procès-verbaux et/ou des rapports d’audition, les plaignants ont émis les considérations suivantes quant à la manière dont ils ont été traités par la police : (1) ils ont été contraints de signer des déclarations prérédigées ; (2) le compte rendu écrit de leur plainte ne reflète pas fidèlement la réalité ; (3) le refus d’acter la déclaration ; (4) les faits reprochés dans le procès-verbal ne sont pas du tout formulés concrètement.

Il ressort de l’analyse des cas de recours à la contrainte et à la force, que les violences physiques se produisent essentiellement lors de l’application de techniques et tactiques collectives. En ce qui concerne les formes d’utilisation légitime ou non de la contrainte et/ou de la force, on a répertorié de multiples plaintes pour coups de matraque effectifs et/ou menaces à l’aide de cette arme. Les menottes trop serrées font également fréquemment l’objet de plaintes. Dans plusieurs dossiers étudiés, les plaignants expliquent que la force est utilisée dès la première fouille. Généralement, le plaignant soutient avoir été contraint d’écarter les jambes à coups de pieds, il aurait été jeté à terre de manière musclée ou il aurait reçu des coups.

Une plainte a reçu la qualification de racisme, discrimination ou traitement inégal. L’enquête a démontré que la communauté d’origine étrangère (ou, du moins, une partie de celle-ci) s’attend à ce que l’on intervienne immédiatement et ostensiblement contre les noyaux durs. Les différentes équipes individuelles sont toutefois restées réservées jusqu’à ce que la coordination de l’intervention sur le terrain par un responsable soit devenue effective. Nul doute que cette attitude attentiste ait suscité chez la plaignante le sentiment d’un certain « laxisme » de la part de la police et d’un « refus d’intervenir ».                                                                        
L’enquête ne permet pas de conclure que les policiers intervenus se seraient comportés différemment ou auraient modifié leur attitude en fonction de l’origine ethnique de la personne. Il est par contre avéré que le call-taker, contrairement aux allégations de la plaignante, ne s’est laissé aller à aucun propos raciste.

Enfin, il appert de différents dossiers que la prise de photos de policiers a donné lieu et/ou a contribué au développement d’un conflit entre la personne et un ou plusieurs policiers.

15.2.2.         Matières d’enquête traitées dans le rapport particulier

Il existe, au niveau national, un consensus à propos des critères en vertu desquels une personne est classée supporter à risques. Ils n’ont cependant pas encore été repris dans la circulaire MFO-3 malgré l’avis que la Cellule SIF a, depuis longtemps déjà, remis au « groupe de travail 44 ». Les gestionnaires de dossier ont été informés de ces critères via la Cellule SIF. Sous l’impulsion de la Cellule football du SPF Intérieur, un groupe de travail sera constitué en vue d’harmoniser les catégories opérationnelles (supporters A, B et C) au niveau européen.

La Cellule SIF a pris les initiatives suivantes dans le but d’optimaliser le travail des spotters : (1) une formation vidéo (cf. infra) ; (2) le nouveau concept de séminaires, dont le but consiste notamment à laisser les services présenter les différentes bonnes pratiques dont ils sont à l’origine ; (3) la session de formation en matière de rédaction de procès-verbal, organisée par la Cellule football du SPF Intérieur ; (4) l’élaboration d’un rapport annuel.

Sur le plan de l’enregistrement et de la contextualisation, il nous a été rapporté que les formulaires automatiques RAR (rapport administratif) ne sont (toujours pas) remplis avec la même conséquence dans toutes les zones.

L’utilisation de caméras fixes dans les stades de football (de première division) deviendra plus professionnelle dès l’entrée en vigueur du nouvel arrêté royal, bientôt finalisé. Entre-temps, une formation a été organisée à l’initiative de la Cellule SIF concernant la production d’images durant les matches de football. Une centaine de policiers y ont participé.

Les personnes interrogées sur la question du respect des interdictions de stade estiment que les verbalisations en la matière sont monnaie courante, bien qu’il s’agisse d’une problématique difficile à suivre. À cet égard, les spotters ont souligné l’importance d’images vidéo de qualité, celles-ci étant examinées ultérieurement de manière rigoureuse et systématique. Une autre approche que l’on pourrait généraliser consiste à reprendre, dans les ordres de service, les noms et photographies des supporters qui se sont vu infliger une interdiction de stade.

Les procès-verbaux de qualité qui, logiquement, découlent d’une politique de verbalisation conséquente, constituent un instrument non négligeable dans la lutte contre le hooliganisme. Malgré les initiatives de la Cellule football du SPF Intérieur, allant de la formation aux contacts individuels ponctuels, plusieurs zones de police génèrent (encore et toujours) des actes qui ne permettent aucune poursuite.

Divers entretiens exploratoires ont déjà eu lieu par rapport à la modification de l’arrêté royal sur les stewards et de nouvelles négociations doivent encore être initiées.

Le ministre de l’Intérieur a, une fois de plus, attiré l’attention de la Fédération belge de football sur la problématique d’un « règlement d’ordre intérieur » uniforme.

Il serait dès lors plus indiqué de consigner dans ce règlement l’utilisation d’antislogans, pour lesquels, selon le responsable de la Cellule football du SPF Intérieur, le principe serait que seules peuvent être tolérées les initiatives de soutien au propre club.

Le phénomène du « racisme parmi les supporters » est suivi de près par la Cellule football du SPF Intérieur, en collaboration avec le Centre pour l’égalité des chances et la lutte contre le racisme. Les services de police recevront prochainement des informations à propos de ces accords de coopération.

Nous n’entendons certes pas anticiper les conclusions qui seront formulées dans le dossier « violences » (usage de la force) mais il ressort des entretiens avec les responsables des deux cellules football que la mise en œuvre de la police est encore trop souvent basée sur les informations historiques plutôt que sur les informations opérationnelles disponibles.

15.3.               Recommandations

15.3.1.         Ce qui découle des plaintes relatives à des événements footballistiques

En matière de fouilles, le Comité permanent P souhaite, une fois encore, attirer l’attention de chacun sur le fait que l’on ne peut soumettre une personne à un déshabillage complet systématique avant mise en cellule. Si cette mesure de contrainte s’impose néanmoins, elle doit être motivée de manière inébranlable dans le registre des personnes arrêtées et/ou dans le rapport particulier. Les principes de finalité et de proportionnalité doivent y être explicités sans la moindre ambiguïté.           
Les fonctionnaires dirigeants doivent faire preuve d’une vigilance sans faille, non seulement dans le cadre des fouilles mais aussi lors de l’application de mesures (collectives) de contrainte. Ils doivent en effet toujours garder à l’esprit que des exceptions aux prescriptions de l’ordre d’opération sont susceptibles de survenir à tout moment. Les collaborateurs doivent être tenus informés et c’est à la direction qu’il revient de détecter ce genre de situations, ou du moins d’y contribuer, de les évaluer et de trouver une solution sur mesure.

Les recommandations suivantes peuvent être formulées concernant les arrestations à grande échelle : (1) indépendamment des dispositions légales relatives à l’emploi des langues en matière administrative et/ou judiciaire, on peut raisonnablement imaginer que la direction doive veiller à informer les personnes arrêtées (administrativement) à propos de la mesure prise ; (2) il importe de faire consciencieusement rapport dans les domaines suivants : (a) approvisionnement en nourriture et/ou en boisson et (b) avertissement d’une personne de confiance ; (3) l’élaboration d’une procédure permettrait aux arrestations à grande échelle de se dérouler dans les meilleures conditions.

Il faut davantage communiquer avec les participants aux événements. Quant aux collaborateurs, une communication efficiente avec eux dépend de leur information correcte, lorsqu’une mission (complémentaire) leur est confiée, à propos de ce que l’on attend concrètement d’eux et des raisons justifiant la prise de telle ou telle mesure. En outre, un fonctionnaire de police se doit d’être clair dans ses demandes vis-à-vis de la personne interpellée. Le recours à la contrainte et à la force ne doit se faire qu’en dernier ressort, lorsque la communication n’a pas eu de suites positives et/ou qu’il y a eu avertissement préalable, à moins qu’il ne rende ce recours inopérant [45] .

S’il faut prévoir une capacité suffisante pour pouvoir assurer de manière professionnelle la rédaction des procès-verbaux et des rapports d’audition, il est tout aussi indispensable, dans le cadre de la gestion et de l’encadrement d’un événement, d’assurer une supervision et un coaching dans les domaines suivants : (1) l’accueil des participants ; (2) le travail de rédaction effectué afin d’éviter que les procès-verbaux et rapports d’audition ne se muent en actes standards, non individualisés.

Le Comité permanent P est d’avis que c’est en concrétisant la philosophie de la police de proximité dans le cadre de l’encadrement et de la gestion des matches de football – ce qui implique dans une première phase, une police de première ligne visible et accessible – que l’on parviendra le mieux à diminuer les cas de recours à la contrainte, à la force ou à la violence le cas échéant. Il n’est certes pas choses aisée d’intervenir contre un individu au milieu d’un groupe. Aussi est-il généralement plus indiqué d’appliquer le principe de l’« intervention différée », associé à un rassemblement optimal des divers éléments de preuve. Si toutefois l’intervention immédiate s’impose pour des motifs opérationnels, il est préférable de laisser cette tâche aux policiers spécialement formés en la matière.    
Sur le plan de la prévention, les recommandations suivantes peuvent être formulées : (1) il faut continuer à sensibiliser les dirigeants à cette problématique et optimaliser leur fonction de contrôle lors d’interventions collectives ; (2) des directives concrètes en matière de recours à la contrainte et à la force doivent être dispensées à tous les briefings ; (3) lorsqu’il est nécessaire d’appliquer la contrainte et la force, il importe de le consigner dans un procès-verbal avec le plus de précision possible.

Il appert de la présente enquête de contrôle que les mesures destinées à prévenir au mieux les éventuelles plaintes pour racisme, discrimination et traitement inégal sont : (1) une coopération adéquate entre les services de maintien de l’ordre et les services spécialisés (cellule multiculturelle, cellule délinquance juvénile, etc.) ; (2) des explications quant à l’approche policière lorsque la population (allochtone) se pose des questions ; (3) une approche uniforme vis-à-vis des supporters locaux et visiteurs.

Sur la base des différentes interprétations (juridiques) qui existent dans ce domaine, le Comité permanent P estime pouvoir conclure que la simple prise de photos de policiers lors de l’encadrement et de la gestion de manifestations, ne peut être empêchée, ce qui implique que le matériel utilisé à cette fin ne peut ni être saisi, ni être détruit par la police. Ces directives doivent de préférence être reprises dans l’ordre d’opération et donc aussi communiquées durant les briefings à chaque niveau. Les spotters peuvent toutefois informer les associations de supporters du fait que la publication de photographies de policiers sur leur site Internet sans l’accord préalable des intéressés constitue une infraction pénale.

15.3.2.         Matières d’enquête traitées dans le rapport particulier

Le fait de disposer de la bonne information au bon moment constitue le facteur critique de succès en matière de gestion et d’encadrement des événements. Il en va de même du football, qui se distingue cependant des autres événements au niveau de la préparation. Il faut oser regarder la réalité en face : la gestion et l’encadrement d’un tel événement nécessitent l’affectation et l’utilisation (possibilité d’utilisation) d’innombrables ressources (d’appui) humaines et matérielles. C’est pourquoi il est permis d’attendre que : (1) l’on utilise de manière univoque les critères mis à disposition pour cataloguer une personne parmi les supporters à risques ; (2) les spotters glanent des informations (encore plus) ciblées avec le soutien de tous les autres services de la police locale ; (3) l’on se montre (encore) plus professionnel lorsque l’on tourne des images vidéo à la lumière des formations dispensées dans ce domaine et des modifications imminentes de l’arrêté royal relatif à l’utilisation de caméras ; (4) les informations (opérationnelles) soient transmises dans les plus brefs délais et via les canaux adéquats ; (5) l’on tienne concrètement compte de ces informations dans la détermination des effectifs à mettre en œuvre et, partant, dans l’affinage des accords en matière de sécurité.

Enfin, en ce qui concerne la rédaction de procès-verbaux, il est renvoyé aux recommandations formulées supra. Par ailleurs, il importe de souligner une fois encore l’importance d’une politique de verbalisation adaptée, qui puisse être appliquée de manière univoque dans la pratique.

16.                    Refoulements, éloignements/expulsions, rapatriements et arrestations dans ce cadre [46]

16.1.               Problématique

Dans le prolongement de l’analyse des différentes plaintes [47] et dossiers d’enquête, de certains rapports d’instances telles que le Centre pour l’égalité des chances et de lutte contre le racisme et le Comité européen pour la prévention de la torture et des peines ou traitement inhumain ou dégradant (CPT), le Comité des Nations Unies contre la Torture (CAT) et la European Commission against Racism and Intolerance (ECRI), à partir de 2003-2004, le Comité permanent P a plus spécifiquement suivi la problématique du rapatriement et de la reconduite de personnes en séjour illégal.         
Le rapatriement est le fait de ramener dans son pays d’origine une personne séjournant illégalement dans notre pays. Avant le rapatriement, plusieurs autres actes de police judiciaire ou administrative peuvent également être posés. Les rapatriements peuvent se faire soit par la voie de vols spéciaux – appelés aussi special flights – soit par des vols de ligne.       
Outre le rapatriement, une autre sorte d’éloignement est également possible, à savoir le refoulement qui consiste à refouler un étranger qui débarque à l’aéroport mais qui n’est pas autorisé à séjourner dans notre pays (personne refusée). Le refoulement se fait soit immédiatement à l’arrivée, soit après le refus immédiat de la demande d’asile. Les frais du refoulement sont à la charge de la compagnie aérienne qui a transporté la personne refusée.

Dans ce dossier, l’évolution de l’enquête de contrôle du Comité permanent P a été influencée, entre autres, par la décision du ministre de l’Intérieur, après l’affaire Semira Adamu, de charger l’Inspection générale de la police fédérale et de la police locale (AIG) du suivi, à son niveau et dans les limites de ses compétences, du ‘dossier rapatriements’. L’AIG rédige désormais chaque année un rapport annuel sur ce point à l’intention du ministre de l’Intérieur.

16.2.               Constatations

Nos constatations et conclusions sont basées sur l’analyse des informations dont disposait le Comité permanent P, sur ses propres constatations faites dans le cadre des plaintes ainsi que des contacts avec le Détachement de sécurité de l’Aéroport national (DSAN) et l’Inspection générale de la police fédérale et de la police locale.

16.2.1.         Rapatriements

Le Comité permanent P a traité et analysé une série de plaintes, communications et enquêtes et dans ce cadre également eu des contacts fructueux avec l’Inspection générale, e.a. dans le prolongement des articles 3 et 14bis de la loi organique du 18 juillet 1991 [48] ainsi qu’avec le DSAN.

16.2.1.1.     Administration

Le rapport final de la Commission Vermeersch II, chargée de l’évaluation des instructions concernant l’éloignement, a été présenté au ministre de l’Intérieur le 31 janvier 2005. Ce rapport porte le titre de « Fondements d’une politique humaine et efficace d’éloignement » et contient 34 recommandations.       
Le DSAN ainsi que l’AIG ont apporté une contribution aussi importante qu’intéressante aux activités de la Commission Vermeersch II. Pour le DSAN, les recommandations les plus importantes sont, en effet, celles concernant les éventuelles mesures de contrainte susceptibles d’être utilisées dans le cadre de l’expulsion de ceux qui refusent de partir. 
Le ministre de l’Intérieur doit toutefois encore décider des recommandations qui seront prises en compte.

Plusieurs directives européennes ont déjà été transposées dans la législation belge ou le seront dans le courant de l’année 2005. On ne connaît pas encore l’impact de ces directives mais il faudra en tenir compte. C’est ainsi qu’il est désormais possible, à la suite de l’adaptation de l’article 74/4 de la loi du 15 décembre 1980 sur l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers, que la police fédérale soit obligée d’expulser également les passagers inadmissibles accompagnés – les ANAD – des autres compagnies aériennes que SN Brussels Airlines. Ces expulsions se feraient moyennant paiement mais il s’agit pour l’instant d’une mission qui n’est encore ni exécutée ni prévue.

À côté de cela, un projet de loi de transposition d’une directive européenne prévoit l’extradition des prisonniers au sein des pays de l’UE. L’objectif visé est de faire purger aux ressortissants d’un pays de l’UE, dans leur propre pays, la peine qu’ils ont encourue dans un autre pays de l’UE. Actuellement, environ 800 ressortissants belges séjourneraient en prison dans un autre pays de l’UE, parmi lesquels 200 entreraient en ligne de compte pour un retour à court terme en Belgique.      
Les Équipes de soutien social et psychologique (ESSP) doivent également être réactivées. Une série de recommandations de la Commission Vermeersch II concernent leur mission et doivent donc être mises en œuvre sans délai.

La formation complète actuellement d’application pour les contrôleurs frontaliers-accompagnateurs doit être réexaminée en fonction des recommandations de la Commission Vermeersch II (maîtrise de la violence, multiculturalisme, premiers soins etc.). L’utilisation des nouveaux moyens de contrainte nécessite également l’organisation d’une formation.           
En ce qui concerne les vols spéciaux, surtout dans un premier stade, le maintien de leur mode de fonctionnement actuel s’avère une nécessité absolue. La volonté politique est d’augmenter le nombre de vols par an.

Des questions se posent néanmoins quant au fait que le Comité permanent P qui, à la demande du Parlement, mène une enquête sur le même sujet, n’ait pas été consulté, pas même après insistance de la Ligue des droits de l’homme et de certaines autres ONG. De plus, paradoxalement, la rédaction des missions et compétences respectives mises en perspective ou en rapport n’est pas conforme à la loi et le Comité permanent P a été présenté, dans un premier temps en tous cas, comme une simple instance (exclusivement même) de traitement des plaintes de troisième ligne.

16.2.1.2.     Rapatriements 2004

En 2004, il y a eu 11047 tentatives d’expulsion dont 8658 rapatriements et 2389 refoulements. 7460 des 11047 tentatives d’expulsion ont été couronnées de succès, c’est-à-dire 67,6 %. À titre de comparaison : en 2003, il y avait eu 12631 tentatives d’expulsion dont 10078 rapatriements et 2553 refoulements.   
Sur ces 8658 rapatriements, il y avait eu 717 rapatriements forcés sous escorte et 7941 rapatriements volontaires sans escorte. Cela signifie qu’en moyenne, on effectue 30,2 tentatives d’expulsion par jour. En 2003, ce chiffre était encore de 34,6.          
En 2004, le pourcentage de réussite était de 67,6 %. Il s’agit du chiffre le plus bas des cinq dernières années. En 2003, le chiffre de réussite avait atteint 73,50 % et en 2002, même 77,60 %. La principale raison d’échec des rapatriements est le refus verbal et l’annulation par l’Office des étrangers (OE).

Sur le plan policier, les chiffres des éloignements/expulsions ont souffert de la décision judiciaire dans le procès Semira Adamu. En effet, pendant un certain temps (de décembre 2003 à juin 2004), les membres du personnel du DSAN ont systématiquement évité les missions nécessitant le recours à la contrainte et ceci, jusqu’à ce que le SPF de l’Intérieur leur donne des garanties suffisantes. Dès que ces garanties ont été données, tout est rentré dans l’ordre et le travail a repris normalement. En janvier 2005, le pourcentage de réussite était même remonté à 80 % environ.

Une nouveauté encore est l’organisation d’une réunion mensuelle à laquelle participe le médecin du travail afin de tirer les leçons des atteintes ou préjudices encourus dans le cadre des expulsions. Depuis juin 2004, un rapport d’incidence spécifique et clair est rédigé systématiquement, dont l’objectif est d’en tirer des leçons (par exemple, l’utilisation de velcros pour éviter les coups de pied, etc.).

16.2.1.3.     Special flights/Vols spéciaux

En 2004, il y a eu 24 vols spéciaux (contre 13 en 2003), et ceci vers les destinations suivantes : Pristina, Tirana, Bucarest, Ankara, Douala, Rabat, Conakry, Lomé, Chisinau, Belgrade, Istanbul, Ouagadougou, Contonou, Lagos, la Serbie et la Biélorussie.         
Il a été étroitement collaboré avec les pays suivants : la France, les Pays-Bas, le Luxembourg et l’Allemagne. Plusieurs vols communs ont été organisés. Après avoir limité pendant plusieurs années les vols spéciaux au niveau national, le monde politique a donné le feu vert à l’organisation de vols spéciaux avec d’autres partenaires UE. L’objectif est clair : rentabiliser au maximum les vols par destination ainsi que profiter des bonnes relations avec certains pays pour mettre en œuvre une politique d’éloignement plus efficace. Dans ce contexte, un texte a été rédigé au niveau du Benelux qui reprend les modalités pratiques de l’organisation d’un vol commun. Quatorze vols sont partis de Zaventem (Melsbroek) et ceci avec des avions militaires (Airbus ou Embraer).       
Au cours de ces 24 vols, 234 personnes de 16 nationalités différentes ont été éloignées. Pour chaque personne éloignée, on compte un accompagnement de 2 à 3 membres du personnel du DSAN.

On a donc noté, pour les vols spéciaux, une internationalisation et une collaboration au niveau européen, mais sur le plan de l’optimalisation de la capacité, cette solution n’a pourtant pas toujours été la plus intéressante.           
Au cours des vols spéciaux, les escortes ont parfois été confrontées à une vive résistance mais qui n’a toutefois jamais empêché le départ des avions. Des actes de résistance violente ont cependant été régulièrement observés au moment du transfert du Centre 127bis ou au moment du check-in. C’est ainsi que le 30 septembre 2004, on a été confronté à un cas d’automutilation dans le cadre duquel trois ressortissants marocains devant être expulsés se sont blessés avec une lame de rasoir juste avant leur transfert du Centre 127bis. Après avoir été soignés, ils ont néanmoins pu être rapatriés sur Rabat. Le 14 octobre 2004, avec l’approbation du SPF Intérieur, un débriefing a eu lieu auquel ont participé l’AIG, l’Office des Étrangers, le DSAN ainsi que la direction du Centre 127bis.

Dans les contrôles des vols de ligne, les incidents de violence verbale et physique sont surtout observés au moment de l’embarquement de la personne à éloigner ou des autres passagers. Dans ce cas, le commandant de bord peut décider, pour des raisons de sécurité, de ne pas garder à bord la personne à éloigner. On constate, par contre, souvent peu de résistance au cours du transfert des cellules du DSAN, de l’accompagnement vers l’avion ou juste après le décollage.

Selon l’AIG, le DSAN a exécuté sa mission en 2003 de manière très scrupuleuse et avec beaucoup de professionnalisme malgré quelques petits manquements.

16.2.1.4.     Préjudices au personnel du Détachement de sécurité de l’Aéroport national

En 2004, il y a eu, au sein du DSAN, 32 accidents du travail dont 17 étaient dus à une rébellion et/ou agression d’une personne à éloigner. Il s’agissait surtout de coups de pied et de coups de tête et de morsures.

16.2.1.5.     Examen des plaintes – suivi des rapatriements

Parmi les différentes plaintes reçues par le Comité permanent P, l’une concerne cinq personnes à rapatrier qui se sont plaintes de l’une ou l’autre forme de traitement dégradant. Sur les cinq personnes citées, trois ont pu être contactées, dont deux ont refusé de faire une déclaration.  
Ces personnes ont toutefois été ultérieurement rapatriées volontairement. Ce rapatriement a été accompagné par des membres du Service d’enquêtes. Plusieurs autres personnes de la même nationalité ont également été entendues et elles ont démenti avoir subi un quelconque traitement dégradant.     
Le Comité permanent P a également reçu une plainte émanant d’un avocat qui se plaignait de n’avoir pu parler à ses clients qui se trouvaient dans la zone de transit qu’après avoir longuement insisté et de n’avoir ensuite pu leur parler que très brièvement. Au moment de l’incident, on ne disposait d’aucune directive de traitement de ce type de demande. Le Comité permanent P a pu constater que, dès le premier jour ouvrable suivant, les leçons nécessaires avaient été tirées et que la police de l’aéroport de Bruxelles-National avait pris les dispositions nécessaires pour que ces demandes soient mieux traitées à l’avenir.

16.2.2.         Inspection générale de la police fédérale et de la police locale

16.2.2.1.     Contrôles par l’AIG

L’AIG a participé à 20 des 24 vols spéciaux. Les 24 vols n’ont toutefois été contrôlés qu’au moment de l’embarquement.        
L’AIG a également effectué 20 contrôles à l’embarquement dans le cadre d’éloignements effectués par vol de ligne. Ce contrôle comprenait leur présence à la sortie des cellules du DSAN, au cours de l’accompagnement vers l’avion et pendant l’embarquement sur le vol de ligne. L’objectif est d’arriver à contrôler une centaine de vols de ligne.   
Il convient également de remarquer que nonobstant l’annonce préalable de la présence de quatre membres du Service d’enquêtes P à l’occasion d’un contrôle annoncé, quatre enquêteurs de l’AIG sont également arrivés au même endroit au même moment. L’AIG envisage en outre également à l’avenir d’effectuer des contrôles discrets sur les vols de ligne. Ces contrôles devraient leur permettre de se faire une meilleure idée et d’avoir une image plus objective de la situation dans le cadre des éloignements par les vols de ligne.

16.2.2.2.     Rapports

L’AIG a terminé son rapport annuel 2004 sur les rapatriements. Ce rapport sera transmis dans les prochains jours au SPF de l’Intérieur. Le principal point de ce rapport concerne le fait que certaines procédures sont moins bien suivies par le personnel du DSAN (par exemple, comportement correct, vêtements corrects, etc.) que précédemment. En 2004, des entretiens ont déjà eu lieu à ce sujet avec plusieurs officiers du DSAN. Dans son rapport annuel 2004, l’AIG a apprécié l’initiative du DSAN en ce qui concerne les réunions d’évaluation à la suite d’incidents. Les services et personnes suivantes participent à ces réunions : le DSAN, le conseiller en prévention SPP, le médecin du travail du DSAN, le conseiller en prévention du DSAN, l’AIG, le DPMS (service médical de la police).           
Ce rapport mentionne également la nouvelle « ceinture française », utilisée par la police française. Le 21 septembre 2004, l’AIG a assisté à une démonstration de cette ceinture « quick-release » qui serait également utilisée sur les vols spéciaux et permet plus de latitude au niveau des mouvements des bras.

16.2.2.3.     Commission Vermeersch II

Depuis le 29 janvier 2004, l’AIG fait partie de la Commission Vermeersch II et a collaboré à l’élaboration du rapport final de cette Commission. Lors d’un récent entretien, l’AIG a évoqué aussi les adaptations y apportées, plus particulièrement de la recommandation 12 formulée par la Commission Vermeersch II : « Un contrôle externe permanent par le Comité permanent P, non seulement au moyen de l’examen d’éventuelles plaintes, sous la surveillance du Parlement, mais également, le cas échéant, par le biais de contrôles complémentaires des activités de l’Inspection générale mais aussi par d’éventuels contrôles exceptionnels sur le terrain en fonction des circonstances ».        
Il convient de souligner à ce sujet que, dans un premier temps, dans le cadre de la Commission, certains représentants de l’AIG avaient perdu de vue certains aspects de sa situation liée à la loi organique du 18 juillet 1991 et s’étaient ralliées à une vision relativement restrictive des missions et des compétences du Comité permanent P et des membres de son Service d’enquêtes P en la matière.

16.3.               Conclusions

Au cours de la première moitié de 2004, l’exécution des expulsions a été paralysée par les différentes décisions dans le cadre ou le prolongement de l’affaire Semira Adamu et par la réaction du personnel du DSAN à ces décisions qui consiste à ne plus procéder aux expulsions nécessitant le recours à la contrainte ou à la force.    
On peut dire, qu’en 2004, cette attitude a entraîné une baisse des tentatives d’expulsion de 12631 à 11047 ainsi que de leur pourcentage de réussite de 73,50 % à 67,6 %. Lors des 12631 tentatives d’expulsion, non moins de 17 membres du personnel du DSAN ont été blessés par rébellion et/ou agression d’une personne à éloigner.

La principale raison de l’échec des rapatriements a toutefois été le refus verbal de la personne à éloigner et l’annulation par l’Office des Étrangers. La violence verbale et physique a été couramment utilisée par les personnes à éloigner aussi bien pendant les tentatives d’expulsion par vol spécial que celles par vol de ligne mais il n’y a pas eu d’incidents véritablement notables à signaler.

Le rapport final de la Commission Vermeersch II a été remis au ministre de l’Intérieur et on attend maintenant de voir quelles recommandations seront plus particulièrement prises en compte. Pour le DSAN, les recommandations les plus importantes seront sans doute celles relatives à la coercition.

Comme le prescrit le ministre de l’Intérieur, l’AIG a, cette année encore, effectué de nombreux contrôles tant sur les vols spéciaux que sur les vols de ligne. Au total, elle a, en effet, réalisé non moins de 40 contrôles.

Le DSAN exécute ses missions de manière scrupuleuse, bien qu’on ait encore pu constater cette année que certaines procédures étaient respectées de manière moins professionnelle que par le passé.

16.4.               Perspectives

Un des principaux défis pour 2005 auxquels sera confronté le DSAN est sans aucun doute la mise en œuvre des recommandations de la Commission Vermeersch II. Selon la note d’exécution du ministre de l’Intérieur, un nombre maximal de recommandations doit être mis en œuvre. Cela exigera de la part de l’autorité de tutelle, ainsi que du DSAN des efforts tant sur le plan financier que sur le plan de l’utilisation des capacités.   
Parmi les autres perspectives, on note : (1) l’exécution de plusieurs directives UE (extradition des prisonniers, expulsion des ANAD d’autres compagnies aériennes) ; (2) la réactivation des Equipes de soutien social et psychologique ; (3) le réexamen de la formation des contrôleurs frontaliers-accompagnateurs.

16.5.               Recommandations

La Commission Vermeersch II a également donné son point de vue sur le rôle du Comité permanent P en matière de rapatriements. Il s’agit de la recommandation 12 : « Un contrôle externe permanent par le Comité permanent P, non seulement au moyen de l’examen d’éventuelles plaintes, sous la surveillance du Parlement, mais également, le cas échéant, par le biais de contrôles complémentaires des activités de l’Inspection générale mais aussi par d’éventuels contrôles exceptionnels sur le terrain en fonction des circonstances ».          
Il importe de se rappeler ici qu’il s’agit d’une recommandation d’une Commission, émanation de l’exécutif, quant au travail de contrôle d’une institution relevant du législatif sur d’autres émanations de la même composante de l’exécutif.        
Le Comité permanent P discutera de cette recommandation avec sa Commission parlementaire d’accompagnement et prendra les arrangements nécessaires avec les différents partenaires ad hoc et parties prenantes.

17.                Traitement des plaintes et contrôle interne [49]

17.1.           Problématique

La dynamique des « contrôles marginaux » explicitée dans les trois derniers rapports annuels relève du choix stratégique du Comité permanent P de responsabiliser les services de police au traitement des plaintes [50] et s'inscrit dans sa mission de base consistant à suivre la coordination, l'efficacité et l'efficience de la police intégrée, in casu à travers le contrôle interne sensu stricto.   
Le contrôle interne, traditionnellement une première forme de contrôle formelle, est considéré comme une fonction que le chef de corps ou un chef de service doit assumer dans le cadre de ses compétences générales de direction. Ce contrôle interne sensu stricto comprend, de manière primaire, une série de tâches et missions spécifiques en vue du suivi du bon fonctionnement d'un corps ou service et de ses collaborateurs. En plus de la surveillance générale de la qualité, ce contrôle de première ligne implique également des tâches de traitement et de gestion des plaintes [51] .

Le principe du traitement de première ligne des plaintes par les responsables de la police trouve également un fondement dans l'article 10 de la loi organique du 18 juillet 1991 du contrôle des services de police et de renseignements. Lorsque les données d'une plainte ou dénonciation reçue ne concernent pas des dysfonctionnements organisationnels ou des fautes ou négligences individuelles graves, le Comité permanent P peut en effet transférer la compétence d'examen et de traitement de la plainte initiale au commissaire général de la police fédérale, au chef de corps de la police locale ou au chef d'autres services de police visés à l'article 3 de la loi précitée.         
Par le passé, le Comité permanent P a, dans une première phase, examiné, de manière « réactive », sur la base de plaintes concrètes si le contrôle interne avait été assumé de manière adéquate, tant en ce qui concerne les aspects formels de la procédure qu'en ce qui concerne les éléments au fond. Par extension, le concept d'enquête de « contrôle marginal » a également été utilisé pour formuler une évaluation générale sur les points forts et les faiblesses d'un corps ou d'un service dans le domaine du traitement de première ligne des plaintes et de la gestion générale des plaintes.
Une certaine extension des missions diversifiées que comprenait la notion initiale de « contrôle marginal » a débouché sur une nouvelle conceptualisation. Finalement, pour évaluer la performance du contrôle interne sous toutes ses facettes et aspects de fonctionnement, le Comité permanent P a procédé à un dédoublement entre, d’une part, un contrôle analytique général (gestion des plaintes et contrôle interne) et, d’autre part, un contrôle détaillé substantiel (contrôle du dossier), chacun avec leur propre finalité et méthode d'enquête.

Tant le contexte social actuel, dans lequel le traitement des plaintes fait l'objet d'un intérêt accru de la part des autorités, que l'évolution vers une police intégrée plus performante génèrent incontestablement une attention accrue pour un traitement adéquat des plaintes et dénonciations reçues par la police. Le suivi spécifique et systématique de l'organisation de la fonction de contrôle interne et le suivi des résultats du traitement des plaintes au niveau des services de police méritent donc un examen plus approfondi dans l'optique précitée.

17.2.           Objectifs

Dans la deuxième moitié de 2004, le Service d’enquêtes P a été chargé, à la demande du Comité permanent P, de la réalisation d'une enquête thématique relative au « contrôle interne sensu stricto ».        
Compte tenu des conclusions et recommandations des enquêtes menées pendant la période 2001-2003, les questions suivantes ont été formulées pour cette enquête, en ce qui concerne : (1) la gestion des plaintes et la fonction de contrôle interne (contrôle interne sensu stricto) : (a) comment la fonction de contrôle interne est-elle implémentée dans le fonctionnement et la structure du corps? ; (b) une procédure systématisée de traitement des plaintes est-elle disponible? ; (c) une analyse globale et un suivi des plaintes (gestion générale des plaintes ou gestion des plaintes) sont-ils utilisés comme instrument de gestion du corps? ;    
(2) le traitement des dossiers de plaintes : de quelle manière et dans quelle mesure les plaintes et griefs des citoyens qui sont signalés à un service de police, font-ils l'objet d'un examen sérieux et précis, tant en ce qui concerne les aspects formels de la procédure qu'en ce qui concerne les éléments au fond ;       
(3) le suivi et le contrôle des dossiers concrets : contrôler dans quelle mesure les ‘stated goals’ correspondent aux ‘real goals’ afin de détecter des correspondances ou différences entre ce qui est « dit » et ce qui est « fait » dans la pratique lors du traitement des plaintes.
Cette enquête vise à radiographier les principes de fonctionnement actuels du contrôle interne, dont le traitement des plaintes, et à formuler des recommandations et conclusions générales relatives à la fonction de contrôle interne, de gestion des plaintes et de traitement des plaintes par la hiérarchie. Inutile de dire que le citoyen doit pouvoir s'attendre à ce que les plaintes et griefs relatifs à une intervention policière ou au fonctionnement individuel d'un fonctionnaire de police, fassent l'objet d'un examen correct.    
En ce sens, le Comité permanent P entend prendre ses responsabilités pour veiller au bon déroulement d'enquêtes sur les plaintes qu'il oriente vers la hiérarchie policière.

17.3.           Méthodologie

17.3.1.     Échantillonnage des zones de police et des dossiers

In concreto, 70 zones de police, dont 34 en Flandre, 34 en Wallonie et 2 zones spécifiques pour Bruxelles-Capitale, ont fait l'objet de l'enquête pendant la période octobre-décembre 2004.      
En vue de contrôler le mode de traitement des plaintes dans des dossiers spécifiques, 131 dossiers ont été sélectionnés pour la période de référence du 1^er janvier 2003 au 31 juillet 2004. Ces dossiers concernaient les thèmes relatifs à la « philosophie de police de proximité et du service minimal » et « l'usage de la force, l'abus de la fonction et le non-respect des obligations professionnelles dans le domaine de la circulation ». Un nombre limité de dossiers touchait à la problématique particulière du « harcèlement sexuel sur les lieux de travail ».         
L'échantillon de dossiers comprend tant des plaintes déposées directement dans les corps concernés que des plaintes transférées à la hiérarchie par le Comité permanent P.

17.3.2.     Méthode d'enquête

Des contrôles analytiques généraux ainsi que des contrôles substantiels détaillés ont été effectués pour la réalisation de cette enquête thématique.

Le contrôle analytique général concerne un contrôle de base développé au départ du cadre COSO, qui est un modèle d'analyse de risque pour le contrôle interne et a pour objectif de formuler des conclusions générales dans le domaine de l'exécution de la fonction de contrôle interne, de la gestion et du mode de traitement des plaintes. Les 70 zones sélectionnées ont été soumises à ce contrôle en vue d'une enquête sur la fonction de contrôle interne et sur la gestion des plaintes.    
Cette gestion des plaintes comprend l'utilisation effective des résultats des enquêtes sur les plaintes dans l'optique de la gestion et de l'orientation du fonctionnement du corps. La gestion des plaintes joue en d'autres termes le rôle d'instrument rétroactif (ou input) dans le cadre de la gestion de la qualité et du personnel de l'organisation policière et génère idéalement des effets sur le plan de l'efficience et de l'efficacité du fonctionnement policier.

Le contrôle substantiel détaillé est un contrôle du mode de traitement formel et au fond des dossiers de plaintes. Le traitement des résultats de cette forme de contrôle doit permettre de formuler des conclusions relatives au mode de traitement formel et au fond des dossiers sélectionnés, ainsi que des recommandations générales concernant le droit de plainte et le traitement des plaintes. 
Tant les conditions annexes – définies par le Comité permanent P – pour un traitement adéquat des plaintes que les différentes étapes relatives au traitement formel et au fond des dossiers ont fait l'objet d'interrogations. Concrètement, cela signifie que le contrôle substantiel détaillé de 131 dossiers – traités par la hiérarchie – doit permettre de formuler des conclusions thématiques et liées aux dossiers.
Sur la base de l'étude des dossiers une comparaison a été faite entre : (1) ce que les personnes interrogées « disent » concernant l'enquête sur les plaintes et (2) ce qui se passe réellement dans la pratique lors du traitement des plaintes. Cette analyse vise par conséquent à détecter les correspondances mais aussi les différences entre ce qui est « dit » et ce qui est « fait » lors du traitement formel et au fond des plaintes.

17.4.           Conclusions et recommandations générales

Le rapport d'enquête dresse l'inventaire des observations générales et des résultats de l'enquête en ce qui concerne la fonction de contrôle interne, la gestion des plaintes et le mode de traitement de première ligne des plaintes.

On peut d'ores et déjà poser en résumé que la fonction de contrôle interne implique plus qu'un traitement, essentiellement réactif, de première ligne formel et au fond des plaintes. Conçu comme un instrument permettant d'améliorer la gestion du corps, le traitement des plaintes individuelles devrait contribuer systématiquement à une analyse globale du fonctionnement du corps et déboucher sur la prise de mesures pour améliorer le fonctionnement interne du corps (par une approche structurelle et axée sur les causes). 
Dans la pratique policière, la gestion des plaintes se trouve incontestablement encore dans une phase d'exploration et de démarrage.

L'enquête met également en évidence des distorsions entre les objectifs prédéfinis en matière de traitement des plaintes ou ‘stated goals’ et le traitement effectif des plaintes ou ‘real goals’. Les points susceptibles d'être améliorés se situent principalement là où on peut arriver à plus de systématisation et de formalisation de la procédure relative aux plaintes et du processus de traitement des plaintes.     
Un processus performant de traitement requiert en effet que chaque plainte formulée par un citoyen ou collaborateur fasse l'objet d'un examen et d'un traitement de qualité et équivalents, quelle que soit l'instance ou quel que soit le niveau auquel elle a été introduite ou fait l'objet d'un examen. Dans ce cadre, il faut satisfaire à une série d'exigences minimales sur le plan de la forme et du contenu.

En ce qui concerne le traitement formel des plaintes, il a été montré que les points susceptibles d'amélioration concernent notamment: (1) le suivi du processus de traitement des plaintes et le délai de traitement ; (2) la clarté et le caractère complet du dossier ; (3) la pratique d'enregistrement des plaintes entrantes ; (4) l'accusé de réception au plaignant ; (5) la notification (écrite) au membre du personnel concerné ; (6) les rapports faits à des partenaires externes et aux autorités compétentes.

En ce qui concerne le traitement au fond des plaintes, l'examen des plaintes semble être effectué à charge et à décharge et avec l'objectivité requise.           
L'enquête interne vise principalement les faits, le déroulement de l'intervention et les circonstances. Il n'est toutefois pas d'usage d'établir un rapport standard de l'enquête interne effectuée. La transparence et l'accountability sont ainsi mises en péril.   
Dans les cas où une enquête a montré qu'il y avait des problèmes, une mesure individuelle est généralement prise en vue de l'accompagnement du collaborateur. Les problèmes relatifs au traitement au fond des plaintes concernent principalement la transmission : (1) au plaignant d'informations étayées et motivées sur le traitement, y compris une notification de la possibilité d'une deuxième lecture par le Comité permanent P ; (2) au collaborateur concerné d'un feed-back constructif sur l'enquête interne et la conclusion finale.

Dans le prolongement des résultats de l'enquête des exercices précédents, on peut à nouveau conclure que, dans la pratique policière locale, le contrôle interne sensu stricto est généralement limité à l'aspect traitement des plaintes et que l'analyse systématique des plaintes et griefs est dans une moindre mesure utilisée comme instrument de gestion du corps.        
Dès lors, les recommandations générales formulées par le Comité permanent P dans son rapport annuel 2003 conservent toute leur pertinence, à savoir : (1) la nécessité du remplacement ou de l'actualisation de la circulaire POL 48 régissant le contrôle interne, dans le cadre de laquelle la concordance avec notamment la législation disciplinaire et les modalités d'évaluation est fondamentale ; (2) en ce qui concerne la forme du droit de plainte du citoyen et le traitement interne des plaintes par le service de police intégré, structuré à deux niveaux, il faut manifestement un framework consistant qui fasse l’inventaire des aspects formels de la procédure et des éléments au fond ; (3) la formation de base et la formation continuée des responsables du contrôle interne contribueront, d’une part, à mettre en place une procédure de traitement des plaintes uniforme et systématisée au niveau de chaque service de police et, d’autre part, à une gestion performante des plaintes.

Il ne faut cependant pas perdre de vue les différentes initiatives qui ont été prises au niveau local. Il semble néanmoins que la fonction de contrôle interne ne soit pas toujours intégrée de manière systématique et structurée dans le fonctionnement policier et qu'elle soit trop peu utilisée comme « instrument de management ».  
Une des raisons pour lesquelles une procédure formalisée de traitement des plaintes n'est pas souvent disponible est liée au fait qu'aucun standard formel et matériel n'est défini dans un texte réglementaire.       
Le monde policier est pourtant demandeur d'un tel cadre régulateur pour le traitement des plaintes. La réglementation renforcerait assurément fort positivement l'attention accordée aux plaintes et à la gestion des plaintes. Par contre, on peut actuellement difficilement faire dépendre la garantie d'un droit de plainte policier de la réglementation.          
Learning by doing reste peut-être le meilleur conseil.

Sous-section 2 : Mise en œuvre de la politique générale de sécurité sous la responsabilité des autorités de police administrative

18.                Application d’une taxe indirecte sur le transport des personnes faisant l’objet d’une arrestation administrative ou judiciaire ou « taxE d’incivilité » [52]

18.1.           Problématique

La ville de Malines a instauré, par décision prise en Conseil communal le 29 mai 2002, une taxe indirecte sur le transport des personnes faisant l’objet d’une arrestation administrative ou judiciaire. L’application de cette taxe indirecte dite « taxe d’incivilité » est conditionnée par les éléments suivants : (1) la personne doit faire preuve d’un comportement qui restreint la qualité de vie des habitants d’une manière qui excède la pression normale de la vie sociale ; (2) la personne doit faire l’objet d’une arrestation administrative ou judiciaire ; (3) la personne doit être transférée à bord d’un véhicule de police.     
En pratique, cet instrument est appliqué par la police locale de Malines selon une procédure en deux temps (avertissement et perception).           
Dans leur courrier du 25 novembre 2003, le bourgmestre et le chef de corps de la police locale de Malines ont demandé au Comité permanent P d’ouvrir une enquête sur l’application de cette taxe d’incivilité et d’examiner la question à la lumière des allégations de la Ligue arabe européenne (AEL), selon lesquelles la police de Malines abuserait de cette taxe pour s’acharner sur la communauté marocaine. Cette plainte de l’AEL s’inscrit dans le prolongement direct d’un dossier de plainte individuel et a été intégrée dans l’enquête, ainsi qu’un deuxième dossier de plainte individuel.

Les objectifs de l’enquête ont été définis en grande partie par la demande du bourgmestre et du chef de corps et par la jonction des deux plaintes concrètes au dossier.       
Avant toute chose, le concept même de « taxe d’incivilité » (impôt indirect sur le transport de personnes faisant l’objet d’une arrestation administrative ou judiciaire) a été examiné sur le plan juridique. La procédure mise au point par la police locale de Malines a été disséquée en fonction de l’intégration de la taxe d’incivilité dans l’ensemble des tâches de la police de Malines et de l’application de celle-ci.           
Il a fallu examiner attentivement la mise en pratique de cette taxe dans les deux dossiers de plainte. Tous les dossiers relatifs à l’application de cette taxe d’incivilité en 2003 ont également été analysés.

Le corps de police nous a transmis la documentation de base sur le sujet, laquelle a été complétée et explicitée au cours d’une présentation par le chef de corps, l’officier en charge du contrôle interne ainsi que l’officier du bureau judiciaire et le gestionnaire de dossier du bureau judiciaire. Les données suivantes ont été demandées pour les besoins d’une analyse plus approfondie : (1) les données de base de tous les dossiers 2003 relatifs à la taxe d’incivilité ; (2) le règlement existant concernant l’impôt sur le transport de personnes ivres ; (3) le nombre de dossiers relatifs à l’impôt sur le transport de personnes ivres en 2003 ; (4) un aperçu des arrestations administratives et judiciaires en 2003.          
Le registre des taxes d’incivilité dans l’Integrated System for Local Police (ISLP) portant sur l’application de celle-ci durant l’exercice 2003 a été transmis sous la forme de plusieurs listes récapitulatives. Ces listes ont par la suite été complétées par des documents additionnels (procès-verbaux, fiches d’arrestation administrative et fiches d’intervention).
Le matériel d’enquête a été analysé et converti en constatations générales et en tableaux reflétant la répartition des cas en fonction de l’âge, des faits, du contexte tant pour l’application des perceptions que des avertissements. 
Une analyse complémentaire a ensuite été effectuée sur la base du nom des personnes qui ont été soumises à cette taxe en 2003.    
L’examen des plaintes concrètes s’est poursuivi : analyse de dossiers, entretien et audition des fonctionnaires de police dirigeants et exécutants.         
Les nouvelles initiatives législatives permettant aux communes de sanctionner les incivilités par des amendes administratives ont également été intégrées dans notre enquête.

Enfin, le Comité permanent P a transmis son rapport de synthèse ainsi que les rapports préalables au bourgmestre et au chef de corps. Les conclusions de l’enquête et les observations du chef de corps ont été débattues au cours d’une réunion entre un membre et un commissaire-auditeur du Comité permanent P, le bourgmestre, le chef de corps et son équipe technique. Le rapport final a ensuite été rédigé, reprenant un certain nombre de recommandations visant à garantir au mieux le respect des droits et libertés de toutes les personnes auxquelles le système s’applique.

18.2.           Constatations

La procédure de perception a été appliquée dans 10 % des arrestations en 2003. Il s’agissait pour la plupart d’arrestations administratives (2 cas d’arrestation judiciaire). Les perceptions ont été infligées à 132 personnes et les avertissements, à 83 personnes. Un procès-verbal a été dressé dans 39 cas, dont 21 pour trouble de l’ordre et de la tranquillité publiques. Deux tiers des faits ayant donné lieu à une arrestation administrative et pour lesquels aucun procès-verbal n’a été rédigé ont reçu comme qualification « personne qui trouble effectivement la tranquillité publique ». La tranche d’âge 18-25 ans se taille la part du lion dans les procédures de perception. Les arrestations ont principalement eu lieu dans le contexte d’événements footballistiques, d’incivilités en rue et de sorties.         
La perception de l’impôt indirect sur le transport des personnes arrêtées en 2003 a davantage concerné des personnes portant un patronyme à consonance néerlandophone ou occidentale (60 % des cas) que sur des personnes avec un nom à consonance autre. Le principal constat qui ressort de la comparaison de ces deux variables avec le matériel d’enquête existant porte sur le renversement de la proportion des noms à consonance occidentale/noms à consonance autre lorsque l’on fait abstraction des événements footballistiques. En effet, la taxe d’incivilité est alors appliquée dans 66 % des cas à des personnes dont le patronyme à une consonance autre. Ce pourcentage va même jusqu’à 78 % pour la procédure d’avertissement.

Si les chiffres permettent de se faire une idée des proportions concernant l’application de la taxe d’incivilité par la police en 2003, ils ne livrent aucune information sur l’intervention même de la police. L’intervention de la police se fait toujours en réaction au comportement posé par une certaine personne dans un contexte déterminé. Ledit comportement n’est pas uniquement constaté par la police de manière proactive, il peut aussi lui être signalé par des riverains ou des tiers.     
L’application du règlement dans la pratique contient deux points critiques : (1) la manifestation concrète du comportement constituant l’incivilité ; (2) l’arrestation de la personne.

Les circonstances ayant donné lieu à l’arrestation font bien souvent l’objet d’une description en termes généraux. Or, de telles descriptions ne permettent pas de se faire une idée concrète des événements précis. Le contrôle sur les arrestations administratives n’a pas toujours été vérifié.
L’examen du premier dossier individuel a révélé que les conditions requises pour pouvoir procéder à une arrestation administrative, telles que définies à l’article 31 de la loi du 5 août 1992 sur la fonction de police, n’étaient pas présentes et que la perception n’était donc pas justifiée.     
L’examen du deuxième dossier individuel a révélé qu’il n’y avait pas d’éléments concrets attestant de comportements matériels individuels par lesquels la personne a occasionné l’incivilité. Il s’agit là d’une méconnaissance des conditions justifiant la perception. Dans les deux dossiers de plainte, la procédure explicitée à l’article 33 de la loi du 5 août 1992 sur la fonction de police (avertissement d’un officier de police administrative et enregistrement) n’a pas ou pas entièrement été respectée.

La définition assez large du concept d’incivilité en tant que « comportement qui restreint la qualité de vie des habitants d’une manière qui excède la pression normale de la vie sociale » laisse la place à l’interprétation et, partant, porte en germe le risque d’une application arbitraire.          
La procédure de perception semble le plus souvent correctement appliquée. Quelques cas montrent cependant que l’arrestation administrative est partiellement considérée comme une formalité. Le danger est donc bien réel de voir pratiquer un transfert ou une arrestation dans le but de pouvoir appliquer la procédure.

L’enquête relative à l’application en 2003 de la taxe d’incivilité par la police de Malines n’a pas mis en lumière le moindre élément permettant de supposer des comportements racistes ou des abus de pouvoir. Les allégations de l’AEL, selon lesquelles la police locale de Malines utiliserait abusivement la taxe d’incivilité pour s’en prendre à un groupe bien déterminé, constituent une généralisation dénuée de fondement. L’enquête a toutefois démontré que, dans le cas concret qui a suscité la réaction de l’AEL dans la presse, la police a procédé à la légère à une arrestation administrative. Plus précisément, la condition d’absolue nécessité prévue à l’article 31 du 5 août 1992 de la loi sur la fonction de police pour une arrestation administrative, n’était pas présente dans le premier dossier individuel examiné. Ce cas précis peut dès lors être considéré comme un excès de pouvoir, qui a consisté à recourir à la contrainte pour poser des actes policiers inopportuns.
L’enquête relative à l’application de la taxe d’incivilité par la police locale de Malines a mis en évidence le fait que cet instrument est utilisé de manière réactive pour des événements qui constituent des incivilités, ce qui se solde généralement par une arrestation administrative et, plus exceptionnellement, par une arrestation judiciaire. Il appert de l’analyse des dossiers d’application de la taxe en 2003 que la procédure a été correctement suivie dans la majorité des cas.

18.3.           Perspectives

Il serait pourtant souhaitable d’apporter quelques modifications à la procédure, à son application et au contrôle afin de garantir au mieux la légitimité de l’arrestation. Qui plus est, l’enregistrement sur base des comportements individuels concrets constituant l’incivilité et nécessitant l’arrestation devrait servir de pierre de touche à l’aune de laquelle on peut évaluer et contrôler si la police contribue bel et bien à la protection des droits et libertés individuels.
L’avenir nous dira si l’arsenal législatif rénové en matière de sanctions administratives communales répond aux attentes en matière de sanction des actes d’incivilité au moyen d’amendes administratives. En termes d’efficience, on peut espérer que l’application par la police d’un système d’imposition indirecte sur les transports de personnes arrêtées pourra être facilement maintenu dans le cadre de l’approche de la problématique des incivilités, tel que c’est le cas à Malines.

19.                Partenariat Public - Privé [53]

Ces dernières années, la tendance à la privatisation du secteur public a également fait son entrée dans le domaine de la politique de sécurité ainsi que dans la mise en œuvre de la fonction de police. Le législateur a ainsi, entre autres, attribué à un certain nombre de fonctionnaires et agents de services de sécurité privés une compétence spécifique qui présente des points communs particuliers avec l’exercice de la fonction de police.
Ces personnes et services ressortissent de ce fait et en cette qualité à la compétence de contrôle du Comité permanent P. De la même manière que celui des services de police réguliers, leur fonctionnement est ainsi en principe examiné à la lumière des trois tâches fondamentales du Comité permanent P : (1) le respect et la protection des droits de l’homme ; (2) la coordination et (3) l’efficacité et l’efficience.

Un certain nombre d’enquêtes a déjà démontré qu’il peut y avoir un impact considérable sur, si pas une zone de tension entre, les activités du secteur de la sécurité (semi-)privée et l’exercice de tâches par les services de police réguliers. En conséquence, il convient que le contrôle se concentre aussi et surtout sur l’effet possible du fonctionnement de ces organisations (semi-)privées sur (la perception de) l’efficacité/l’efficience et la coordination du secteur policier régulier. Il s’agit ici spécifiquement des effets de la sous-traitance de tâches qui jusqu’à présent étaient exercées par les services de police, l’appel à l’extension des compétences en matière d’usage de la contrainte et de la force en faveur des agents de gardiennage et la mise à disposition d’armes et de menottes dans ce cadre.        
Dans ce contexte, il convient également d’examiner si ce groupe cible satisfait à un certain nombre de conditions essentielles, parmi lesquelles une délimitation concrète des tâches et un contrôle de qualité sur toutes les tâches qui ne ressortissent pas à leur compétence policière. Une telle évolution politique requiert en tout cas de la réflexion, tant d’ordre pratique que fondamentalement juridique et de l’ordre de la philosophie du droit.

L’enquête se trouve encore dans ses premiers développements. En ce qui concerne les phases ultérieures, le Comité permanent P pense examiner la problématique sous différents angles. Une première idée consiste à définir les conditions auxquelles la collaboration privé-public doit satisfaire dans un état de droit et à partir desquelles les tâches essentielles de l’autorité au sein d’un état de droit peuvent être clairement définies. Les initiatives existantes et planifiées feront ensuite l’objet d’un inventaire.     
À partir de cette vue d’ensemble, un certain nombre de sujets seront traités et examinés de manière thématique sur base annuelle à l’aide d’une analyse des risques. Cette approche thématique doit permettre, à l’issue d’une enquête, de formuler des recommandations concrètes, le cas échéant, de mesurer et de suivre des résultats. Cette approche offre également la flexibilité nécessaire pour réajuster les priorités en fonction d’éléments nouveaux.

Sous-section 3 : Mise en œuvre de la politique générale de sécurité sous la responsabilité des autorités judiciaires

20.                Contrôle de la police sur les diverses formes de prostitution et lutte contre la traite des êtres humains dans ce contexte [54]

20.1.           Problématique

Le phénomène de la traite des êtres humains constitue l’une des priorités du Plan national de sécurité [55] et, à ce titre, fait partie des préoccupations contraignantes évoquées dans le service de police intégré. De manière globale, le Plan national de sécurité met en évidence les concepts de base suivants dans l’optique d’un travail performant : mode de fonctionnement par programmes, police de proximité et police axée sur l’information.   
La Note-cadre de sécurité intégrale rédigée dans le cadre du Conseil des ministres des 30 et 31 mars 2004 définit un certain nombre d’objectifs stratégiques visant à contribuer de manière efficace à la lutte contre la traite et le trafic d’êtres humains [56]  : (1) meilleures connaissance et définitions opérationnelles de la traite des êtres humains et du trafic d’êtres humains ; (2) mesures préventives globales et spécifiques ; (3) amélioration et multiplication des contrôles ; (4) coordination, concertation, coopération et échange d’informations entre tous les acteurs concernés au niveau national et international ; (5) durcissement de la répression ; (6) amélioration de la prise en charge des victimes.         
En ce qui concerne le volet répressif, les recherches, enquêtes et auditions ainsi que les poursuites et les jugements et arrêts peuvent être améliorés par la réalisation notamment des objectifs suivants : (1) une meilleure coopération entre les différents services d’inspection, les services de police, les centres d’accueil pour les victimes de la traite des êtres humains, l’Office des étrangers et les autorités judiciaires ; (2) la poursuite du développement de la banque de données policières en matière de traite des êtres humains et l’amélioration de l’image de la police ; (3) la déstabilisation des groupements et réseaux criminels et l’exécution d’enquêtes financières ; (4) la sanction des commanditaires, à savoir les personnes qui commandent à des « sous-traitants » et se rendent coupables de traite des êtres humains.
L’efficacité des contrôles des services de police, des services de l’inspection sociale et de l’inspection des lois sociales est considérée comme un facteur critique de succès pour la réalisation des objectifs formulés.

Par l’enquête menée, il s’agit d’obtenir une image, d’une part, de la manière dont la police locale et le Service judiciaire d’arrondissement (SJA) maîtrisent les diverses formes de prostitution au sein de leur circonscription et, d’autre part, des efforts consentis dans la lutte contre la traite des êtres humains et, en particulier, la prostitution. Conformément aux missions fondamentales du Comité permanent P et aux objectifs formulés dans le Plan national de sécurité et la Note-cadre de sécurité intégrale, l’accent a été mis dans ce volet de l’enquête sur l’évolution en matière d’approche intégrée du phénomène de la prostitution, tant au sein des corps de police locale qu’en connexion avec le SJA et les acteurs externes, ainsi que sur les échanges d’informations entre les différents services.        
À la lecture des sources ouvertes, l’idée s’est fait jour de conférer une plus-value à la présente enquête de suivi par une comparaison entre plusieurs affirmations récurrentes dans les publications et l’expérience des services de police belges. Ont notamment retenu notre attention, les allégations selon lesquelles des menaces de mort seraient proférées à l’encontre de fonctionnaires de police belges actifs dans la lutte contre la traite organisée des êtres humains ainsi que les déclarations qui évoquent un glissement du phénomène.

20.2.           Méthodologie

Contrairement au premier volet de l’enquête, qui portait sur le contrôle policier de la prostitution en vitrine et dans les bars, l’enquête de suivi n’a pas permis d’interroger les prostituées en raison de la nature des autres formes de prostitution étudiées dans ce cadre.
                                                                                              
Le champ de l’enquête s’est donc limité à un questionnement de plusieurs personnages-clés au sein des zones de police et au niveau des SJA. À cet égard, il a été opté pour le système des interviews semi-ouvertes, le but étant de conférer une certaine structure aux entretiens tout en évitant d’imposer un carcan. Ce choix n’a pas été induit par cette seule dimension psychologique, il résulte également de la difficulté d’établir un questionnaire entièrement structuré et utilisable par l’ensemble des services en raison de leurs morphologies divergentes et de la spécificité des situations locales.                                                                                                                     
Ratione loci, le choix s’est porté sur un certain nombre de villes et communes dans lesquelles des prostituées ont déjà été interrogées au cours du premier ou du deuxième volet de l’enquête. Outre Anvers et Gand, les communes de Schaerbeek et Saint-Josse-ten-Noode au niveau local, ainsi que les SJA de Bruxelles et de Gand au niveau de l’arrondissement, la ville de Saint-Nicolas a été jointe à la liste. L’ouvrage « Femmes dans les griffes des aigles », écrit par la journaliste et assistante à l’ULB Hermine Bokhorst, évoque un déplacement du milieu albanais de la prostitution d’Anvers vers Saint-Nicolas où, selon un enquêteur, la police se trouverait « désarmée » face au phénomène [57] .

Ratione materiae, les thèmes suivants ont été traités, sans préjudice du suivi des points sensibles mis au jour par l’enquête sur la prostitution en vitrine : (1) quelles sont les formes de prostitution auxquelles les services de police sont confrontés et dans quelle mesure sont-ils capables d’exercer un contrôle ou de mener des enquêtes sur ces formes de prostitution ? (2) dans quelle mesure s’agit-il de prostitution volontaire ou de prostitution organisée ? (3) dans quelle mesure la police a-t-elle connaissance d’incivilités (de plaintes en la matière) commises dans le cadre de la prostitution ? (4) existe-t-il une connexion avec d’autres délits et, s’il échet, veille-t-on à une approche intégrée (coopération, échanges d’informations, feed-back) ? (5) quels sont les problèmes éventuels auxquels les enquêteurs sont confrontés dans leur approche de la traite des êtres humains et de l’étude du phénomène (enquête – moyens – coopération entre les services internes et externes tels que le parquet ou les services de secours – flux d’informations, CIA) ? (6) dans quelle mesure ce type de travail a-t-il des répercussions psychologiques particulières et, le cas échéant, existe-t-il un accompagnement ou une prise en charge ? (7) surtout pour Bruxelles, Anvers et Saint-Nicolas, dans quelle mesure les services de police sont-ils confrontés à des bandes de personnes d’origine albanaise et quelles en sont les éventuelles implications particulières (vérification des allégations dans les sources ouvertes, des efforts qui ont été consentis, des résultats, des problèmes spécifiques) ? (8) des menaces ont-elles déjà été proférées à l’encontre des enquêteurs et comment y a-t-on fait face ? (9) quelles sont les attentes parmi les services de police, tant en interne (vis-à-vis de la hiérarchie et des autres services de police) qu’en externe (vis-à-vis de l’Office des étrangers, de l’inspection sociale et l’inspection du travail, des autorités judiciaires et administratives, du Comité permanent P, du Parlement, etc.) ? (10) quel est l’impact du statut protégé de victime de la traite des êtres humains sur la maîtrise du phénomène et sur le déroulement de l’enquête en particulier ?

20.3.           Constatations

20.3.1.     Politique locale en matière de prostitution

Les corps visités disposent tous, au sein de la recherche locale, d’une division spécialisée dans la lutte contre la traite des êtres humains.       
Il est apparu clairement dans la première phase de l’enquête qu’en dépit de certaines divergences dans les diverses approches de la prostitution, il existe une tendance générale à la concentration du phénomène dans une zone de tolérance. Les instruments de contrôle ne sont cependant pas les mêmes d’un endroit à l’autre : vérification des contrats de bail des carrées, taxes communales, statut de serveuse de bar et obligation y afférente de le signaler à la police dès le début du contrat, etc. Depuis la réforme des services de police, le corps de Schaerbeek, où les contrôles s’effectuaient sur la base du statut de serveuse et celui de Saint-Josse-ten-Noode, où la prostitution se pratiquait dans des carrées, ont été regroupés en une seule zone.         
On y fonctionne de manière plus structurée et systématique et l’on se fonde parfois sur un beeldvorming préalable, une image de la problématique. C’est notamment le cas dans la zone de Schaerbeek/Saint-Josse-ten-Noode/Evere, où une sociologue a effectué une étude en 2003, qui a donné lieu à une approche réfléchie du phénomène de la traite des êtres humains en général et de la prostitution en particulier. À Anvers aussi, un inspecteur principal de police et un étudiant en dernière année de criminologie ont procédé à une évaluation du fonctionnement de la police concernant la problématique de l’escort service et de la prostitution dans les bars et à domicile. Cette étude, qui s’inscrit dans la dernière phase du plan politique « prostitution » de la ville d’Anvers, présente une image détaillée de ces différentes formes de prostitution. Elle a, par ailleurs, été transmise au parquet et sert à l’élaboration de la politique.  
À l’instar d’Anvers, Schaerbeek s’est attaché à développer plusieurs initiatives communales concernant les possibilités de maîtrise du phénomène de la prostitution. Ainsi, dans le cadre d’une approche intégrée de la prostitution, Schaerbeek a mené une politique consistant à acheter massivement les immeubles situés au coin des rues afin d’empêcher toute expansion du terrain de travail des prostituées vers les rues adjacentes. « MILAN », l’enquête proactive initiée en juillet 1998 sur la traite des êtres humains, y est toujours menée.

À Anvers, le plan politique tel qu’il a été explicité dans les deux premières phases de l’enquête relative à l’approche policière de la prostitution en vitrine se poursuit et se concentre aussi, dans sa dernière phase, sur les différentes formes de prostitution cachée. Cette approche se fait, comme par le passé, de manière ciblée. Elle fait partie d’une vision et d’une stratégie claires et repose sur des enquêtes ainsi que sur une analyse du phénomène. Qui plus est, elle reste vigilante par rapport aux possibles glissements du phénomène, tant du point de vue géographique qu’entre les diverses formes de prostitution.
En ce qui concerne la consolidation des résultats déjà obtenus, la police assure une présence permanente dans le Schipperskwartier en vertu du constat selon lequel le moindre relâchement de son attention ne tarde pas à entraîner une recrudescence de la criminalité connexe, problème qui a déjà été évoqué au cours des entretiens effectués dans le cadre de la première phase d’enquête. La cellule Schipperskwartier a en outre été convertie en cellule Prostitution et son cadre s’est vu élargi. Quant au choix de l’implantation d’une antenne de police à l’Eros Center, seul l’avenir nous dira s’il est absent de toute conséquence pour le fonctionnement et la crédibilité de la police.

À Gand, l’unité MEPROSCH maintient sa politique, qui est apparue fructueuse dans le premier volet de l’enquête, tout en tenant compte des réserves formulées à l’époque quant à l’enregistrement de certaines données, notamment médicales, des prostituées et après approbation de la Commission de la protection de la vie privée. La recherche travaille main dans la main avec de nombreux services externes offrant une plus-value au contrôle de la prostitution et à la lutte contre la traite des êtres humains. En interne, des membres du service d’intervention et du travail de quartier sont également impliqués dans les actions de grande envergure. La mise en œuvre particulière d’un responsable de quartier, qui a répertorié dans sa circonscription l’ensemble des bars turcs constitués en asbl a également été soulignée.

La priorité des services de police locale des zones visitées consiste à maîtriser les différentes formes de prostitution en se faisant une idée de qui travaille où, plutôt qu’en réprimant le phénomène, pour autant qu’il ne soit pas question de traite des êtres humains, de prostitution forcée ou de prostitution de mineur(e)s d’âge.  
Les informations livrées par les contrôles présentent une certaine valeur en ce sens qu’elles fournissent une image globale au niveau du Carrefour d’information d’arrondissement (CIA) et qu’elles permettent une exploitation des données dans les enquêtes judiciaires.

Hormis la zone de Saint-Nicolas, qui ne connaît ni prostitution en vitrine ni tapin, les zones visitées sont confrontées à quatre formes de prostitution, abordées plus en détail ci-après.

20.3.1.1. Prostitution en vitrine et bars

Il semble que cette forme de prostitution soit sous contrôle dans les zones visitées. Tant les bars que les carrées sont fréquemment visités et font l’objet de contrôles approfondis. Une autre pratique courante consiste à inviter les prostituées rencontrées pour la première fois à un entretien, au cours duquel on leur donne notamment des informations sur le statut de victime de la traite des êtres humains.            
À Anvers, on s’attend à ce que l’ouverture d’un Eros center et d’une cinquantaine de vitrines provoque un glissement du phénomène dans le Schipperskwartier. Les vitrines y sont meilleur marché et la sécurité accrue grâce à la présence d’une antenne de police dans le quartier. Qui plus est, une évolution semble se dessiner dans le sens d’un passage de deux shifts à trois shifts.

20.3.1.2. Prostitution de rue

La prostitution de rue constitue un problème particulier dans les zones où elle se manifeste. Elle représente en effet une charge importante pour la communauté locale, qui ne dispose dans le même temps que d’un arsenal juridique et technique limité pour y répondre. En outre, la prostitution de rue étant un phénomène mobile par nature, elle se « déplace » très facilement après des actions policières et réintègre tout aussi facilement ses endroits de prédilection dès qu’elle le peut.          
L’Atheneumbuurt à Anvers a été le théâtre d’une recrudescence de la prostitution de rue. Le quartier aurait à présent été « nettoyé », si ce n’est la présence occasionnelle d’une cinquantaine de prostituées héroïnomanes. La police y voit un lien avec la proximité de la Freeclinic, institution à laquelle les toxicomanes peuvent s’adresser. 
Pour la ville de Bruxelles, la problématique prend des aspects assez particuliers. En effet, si les décideurs s’inspirent de l’approche anversoise, il n’en reste pas moins que la localisation géographique du quartier à problème pose certaines difficultés. La prostitution dans et aux alentours de la rue des Commerçants se situe à cheval sur le territoire de la ville de Bruxelles et des communes de Schaerbeek et Saint-Josse-ten-Noode. Une approche coordonnée du problème par les deux zones concernées est donc indispensable si l’on veut empêcher tout déplacement du phénomène.
Un organe de concertation permanente composé des trois bourgmestres et des deux chefs de corps concernés de la police locale veille au suivi de l’ensemble.

20.3.1.3. Prostitution privée et escort service

Ces formes de prostitution échappent certes davantage aux contrôles mais, dans le même temps, elles ne représentent qu’une charge sociale assez faible voire inexistante. Une évolution positive se remarque dans ce domaine également. Il est apparu, lors des premières phases de l’enquête en 2001 et en 2002-2003, qu’aucune activité de contrôle ou presque n’avait été déployée concernant ces formes de prostitution. Les différents entretiens organisés depuis révèlent cependant que la police n’est pas insensible au phénomène. Les stratégies appliquées divergent simplement d’un endroit à l’autre en raison, justement, de la difficulté d’accéder à ce phénomène.

Dans le souci d’éviter tout risque de glissement entre les diverses formes de prostitution, la police d’Anvers a créé une équipe de trois personnes au sein de sa section mœurs, chargée principalement du suivi des questions de prostitution privée (qui consiste à recevoir des clients dans un appartement ou un studio à la suite d’annonces dans les journaux (régionaux) et par Internet) et des bureaux d’« escort service ». Jusqu’à présent, lors des actions ciblées sur la prostitution de rue et en vitrine, aucun glissement du phénomène n’a été observé vers la prostitution privée ou l’escort service. Par contre, on a constaté un déplacement du phénomène vers le nord de la France (Lille). Certaines des prostituées qui ont franchi le pas, la plupart d’origine étrangère, retourneraient à Anvers grâce à des mariages blancs.                                                                                                                   
Dans le cadre de l’approche de la prostitution privée, l’auditeur du travail d’Anvers ne serait, aux dires de la police, pas très enclin à poursuivre ce genre de faits. Le procureur du Roi tient par contre à ce que la police continue à effectuer des contrôles afin de garder une certaine vision du phénomène. Dans l’optique d’un contrôle de la prostitution privée et de l’escort service, une procédure juridique a été développée en concertation avec le parquet et permet d’entrer en contact avec les prostituées. Dans ce cadre également, les prostituées que la police rencontre pour la première fois sont invitées à un entretien d’information. L’objectif de ces mesures consiste tout autant à garder le contrôle du phénomène qu’à rechercher les cas de prostitution forcée en vue d’une intervention. Des cas de prostitution forcée sont en effet parfois rencontrés dans le domaine de l’escort service. Le système de contrôle ainsi appliqué permet à la police de fonctionner de manière autonome, sans l’intervention de l’inspection sociale et sans devoir chaque fois solliciter une autorisation de visite domiciliaire.                       
Les autres zones ont cependant opté pour un système d’actions communes avec l’inspection sociale ou l’inspection des lois sociales.

20.3.1.4. Asbl

Certains groupements de personnes sous forme de asbl constituent, à notre sens, une formule qui se prête, dans certains cas et circonstances, particulièrement bien à la prostitution forcée et, à ce titre, méritent toute notre attention. Il appert des entretiens menés avec les responsables que toutes les zones étudiées s’intéressent au développement de telles asbl. Schaerbeek et Saint-Josse-ten-Noode mènent plusieurs centaines de contrôle par an. Les institutions suspectes sont même contrôlées jusqu’à dix fois par an environ, en tout cas jusqu’à ce qu’elles se mettent en ordre avec la législation en vigueur. Ces contrôles sont en outre répertoriés pour pouvoir doser les actions au cas par cas.         
À Anvers, certaines asbl s’affichant comme turques ou bulgares se concentrent surtout sur la Sint-Jansplein et alentours. Les investigations reposent essentiellement sur les informations qui émanent du voisinage. Ces asbl sont déjà contrôlées par les équipes de quartier dans le cadre de la lutte antidrogue et, si on soupçonne lors de ces contrôles qu’une asbl se livrerait aussi à des activités relevant de la prostitution, cette information est directement transmise à la section des mœurs. D’après notre interlocuteur, il ne règne dans ce domaine pas la moindre concurrence entre les différents rouages de la structure policière, la politique étant avant tout de maintenir le phénomène sous contrôle. La police d’Anvers sait toutefois d’expérience que la liquidation de telles associations ne rime finalement pas à grand-chose puisqu’elles se reconstituent ailleurs.  
La police de Gand aussi contrôle régulièrement ce type d’asbl qui exercent une activité sur son territoire, avec pour résultat de nombreux procès-verbaux, la plupart du temps pour séjour illégal avec un rapatriement à la clé.        
La multiplication des asbl essentiellement turques et bulgares constitue un sujet de préoccupation constant pour le Service judiciaire d’arrondissement (SJA) de Gand.

20.3.2.     Services judiciaires d’arrondissement

Tant le SJA de Gand que celui de Bruxelles travaillent de manière multidisciplinaire et intégrée dès qu’il s’agit de lutte contre la traite des êtres humains. Les récents déplacements de personnel au sein du SJA de Bruxelles n’ont eu aucune répercussion sur la politique et l’implémentation de celle-ci en matière de lutte contre la traite des êtres humains. La coopération se fait avec d’autres sections ainsi qu’avec la police locale. À Bruxelles, on ne fait appel que de manière sporadique à des services externes spécialisés. Le SJA de Gand travaille, quant à lui, avec l’inspection sociale, notamment dans le cadre d’actions de contrôle conjointes. À Bruxelles, on observe une coopération intensive avec les zones de police touchées par le phénomène de la prostitution, dont Schaerbeek/Saint-Josse-ten-Noode/Evere. Le SJA de Bruxelles occupe le même bâtiment qu’un commissariat de Schaerbeek et jouit même d’un accès direct aux fichiers spécialisés de ce corps en ce domaine.           
Les deux SJA effectuent également des enquêtes financières en matière de lutte contre la traite des êtres humains et ne retiennent que des expériences positives de cette approche multidisciplinaire et intégrée.   
En ce qui concerne l’image globale, l’analyse criminelle est effectuée à Gand par la section même, en fonction des contrôles et de la charge de travail. Un analyste serait dès lors le bienvenu. Il pourrait ainsi se charger du suivi du phénomène de la traite des êtres humains, et cela de manière plus systématique. Nonobstant, les deux SJA semblent avoir une vision claire des diverses formes de prostitution rencontrées sur leur territoire.         
Le SJA de Gand ne pénètre pas facilement les milieux des asbl et de la prostitution privée, qui sont toutefois contrôlés de manière approfondie par la police locale.         
Aucun des deux SJA ne se plaint de la circulation de l’information, ni celle en provenance de la police locale, ni le feed-back émanant de la Direction générale de la police judiciaire (DGJ).

20.3.3.     Fonctionnement intégré

20.3.3.1. Au sein des zones de police

L’importance croissante du rôle de l’inspecteur de quartier dans le beeldvorming de la problématique est, à notre sens, à classer parmi les évolutions positives que connaissent tant le contrôle policier de la prostitution et la lutte contre la traite des êtres humains que le concept de police de proximité dans son contexte le plus large. Dans toutes les zones étudiées, l’inspecteur de quartier est sensibilisé de manière plus ou moins structurée à la problématique et les nombreuses informations générées par cette fonctionnalité sont transmises aux services spécialisés de la police locale.          
À Anvers, des accords clairs sont pris lors de réunions hebdomadaires communes entre la recherche et la police de quartier du Schipperskwartier (prostitution en vitrine) et de l’atheneumbuurt (prostitution de rue). Un feed-back est également prévu quant aux suites données aux informations communiquées et aux actions posées en collaboration. Les services de quartier sont, dans la mesure du possible, impliqués dans les enquêtes de la section mœurs. Outre cette coopération ciblée, la recherche reçoit de nombreux rapports d’information des inspecteurs de quartier, y compris des inspecteurs des autres quartiers que les deux précités.    
Dans la zone Schaerbeek/Saint-Josse-ten-Noode/Evere, une partie de la recherche a été décentralisée. Outre les sections spécialisées, des sections recherche ont été implantées dans les commissariats de quartier. D’un point de vue hiérarchique, elles dépendent du commissaire en charge de la direction du commissariat de quartier dans lequel elles se trouvent mais pour le reste, elles travaillent sous la coordination du directeur judiciaire de la zone. Ces sections de recherche se concentrent tout particulièrement sur les délits avec violence (la « violence urbaine »).      
Dans la zone de police d’Anvers, l’adresse e-mail centrale diffusée au sein du corps permet aux policiers de signaler toute présomption d’activité de prostitution. Cette adresse figure même sur le protecteur d’écran du système ISLP et se rappelle ainsi régulièrement au bon souvenir de chacun.        
À Gand et à Saint-Nicolas également, la fonctionnalité du travail de quartier se trouve impliquée dans les actions ciblées et la communication avec la recherche est encouragée. À Saint-Nicolas, elle se fait de manière tant formelle, lors de réunions périodiques, qu’informelle, dans le cadre de l’occupation conjointe du même bâtiment. Dans la zone Schaerbeek/Saint-Josse-ten-Noode/Evere, on n’oublie pas la source d’informations que peuvent représenter les inspecteurs de quartier. Une procédure de rapport trimestriel, à transmettre à la recherche locale, a ainsi été mise en place. Il est en outre envisagé d’organiser aussi des réunions entre les diverses fonctionnalités par quartier.

Plusieurs zones ont développé de bons contacts et se transmettent ce que l’on appelle des best practices de sorte qu’il existe à présent une certaine harmonisation dans les approches des différentes formes de prostitution. Qui plus est, l’accent est mis sur les aspects proactifs tels que l’image globale et le maintien sous contrôle du phénomène plutôt que sur la répression, réservée aux cas de traite des êtres humains. C’est ainsi que quatre inspecteurs de la zone Schaerbeek/Saint-Josse-ten-Noode/Evere ont suivi une formation à la cellule MEPROSCH de la police locale de Gand.   
Parmi les services de police locale, seuls les membres de la section spécialisée peuvent, en principe, entrer en contact avec les prostituées. Les autres policiers ne peuvent pénétrer dans des endroits où s’exerce la prostitution qu’en cas d’appel.      
Dans la zone Schaerbeek/Saint-Josse-ten-Noode/Evere, la règle veut que, le cas échéant, les policiers informent immédiatement la section traite des êtres humains si des mesures doivent être prises. Si ce n’est pas le cas, un rapport est en tout cas rédigé.           
Le service d’inspection sociale de la police locale de la zone Schaerbeek/Saint-Josse-ten-Noode/Evere collabore systématiquement avec les autres services et assiste la recherche locale dans ses missions de contrôle.

20.3.3.2. Coopération et coordination

Tant à Bruxelles qu’à Gand et à Anvers, les relations avec les corps de police locale peuvent être qualifiées de bonnes. Les informations s’échangeraient correctement avec le SJA, le CIA et la cellule centrale « Traite des êtres humains ». Quant au feed-back à partir de ces services, la police locale se dit tout à fait satisfaite. Outre les liens de coopération explicités supra, le SJA de Bruxelles est invité à participer aux descentes organisées par la police locale dans le milieu de la prostitution. Il s’agit toutefois d’une présence à titre informatif qui permet au SJA de vérifier sur le terrain si telle ou telle action n’entre pas en conflit avec d’éventuelles enquêtes déjà existantes au sein de la police fédérale.  
Le SJA de Bruxelles échange tous les mois des informations avec la DGJ et le feed-back se déroule de manière satisfaisante. Les échanges d’informations se font grâce aux nouveaux formulaires qui servent à l’alimentation de la banque de données traite des êtres humains, conformément aux directives contenues dans la COL 10/2004 [58] . Pour l’instant, la transmission physique se déroule encore manuellement mais cela devrait changer dès l’implémentation du logiciel FEEDIS. Il est toutefois à remarquer que la disparition des formulaires uniformes entraîne la perte de nombreuses informations relatives aux prostituées belges et européennes, parfois victimes de souteneurs d’origine albanaise.

20.3.4.     Coopération avec les services externes

En ce qui concerne les institutions ayant le statut de bar, la zone de Schaerbeek/Saint-Josse-ten-Noode/Evere ainsi que Gand coopèrent de manière multilatérale avec d’autres services et utilisent tout l’arsenal législatif disponible pour les contrôles.     
À Bruxelles, le service des lois sociales exécute également les apostilles du parquet. La police locale de Schaerbeek/Saint-Josse-ten-Noode/Evere a demandé à avoir un contact préalable afin de vérifier qu’il ne peut y avoir de conflit avec d’autres enquêtes. En pratique, cette concertation n’a cependant pas lieu. Pour sa part, la police locale de Schaerbeek/Saint-Josse-ten-Noode/Evere ne prend aucune initiative sans un contact préalable avec la cellule centrale « Traite des êtres humains » de la police fédérale. 
Dans la zone de police d’Anvers, la coopération avec les services externes est peu fréquente en matière de prostitution. Il a en effet été décidé au niveau de la politique que l’on fonctionnerait de manière autonome hors les cas où une personne ou une organisation nécessite des mesures importantes. Le SJA de Bruxelles travaille sporadiquement avec les services externes lorsque leur compétence spécifique est requise. Le SJA est tenu au courant des enquêtes de l’inspection sociale via la concertation recherche mensuelle.     
Le SJA et la police locale de Gand s’accordent à dire qu’un accès à la banque de données DIMONA des entreprises constituerait une plus-value certaine, tant dans le domaine du contrôle de la prostitution tolérée que dans la lutte contre la traite des êtres humains.    
Le SJA de Gand fait état d’un problème de coopération avec l’Office des étrangers lorsqu’il s’agit de dresser un rapport administratif.  
L’Office des étrangers attend de la police qu’elle détermine le statut de victime de la traite des êtres humains et, en cas de séjour illégal, qu’elle mentionne aussi l’article de loi adéquat. La police estime pour sa part qu’elle doit certes décrire les circonstances et les éléments constitutifs des faits mais que c’est au fonctionnaire de l’Office des étrangers qu’il revient de déterminer une qualification sur cette base.

20.3.5.     Cadre logistique, législatif et réglementaire

Le besoin d’uniformisation de la politique en matière de prostitution avait déjà été évoqué dans le rapport et reste d’actualité de nos jours. À cet égard, les facteurs critiques de succès résident notamment dans une collaboration étroite avec le parquet et les services externes ainsi que dans des accords clairs pris avec ces instances. L’absence de statut légal pour les prostituées engendre, d’après l’étude de la police d’Anvers, un climat d’impunité dans la zone grise qui se situe entre la politique de tolérance et la politique de poursuite.  
Une amélioration consisterait à imposer des mesures de contrainte telles que l’apposition de scellés sur les carrées tant qu’il n’est pas satisfait aux conditions requises : inscription au registre du commerce, tenue d’un registre du personnel, TVA, etc.        
Une uniformisation du contrôle de la prostitution privée et de l’escort service s’impose avec acuité. Il en va de même de directives concrètes pour cette forme d’enquête proactive, qui conféreraient une certaine sécurité juridique tant aux policiers qu’aux personnes contrôlées.

En ce qui concerne les services de police, l’impact de la nouvelle circulaire COL 10/2004 ne serait pas vraiment tangible. Il se fait surtout sentir au niveau des parquets. La loi du 6 janvier 2003 concernant les méthodes particulières de recherche et quelques autres méthodes d'enquête est par contre perçue comme une amélioration dans le cadre de la lutte contre la prostitution organisée.     
L’expérience est également positive au niveau du statut de victime de la traite des êtres humains, pour autant que les enquêteurs en évaluent bien les possibilités et qu’ils ne transfèrent pas la première prostituée venue. Presque toutes les personnes interviewées considèrent qu’il s’agit là d’un facteur critique de succès. Il serait en outre nécessaire de multiplier et d’améliorer les structures d’accueil.      
Certains (à Anvers) privilégient l’option des safe houses, dont l’adresse change régulièrement, par rapport aux centres d’accueil fixes. D’autres (SJA Bruxelles) considèrent plutôt que les centres d’accueil offrent un niveau de sécurité suffisant grâce aux différentes mesures de précaution déployées et à l’attention spéciale que leur portent les services de police locale. Il a en outre été constaté que les filles qui étaient directement transférées dans ces centres retombaient plus rarement dans la prostitution et que, par contre, lorsqu’une place ne se libérait pas immédiatement, elles replongeaient pour la plupart dans le milieu de la prostitution.
Dans le domaine de la prostitution de rue surtout, le manque d’instruments permettant d’endiguer efficacement le phénomène est particulièrement dénoncé. Tant les nuisances occasionnées que les incitations à la débauche sont particulièrement difficiles à établir dans la pratique. Dans l’état actuel des choses, les maisons de passe ne sont pas tenues de tenir à jour des fiches d’hôtel. L’instauration d’une telle obligation serait intéressante, non seulement dans l’optique d’une perception fiscale correcte mais aussi, du point de vue du chef de corps de la zone Schaerbeek/Saint-Josse-ten-Noode/Evere, elle permettrait aux services de police d’obtenir une meilleure compréhension des relations entre les personnes (qui connaît qui dans le milieu de la prostitution).

20.3.6.     Implications sur le plan psychologique

Vérification faite, il n’est manifestement pas question de menaces de mort systématiques à l’encontre des enquêteurs. Il n’est fait état de tels faits qu’au niveau du SJA de Bruxelles, à raison d’une fois par an en moyenne. Une approche proactive est nécessaire pour réagir à de telles menaces. Il faut clairement montrer aux intéressés que la police et la justice sont au courant de leurs plans.     
Compte tenu du nombre de facteurs liés à la traite des êtres humains (victimes mineures, difficultés à aider concrètement les victimes, etc.), on a également vérifié l’impact que pouvaient avoir les enquêteurs sur le plan psychologique. Dans tous les corps, ils peuvent faire appel à l’assistance d’un psychologue ou d’un assistant social bien que, de l’avis des personnes interviewées, ce ne soit pas nécessaire, notamment et surtout parce que le personnel des sections traite des êtres humains est sélectionné aussi sur la base de ses capacités de psychologue.

20.3.7.     Formations

Depuis 2004, l’école de police de Flandre occidentale intègre dans son programme une formation traite des êtres humains/trafic d’êtres humains, qui vient en réponse à un besoin de plus en plus pressant.         
Il est apparu, lors de l’évaluation de cette formation, qu’elle traitait de tous les aspects de l’immigration illégale et de la traite des êtres humains. Elle n’est en outre pas uniquement réservée aux fonctionnaires de police. Elle est aussi accessible aux magistrats, au personnel de l’inspection sociale, à l’Office des étrangers, au service de la population de la ville et au service de la politique criminelle.      
Le fait que cette formation réunisse pour ainsi dire tous les acteurs de terrain présente une certaine plus-value, non seulement dans la voie d’une harmonisation des niveaux de connaissance mais aussi sur le plan de la formation des réseaux. La formation prévoit également des visites sur place, qui peuvent aider à mieux comprendre la manière dont les partenaires fonctionnent ainsi que les problèmes auxquels ils sont confrontés.

20.3.8.     Conclusions finales

Au fil des différentes phases de cette enquête de contrôle, il a été constaté de manière globale que l’on travaille de plus en plus dans l’optique d’une approche multidisciplinaire, tant au sein de la police intégrée que dans les relations avec les partenaires externes. L’implication croissante des inspecteurs de quartier représente sans doute l’évolution la plus positive en la matière. Ils peuvent en effet contribuer de manière significative à la lutte contre la traite des êtres humains et au maintien sous contrôle de la prostitution tolérée. Plus encore, leur apport se situe dans le cadre de l’attention permanente demandée par le Plan national de sécurité pour le fonctionnement intégré, qui repose essentiellement sur la philosophie de la police de proximité.     
Au niveau du SJA, on dispose d’une vue relativement claire des diverses formes de prostitution grâce aux propres enquêtes et aux informations fournies par la police locale. En ce qui concerne justement la circulation de l’information en cette matière précise, une tendance positive semble se dessiner par rapport au fonctionnement des CIA. Aucun des services visités n’a émis la moindre critique à son sujet quant au flux des informations du niveau local au niveau fédéral ou au feed-back obtenu.       
Un besoin semble par contre se faire sentir au niveau d’un accès à certaines bases de données externes. Vu la dimension internationale de la traite des êtres humains, les SJA de Bruxelles et de Gand entretiennent des contacts avec des services spécialisés appartenant aux pays limitrophes ou aux pays de transit.  
Les initiatives qui ont été développées sont à considérer comme l’initiation d’une interaction entre les différents rouages de la nouvelle structure policière et avec les partenaires externes. Il en va de même des études de phénomène réalisées dans diverses zones : elles constituent le premier pas vers l’implémentation d’un diagnostic local de sécurité, prévu dans la Note-cadre de sécurité intégrale [59] .

À l’avenir, cette évolution devra être poursuivie de manière structurée. On pourrait d’ailleurs à cet égard envisager une harmonisation des fondements stratégiques et opérationnels de la maîtrise du phénomène de la traite des êtres humains sur la base des best practices de différents corps de police. Une telle harmonisation vise notamment à prévenir les déplacements géographiques vers des zones qui se trouvent plus démunies face à ce phénomène.

21.                Services de police et mineurs d’âge [60]

Le rapport d’activités 2003 [61] contenait une analyse de l’attitude de certains fonctionnaires de police lorsqu’ils interviennent à l’égard de mineurs en leur qualité d’officier ou agent de police judiciaire ou administrative.           
En annexe, l’analyse contenait un aperçu des attitudes policières et de leur base légale. Un appel avait également été lancé afin de compléter le droit positif belge sur certains points. Le rapport complet de cette analyse, accompagné de recommandations concrètes, a été transmis début 2004 aux ministres de la Justice et de l’Intérieur.        
Le seul résultat concret jusqu’à présent était la publication de la circulaire relative aux mineurs étrangers non accompagnés (M.E.N.A.) – Premières mesures [62] .  
Pour le reste, le ministre de l’Intérieur a transmis les recommandations du Comité permanent P au groupe de travail « arrestations », mis en place sous la présidence de la direction générale Politique de Sécurité et de Prévention du Service public fédéral Intérieur.

Entre-temps, certains services de police continuent à intervenir de manière inacceptable à l’égard de mineurs, comme c’est le cas dans la zone de police de Liège où 4 garçons, entre 8 et 14 ans ont été menottés à la vue de tous dans un supermarché et ont été emmené attachés deux par deux. La rédaction d’un procès-verbal des faits commis ainsi que de leur arrestation et transfèrement avait également été omise.
Le fait que ces garçons étaient des tsiganes et qu’il y avait une présomption que l’un des enfants avait volé une paire de baskets ne justifie en effet en rien que ces mineurs aient été traités de la sorte. Le fait que les mineurs étaient quatre et que les inspecteurs qui sont descendus sur les lieux n’étaient que deux et que ces derniers craignaient une évasion, n’enlève rien aux principes contenus dans la directive contraignante MFO-1 du ministre de la Justice du 13 décembre 2001 relative à la police des cours et tribunaux, au transfèrement des détenus et au maintien de l’ordre et de la sécurité dans les prisons en cas d’émeute et de trouble.         
Ces directives ont été rappelées aux inspecteurs concernés par leur chef de corps.

22.                Violences conjugales [63]

Le Comité permanent P a réalisé, dans le courant des années 2003 et 2004, une enquête de contrôle concernant le phénomène des violences conjugales et la manière dont le service de police intégré y fait face. Vu l’importance de ce phénomène de société, le Comité permanent P continue à suivre cette problématique.           
Bien que l’objectif soit de vérifier à long terme si une amélioration de la situation devient visible, le suivi à court terme nous a d’ores et déjà amené à la constatation prometteuse suivante : le nombre de zones où les violences conjugales constituent une priorité ou une question prioritaire dans le plan zonal de sécurité est passé de 31 lors de la précédente enquête à 51 zones [64] . S’il s’agit déjà d’un progrès substantiel, cela reste toutefois encore peu sur un total de 196 zones. Dans notre précédent rapport annuel [65] , nous constations notamment que le fait de reprendre le phénomène dans le plan zonal de sécurité peut constituer une impulsion pour dégager des capacités et pour attirer l’attention sur le problème.
Cette constatation a été confirmée à l’occasion des contacts pris avec les parquets de Liège et d’Anvers où l’on consacre, depuis longtemps, une attention importante à la problématique des violences intrafamiliales. Dans chacun des deux arrondissements, des zones de police se distinguent positivement dans l’approche de cette problématique. On constate en outre que, à la suite des directives du parquet en la matière, le nombre de prises de contact avec un magistrat du parquet en cas de violences intrafamiliales augmente de manière significative dans toutes les zones.       
Nos interlocuteurs ont également mentionné qu’une attention accrue doit être consacrée à la problématique des violences intrafamiliales au niveau de la formation des fonctionnaires de police, ce à quoi nous ne pouvons que souscrire. Le Comité permanent P avait en effet fait une constatation semblable dans son rapport d’activités 2003 ; ce qui a déjà mené à la formulation d’une recommandation en la matière. 
L’approche intégrée du phénomène des violences familiales et donc aussi des violences conjugales reçoit de plus en plus d’écho au sein de différents forums. En tant que partenaire dans un certain nombre de ces forums, les deux niveaux du service de police intégré peuvent apporter une contribution structurelle.           
Le groupe de travail mis en place par le Collège des Procureurs généraux concernant la problématique des violences conjugales l’illustre bien. D’importants travaux préparatoires en vue d’améliorer l’enregistrement des faits de violences intrafamiliales y sont entre autres réalisés. Le Comité permanent P va continuer à suivre l’évolution de l’approche policière du phénomène durant la période 2005-2007.

Sous-section 4 : Mise en œuvre de la politique générale de sécurité dans le prolongement de lois spécifiques, de procédures ou mesures particulières

23.                Discrimination et racisme dans les services de police [66]

23.1.           Problématique

Au fil du temps, le Comité permanent P s’est efforcé de suivre les problèmes de discrimination, d’intolérance, de racisme et de xénophobie parmi les services et fonctionnaires de police.                                    
La législation en la matière a sensiblement évolué ces dernières années. La loi du 30 juillet 1981 tendant à réprimer certains actes inspirés par le racisme ou la xénophobie [67] a été complétée par la loi du 20 janvier 2003 relative au renforcement de la législation contre le racisme [68] et par la loi du 25 février 2003 tendant à lutter contre la discrimination [69] .

En 2003, le Comité permanent P a réorienté ses démarches en matière de discrimination, de racisme et d’intolérance sensu lato dans le chef de certains membres de services de police. Il a aussi fait un premier point des problèmes et des pistes de réflexion et de solution et, enfin, il a poursuivi la préparation d’une enquête thématique plus approfondie.       
En 2004, le Comité permanent P a procédé à une analyse complète des plaintes qualifiées de racisme ou de discrimination pour les années 2000 à 2004. Cette analyse, intitulée « zérotage bis », vise à détecter les accents et tendances que prennent certaines problématiques spécifiques en matière de fonctionnement des services de police et de mise en œuvre de la fonction de police. Elle a fait l’objet d’un rapport distinct.
Une enquête thématique sur la discrimination interne au sein des services de police a également été initiée. Elle a pour but de suivre les activités entreprises par la police intégrée relatives à la problématique du racisme et de la discrimination dans les services de police, soit plus spécifiquement le plan d’action approuvé le 8 décembre 2003 par le comité composé du commissaire général de la police fédérale et des directeurs généraux. Un comité d’accompagnement, composé de membres de la police fédérale, de la Commission permanente de la police (communale) locale, du Centre pour l’égalité des chances et la lutte contre le racisme et de l’Institut pour l’égalité des femmes et des hommes, suit la réalisation de ce plan d’action.

Depuis 2003, le Comité permanent P réalise un follow-up, d’une part, de l’ensemble des mesures et initiatives prises au sein de la police, notamment fédérale, afin de lutter en interne contre les actes dits de discrimination raciste et de favoriser l’intégration des membres du personnel allochtones et, d’autre part, de l’ensemble des mesures et initiatives prises au sein de la police, essentiellement fédérale, afin de mettre en œuvre et de faire connaître en interne la nouvelle législation sur les actes de discrimination sensu lato.       
Des entretiens réguliers avec les responsables finaux et les responsables du plan d’action au sein de la police fédérale (essentiellement la Cellule égalité des chances qui supervise le projet) ont eu lieu tout au long de l’année et particulièrement à l’occasion des réunions du comité d’accompagnement.
Au fur et à mesure de l’avancement du dossier, les plaintes et dénonciations en matière de discrimination et de racisme portées à la connaissance du Comité permanent P sont analysées et mises en regard des actions menées par la police intégrée dans le but d’en vérifier l’efficacité et l’étendue de l’approche. L’analyse des plaintes pour l’ensemble de l’année 2004 est sur le point d’être finalisée. Elle sera comparée aux résultats du « zérotage bis » et fera l’objet d’un rapport spécifique au Parlement.

23.2.           Constatations

La question de la discrimination et du racisme au sein des services de police fait l’objet d’une politique dénommée « diversité », qui a été initiée dès la réforme des services de police en 2001 et qui s’inscrit dans le processus de changement de culture mis en place.           
Lors de la création du service de police intégré, la charte des missions et valeurs de la police fédérale et, dans une moindre mesure, des composantes locales du service de police intégré, structuré à deux niveaux a été établie. En parallèle aux processus et structures instaurés, des actions ont été initiées en matière de culture, qui ont fait l’objet d’une approche intégrée de la part de la Direction générale des ressources humaines/Direction des relations internes. Des normes, valeurs et symboles ont été définis et, au fil du temps, des objectifs et indicateurs ont été déterminés. Le premier plan national de sécurité comportait déjà un aspect intégrité et déontologie.

La politique de diversité a été développée en collaboration avec le Centre pour l’égalité des chances et la lutte contre le racisme et avec le soutien de la Commission permanente de la police (communale) locale. Un groupe de travail unissant le service de police intégré et le Centre pour l’égalité des chances et la lutte contre le racisme s’est réuni à plusieurs reprises afin de réfléchir sur le concept de « diversité culturelle » et sur son application aux services de police. La notion de « diversité » a été retenue afin de couvrir l’ensemble des questions et réalités sociales. Dans les services de police se retrouvent des éléments spécifiques pouvant être à l’origine d’inégalités comme les différentes catégories de personnel, les anciens corps d’origine ou encore les nouvelles dispositions en matière d’octroi de grades. Toutes ces réalités, en plus des aspects repris dans la loi du 25 février 2003 tendant à lutter contre la discrimination, ne peuvent être négligées dans la politique menée en matière de discrimination.  
Cette politique de diversité se reflète dans plusieurs textes émanant de différentes composantes du service de police intégré, structuré à deux niveaux. Le code de déontologie en passe de concrétisation – sur lequel nous aurons l’occasion de revenir par ailleurs – comporte un aspect « intégrité ». Deux articles ont en principe trait à l’égalité des chances, dans lesquels la notion d’équité entre les membres du personnel, qui place chacun sur le même pied, apparaît clairement. Le Centre pour l’égalité des chances et la lutte contre le racisme a été choisi comme partenaire à part entière pour l’élaboration du code de déontologie.
La concrétisation de l’approche a lieu à travers la mise en œuvre du plan d’action diversité. Ce dernier se compose des cinq axes que sont la communication, le recrutement, la formation, l’intégration et la gestion des carrières et est mené par différents pilotes. Le plan d’action s’envisage dans le cadre de la problématique de la discrimination interne au sein des services de police et en corollaire de celle de la discrimination externe. Les actions menées peuvent en effet avoir un impact sur la police intégrée en tant qu’employeur et, de la même manière, en tant que service public, dans la relation policier-citoyen.
Par ailleurs, un projet de « personnes ressources diversité » a vu le jour. Ces personnes seront chargées de transmettre leur expertise en matière de diversité aux membres du personnel de la police intégrée qui en éprouvent le besoin.
Deux études réalisées conjointement avec des centres universitaires ont été envisagées. L’une consiste à identifier les stratégies les plus appropriées en termes de prévention des facteurs de risque organisationnels de la violence au travail ; ses résultats serviront à déterminer de nouvelles actions à insérer dans le plan d’action diversité. L’autre a pour thème l’intégration au sein de la police ; elle doit également compléter le plan d’action. Rappelons finalement que, depuis quelques années, des formations dites pre-entry training sont réalisées à destination des allochtones avec des partenaires comme le Forem, l’Orbem et les centres d’intégration. Le public cible s’est plus récemment étendu aux personnes socialement défavorisées.

23.3.           Recommandations

La problématique de la discrimination et du racisme au sein des services de police fait l’objet d’une politique intégrée recouvrant plusieurs projets et initiatives en collaboration avec des partenaires externes. Les actions entreprises ne se déroulent cependant pas sans difficultés. Dans le courant du mois de septembre 2004, une première rencontre de la Cellule égalité des chances a eu lieu avec les pilotes du plan d’action dans le but de dresser un bilan intermédiaire. Le comité d’accompagnement s’est, quant à lui, réuni en novembre 2004. Des réalisations ont ainsi été effectuées dans les 5 axes du plan d’action mais dans des proportions différentes.      
Le plan d’action a toutefois été jugé trop ambitieux étant donné les agendas des pilotes par rapport au nombre d’actions programmées dans les délais fixés. Il nécessite donc une réadaptation, essentiellement au niveau du timing. À ce stade, il est encore prématuré de s’intéresser aux indicateurs déterminés.    
Par ailleurs, l’étude universitaire sur l’intégration au sein de la police a été abandonnée pour des raisons budgétaires et les formations pre-entry training, qui nécessitent des ressources financières de la part des autorités, semblent remises en cause par certaines parties prenantes externes à la police fédérale, au vu des résultats obtenus. D’autre part, la mise en place du réseau des « personnes ressources diversité » requiert un certain investissement du personnel concerné et évolue lentement.

Il conviendra donc d’aboutir à une version définitive du plan d’action et de pouvoir maintenir la politique prédéfinie face aux contraintes matérielles qui se présentent. Il est possible que certaines actions soient abandonnées ou postposées, notamment pour des motifs budgétaires, et soient éventuellement remplacées par d’autres.           
Le défi pour le service de police intégré, structuré à deux niveaux sera de poursuivre l’effort qu’il a entrepris et de conserver une approche cohérente de la problématique.     
Le Comité permanent P suivra avec intérêt l’ensemble de cette question en 2005-2007.

24.                Registres locaux des armes et registre central des armes [70]

Un article de presse paru dans le quotidien « De Tijd » du 7 octobre 2004 a donné lieu à une enquête portant sur le mode d’enregistrement des armes à feu par les services de police dans le registre central des armes (RCA). Les représentants de l’Unact [71] posaient dans cet article que : (1) la police n’effectuerait pas d’enquête de moralité sur les personnes qui font l’acquisition d’une arme de sport ou de chasse et qui sont signalées par les vendeurs ; (2) la police locale n’encoderait bien souvent pas au RCA les achats d’armes à feu (armes de chasse, de sport ou de défense) réalisés auprès des commerçants spécialisés ; (3) les armes de chasse et de sport acquises avant 1989 ne seraient pas connues des autorités ; (4) les autorités ignoreraient le nombre d’armes légales en Belgique ; (5) le RCA serait tout sauf bien organisé, au vu notamment des lacunes dans l’encodage des armes à feu et du retard dans l’enregistrement de celles-ci, lesquels s’expliqueraient par un manque de personnel et un matériel informatique déficient.
Ces affirmations devant être vérifiées, il a fallu, d’une part, examiner l’état des registres locaux des armes et de la circulation de l’information vers le RCA et, d’autre part, étudier dans quelle mesure et comment les services de police procédaient à l’enregistrement des armes légales.

L’enquête a consisté à rendre visite aux trois principaux acteurs de la problématique et à leur poser différentes questions, ceci aux fins de cerner le contenu du RCA et de comprendre comment il est alimenté par les services de police.  Dans un premier temps, les enquêteurs ont visité plusieurs armureries. Ils y ont consulté les registres obligatoires de manière à pouvoir par la suite faire le lien avec les enregistrements dans le RCA. Ils se sont ensuite rendus dans cinq zones de police locale afin de glaner des informations quant à la manière dont les obligations légales en matière de législation sur les armes sont respectées et quant à l’existence de problèmes éventuels. Dans le prolongement de ces démarches, les enquêteurs ont finalement visité les services du RCA.

L’analyse des données d’enquête permet d’affirmer que la qualité et la fiabilité des registres locaux des armes et du RCA ne permettent pas une exploitation adéquate des données. Les facteurs spécifiques à l’origine de ces problèmes dans les registres locaux des armes et dans le RCA peuvent se résumer comme suit : (1) arriéré dans le suivi des changements d’adresse ; (2) arriéré dans le suivi des armes à feu enregistrées au nom de personnes décédées ; (3) arriéré dans le suivi des armes vendues ou cédées ; (4) arriéré dans l’enregistrement des armes saisies ; (5) arriéré dans la vérification des armes inventoriées à l’époque des inscriptions simplifiées ; (6) arriéré dans la correction des enregistrements fautifs dans le RCA consécutifs au traitement des données sur les anciens supports papier ; (7) transition d’un input papier vers un input automatisé dans le RCA ; (8) arriéré dans l’enregistrement des armes à feu en possession de collectionneurs agréés.         
Les manquements dans l’enregistrement des armes à feu s’expliquent par deux facteurs. Au niveau local, il est essentiellement question d’un manque d’attention pour la problématique ou d’un manque de capacité qui entrave l’exécution des tâches policières découlant de la loi du 3 janvier 1933 relative à la fabrication, au commerce et au port des armes et au commerce des munitions [72] .   
La gestion du registre local des armes et l’alimentation du RCA ne sont pas non plus considérées comme prioritaires par la majorité des zones de police. L’ampleur de cet arriéré est toutefois difficile à estimer précisément, que ce soit dans les registres locaux des armes ou dans le RCA. Lorsqu’il a été repris par la police fédérale en 2001, le RCA ne constituait alors pas une donnée fiable et la responsabilité en incombe tant aux zones de police qu’aux anciens gestionnaires fédéraux du RCA, qui ont failli sur le plan fonctionnel et politique. Le RCA est encore et toujours une banque de données externe [73] , détenue par le Service public fédéral Justice. L’idée de départ consistait à faire de cette banque de données un instrument statistique visant à suivre les évolutions des détentions d’arme par des particuliers. Jusqu’en 1994, le RCA était géré par le Commissariat général de la police judiciaire, cette tâche ayant par la suite été confiée au Service général d’appui policier dépendant du ministère de l’Intérieur.      
Depuis le 1^er janvier 2001, le RCA est administré par la police fédérale, Direction générale de l’appui opérationnel/Direction de la banque de données nationale (DGS/DSB), qui assure la gestion de toutes les banques de données policières. Les gestionnaires actuels s’appliquent, en collaboration avec les zones de police, à améliorer la qualité et la fiabilité du RCA. Au niveau local, les moyens investis ou disponibles s’avèrent insuffisants pour rectifier les dysfonctionnements du passé, y compris ceux des autres, dans un délai acceptable.

Au vu des résultats de l’enquête, il est permis de conclure que l’article de presse susmentionné ne repose pas que sur des allégations non fondées ou non vérifiables. Ainsi par exemple, il est malheureusement avéré que les autorités ne connaissent pas le nombre d’armes à feu légales en Belgique ni toujours l’identité des détenteurs de ces armes. Cette situation est essentiellement imputable au nombre élevé d’enregistrements fautifs ou obsolètes dans le RCA. Si, par contre, l’absence d’enquêtes de moralité dénoncé dans l’article est à nuancer, la législation actuelle ne prévoyant pas cette mesure pour les armes à feu de chasse et de sport, la mauvaise transmission de l’information vers le RCA est bel et bien attestée par l’enquête.
L’enquête a en outre révélé, pour autant que l’échantillon étudié puisse être considéré comme représentatif, que 21 % des armes à feu légalement acquises ne sont pas (encore) enregistrées dans le RCA ou ne l’ont été que tardivement et que 30 % des enregistrements comportent des erreurs au niveau de la description de l’arme ou des données du détenteur.
Le caractère peu fiable du RCA dans son état actuel fait en sorte qu’il ne constitue pas encore un instrument utilisable sur le plan politique ou opérationnel. Nous précisons cependant que les problèmes ne sont pas imputables à un service de police unique. Des manquements se sont manifestés à différents niveaux depuis l’instauration même du RCA.
On ne pourra rectifier le tir – si l’on ose dire – que si toutes les composantes du service de police intégré, structuré à deux niveaux, ainsi que les autorités administratives et judiciaires, décident de consentir les investissements nécessaires et de traiter cette problématique à titre prioritaire.
Indépendamment des responsabilités en jeu, cette tâche viendra indubitablement alourdir la charge de travail des zones de police principalement et, qui plus est, la situation ne se régularisera pas du jour au lendemain.
On peut même douter qu’elle se régularisera vraiment un jour compte tenu du nombre d’armes légales qui se sont entre-temps perdues dans le circuit illégal.

Section 3 : Efficacité et coordination

25.                Appui de la composante fédérale à la composante locale du service de police intégré, structuré à deux niveaux [74]

25.1.           Problématique

Dans quelle mesure les services, les directions générales et le commissariat général de la police fédérale peuvent-ils obtenir une bonne compréhension des besoins de la police locale en termes d’appui fédéral, de l’offre d’appui de la police fédérale à la police locale, de la présence et de la pertinence des critères d’évaluation et d’attribution, de l’appui fédéral le plus demandé et le plus obtenu et finalement du degré de satisfaction et de la qualité de l’appui fédéral obtenu ?

Le Comité permanent P s’efforce de répondre à ces questions à travers une enquête de contrôle relative à l’appui octroyé par la police fédérale à la police locale. Il dispose d’un large panel d’informations dans ce domaine grâce aux enquêtes menées à grande échelle auprès des composantes locale et fédérale de la police intégrée, structurée à deux niveaux, ainsi qu’à des contacts avec divers responsables de la police fédérale.   
Ce nonobstant, le Comité permanent P a déploré, à de multiples reprises, le fait que les informations rassemblées ne lui permettent pas suffisamment de faire le point sur la mesure dans laquelle l’appui fourni l’est à la satisfaction du bénéficiaire et dans l’esprit du fonctionnement intégré de la police.

La dernière phase de l’enquête a consisté en une analyse des réponses du commissaire général et des directeurs généraux à différents questionnaires en vue d’une part, de mieux appréhender l’offre d’appui par direction générale et, d’autre part, de vérifier si, pour ces différents types d’appui, des données qualitatives et quantitatives sont tenues à jour en vue du développement ou de l’adaptation d’une politique en la matière.

25.2.           Méthodologie

25.2.1.     Période 2002-2003

Cette enquête thématique du Comité permanent P a été initiée fin 2002. Un premier rapport d’analyse a été réalisé en 2003, après s’être renseigné auprès d’un échantillon représentatif de services de police locale concernant 46 types d’appui prévus. La conclusion principale concernait alors la constatation qu’il n’existait pas d’inventaire concret et pratique des différents types d’appui que la composante fédérale peut mettre à disposition de la composante locale. À défaut d’inventaire, il a également été constaté qu’il n’existe pas de critères explicites ni pour la demande ni pour son octroi.          
Il convient de signaler qu’un certain nombre d’initiatives ont été prises par la police fédérale dans le courant des années 2003-2004 pour développer entre autres les missions d’appui que la police fédérale exécute au profit des services de police locale, sur base des principes du « Service Level Agreement » (SLA). L’objectif était d’inciter le fournisseur de services à identifier et décrire les services fournis, à définir les procédures de mise en oeuvre et de suivi, à déterminer les modalités d’exécution et à fixer la méthode de récupération et de facturation des frais. Les différents directeurs généraux responsables ont été chargés de cet aspect et les services du commissaire général, notamment la Direction du fonctionnement et de la coordination de la police fédérale (CGC) s’occupaient de la coordination générale.

Dans notre rapport intermédiaire de fin octobre 2003, nous constations qu’il n’était pas encore question d’un quelconque intérêt digne de ce nom de la part de la police fédérale pour procéder à l’élaboration d’un inventaire de l’offre d’appui fédéral à la police locale, sous la forme d’un catalogue manuel ou automatisé.       
Nous constations en outre qu’il n’a jusqu’à présent pas été donné clairement suite à notre demande de devenir destinataire de toute documentation relative aux rapports concernant les progrès réalisés dans le cadre du système de contrôle de gestion consolidé et informatisé sur base des principes d’un « balanced scorecard ».

25.2.2.     Période 2004

Dans l’attente de quelques initiatives en cours et/ou achevées, telles que la finalisation des plans nationaux de sécurité (PNS) 2003-2004 et 2004-2007, le dépôt des constatations du groupe de travail « appui à la police locale », la mise en place d’un « balanced scorecard » dans le cadre du plan national de sécurité et le développement d’un système de description des missions d’appui sur base des principe du « Service Level Agreement », le cours de cette enquête thématique a pu être repris dans le courant de l’année 2004.           
Dans le prolongement de quelques entretiens préparatoires avec les services du commissaire général, il a été décidé d’envoyer un questionnaire aux services du commissariat général et aux différentes directions générales afin de sonder l’existence de sources d’informations valables concernant l’extension et le développement des missions d’appui.

Il est en effet impensable que le Comité permanent P fasse un audit concernant l’appui fourni sans avoir préalablement connaissance des résultats des instruments existants auprès de la police fédérale en termes de suivi et d’évaluation.

25.3.           Constatations

Une première analyse des informations disponibles permet de formuler les constats suivants : (1) il règne un certain flou quant aux processus de planning et d’évaluation ; (2) le contenu des « Service Level Agreements » n’est pas suffisamment explicite ; (3) il y a des divergences au niveau du suivi de l’appui au sein de la police fédérale ; (4) les instruments de politique et de gestion prévus ne sont pas assez clairs ; (5) il ne semble pas évident non plus de savoir qui est responsable du système de planning et de suivi.

25.3.1.     Planning et évaluation de l’appui

L’enquête du Comité permanent P a démontré que les fonctionnaires de police locale ne perçoivent pas tous de la même manière l’offre d’appui du fédéral, selon qu’ils ont appartenu à l’ancienne gendarmerie ou à l’ancienne police communale.   
Il n’a pas été possible dans ce dossier d’obtenir des informations quant à la manière dont la police fédérale procède à ses sondages systématiques des besoins et attentes de la police locale. En tout état de cause, certaines directions générales ont sollicité l’avis de la Commission permanente de la police locale (CPPL) concernant les projets de « Service Level Agreements [75]  » mais la nature et la consistance des réponses fournies par cette dernière peuvent fortement différer d’une question à l’autre.
Les réponses de la CPPL aux questions du Comité permanent P laissent également à penser que la Commission ne procède pas à la collecte et à l’évaluation systématiques des besoins, attentes et satisfaction de la police locale [76] .                      
L’enquête menée par le Comité permanent P auprès d’un certain nombre de corps de la police locale a démontré qu’il existe auprès de la police locale une image hétérogène de la connaissance de l’offre, des besoins et des attentes et de la satisfaction mais souligne également le fait qu’un tel questionnement est relativement facile à organiser.

À titre de conclusion intermédiaire, le Comité permanent P souhaite poser que pour organiser l’appui de manière sérieuse, il convient tout d’abord de réaliser une analyse approfondie de la question et de la satisfaction actuelle du preneur. Les données rassemblées avec difficulté ne donnent pas l’impression que cela est actuellement organisé de manière systématique dans le paysage policier.

25.3.2.     Manque de clarté concernant le contenu des « Service Level Agreements »

L’un des objectifs prioritaires du plan national de sécurité 2003-2004 prévoit, pour la fin 2003, de développer les missions d’appui que la police fédérale exécute au profit des services de police sur base des principes de « Service Level Agreement » (SLA) [77] . Un suivi de la mesure de mise en place du SLA est prévu [78] . À ce propos, certains des directeurs généraux interrogés renvoient à un tableau de suivi contenant les rubriques : « développé », « diffusé », « date de diffusion attendue » et « forme de diffusion ».       
Il ressort en outre d’un rapport de suivi de la police fédérale que l’objectif concernant l’établissement du SLA ne pouvait pas constituer un problème et devait être réalisé dans un délai acceptable [79] . Néanmoins, ce processus n’a pu se réaliser que relativement lentement de manière coordonnée et intégrée et n’est d’ailleurs toujours pas encore complètement achevé.

La mise en place d’un « Service level agreement » est une bonne idée mais ne semble donc pas encore tout à fait au point. Il existe bien une structure univoque [80] mais le contenu qui y est donné ne donne pas l’impression que le SLA vaut comme un véritable contrat entre deux services distincts. Les SLA mis à disposition présentent entre autres les caractéristiques suivantes : (1) il n’est pas fait mention d’une indication précise du volume d’appui pouvant être mis spécifiquement à la disposition de la police locale, ex. x % de la capacité sur base annuelle ; (2) il n’est pas fait mention d’une indication de la garantie de qualité qui est de mise. Il s’agit pourtant d’un aspect important pour pouvoir parler d’un SLA, ex. x % des demandes sera certainement exécuté et y % de satisfaction de la police locale concernant la fourniture de services.

25.3.3.     Divergences au sein de la police fédérale en matière de suivi de l’appui

25.3.3.1. Introduction

Les réponses fournies par le commissaire général et les directeurs généraux de la police fédérale à l’enquête du Comité permanent P sur la manière selon laquelle l’appui à la police locale est suivi, peuvent être synthétisées de la manière suivante.

D’une part, la comparaison des réponses mène à la constatation qu’il n’existe pas d’approche uniforme en matière d’encadrement et de suivi de l’octroi d’appui. Il est néanmoins fait référence à des facteurs communs. Le plan national de sécurité (PNS) devrait prévoir, pour chacune des directions générales, un ou plusieurs indicateurs par objectif stratégique et opérationnel. Leur mise en œuvre devrait être encadrée au moyen de réunions de suivi [81] . Une vue d’ensemble de ces indicateurs ne nous a toutefois pas été communiquée. Les quelques rapports dont nous disposons qui renvoient à des réunions de suivi en rapport avec le PNS, restent généraux en ce qui concerne l’appui (renvoi à la mesure dans laquelle les SLA sont mis en place). Il est peu probable qu’une suite d’enquête sur ce point mène à de meilleurs résultats étant donné que la formulation des questions du Comité permanent P était claire et que les réponses fournies par les directeurs généraux et le commissaire général n’y réagissent pas plus avant, plus profondément et plus clairement.          
D’autre part, les différences sont grandes en ce qui concerne le contenu et le suivi : (1) certains mettent l’accent sur les heures prestées sans plus (input) ; (2) d’autres regardent le nombre de demandes (input), parfois combiné avec le nombre de demandes autorisées et refusées (output) ; (3) d’autres encore font état dans leur réponse au Comité permanent P de « la mesure dans laquelle les corps de police locale respectent leurs obligations » mais ne fournissent pas d’informations concernant leurs propres prestations ; (4) un seul service a préparé un instrument pour mesurer la satisfaction relative à la fourniture de service (qualité) [82] .

L’information disponible donne l’impression que, à l’heure actuelle, il n’existe pas de grille uniforme pour rendre compte des performances dans l’exécution des tâches d’appui.

25.3.3.2. Enquête auprès du commissaire général et des directeurs généraux

Il est utile de passer une nouvelle fois en revue les fondements de cette phase de l’enquête. Dans quelle mesure les directions et les services de la composante fédérale du service de police intégré, structuré à deux niveaux, peuvent-ils obtenir une bonne compréhension : (1) des besoins de la composante locale en termes d’appui fédéral ; (2) de l’offre d’appui de la composante fédérale à la composante locale ; (3) de l’existence ou de la présence et de la pertinence des critères d’évaluation et d’attribution ; (4) de l’appui fédéral le plus demandé et le plus obtenu ; (5) du degré de satisfaction et de la qualité de l’appui fédéral obtenu ?

25.3.3.2.1.   Réponse du commissaire général

De notre analyses réponses, il apparaît clairement qu’au moment de l’enquête en 2004, on ne disposait au niveau du commissaire général d’aucune donnée systématisée concrète ou globale qui aurait pu aider le Comité permanent P à concevoir une stratégie pertinente en vue d’effectuer, par direction générale et en connaissance de cause, une radioscopie de certaines composantes de l’offre d’appui au moyen de contrôles marginaux et de les examiner à la lumière des informations existantes en matière de management. En d’autres termes, il semblait à l’époque ne pas y avoir le moindre service, qui soit en mesure de dresser un aperçu global de la situation en matière d’appui, de manière coordonnée pour les différents directeurs généraux.  
Dans ce sens, nous sommes d’avis qu’il est tout aussi impossible pour la composante fédérale du service de police intégré, structuré à deux niveaux, de justifier, sur une base scientifique ou suffisamment pertinente et vérifiable, le rapport entre l’offre et la demande des différents types d’appui. De cette manière, il est difficile pour la police fédérale de réagir de manière simple et rapide à toutes les critiques possibles, fondées ou non, émanant des divers acteurs du paysage policier en plein développement.
En conséquence, la question pourtant toute simple de savoir si l’appui du fédéral au local évolue de manière favorable reste, dans l’ensemble et dans l’état actuel des choses, sans réponse en raison de l’absence d’informations claires ou suffisamment complètes.

Nous pouvons néanmoins constater que tous les instruments et données sont, dans une moindre ou plus large mesure, rassemblés et présents, sans réelle systématique cependant, au sein des services du commissaire général, pour pouvoir notamment examiner l’évolution de l’octroi d’appui, bien que ce soit alors sur demande expresse des autorités.         
Reste alors à savoir comment il se fait que cette information ou documentation dont on dispose de manière non systématisée ne soit pas utilisée comme instrument de mesure au bénéfice des autorités ?

Premièrement, les personnes interrogées à la police fédérale ne sont ni organisées ni équipées pour répondre de manière simple et rapide à de telles questions. Les quelques instruments de mesure disponibles en matière d’appui ne semblent pas encore être pleinement opérationnels ou sont en voie de conception ou de mise en place et ne sont en tout cas pas conçus au profit du contrôle externe.  
Bien que l’on sache depuis longtemps que l’appui fédéral fait l’objet d’une enquête prioritaire par le Comité permanent P et attendu que de telles enquêtes nécessitent beaucoup de temps et d’organisation, on ne peut pas vraiment dire que la police fédérale ait essayé de façon convaincante de combler les retards ni qu’elle ait pris des initiatives pour répondre à la question. À cet égard, il est utile de renvoyer à un extrait de la réponse intéressante [83] que nous ont fait parvenir les services du commissaire général : « […] le commissariat général peut, à tout moment, fournir un état général de la situation en matière d’appui. Cet état de la situation se fonde sur les informations transmises à la demande du commissaire général et traitées dans un document global ». Nous pouvons en conclure qu’un tel document peut être produit et qu’il répondrait d’ailleurs parfaitement à notre demande d’informations de nature managériale pour les besoins de notre enquête.  
Dans ce sens, les services du commissaire général faisaient remarquer à juste titre dans leurs réponses aux mêmes questions que : « Ce n’est pas l’information mais bien l’accès à l’information qui est la clé du succès ». 
Cette réflexion illustre, une fois de plus, que le succès d’un contrôle, plus particulièrement du contrôle externe, est tributaire de l’information fournie et que certains ‘contrôlés’ en sont d’ailleurs bien conscients. La Commission d’accompagnement parlementaire du Comité permanent de contrôle des services de police faisait remarquer en juillet 2004 à cet égard: « Les commissions d’accompagnement soulignent que la principale mission du Comité permanent P, qui a été mis en place par le Parlement, consiste à veiller à ce que ces services remplissent le rôle qui leur est assigné dans notre régime démocratique. Dans ce contexte, elles insistent pour que toutes les autorités légalement tenues de transmettre à ce Comité les informations nécessaires à cette fin, remplissent strictement leurs obligations en la matière » [84] .

Deuxièmement, les différentes personnes interrogées répondent de manière différente à un seul et même questionnaire. Qui plus est, la façon de répondre ainsi que le timing divergent aussi  d’une direction générale à l’autre et d’une direction à l’autre. Cette situation est essentiellement imputable à la méthodologie utilisée et au fait que, dans le prolongement d’un échange de vues avec le commissaire général, les différents directeurs généraux n’ont été impliqués de manière directe dans la présente enquête qu’à partir de mai 2004. Nous constatons également dans ce cadre que, en raison de l’emploi de cette méthodologie et du laps de temps relativement court, les services du commissaire général n’ont pas rempli (pu remplir) le moindre rôle de coordination ou d’impulsion.           
Nous retiendrons notamment de la réponse à la question 1 du questionnaire des services du commissaire général (Quelle direction du commissariat général est responsable pour le suivi centralisé et la coordination de l’appui de la police fédérale à la police locale ?) que : « En outre, un suivi centralisé et une coordination sont organisés à partir des différents services du commissariat général, conformément à la réglementation légale ».

Troisièmement, il faut compter avec la manière dont les différentes personnes interrogées conçoivent le concept de « rendre des comptes ». Chacun aborde le questionnaire à sa façon. En tout état de cause, chaque direction ou service qui mène une politique déterminée doit faire un choix quant à la capacité qu’il ou elle souhaite consacrer au suivi et à la mesure de sa politique en vue de rendre des comptes.
La capacité investie, la vision du directeur ainsi que la créativité et l’enthousiasme des principaux collaborateurs à l’arrière-plan, plus précisément au niveau de la gestion et de la stratégie seront aussi déterminants pour la qualité et la précision de l’instrument et du compte rendu.      
Un tel système de suivi présente des avantages non négligeables pour le fonctionnement de l’institution même. Qui plus est, un tel choix se traduira par une plus grande cohérence dans le suivi ainsi que davantage de transparence dans le contenu de la politique implémentée, d’où une situation ambivalente. D’une part, on s’expose nettement plus en étalant ses points forts et ses points faibles, avec les possibles effets pervers qui s’ensuivent, comme une trop grande sollicitation due à une certaine notoriété, des critiques de la part des autorités, une pression médiatique qui se répercute en interne et en externe, etc. D’autre part, on anticipe les possibles attaques et critiques en pointant du doigt les limites des services fournis, pour autant qu’une politique de qualité, fondée sur des bases solides soit menée.           
Une telle attitude permettrait au service en question de se positionner de manière solide et offrirait ainsi la possibilité de montrer que, compte tenu des limites, on n’en mène pas moins une politique d’efficience et d’effectivité digne de ce nom. Chacun sera finalement amené à faire un choix et à définir une stratégie en la matière, également les services de la police fédérale impliqués dans la présente enquête relative à la qualité et à l’effectivité de l’appui.

Enfin, il ne faudrait pas oublier l’aspect communication entre les personnes interrogées et le Comité permanent P. Il est incontestable que la manière dont cette communication s’est déroulée a été compliquée et ralentie par les développements en cours dans le nouveau paysage policier.         
D’entrée de jeu, nos services ont opté pour une communication via les services spécialisés du commissaire général, en partant du principe qu’ils étaient les mieux à même, vu leur expérience et les missions qui sont les leurs, d’apporter leur coopération à notre enquête.
Il apparaît maintenant que cette option n’était pas la meilleure à l’époque et n’a pas obtenu les effets escomptés en ce qui concerne les objectifs de l’enquête et les résultats souhaités.

25.3.3.2.2.   Autres personnes interrogées – Directions générales

Rappelons que les directeurs généraux disposent d’informations en matière de politique ou de gestion sous diverses formes.        
Cette documentation n’est certes pas spécifiquement conçue pour fournir une réponse aux questions de notre enquête mais ce n’est pas nécessaire non plus. Le Comité permanent P ne doit jamais perdre de vue les éventuels désagréments ou doubles emplois qu’une enquête de contrôle, aussi importante soit-elle, est susceptible de générer. Sur ce plan aussi donc, la communication avec les intéressés a été et est toujours vraiment cruciale.

25.3.4.     Manque de clarté concernant les instruments de politique et de gestion

Les réponses de la police fédérale font référence à un certain nombre de projets qui contribueront à un meilleur suivi, une meilleure évaluation et planification de l’appui : (1) le modèle fédéral pour la mesure de la capacité et le système de gestion des prestations; (2) le tableau de bord de la police fédérale sur base de la capacité, le budget et le PNS [85] .        
Le contenu et les délais d’implémentation ne sont pas développés dans les documents transmis.
Les éléments d’information, même peu nombreux, sur le plan du contenu qui ont pu être clarifiés après contrôle du dossier laissent présumer que l’approche à l’aide de la mesure de la capacité et des tableaux de bord peut constituer un bon point de départ pour le développement d’un instrument de suivi pour l’octroi d’appui à la police locale : (1) le système de capacité PPP (Planning Prestation Personnel) prévoit par direction générale une rubrique spécifique « appui à la police locale » réparti entre l’appui gratuit et l’appui payant [86]  ; (2) le tableau de bord contient des indicateurs pour le suivi de l’emploi du temps consacré à l’appui de la police locale (relation temps consacré à l’appui local versus capacité totale de la police fédérale : + 20 % est o.k, entre 15-20 % est +/-, moins de 15% n’est pas o.k. [87]  ; (3) dans les réponses des directeurs généraux, il est parfois fait usage de fiches d’indicateurs qui sont conçues pour le « balanced scorecard ». Ce dernier aspect est positif en tant que point de départ pour développement ultérieur car ces fiches montrent que le travail à l’aide d’indicateurs et de normes de performance est déjà partiellement introduit [88] .

25.3.5.     Manque de clarté concernant la responsabilité

La diversité d’instruments de suivi existants auprès des directions générales, telle que précitée, est difficilement compatible avec l’importance de la mission d’appui de la police fédérale. L’appui entre les deux niveaux de la police intégrée forme en effet un des piliers du modèle policier belge. Vu l’importance de la mission, on s’attend à un monitoring univoque de cette tâche de sorte qu’un planning bien étayé et une justification doivent pouvoir avoir lieu.
La police fédérale a signalé que le service d’audit interne sert de responsable du dossier et coordinateur interne pour un certain nombre d’initiatives qui doivent être prises dans le cadre de la police fédérale en matière d’appui et qui dépassent le niveau des directions générales [89] .
En même temps, le commissaire général fait référence, dans sa correspondance avec le Comité permanent P, au fait que le commissariat général n’a pas l’ensemble de la régie en matière d’appui entre ses mains [90] et que les directeurs généraux ont également leur propre responsabilité en la matière. Certains directeurs généraux réfèrent dans leur réponse à nouveau au projet « balanced scorecard » qui est développé au niveau du commissaire général.
Le fait que la Commission permanente de la police locale (police communale) ne fournit pas de réponse claire aux questions du Comité permanent P démontre que cet aspect important de la réforme des polices ne se passe pas non plus de manière systématique à la police locale [91] .

Indépendamment de la question de la responsabilité, cette imprécision mène bel et bien à un développement trop lent d’un instrument intégré pour le suivi de l’appui. À moins que la police fédérale et la police locale ne soient confrontées à d’autres priorités plus élevées, ce point devrait recevoir de l’attention de manière à ce qu’un système cohérent puisse être mis en place.

25.3.6.     Conclusion(s) intermédiaire(s)

Après prise de connaissance des résultats du questionnement des services du commissaire général concernant l’appui fédéral à la police locale, il semble, dans l’état actuel des choses, relativement clair que ce niveau ne dispose pas de données concrètes et générales qui puissent aider le Comité permanent P dans la détermination d’une stratégie pertinente en vue de clarifier, par direction générale et en connaissance de cause, certains aspects de l’offre d’appui de ces directions générales au moyen d’un contrôle marginal et de les confronter aux informations existantes en matière de management.

Tel que déjà posé, il est impensable que le Comité permanent P réalise une radioscopie de la totalité de l’appui fédéral sans préalablement prendre connaissance des sources d’informations existant aux différents niveaux, à commencer par les services du commissaire général.

Un premier pas dans cette direction consiste à vérifier s’il existe au niveau du commissaire général un inventaire général et accessible des différentes formes d’appui disponibles dans les différentes directions générales, accompagné de critères d’attribution clairs. Rien n’indique qu’un tel document existe en ce moment.      
L’objectif est ensuite de vérifier si les services du commissaire général disposent d’informations générales et centralisées pour les différentes directions générales en matière de qualité, de satisfaction, de quantité, de répartition territoriale, etc. des formes d’appui proposées et fournies.         
Actuellement, rien n’indique qu’une telle appréciation de valeur soit disponible, ni de manière générale, en ce qui concerne les directions générales, ni de manière spécifique, en ce qui concerne les différentes formes d’appui.

25.4.           Recommandations

La production d’une information adéquate et la mise au point de nouveaux instruments de mesure (ou le développement des instruments existants) nécessitent l’utilisation réfléchie de la capacité de la part de la police fédérale. La mesure dans laquelle la police fédérale peut s’inscrire dans les objectifs de notre enquête relève donc d’un choix délibéré et dépend du caractère prioritaire qui s’y rattache.        
Il nous semble dès lors de bon aloi de donner un nouveau souffle à cet aspect des choses et de souligner une fois encore l’importance de notre enquête aux intéressés. Cette phase de l’enquête comporte une adaptation de la méthodologie et de la forme de communication. Compte tenu des limites légales auxquelles, selon le commissaire général, sont soumis ses services, il est souhaitable d’impliquer également les directions générales et certains de leurs collaborateurs de première ligne dans une série de réunions par paliers avec des représentants du Comité permanent P, dont l’objectif serait d’accompagner en quelque sorte les différentes étapes vers un processus de compte rendu approprié.

Il importe de faire concorder le timing de cette enquête avec celui du cycle de politique et de gestion de la police fédérale ; ce qui suppose une collaboration loyale de la part des différents participants à cette enquête.

Le Comité permanent P discutera de cette enquête et surtout de la poursuite de celle-ci avec sa Commission parlementaire d’accompagnement à l’aide d’un rapport particulier ad hoc. Dans le prolongement de cette discussion, le Comité permanent P fera, en 2005-2007, conformément aux accords convenus, une évaluation des informations disponibles et formulera des propositions à sa Commission parlementaire d’accompagnement concernant la manière d’établir le compte rendu susmentionné.

26.                Gestion de l’information [92]

26.1.           Problématique

Le rapport annuel 2003 du Comité permanent P présentait une analyse de la gestion de l’information, dont la conclusion était que les objectifs posés en cette matière n’ont pas été entièrement réalisés [93] .     
Dans le même temps, il avait été annoncé que le Comité permanent P envisageait de continuer à suivre la question des nouveaux plans d’action ou plans d’action revus et corrigés.
Diverses initiatives en la matière ont été déployées par la police fédérale depuis le rapport annuel 2003. Celles-ci ont été inventoriées, pour ensuite être analysées dans le courant de l’année 2004. L’objectif premier était donc d’établir un inventaire (provisoire) à expliciter lors d’une réunion ad hoc avec la Commission parlementaire d’accompagnement du Comité permanent P.          
Cet inventaire a été réalisé sur la base des rapports existants au sein du Comité permanent P, sans qu’il n’y ait eu, à ce stade du processus, une enquête spécifique ou en profondeur auprès des différents acteurs de terrain.

26.2.           Constatations

De manière générale, on peut affirmer que les constatations et recommandations figurant dans le rapport annuel 2003 du Comité permanent P ont été transposées dans les objectifs du plan national de sécurité 2004-2007. L’inventaire s’articule ainsi en grande partie autour des initiatives nées de ces objectifs.   
Les initiatives suivantes ont déjà pu être répertoriées dans un certain nombre de domaines significatifs :

26.2.1.     Moyens

Les budgets additionnels ont été approuvés en Conseil des ministres les 30 et 31 mars 2004. Ils sont toutefois étalés dans le temps et peuvent être revus en fonction du déroulement des projets.

Tableau 2 : Budgets

Les 3,89 millions d’euros déjà prévus dans le budget 2004 sont inclus. Concrètement, cela signifie qu’aucun budget n’est prévu avant 2006 pour le système de communication (e-mails) et le système ERP tandis que les crédits nécessaires au datawarehouse ne devraient être dégagés qu’en 2005.

26.2.2.     Communication

L’étude scientifique menée par l’université de Namur en collaboration avec la police fédérale n’a pas permis de tirer des conclusions quant à l’efficience de l’information opérationnelle aux fins d’enquêtes car les systèmes n’étaient pas suffisamment connus. La police fédérale a mis au point un plan de communication, reprenant les points suivants :

(1) Intranet – information policière opérationnelle : L’objectif est de rendre l’information accessible, claire et conviviale. Ce site s’efforce de compiler toute la réglementation (MFO-3 [94] ou vade-mecum pour la saisie de données) et les manuels sur le sujet pour les mettre à disposition de l’utilisateur final. Les acteurs-clés (carrefours d’information d’arrondissement (CIA) et gestionnaires fonctionnels) sont tenus informés des récents changements par voie d’e-mails. Dans le même temps, on a abandonné les versions papier et CD-rom des réglementations et manuels.        
(2) Journal d’information BNG : Des informations sont diffusées mensuellement concernant les nouveautés et adaptations. Depuis son lancement, on compte cinq éditions du genre pour un public cible composé non seulement des acteurs-clés (CIA et gestionnaires fonctionnels) mais aussi de tous les membres des services de police. Cette publication est également disponible sur l’Intranet.   
(3) Réunions avec les partenaires : La Direction de la banque de données nationale (DSB) et de la télématique (DST) ont maintenu les réunions mensuelles avec les CIA. Ils élargissent même leur champ de fonctionnement par des réunions avec les gestionnaires fonctionnels, les DirCo et les DirJu. Les résultats concrets de ces initiatives ne sont pas connus.       
(4) Helpdesk : Un helpdesk venant en appui de la police fédérale et de la police locale grâce à un numéro de téléphone central unique est opérationnel depuis le 24 octobre 2004. Il est issu du helpdesk déjà existant, pour sa part essentiellement axé sur les problèmes techniques. Ce nouveau helpdesk vise à répondre aux questions fonctionnelles et à en assurer le suivi. Précisons que les questions sont filtrées de manière spécifique puisque seuls les gestionnaires fonctionnels et les membres des CIA peuvent en poser.

26.2.3.     Formation

Une formation barémique a été instaurée en matière de gestion opérationnelle de l’information, pour un public cible composé de tous les membres des services de police.      
De même, les CIA bénéficient d’une formation spécifique portant sur l’extension de la Banque de données nationale générale (BNG) (cf. infra).

26.2.4.     Carrefours d’information d’arrondissement (CIA)

Le concept se retrouve dans la circulaire MFO-6 [95] .  
L’orientation output ne progresse que lentement et certains CIA sont confrontés à un manque de capacité qui freine leur évolution. Néanmoins, d’après la police fédérale, 36 % d’entre eux fonctionneraient de manière optimale ; ce qui reste bien entendu à vérifier. 
La capacité reste donc un problème. Tous les arrondissements n’ont pas encore conclu d’accord définitif quant à la participation de la police locale. Il importe de préciser toutefois qu’en chiffres absolus, la capacité augmente bel et bien [96] . La plupart des places à la police fédérale sont comblées par des déplacements, ce qui ne favorise pas toujours la qualité. Seuls 15 CIA comptent parmi leurs rangs un officier de police locale. L’arrêté royal régissant le détachement des membres de la police locale [97] ayant été approuvé, cela devrait permettre de lever les obstacles éventuels à la participation de certaines zones.       
En ce qui concerne la formation des membres des CIA, les efforts consentis sont passés de 2 à 5,5 % de la capacité totale.           
La disponibilité des CIA a également été améliorée. Chacun d’entre eux compte à présent au moins un membre du personnel contactable et rappelable, ce qui constitue incontestablement un élément positif.         
Un constat moins positif concerne les budgets de fonctionnement et d’investissement, qui régressent, ainsi que le taux d’absentéisme élevé.     
Enfin, toutes les zones transmettent des informations aux CIA mais il est encore prématuré de déterminer si ces flux de données se déroulent de manière optimale ou non.

26.2.5.     Mesures visant à améliorer le contenu de la BNG au sens strict [98]

La publication sur l’Intranet d’un vade-mecum pour la saisie des données a été mise en place afin d’optimiser l’uniformité de la saisie des données dans la BNG. Ce vade-mecum n’est toutefois pas encore exhaustif.

La police fédérale a en outre lancé un plan d’action « contrôle qualité » en juin 2004, dont la double finalité consiste à corriger les erreurs repérées, sans perdre l’efficience de vue.

La structure de la banque de données centrale a été élargie afin de permettre la saisie de données complémentaires, qu’elle ne pouvait contenir auparavant et qui n’étaient répertoriées que dans certains systèmes. Ces données vont de l’information douce aux organisations en passant par des numéros, des enquêtes ou des personnes morales. Dès qu’elle sera devenue optimale, l’alimentation de la banque de données s’avèrera très utile dans le cadre de la coordination des enquêtes.                                                                              
La sécurisation des données est assurée par un système de profils d’accès. Dans l’état actuel des choses, les anciens systèmes de gestion de l’information douce sont maintenus.                                          
Les variables qui permettent aux différents services de transmettre de manière uniforme leurs informations à la BNG et de consulter ces informations de façon structurée ont été adaptées (projet gestion des tableaux). La police fédérale a également fait savoir que toutes les zones alimentent à présent effectivement la BNG, ce qui ne nous fournit toutefois pas d’information concernant la qualité des données intégrées. Ce dernier point doit encore faire l’objet d’une vérification.                                                                                                                   
En ce qui concerne la ventilation (retrait) des données, plusieurs étapes ont été franchies sur le plan conceptuel mais il n’existe encore aucune exécution concrète.
Un projet a en outre été initié afin de remplacer l’envoi de copies papier de documents tels que des procès-verbaux par la transmission de versions électroniques. Sur ce plan également, on en est toujours dans une phase conceptuelle.
Un autre projet concerne les signalements judiciaires (provenant directement des autorités judiciaires). Selon la police fédérale, le retard actuel serait résorbé à 80 %.                                                                   
Citons en outre le projet qui vient d’être lancé en vue d’accélérer le flux des données des systèmes d’enregistrement de base (FEEDIS [99] et ISLP [100] ) dont il n’existe encore aucune réalisation concrète sur le terrain.
Enfin, plusieurs banques de données « expert » ont vu le jour dans le but d’intégrer dans un système central toutes les données « expert » actuellement disséminées dans diverses banques de données et de les rendre ainsi accessibles à tous. Celles qui ont déjà été créées portent e.a. sur la falsification d’euros, les disparitions, les rapts parentaux, les car-jackings, etc.
La mise en place de banques de données relatives aux stupéfiants, au terrorisme et à la corruption est en cours de réalisation.

26.2.6.     Développement d’outils de traitement des informations et d’alimentation de la banque de données centrale

Le système FEEDIS doit intégrer les processus suivants pour la police fédérale : la rédaction de documents en matière judiciaire, la gestion des enquêtes et des informations, la rédaction de documents en matière de roulage et la gestion de la correspondance. À ce jour, seul le volet judiciaire a été réalisé (à l’exception des volets roulage et enquêtes). L’installation par arrondissement du système « arrondissement » a été initiée au premier semestre 2004. Ces nouvelles avancées devraient faciliter le travail des CIA et optimaliser l’alimentation de la BNG. Il va de soi que la formation des utilisateurs doit accompagner cette évolution, et cela au même rythme. 
Le programme ISLP de la police locale, qui permet la rédaction et la gestion de certains processus, subit d’autres adaptations en conséquence. Ces changements sont principalement axés sur les matières de roulage (révision des tableaux, perception immédiate, conduite sous influence, traitement des données des caméras fixes). Dans le même temps, le module ordre public (ARGOS) est revu et commence à être installé sur le terrain.         
Le projet Nemesys, qui consiste en une automatisation des rapports d’information de police administrative portant sur la gestion des événements de police administrative, vient d’être initié mais ne concerne que les services de la composante fédérale.
La plate-forme unique, dite « Poloffice », qui intégrera l’application locale ISLP et l’application fédérale FEEDIS devrait être initiée début 2005. Le Comité permanent P ne manquera pas de suivre les développements en la matière.

26.2.7.     Développement d’outils d’exploitation des données de la BNG

Si l’interface utilisateur (Portal) a déjà été développé pour les diverses banques de données, la plus importante d’entre elles (la BNG) n’y a pas encore été intégrée. Un outil standard permettant d’introduire des demandes paramétriques relatives à des données déterminées de la BNG (QUESTIS) est par contre disponible au niveau de la police locale, des arrondissements et de la police fédérale. Enfin, une première connexion a été établie entre le logiciel du dispatching Astrid et l’ISLP, ce qui permet de récupérer des données lors de la rédaction de procès-verbaux d’intervention.

26.2.8.     Datawarehouse

Cette application sert à regrouper de manière structurée les données de gestion disponibles au sein de l’organisation policière. Si ce projet a déjà vu le jour, rappelons que les crédits nécessaires ne seront débloqués qu’à partir de 2005.

26.2.9.     Difficultés subsistantes

À la date de clôture de la rédaction du rapport annuel, l’arrêté royal prévoyant l’exécution des articles 44/1 à 44/11 de la loi du 5 août 1992 sur la fonction de police n’a toujours pas été promulgué. Et pourtant, différents projets (e.a. concernant le flux des informations judiciaires) sont prêts.

26.3.           Recommandations

Il est recommandé de se tenir scrupuleusement aux projets postulés ainsi qu’à leur timing.
La bonne pratique existante de la Commission d’accompagnement de la BNG, encouragée et organisée par la police fédérale, au sein de laquelle tous les acteurs de terrain sont tenus au courant, est une très bonne initiative qui mérite d’être encouragée et poursuivie.        
Il convient en outre de chercher une manière plus aisée pour mieux faire correspondre les directives en matière de gestion de l’information aux évolutions sur le terrain, tout en ne perdant pas de vue la capacité d’assimilation de la police locale.

27.                Statistiques criminelles interpolicières [101]

Fin 2002, la pertinence des chiffres de criminalité pour 2000 et 2001 et les comparaisons effectuées sur la base de ceux-ci ont fait l’objet d’une polémique. Comme à plus d’une reprise dans un passé plus ou moins lointain, la Commission parlementaire spéciale chargée du suivi du Comité permanent P a diligenté une enquête de contrôle relative à la manière dont les chiffres de criminalité sont établis afin que les recommandations nécessaires soient formulées en vue d’arriver dans des délais acceptables à un enregistrement et à un traitement corrects des données relatives à la criminalité.     
Dans le cadre d’un premier rapport intermédiaire approuvé le 10 mars 2003 par la Commission parlementaire d’accompagnement, le Comité permanent P s’est attaché à vérifier si les statistiques policières criminelles permettaient au Parlement et aux autorités responsables à différents niveaux de l’établissement d’un plan de sécurité de se constituer une image fiable des phénomènes de criminalité, du fonctionnement des services de police et de leur évolution dans le temps.     
En 2003, une enquête complémentaire consistant à effectuer un suivi général de l’évolution des flux d’information et des mesures prises en vue d’améliorer la situation en matière de production de statistiques criminelles a été menée dans le prolongement du rapport intermédiaire. À cette occasion, il a été constaté au niveau de la police fédérale que diverses initiatives avaient été mises en œuvre dans le but d’améliorer la production des statistiques policières criminelles, notamment l’adoption d’une nouvelle approche consistant à mettre en commun toutes les informations issues des banques de données disponibles de manière à accroître l’exhaustivité des faits enregistrés et donc la fiabilité des chiffres.   
Cette enquête a été limitée sur le plan de l’examen de l’évolution des flux d’information étant donné qu’une enquête de contrôle de portée beaucoup plus générale concernant la problématique de la gestion de l’information au sein de la police intégrée a été entreprise [102] .

Un nouveau suivi de la situation a été effectué en 2004 à l’occasion de la publication des chiffres de criminalité 2003. Le champ de cette enquête a porté sur l’examen de la manière dont les statistiques criminelles ont été produites ainsi que sur les initiatives prises en vue d’améliorer la situation. Aucun examen détaillé des flux d’information alimentant la Banque de données nationale générale (BNG) n’a été effectué.

La méthode utilisée dans le cadre de cette enquête a essentiellement consisté à rencontrer un certain nombre de parties prenantes ou d’intervenants-clés parmi lesquels le directeur général de la Direction générale de l’appui opérationnel de la police fédérale (DGS) et le directeur de la Direction de la banque de données nationale (DSB). Les documents accompagnant la publication des chiffres de criminalité 2003 ont également fait l’objet d’une analyse (notamment la note méthodologique et la note d’accompagnement de la police fédérale).

Les chiffres pour les années 2000, 2001 et 2002 ont à nouveau été produits [103] afin de permettre leur comparabilité. Dans ce cadre, c’est donc l’apport de nouvelles données dans le système informatique policier qui explique les divergences constatées par rapport aux chiffres anciennement publiés. Les règles de comptage n’ont pas subi de modification et aucune extrapolation des chiffres n’a été effectuée. La maximalisation de l’exhaustivité [104] des données a été obtenue en 2004, comme en 2003, par la mise en commun des données issues des différentes banques de données disponibles [105] .

La production des chiffres de la criminalité enregistrée se heurte principalement au fait que toutes les données ne sont pas disponibles à temps et à heure pour permettre la publication de chiffres fiables. En effet, les données parviennent à la BNG parfois très longtemps après la commission des faits auxquelles elles ont trait [106] . Cette constatation a amené les responsables de la police fédérale à s’interroger sur la détermination du moment propice pour le comptage et à définir, en collaboration avec des experts universitaires [107] , une méthode permettant d’établir ce moment idéal. Il s’agit en fait de déterminer le moment à partir duquel l’adjonction de nouvelles données n’a plus d’influence sur les conclusions que l’on peut tirer de l’examen des chiffres en termes de tendance. Cette approche est comparable à celle utilisée en matière de recherches épidémiologiques. Il existe ainsi parfois un écart important entre la période d’incubation d’une maladie et le moment où la maladie se déclare clairement. En matière de chiffres de criminalité, un phénomène similaire peut être observé à la suite des différences parfois notables caractérisant les différents moments importants d’un fait criminel : moment de la commission du fait, moment de la déclaration du fait à la police, moment de la saisie et de la validation dans la BNG par la police, etc.        
Grâce à l’examen de l’alimentation de la BNG et du retard de saisie, sur la base des courbes des retards moyens des années précédentes, il est possible de déterminer la durée d’attente nécessaire afin de produire des chiffres fiables pour l’année précédente avec une certaine marge de confiance [108] . Dans cette perspective, il est également envisagé d’accélérer la production des chiffres de criminalité pour pallier les griefs formulés ces dernières années à l’encontre de la police fédérale.

Lorsque l’on examine les derniers chiffres ayant fait l’objet du comptage de la police fédérale en 2004, on ne constate plus de rupture brutale entre certaines années, comme cela avait été le cas par le passé. À l’heure actuelle, la police fédérale estime, sur la base d’une analyse statistique, que les chiffres pour 2000, 2001 et 2002 sont suffisamment complets pour indiquer une tendance de criminalité fiable [109] . Ce n’est toutefois pas encore le cas pour les chiffres de 2003.

Le manque d’exhaustivité des données policières enregistrées dans le système informatique commun aux différentes composantes du service de police intégré, structuré à deux niveaux a inévitablement des conséquences sur la fiabilité des chiffres publiés. Le fait qu’il faille encore recourir à des artifices, statistiques ou autres, pour obtenir des chiffres exploitables est révélateur d’un problème d’alimentation en données du système policier, bien que la situation s’améliore. Toutefois, même si les chiffres absolus qui ont été publiés ne sont pas encore strictement corrects et conformes à la réalité de la criminalité enregistrée, il est d’ores et déjà possible de tirer des tendances, ce qui correspond à une de leurs vocations premières.
Diverses initiatives annoncées en 2003, notamment dans le cadre du plan national de sécurité, ont été mises en œuvre au niveau de la police fédérale. Il s’agit, entre autres, de la création d’un système de gestion de qualité pour les informations opérationnelles et statistiques et de l’implantation d’un outil informatique permettant l’exploitation statistique des données aux niveaux local et fédéral.           
On peut également souligner la mise en œuvre prévue au niveau de DSB d’un centre d’expertise permettant de répondre aux difficultés et questions des services de police. Celui-ci a pour finalité d’apporter aux policiers une réponse à tout ce qui a trait à la gestion fonctionnelle de l’information au sens large.

Ce sont essentiellement les zones de police qui alimentent la BNG. Il convient donc d’insister encore sur l’impérieuse nécessité d’une alimentation rapide et correcte du système informatique par ces corps de police, non seulement en vue de la production de chiffres de criminalité corrects mais également dans le cadre d’une utilisation efficace du système sur un plan purement opérationnel.     
Nous ne pouvons également que recommander la prudence dans l’utilisation des chiffres publiés tant que la situation ne sera pas complètement régularisée au niveau de l’alimentation de la BNG. Il convient, à cet égard, de tenir strictement compte des limitations d’utilisation des chiffres formulées par la composante fédérale du service de police intégré, structuré à deux niveaux.
Force est cependant de constater que, souvent, les commentaires relatifs aux chiffres de criminalité font l’impasse sur ces limitations clairement évoquées. Des chiffres absolus sont ainsi comparés sans qu’il soit fait référence à leur fiabilité relative [110] ou à leur pertinence et sans tenir compte de l’ensemble des données de contextualisation ni du fait qu’ils ne reflètent qu’une partie limitée de la criminalité réelle.

Section 4 : Efficacité du fonctionnement général d’un ou plusieurs services ou corps de police ou d’une de leurs composantes

28.                Capacité arrondissement Bruxelles-Capitale [111]

28.1.           Problématique

À la demande du gouverneur de l'arrondissement de Bruxelles-Capitale, précisée et complétée par sa Commission d'accompagnement parlementaire, le Comité permanent P a été chargé d'effectuer une enquête de contrôle en vue de rendre un avis sur la correspondance entre les effectifs disponibles de la police locale et de la police fédérale et les missions légales au sein de l'arrondissement administratif de Bruxelles-Capitale [112] .   
Comme l'a souligné le Comité permanent P lors de la discussion avec sa Commission d'accompagnement parlementaire, le peu d’informations fournies et disponibles ne permet pas suffisamment d'apprécier la mesure dans laquelle la demande d'effectifs additionnels est fondée.          
En 2005-2006, le Comité permanent P effectuera une évaluation supplémentaire des informations disponibles et formulera des propositions sur la manière de gérer le dossier, le réorienter ou le clôturer.

28.2.           Constatations

28.2.1.     Introduction

Le recueil des informations disponibles à un moment donné auprès des autorités locales et fédérales, des zones de police locale et de la police fédérale a mené à la constitution d'un dossier de base.      
L'approche du Comité permanent P dans ce dossier a été évolutive et peut être caractérisée comme suit: (1) les arguments avancés ont été évalués de manière pragmatique via un recueil et une analyse systématiques des informations auprès de toutes les sources ; (2) une multitude de personnes ont été impliquées et interrogées à certains moments dans le temps dans le cadre de ce dossier.       
On peut dégager les premières constatations suivantes sur base des différents documents ou autres données disponibles: (1) disponibilité limitée d'informations et systèmes de gestion de la capacité ; (2) argumentation insuffisamment développée pour l'augmentation de la capacité ; (3) mesures sans évaluation globale.

28.2.2.     Disponibilité limitée des informations et des systèmes de mesure en matière de capacité

Pour différentes raisons indépendantes de sa volonté, le Comité permanent P reste confronté à une impossibilité permanente d'obtenir des chiffres suffisamment fiables et pertinents, vérifiables et vérifiés, sur une période suffisamment longue et significative [113] .         
Ni les différents corps de police locale ni la police fédérale ne lui ont fourni d'informations précises et pertinentes sur les points repris dans le schéma ci-dessous. De nombreuses composantes, essentiellement locales, auraient d’ailleurs des difficultés pour le faire ou ne sont pas en mesure de le faire de manière cohérente, responsable et transparente. De telles données ne peuvent pas non plus être déduites des rapports annuels éventuels et ne sont, à de rares exceptions près, conservées de manière centrale ou centralisée.

Figure 1  : Données prises en considération

D'après ce que nous avons pu constater en 2003-2004 et affiner en 2004, aucune des 6 zones n'utilise actuellement un système automatisé de mesure de la capacité suffisamment performant et pertinent, et ce pour les raisons suivantes: (1) la valeur ajoutée d’un tel système est assez souvent voire systématiquement mise en doute [114]  ; (2) un manque de temps et de moyens informatiques [115]  ; (3) le PPP ou « Planning Prestation Personnel », un instrument pour l’enregistrement des prestations journalières du personnel, n'est pas encore vraiment ou pas encore totalement fonctionnel dans les zones étant donné que le matériel et la formation (adéquate à suffisamment de membres du personnel) font notamment défaut [116] . Le système ne sera d'ailleurs pas imposé obligatoirement, ce qui semblerait pourtant indiqué. Les zones de police seront toujours libres d’acquérir et d’implémenter un (autre) système de mesure de la capacité disponible sur le marché [117] . 
Dans son audit [118] , la Cour des comptes attire également l’attention sur la nécessité : (1) de rapports d’activités fiables qui doivent permettre une évaluation et un suivi des normes minimales ; (2) d’un système d’information qui doit pouvoir anticiper sur les manquements ; (3) de l’attribution expresse à une autorité fédérale du suivi, du contrôle et de l’évaluation du respect des normes et de l’occupation minimale. Ces mesures devraient conduire à un suivi et une adaptation et, au besoin, à un contrôle contraignant, accompagné ou non de stimuli et/ou de retenue de la dotation fédérale.       
L'absence de système uniforme de mesure de la capacité [119] est une explication partielle mais néanmoins insuffisante de cette constatation.     
Il ressort des éléments recueillis que certaines informations de nature à pouvoir faciliter la poursuite de l'analyse de la capacité sont à tout le moins disponibles dans une mesure relative dans certaines zones: (1) justification budgétaire ; (2) application des normes minimales pour le service de base [120]  : (a) agent de quartier/nombre d'habitants ; (b) accueil ; (c) normes d'intervention ; (d) recherche (10 % du cadre opérationnel effectif) ; (e) capacité hypothéquée (10-20 %) ; (f) traitement des informations (2 %) ; (g) formation (10 % du cadre opérationnel effectif). Toutes ces normes sont dans l’ensemble relativement bien respectées au niveau structurel.

28.2.3.     Argumentation insuffisamment développée en faveur d’une augmentation de la capacité

À plusieurs reprises, différents partenaires ont, directement, au nom des corps bruxellois ou non, avancé des raisons pour lesquelles une augmentation de la capacité est justifiée. Les informations recueillies par le Comité permanent P mettent partiellement à néant les arguments avancés.          
Une comparaison avec d'autres corps pour savoir si les arguments avancés pèsent plus lourd dans les corps bruxellois que dans d'autres corps ne peut, dans l’état actuel des choses, toujours pas être faite à défaut de données pertinentes [121] . Une telle évaluation est cependant importante parce que le but premier de la réforme ne consistait certainement pas à solutionner les sous-investissements existants précédemment ni certains problèmes structurels ou conjoncturels spécifiques préexistants.         
Si la comparaison ne peut pas être faite, on peut cependant encore procéder à cette évaluation de manière indirecte en examinant dans quelle mesure il y aurait une explication plausible au fait que les arguments avancés ont plus de poids à Bruxelles qu'ailleurs. Si c'est le cas, des mesures correctrices peuvent être envisagées. Un examen des données relatives aux payements effectués en fait pourrait être riche d’enseignement, mais demanderait une analyse et une collaboration poussée de toutes les parties concernées.
Il est toutefois fondamental de poser au préalable qu'une demande de moyens supplémentaires ne peut être rencontrée de manière justifiée que s'il est démontré parallèlement que les moyens actuels sont bien gérés, ce que d’aucuns auront cependant certaines difficultés à faire.

Figure 2  : Gestion efficace des moyens disponibles

Les données disponibles sur les zones de police bruxelloises n'en donnent aucune indication. L'enquête montre que d'autres corps ou services parviennent à prendre des mesures accroissant l'efficacité via un suivi correct de l'utilisation de leur capacité. À notre avis, le manque de données pertinentes relatives à l'utilisation efficace des moyens actuels est indubitablement lié à l'absence d'un système valable de gestion de la capacité ou d’une volonté suffisante en la matière. Le Comité permanent P en a déjà discuté à plus d’une reprise avec sa Commission d'accompagnement ad hoc.
Ceci constitue toutefois à nouveau une explication insuffisante. Ce n'est pas parce que l'on n'a pas de système global pour le suivi de la capacité que l'on ne peut pas prendre de mesure ni faire de propositions pour aboutir à un fonctionnement plus efficace.
L'absence d'argumentation valable n'implique toutefois pas non plus que toute demande de renfort en personnel soit injustifiée. Cela signifie par contre que l'on doit procéder de manière beaucoup plus prudente lors de l'attribution de moyens supplémentaires et exiger des éléments de motivation ou de preuves vérifiables et instaurer un suivi acceptable de la recherche d’une plus grande efficacité et efficience.

28.2.4.     Mesures correctrices sans une évaluation globale

Dans un premier temps, certains chefs de corps ont refusé plusieurs fois, tant par écrit que verbalement, leur plus ample collaboration au questionnement du Comité permanent P [122] . Par ailleurs, on peut constater que différents groupes de travail se sont déjà penchés sur les arguments avancés par les zones de police de l’arrondissement administratif de Bruxelles-Capitale et ont formulé des propositions d'amélioration.
Les mesures (correctrices) les plus envisageables sont le plus souvent exclusivement décidées ou prises sur le plan politique : (1) groupe de travail fédéral (Intérieur et premier ministre) ; (2) courrier de hauts responsables [123]  ; (3) demande du gouverneur de l’arrondissement administratif de Bruxelles-Capitale concernant le moment auquel l'étude peut être achevée [124] ; etc.       
Les problèmes évoqués et les mesures prises concernent la demande de plus de capacité et la réponse à cette question sans qu'une radioscopie de l'utilisation de l'ensemble de la capacité ou une évaluation sur la base d'un système fiable de gestion de la capacité n’en constitue la base. De plus, une telle volonté semble faire défaut chez la plupart des partenaires.     
Ce qui précède semble indiquer qu'il n'y a aujourd'hui qu'une portée limitée (politique) à la demande de mieux justifier avant d'accorder une quelconque augmentation de capacité.

28.3.           Perspectives

28.3.1.     À court terme

Le Comité permanent P examinera tout d'abord dans quelle mesure les solutions décidées par la police et les autorités ont été mises à exécution. En ce qui concerne la Région bruxelloise, la Cour des comptes a constaté dans son audit que : (1) les mesures destinées à soutenir ces zones de police traitent de manière égale des situations différentes et ne concernent pas d’autres zones de police qui éprouvent des difficultés semblables ; (2) les stimuli d’ordre financier à l’attention du personnel ne sont pas associés à l’obligation de disposer d’un effectif minimal ; ce qui est à déplorer et n’incite pas les corps à améliorer leur efficience et efficacité ; (3) les stimuli d’ordre financier ne sont pas liés au caractère attractif de la zone pour les candidats respectifs. Il ressort également de l’audit réalisé par la Cour des comptes, comme d’ailleurs déjà signalé par le Comité permanent P auparavant, que les modalités actuelles en matière de mobilité ne permettent pas de combler de manière optimale les places vacantes. En 2002, aucune candidature n’a été introduite pour 40 % des emplois des 3 cycles de mobilité ni pour 72 % (!) des emplois vacants en Région bruxelloise. Dans les autres zones de police, le chiffre s’élevait à 23 %. Au total, seuls 43 % des emplois vacants ont été comblés.
Lorsque des moyens supplémentaires ont déjà été attribués ou qu'il existe un consensus politique à ce sujet, il ne nous semble pas opportun de les remettre en question. On passera de préférence aux solutions à moyen terme.           
Si ce n'est pas le cas, on peut d'abord orienter les renforts vers les activités critiques. Il serait incompréhensible de ne pas envisager d'augmentation pour ces activités parce que, eu égard aux problèmes qui l’occupent sur le terrain, le demandeur n'est aujourd'hui pas suffisamment en mesure d'étayer correctement sa demande ; ce qui n'empêche toutefois pas que la demande puisse quand même être fondée.          
À condition qu'un accord politique soit atteint, on peut lier les moyens supplémentaires à une obligation de faire rapport sur l'affectation de la charge de travail et de la capacité.

28.3.2.     À moyen terme

Le développement d'un modèle de projet pilote d’un système de mesure de la capacité adapté au contexte caractéristique de la (grande) ville dans ou en dehors de Bruxelles (par ex. Charleroi, Namur) semble la meilleure approche, car elle apporterait la preuve de sa faisabilité ; ce qui pourrait ensuite être utilisé comme argument pour une application à Bruxelles.   
Dans ce contexte, la radioscopie des activités non opérationnelles peut aussi jouer un rôle important pour: (1) libérer de la capacité et (2) renforcer l'argumentation que d'autres augmentations de capacité sans modification de la gestion et sans justification ne sont pas possibles.

28.4.           Recommandations

28.4.1.     Possibilités identifiées

Les possibilités suivantes ont été identifiées en vue de répondre aux difficultés en termes de capacité et de charge de travail : (1) l’introduction obligatoire d'un système de mesure de la capacité et des prestations via une directive ministérielle ; (2) la réalisation d’une radioscopie de l'utilisation de la capacité et de la charge de travail actuelles: (i) via un interrogatoire propre des corps bruxellois et autres, suivis par une interview en profondeur (cf. la méthodique suivie par l'ancienne gendarmerie lors de l'élaboration de son dossier capacité); (ii) avec l’aide d’un bureau externe qui réalise une analyse « activity based costing ». Une comparaison entre les corps bruxellois entre eux, avec d'autres corps et avec d'autres données disponibles relatives à la charge de travail [125] permettrait également de détecter des inconsistances éventuelles (attributions de capacité trop élevées, gestion des inconvénients, des prestations de nuit, de week-end …) ; (3) l’identification des principaux centres de frais (par ex. intervention, accueil, fonction de quartier, etc.) et (i) l’obligation d'organiser un rapportage valable sur l'évolution de la charge de travail et la capacité; ainsi que (ii) l’identification de la possibilité de recueillir des informations à ce sujet via d'autres sources indépendantes (Astrid, etc.) ; (4) la réalisation d’une radioscopie des secteurs non-opérationnels (overhead, services intérieurs) pour libérer ainsi de la capacité en compensation des lacunes opérationnelles ; (5) la mise en place d’un projet pilote dans une zone bruxelloise ou autre avec l'introduction d'un système pratique de mesure de la capacité et de la charge de travail. Via ce projet pilote, on pourrait apporter la preuve que l'approche est applicable et les zones de police bruxelloises pourraient être incitées à appliquer ce système ; (6) la réalisation d’un bench marking, en renvoyant à des zones où des mesures efficaces sont prises et où un suivi et une justification efficaces des moyens sont réalisés, et en insistant sur l'introduction d'un plan d'action concret pour la police bruxelloise.

28.4.2.     Évaluation des alternatives possibles

L’évaluation des mesures alternatives possibles sera envisagée et explicitée avec la Commission parlementaire d’accompagnement et communiquée au ministre de l’Intérieur avant de faire l’objet d’un échange de vues constructif avec le gouverneur de l’arrondissement de Bruxelles-Capitale, dans le prolongement de l’intéressante étude ad hoc qu’elle a dirigée et supervisée sur la question « La concrétisation du community policing et du service minimum relatif à la police de base au sein des zones de police de l’arrondissement administratif de Bruxelles-Capitale – État de la situation » [126] , dont le Comité permanent P rejoint d’ailleurs assez largement les considérations et conclusions relatives à la nécessité de développer plus avant une police d’orientation communautaire (parfois aussi appelée police de proximité).

29.                Appui aux intervenants de terrain dans une grande zone de police [127]

29.1.           Problématique

L’enquête a trait au fonctionnement des terreinondersteuners (TO) au niveau d’une direction générale d’une grande zone de police. Le terreinondersteuner est un inspecteur de police principal, officier de police judiciaire (OPJ) dispensé de permanences et de traitement des plaintes, qui a pour mission principale l’accompagnement, le coaching sur le terrain des inspecteurs d’intervention.

Il a été opté pour l’interview d’un nombre représentatif de TO (7 sur 9). En vue d’obtenir une composition équilibrée du groupe, tant au niveau du sexe que de l’âge et de l’expérience, étant donné qu’ils constituent le groupe cible de cette fonction spécifique, 30 des 75 inspecteurs d’intervention ont été interrogés. Les entretiens se sont déroulés entre le 12 juillet 2004 et le 4 août 2004.       
Étant donné que l’environnement de travail joue également un rôle déterminant dans la création de la fonction de terreinondersteuner et son fonctionnement, l’enquête comportait également des questions sur la vision des inspecteurs sur la fonction d’inspecteur d’intervention au sein du service en tenant compte des caractéristiques spécifiques de la description de fonction.

Pour assurer le bon déroulement des entretiens et la collecte d’un maximum d’informations au cours des entretiens, anonymes, on a utilisé un questionnaire structuré contenant des questions ouvertes. 
Les questions relatives à la vision des fonctions respectivement d’inspecteur d’intervention et de TO ont été traitées dans le cadre d’une analyse SWOT basée sur quatre piliers : Strengths, Weaknesses, Opportunities et Threats. Ce modèle reprenait les points forts et les points faibles concernant l’organisation policière même, les opportunités, les menaces constituant des paramètres environnementaux.         
Étant donné qu’aussi bien l’organisation en tant que telle que l’environnement constituent des facteurs importants dans le cadre de la problématique de ce service, le modèle SWOT permet de dégager des éléments clairs tant sur le plan stratégique qu’opérationnel. La simplicité du modèle SWOT permet, en outre, d’analyser facilement les résultats de l’enquête en tenant compte du choix des entretiens basés sur un questionnaire structuré ouvert et d’optimaliser l’utilisation des informations obtenues. En ce qui concerne les autres questions, on a procédé à une synthèse des réponses données par thème.

29.2.           Constatations

29.2.1.     Vision des inspecteurs d’intervention

Parmi les points forts, les personnes interrogées ont surtout mis en avant la collégialité, le côté très enrichissant de la situation et un certain degré d’autonomie. L’encadrement et l’assistance qui, étant donné le profil des inspecteurs, sont ressentis comme une nécessité ont également été très appréciés.

Les points faibles ont été plus nombreux et se situent à différents niveaux : organisation, moyens (critique surtout de la qualité et de la quantité du parc de voitures et des radios de service), fonctionnement, attitude de la hiérarchie.           
Entre-temps, la direction du corps s’est cependant penchée sur la majorité de ces points, dont certains étaient directement liés à des manquements personnels et dans la mesure du possible, des solutions ou alternatives ont été proposées.           
Indépendamment des problèmes spécifiques au service, plusieurs personnes interrogées ont cité parmi les points faibles le fait que les nouveaux, qui n’ont pas encore d’expérience, ont le même grade que leurs collègues expérimentés et que de ce fait, certains d’entre eux, sont moins réceptifs aux conseils et critiques des ‘anciens’.

Parmi les facteurs externes, la diversité culturelle des quartiers est considérée comme un élément potentiellement enrichissant, ceci surtout, de par l’opportunité qu’elle offre de parler différentes langues.  
L’aspect multiculturel du quartier est cependant aussi ressenti comme une menace qui a été beaucoup plus détaillée que les opportunities. Il ressort, à ce niveau, que la marginalité s’avère plus déterminante que la nationalité ainsi qu’un sentiment d’impuissance face au phénomène de l’immigration illégale.
Cette matière est cependant une matière fédérale dans le cadre de laquelle les services de police locale ne remplissent qu’un rôle mineur. De plus, toujours selon les personnes interrogées, les menaces les plus tangibles sont celles liées au comportement d’errance des jeunes et à leur manque de respect à l’égard de la population.
L’absence de réglementation en la matière et les attentes irréalistes de la population au niveau de la police, considérée comme le sauveur universel et dont on attend qu’elle règle tout à son niveau, entraînent que cette situation constitue une menace aussi pour le corps.
Enfin, la grande majorité des personnes interrogées ont estimé que leur formation ne les préparait pas suffisamment à l’interaction avec une population multiculturelle. Les menaces citées augmentent le risque d’incidents au niveau des interactions avec la population. Dans la formation, il faudrait consacrer une attention suffisante au cadre législatif du racisme et approfondir les spécificités des différentes cultures qui sont parfois injustement considérées comme des menaces.      
La direction du corps fait allusion, avec raison, au fait que la formation est une matière fédérale. Elle a néanmoins essayé de remédier aux lacunes constatées en mettant en place un « trajet » qui permet aux nouveaux de se familiariser avec les spécificités de la zone. La direction du corps envisage, en outre, à l’avenir, également d’organiser une formation supplémentaire qui serait donnée à l’arrivée des nouveaux dans le corps.

La vision des inspecteurs sur la fonction de TO correspond, dans les grandes lignes à la description de fonction. Les inspecteurs considèrent donc le TO surtout comme une sorte de helpdesk. Les jeunes inspecteurs surtout, apprécient que le TO se rende sur place dans les interventions ‘compliquées’. Les ‘anciens’ – dans ce service les inspecteurs jouissant de trois ans d’expérience en moyenne – considèrent le TO plutôt comme quelqu’un qui reste au commissariat et ne se rend sur le terrain que lorsqu’on fait appel à lui en raison de ses compétences d’officier de police judiciaire.    
Le fait que certaines réponses à la question relative aux attentes vis-à-vis du TO aient été les mêmes que celles mentionnées dans le cadre de la vision de cette fonction laisse supposer qu’il existe des différences individuelles au niveau de l’intervention des TO. Et ceci plus spécialement au niveau de la présence sur le terrain. Certains TO prendraient aussi le relais des inspecteurs en difficulté, tandis que d’autres les laisseraient tout simplement se débrouiller. Cette situation peut être due aux différents modes de recrutement de la première génération de TO.
Une réorganisation du personnel par la direction du corps et le fait de ne confier cette fonction qu’à des volontaires devraient garantir une plus grande uniformité et une meilleure qualité des interventions.   
De plus, aussi bien les TO que la hiérarchie s’attendent à un feed-back plus important, et ceci plus particulièrement au niveau de la qualité de la rédaction des procès-verbaux.
La véritable plus-value du TO réside, à notre avis, non pas dans le fait qu’il prend le relais dans les tâches difficiles ou délicates mais plutôt dans le fait qu’il oriente le processus de travail de sorte à créer une situation d’apprentissage. Cela exige un effort plus important et un investissement en temps plus important aussi au moment même mais permet aux inspecteurs de travailler de manière autonome à long terme. Cette situation d’apprentissage est d’ailleurs étroitement liée au profil de la fonction du terreinondersteuner.       
Un atout important de la fonction de TO cité est que, contrairement à un inspecteur principal qui effectue du travail de bureau, les inspecteurs demandent au TO de les aider dans les situations difficiles.

De nombreux inspecteurs n’ont pas répondu à la question relative aux opportunités ratées en ce qui concerne la fonction de terreinondersteuner. Certains TO et certains inspecteurs considéreraient comme une plus-value l’ajout d’un inspecteur ou d’un chef de poste susceptible d’effecteur du travail extérieur avec le TO.       
La direction du corps est consciente de cette situation mais se doit de tenir compte du rapport coût/bénéfice d’une telle solution qui exigerait 18 membres de personnel supplémentaires par jour.

29.2.2.     Vision des « terreinondersteuners »

L’analyse SWOT relative à la fonction de terreinondersteuner est très proche des résultats de l’enquête sur la perception des inspecteurs de leur fonctionnement et du rôle du TO.

Le principal point fort cité est celui de la tâche-clé du TO, à savoir apporter son soutien aux inspecteurs. Cette tâche est considérée comme indispensable étant donné le profil de la majorité des inspecteurs d’intervention – très jeunes et inexpérimentés et lié à un service particulièrement difficile de par son environnement multiculturel et surtout sa population marginale. L’expérience du TO peut partiellement compenser ces problèmes. Tout comme les inspecteurs, les terreinondersteuners apprécient également la variation et le caractère non routinier de leur fonction. Un TO a cité parmi les points forts l’importante concertation mise en place entre les TO. La possibilité de participer à la permanence aux moments où il y a beaucoup de travail est également considérée comme un point fort, bien qu’il ne soit pas prévu dans la description de fonction du TO, sauf exception, que le TO exécute lui-même des missions.

Les réflexions relatives aux relations avec le dispatching central et la permanence ont entre-temps été intégrées dans les nouvelles directives de corps. Les points faibles les plus cités sont le profil des inspecteurs d’intervention, le manque de participation des TO qui y est lié et la composition des équipes ainsi qu’une surcharge de tâches administratives.          
Le manque d’uniformité dans les interventions des TO invoqué par les inspecteurs d’intervention et l’interprétation parfois personnelle du profil de la fonction ont également été confirmés à ce niveau. L’impossibilité d’organiser des briefings a été considérée comme un point faible.    
Bien que la direction du corps ait fait part de chevauchements évidents entre les équipes, dans la pratique, le dispatching confierait des missions aux nouvelles équipes dès leur arrivée. Enfin, il a également été fait allusion aux risques liés au caractère individuel de l’intervention du TO et ceci plus spécialement la nuit.

En ce qui concerne les facteurs externes, la seule menace ressentie est celle liée à la mauvaise qualité de la formation. Dans les entretiens menés avec les terreinondersteuners il n’a pas été fait mention d’opportunities, ce qui ne doit pas nécessairement être interprété comme étonnant étant donné que les facteurs externes généraux cités par les inspecteurs sont également d’application sur les TO. Ceux-ci n’ont toutefois ajouté aucun élément spécifique.

Interrogés sur leur vision de leur fonction, les terreinondersteuners ont cité comme principale tâche, le soutien des inspecteurs : être prêt à les aider quand ils ont besoin d’aide et les conseiller le cas échéant. Il est important, dans ce cadre, de se rendre sur place afin de pouvoir intervenir en temps utile et ainsi prévenir les erreurs.

Dans l’ensemble, les inspecteurs évaluent bien les situations nécessitant l’assistance d’un TO, bien que, selon les TO, certains aient parfois des doutes liés à leurs expériences passées avec les différents services d’inspection et « utilisent » parfois les TO pour leur faire porter les responsabilités qu’ils ne veulent pas endosser. Veiller à ce que les patrouilles soient bien mélangées au niveau des âges et des sexes, et donc composées d’un mélange de jeunes inspecteurs et d’inspecteurs plus expérimentés, est considéré comme une tâche importante dans le cadre de la prévention des erreurs et donc de l’allégement de la tâche.

La gestion du temps, telle qu’elle est ressentie par les TO, est en légère contradiction avec ce qu’ils considèrent comme leurs tâches principales. Ils consacrent beaucoup de temps à des tâches administratives, notamment la gestion du matériel et du parc de voitures, les recherches et le contrôle des procès-verbaux ainsi qu’à l’aide à leur rédaction.
Entre-temps, ils doivent encore effectuer toute une série de missions moins importantes qui leur sont confiées par la permanence, et qui, selon eux, devraient pouvoir être effectuées par d’autres services et étaient, par le passé, confiées au chef de poste.    
La moitié environ du temps disponible devrait pouvoir être consacrée à ce qu’ils considèrent comme leurs tâches principales. Ils consacrent surtout beaucoup de temps à la relecture des procès-verbaux des inspecteurs. Les inspecteurs ne sont pas toujours capables de rédiger eux-mêmes les procès-verbaux parce qu’ils n’ont pas suffisamment appris à réfléchir de manière logique et qu’ils manquent de perspicacité. Selon les TO, le feed-back du parquet sur la qualité des procès-verbaux est insuffisant et de ce fait les inspecteurs ne peuvent pas en tirer de leçons et n’ont pas l’impression que leur travail est apprécié.

La gestion du matériel, et plus particulièrement des véhicules de service est également ressentie comme un problème par les TO : c’est ce qu’on appelle parfois le ‘syndrome du code 3’ [128] . Après la formation, on espère pouvoir mettre plus l’accent sur les dangers potentiels et ce qui est et n’est pas responsable en fonction de la situation. Des problèmes seraient également observés au niveau des attitudes de base et l’uniforme serait parfois considéré comme un véritable sauf-conduit pour user et parfois abuser du pouvoir qu’il confère.

Les terreinondersteuners ont également évoqué une série de problèmes spécifiquement liés au travail dans ce service liée à leur propre expérience. Ces remarques ont été reprises dans le rapport d’enquête mais pas dans ce rapport annuel. Elles seront néanmoins prises en compte et suivies (e.a. en 2005-2007), étant donné que bien qu’elles ne se rapportent pas directement à la fonction de TO, elles peuvent néanmoins s’avérer pertinentes en termes d’efficacité et d’efficience du travail policier dans la zone concernée.

29.2.3.     Conclusion générale

Si on tient compte du profil des inspecteurs d’intervention (moyenne d’âge de 25 ans, moyenne de 3 ans d’ancienneté, inspecteur depuis 21 mois et actifs dans le service depuis 20 mois), on peut dire que la fonction de terreinondersteuner apporte une importante plus-value au niveau du fonctionnement du service. Un facteur de réussite critique dans ce cadre est que le TO peut fonctionner dans une vision à long terme qui doit être axée sur un « on the job training ». Vu la complexité du travail dans cette zone, due à un mélange de multiculturalité et de marginalité surtout, la formation s’avère, en effet, insuffisante. Dans ce cadre, certaines personnes interrogées se demandent dans quelle mesure une formation peut préparer à ce type de situation.

Dans ce cadre, le TO doit, en tant que modèle de rôle, aussi posséder les qualités nécessaires, non seulement sur le plan de l’expérience, des connaissances et des aptitudes mais aussi sur le plan émotionnel, intellectuel et didactique. Il doit, en outre, être motivé par rapport à cette tâche et doit bénéficier du soutien de sa hiérarchie. La distance qui existe manifestement entre les officiers et les inspecteurs ne peut que renforcer encore l’importance de la fonction du TO, de par son caractère de facto de chaînon entre le cadre de base et le cadre des officiers. 
La direction a déjà pallié le risque identifié pendant l’enquête, à savoir celui lié au fait que deux TO seulement s’étaient volontairement proposés pour cette fonction.

Depuis l’enquête, 8 nouveaux inspecteurs principaux ont été engagés, ce qui a permis des glissements internes. Contrairement au premier contingent, les TO actuels sont tous volontaires. Le cadre des inspecteurs d’intervention a été élargi de 75 à 90 unités.

29.3.           Recommandations

On peut envisager de vérifier, dans le cadre d’une enquête de suivi (e.a. en 2005-2007), dans quelle mesure les démarches prises par la direction du corps auront eu un impact sur les threats et weaknesses mentionnés par les TO interrogés dans le cadre de l’analyse SWOT. Si on tient compte du calendrier de ces adaptations, la première phase de cette enquête de suivi devrait pouvoir être planifiée pour la deuxième moitié de 2006.

30.                Fonctionnement de certaines zones de police

30.1.           Problématique

Durant sa précédente année d’activités, le Comité permanent P a mené ou clôturé des enquêtes de contrôle ou de suivi dans un certain nombre de zones de police locale. Il s’agit au total de 27 corps. Les résultats de ces enquêtes font l’objet d’un rapport particulier à l’attention du Parlement et des ministres de l’Intérieur et de la Justice. Le Comité permanent P ne se prononcera qu’en 2005-2006 sur la publicité qui sera donnée à ce rapport particulier.
Le Comité permanent P a en outre plus particulièrement prêté attention aux fonctionnalités « accueil »et « intervention » dans différentes zones.        
Les différentes conclusions du Comité permanent P sont reprises ci-après sous forme synthétisée pour 4 des 6 fonctionnalités de base, à savoir : le travail de quartier, la recherche et l’enquête locale, le maintien de l’ordre public et l’assistance policière aux victimes. Les fonctionnalités « accueil » et « intervention » sont examinées quelque peu plus en détail.

30.2.           Constatations

30.2.1.     Travail de quartier, recherche et enquête locales, maintien de l’ordre public et assistance policière aux victimes

Le travail de quartier laisse entrevoir une image très diverse, allant de l’obtention de justesse de la norme d’activité et de fonctionnement au large dépassement de cette norme. Dans toutes les zones visitées des efforts sont consentis pour développer au mieux le contact avec la population. 
D’autre part, la circulation de l’information entre le travail de quartier et les autres composantes du corps et vice versa peut encore être améliorée dans un certain nombre de zones.

En ce qui concerne la recherche locale et l’enquête locale, à une zone près, la norme minimale de fonctionnement est atteinte. La répartition des tâches entre la recherche locale et le Service judiciaire d’arrondissement (SJA) semble fonctionner. Dans certains corps, la recherche prend également part aux services en uniforme, parmi lesquels la capacité hypothéquée (Hycap).

Dans le domaine du maintien de l’ordre, la norme minimale d’un officier de police administrative joignable et rappelable en permanence est atteinte partout. Toutes les zones prennent la problématique de la circulation relativement à coeur. En règle générale, cette dernière est même reprise en tant que point d’attention spécifique dans le plan zonal de sécurité (PZS).

En ce qui concerne l’assistance policière aux victimes, la norme minimale n’est pas atteinte partout. De nombreux corps ont conclu un protocole avec les zones voisines à ce sujet en vue d’être disponibles 24 heures sur 24.

30.2.2.     Accueil et intervention

30.2.2.1. Introduction

Sur la base d’un contrôle ponctuel initié en 2002 et d’analyses réalisées en 2003 et 2004, le Comité permanent P a décidé qu’une enquête de suivi s’imposait en vue de vérifier l’évolution de l’implémentation des fonctionnalités « accueil » et « intervention » dans quelques zones de police francophones et néerlandophones. L’objectif était de dresser une première image organisationnelle de synthèse, quant aux aspects structurel, opérationnel et stratégique, des deux fonctionnalités envisagées et d’en tirer, le cas échéant, des recommandations.

Les zones ciblées ont été sélectionnées sur base de deux variables : la présence d’un axe autoroutier et une limite frontalière. L’approche méthodologique fait aussi appel au modèle COSO : une grille d’analyse avec évaluation de facteurs de risques a été proposée à chaque chef de corps lors d’une interview. Une comparaison pertinente avec les éléments de départ est également fondée sur d’autres sources [129] .

Dans les différentes zones visitées (également celles visitées dans le cadre des enquêtes de suivi), la norme minimale en ce qui concerne l’accueil est atteinte ou dépassée. Les heures d’ouverture semblent avoir été adaptées en fonction de la pression du travail. Dans un certain nombre de zones, les membres du personnel qui assurent l’accueil reçoivent une formation spécifique à cette fin, e.a. en ce qui concerne les contacts avec des clients difficiles. L’infrastructure défectueuse constitue parfois un point négatif.     
La norme minimale en matière d’intervention est suffisamment atteinte et même dépassée dans toutes les zones. Le contenu concret de cette fonctionnalité varie toutefois d’un corps à l’autre : usage de codes de priorités versus décision au cas par cas, présence sur le terrain d’un officier de police judiciaire (OPJ) ou d’un officier de police administrative (OPA) ou non, contrôle de deuxième ligne sur les procès-verbaux rédigés ou non, briefing journalier versus sporadique ou non structuré, circulation de l’information avec les autres composantes du corps de manière organisée versus insuffisante, etc.

30.2.2.2. Considérations

(1) Fonctionnalité « accueil »

Sur le plan structurel, lors de la mise en place des zones, les directions ont presque toutes été tributaires de contextes différents quant aux bâtiments disponibles : l’inégalité voire l’inadéquation des structures environnementales dans lesquelles l’accueil est implanté en sont les conséquences. Les chefs de corps, généralement conscients de la problématique, déploient des efforts en vue d’améliorer l’état, la disposition et la convivialité des locaux. Toutefois, force est de constater que la fonctionnalité d’accueil dépend encore trop souvent d’infrastructures variables et insatisfaisantes. L’intéressant rapport de l’Inspection générale de la police fédérale et de la police locale fait part d’un constat identique.    
Pourtant, sur les plans opérationnel et stratégique, la grande majorité des directions zonales manifestent un sentiment de satisfaction quant à l’efficience de la fonctionnalité, même si souvent cette affirmation repose sur un postulat non argumenté.

En effet, la formation spécifique et la spécialisation du personnel affecté à la fonctionnalité ne sont pas la règle : en général, avec quelques variantes bien sûr, l’accueil est assuré dans un système de « polyvalence » des fonctionnaires, secondés par des membres Calog et encadrés par du personnel gradé. Il arrive parfois que ce manque de spécialisation entraîne des répercussions sur la manière dont est gérée la relation avec le client externe. On observe que des fonctionnaires peuvent modifier leur attitude à l’accueil (mais cela vaut également pour d’autres services) en fonction du client, par exemple lorsqu’ils interviennent dans un contexte où l’interlocuteur est connu des services de police pour un « délit de bonne ou sale gueule ».          
L’accueil ne fait pas l’objet d’analyses systématiques et généralisées : les études d’efficience (et/ou des faiblesses éventuelles) sont soit inexistantes soit peu sérieuses. Lorsque c’est le cas, les indicateurs pris en compte ne sont pas tous du même niveau de pertinence.

Globalement, les heures d’ouverture des commissariats sont respectées et il est bien souvent satisfait à la norme minimale prévue (7 jours sur 7 et 24 heures sur 24) mais par le biais de systèmes différents : à ce titre, en 2003, la Direction des relations avec la police locale (CGL) explique que plus de la moitié des zones ne possèdent plus un point de contact permanent. La centralisation d’un accueil principal est la règle, mais il arrive, certes dans une moindre mesure, que la fonctionnalité soit complètement décentralisée et repose uniquement sur des postes de proximité.       
L’évaluation du sentiment de satisfaction du personnel dans cette fonctionnalité semble avoir été peu étudiée depuis la mise en place de la réforme. Quant à l’avis du client externe, il est lui aussi rarement pris en considération. Mais de plus en plus de dispositions techniques sont prises pour limiter au maximum son temps d’attente. L’enquête met en relief l’attention toute particulière pour assurer un encadrement adéquat aux victimes d’infractions et la monopolisation de capacités particulières pour l’enregistrement de faits de criminalité perpétrés hors zone.

Les zones plus modestes ne sont pas souvent équipées du matériel électronique permettant l’enregistrement et la conservation des communications radio et téléphoniques. Quant à l’encodage de l’information, elle paraît performante notamment grâce à l’utilisation d’un réseau informatique étendu ; sa transmission sera encore plus optimale lorsque le système CIC-ASTRID sera généralisé.

(2) Fonctionnalité « intervention »

Sur le plan structurel, cette fonctionnalité oblige les zones à engager un investissement plus conséquent au niveau capacitaire pour maintenir les normes minimales en matière d’équipes d’intervention.      
Les directions zonales procèdent à l’évaluation du nombre idéal d’équipages sur le terrain selon des règles qui ne sont pas identiques et les indicateurs retenus manquent d’uniformité.
Dans son application pure, la fonctionnalité n’est pas toujours assortie de normes ou critères de qualité mais elle permet néanmoins de répondre au client, dans bien des cas, avec la qualité voulue. L’option stratégique consiste donc régulièrement en une adaptation de l’offre en fonction de la demande, même lorsqu’un délai d’attente est possible.         
Si de plus en plus d’efforts sont consentis pour améliorer le service rendu à la population, la fonctionnalité reste en règle générale de type « pompier », soit essentiellement réactive. Les événements extraordinaires font généralement l’objet d’un rappel du personnel ou parfois de procédures basées sur des protocoles d’accord interzonaux d’appui latéral.    
Ici aussi, les responsables zonaux attendent beaucoup d’une couverture complète par le système Astrid : ce dernier sera l’opportunité d’améliorer les stratégies appliquées, notamment en ayant la possibilité de suivre les équipages sur le terrain.        
À l’instar de la fonctionnalité d’accueil, des analyses pertinentes du sentiment de satisfaction du personnel impliqué dans un système d’intervention ne sont pas souvent réalisées. Les critères d’évaluation restent ici aussi très subjectifs.

30.2.2.3. Conclusions

(1) Fonctionnalité « accueil »

L’accueil est la façade d’un service de police et constitue une part importante de l’image que va donner un corps de police au public. Dès lors, la charge de travail réalisée par les fonctionnaires doit faire l’objet d’un calcul répétitif. La direction déterminera ainsi des périodes et des pics de sollicitation : ce calcul devra bien sûr tenir compte des caractéristiques propres à la zone, ces dernières cernant les risques d’apparition d’événements prévisibles et imprévisibles. L’audit de la Cour des comptes met d’ailleurs en exergue que « le service de police de base a été défini de façon identique pour chacune des 196 zones de police, sans égard pour les caractéristiques de chaque zone ».           
On remarque la tendance des directions à se concentrer essentiellement sur l’organisation formelle de leur accueil mais beaucoup moins sur les critères de qualité des services à apporter au client externe. En inversant cette dernière stratégie, la résolution des problèmes rencontrés dans ce pilier essentiel de la police de proximité en serait pourtant facilitée.

(2) Fonctionnalité « intervention »

Au niveau structurel, on constate que les directions zonales procèdent à l’évaluation du nombre idéal d’équipages sur le terrain selon des règles qui ne sont pas identiques.   
Au niveau stratégique et opérationnel, les procédures directionnelles de fonctionnement ne sont pas toujours établies de manière uniforme ou ne sont parfois pas respectées par les équipages en vue d’atteindre les objectifs déterminés, nombre d’interventions ayant encore lieu sans compte rendu ou établissement d’un rapport.           
La fonctionnalité est encore trop centrée sur une stratégie de la réactivité qui veut que les équipages soient commandés comme équipes permanentes ou de pointe.

30.2.3.     Relations avec les DirCo’s et les DirJu’s

À une exception près, les relations avec le directeur coordinateur administratif (DirCo) et avec le directeur judiciaire (DirJu) sont décrites comme bonnes. La plupart des personnes interrogées ou contrôlées sont d’avis que l’échelon du DirCo constitue une plus-value. À une exception près, le rôle de fonctionnaire de liaison du SJA est également décrit de manière positive.     
Nous constatons que ces fonctions sont remplies de manières très différentiées. Vu la diversité des zones, un tel pragmatisme est néanmoins indiqué.

30.2.4.     Points problématiques dans le fonctionnement

Lors de ces enquêtes, il a également été demandé aux chefs de corps d’énoncer les points qu’il considère comme problématiques. Il en ressort comme dénominateur commun : (1) des problèmes de capacité dus à la fourniture fréquente d’Hycap; (2) une sous-occupation subséquente à un certain nombre de malades de longue durée; (3) un problème d’attitude de la part de (certains) membres du personnel tant à l’égard de la hiérarchie qu’à l’égard du citoyen; (4) une communication interne déficiente.

30.3.           Recommandations

Les différents rapports relatifs aux enquêtes particulières relatives à l’une ou l’autre zone de police ou à l’un ou l’autre service ont été communiqués aux autorités compétentes, assorties, s’il échet, des recommandations ad hoc. Dans le contexte de la présente synthèse le Comité n’aborde plus particulièrement que les fonctionnalités d’accueil et d’intervention.

Le personnel affecté à la fonctionnalité d’accueil devrait être choisi selon un profil bien déterminé (volontariat, sens inné de l’empathie pour autrui, connaissances professionnelles reconnues, capacité de perception objective d’une situation à analyser, maîtrise des processus internes à l’institution) et principalement sur la base d’une formation commune adaptée, voire d’une sélection psychologique plus pointue encore.        
La fonctionnalité d’accueil devrait d’abord être abordée par les directions zonales par sa caractéristique essentielle qui la différencie des autres : sa « transversalité ». En effet, elle vient s’imbriquer implicitement dans toutes les démarches policières quelles qu’elles soient, de la plus banale à la plus sérieuse. Le policier devra toujours « accueillir » le client (victime ou auteur), le considérer eu égard aux circonstances de la situation dans laquelle on se situe. La fonctionnalité d’accueil n’est pas, selon nous, exclusive : c’est un processus qui doit être défini dans chaque mission. Les directions devraient absolument insister de manière récurrente sur cet aspect des choses auprès de leur personnel.      
C’est une des raisons également pour laquelle l’image conjointe du sentiment de satisfaction du policier et du citoyen doit faire l’objet d’une attention toute particulière de la part des responsables zonaux. Si ceux-ci semblent depuis la réforme se montrer de plus en plus réceptifs à ce type de démarche dont l’objectif est d’améliorer la qualité de gestion, c’est l’opportunité pour eux de conscientiser et sensibiliser leur personnel à l’adoption de modèles organisationnels de travail étalonnés [130] .     
Enfin, l’accueil dans sa composante structurelle doit privilégier, à la fois, l’accessibilité des commissariats et leur localisation. Des places de stationnement devraient être prévues dans tous les commissariats pour les personnes à mobilité réduite et une attention toute particulière doit être portée à un fléchage routier actualisé et encore plus précis vers les différents postes. Certes, ces derniers sont maintenant presque tous équipés des nouveaux logos. Mais, plusieurs années après la mise en place de la police intégrée, tant au niveau zonal que fédéral, trouver « le poste de police », fût-il même central, relève dans certaines contrées du parcours du combattant …

L’audit de la Cour des comptes établit que 54 zones de police sur 63 travaillent avec un effectif minimal fixé en dessous de 58 policiers et seraient en difficulté par rapport à leur taille critique. De telles situations ont des répercussions évidentes sur le plan du fonctionnement opérationnel d’un service d’intervention. Dès lors dans ces cas bien précis, le système idéal ne serait-il pas que les capacités nécessaires à cette fonctionnalité soient estimées, calculées, évaluées de manière régulière afin d’assurer la présence d’un service permanent eu égard aux caractéristiques de la zone à couvrir ?

Comme pour l’accueil, la mesure du sentiment de satisfaction du client interne, externe et des partenaires, par rapport à la fonctionnalité, sont des priorités encore ici aussi trop peu abordées par certains responsables zonaux.

31.                Police des chemins de fer [131]

Ce dossier a été initié par une enquête relative à la brigade métro de la police fédérale à Bruxelles. À la suite de la décision des ministres de l’Intérieur et de la Justice d’intégrer cette unité au sein de la police des chemins de fer, le Comité permanent P a décidé d’élargir le champ de cette enquête à l’ensemble de la police des chemins de fer.           
Mis à part la décision des deux ministres, un des éléments ayant mené à cette décision est la constatation que, comme par le passé au niveau de la police des chemins de fer, il y avait un nombre assez important de plaintes adressées au Comité permanent P concernant le fonctionnement de la police des chemins de fer (brigade métro). Après avoir rassemblé toutes les plaintes en la matière et avoir clôturé toutes les enquêtes en cours, nous avons constaté que différents problèmes de fonctionnement se présentaient dans ce service. Il est ainsi apparu entre autres que les membres de l’actuelle police des chemins de fer provenaient de différentes « cultures policières », ce qui n’était pas profitable à son fonctionnement.   
Pendant l’enquête, nous avons également pu constater que la direction était bien consciente de la problématique et souhaitait activement collaborer à l’initiative du Comité permanent P. C’est pourquoi il a été décidé de mener cette enquête dans les différents échelons et unités de ce service de police.      
Après plusieurs réunions de travail avec la direction et les postes de la police des chemins de fer, une méthodologie a été mise au point dans le courant de l’année 2004 en concertation avec la direction de la police des chemins de fer et un questionnaire a été diffusé à toutes les unités qui donnera lieu à de nouveaux développements d’enquête en 2005.         
Toutes les réponses sont actuellement analysées et les résultats des différents éléments de l’enquête seront rassemblés dans un premier rapport intermédiaire qui sera soumis à la Commission d’accompagnement parlementaire du Comité permanent P dans le courant des années 2005-2006.

32.                Sites Internet de la police [132]

Comme les années précédentes, le Comité permanent P a suivi en 2004 l’évolution des sites Internet du service de police intégré. 
Un examen succinct de ces websites fin 2004 montre que la situation a peu évolué : il n'y a visiblement pas plus de coordination entre le style et l'agencement d’une part des sites de la police fédérale (polfed.be, police.ac.be, info-zone.be, etc.) et d’autre part du site des polices locales (policelocale.be) tandis que certaines informations sont redondantes (ex. les pages circulation).       
Une évolution positive consiste par contre en l'insertion des avis de recherche urgents sur la page d'accueil du site.           
Si le site des polices locales présente, lui aussi, quelques liens défectueux, l'aspect le plus négatif reste l'anarchie la plus complète régnant sur les sites gérés par certaines polices locales du point de vue des styles, des couleurs, des informations présentes, etc., sans compter la présence de publicités dans certains cas (ex. publicité, discrète il est vrai, pour le site de rencontres « Meetic » sur www.policemonsquevy.be).       
Il a cependant été constaté qu’il existe désormais un réel effort de supprimer les redondances. Ainsi, les informations relatives aux zones sont directement extraites du site www.info-zone.be.

Les autres sites accessibles via le portail de la police (police.ac.be, poldoc.be, info-zone et jobpol) ont également été développés sans coordination et présentent chacun un style et un agencement propres ainsi que quelques redondances d'information mineures (ex. les pages « présentation de la police »). L'impression est toutefois bien moins criarde que lorsqu’on navigue d’un site de police locale vers un autre. Hormis la présence d'un lien vers un antivirus gratuit sur police.ac.be, la publicité semble absente de ces sites.
Au cours de l’enquête, le Service d’enquêtes a appris qu'un projet de cadre fonctionnel basé sur les résultats du questionnaire mentionné dans un rapport du Comité permanent P avait été transmis aux différentes directions générales pour qu'elles puissent formuler remarques et commentaires. À la suite de ce feed-back, une version modifiée du cadre fonctionnel a été remise au responsable de la Direction du fonctionnement et de la coordination de la police fédérale (CGC).

La police fédérale a fait savoir que le projet définitif du cadre fonctionnel sera présenté dans les semaines à venir aux directeurs des directions générales. Dans le prolongement de cette réunion et après d’éventuelles dernières adaptations, le cadre fonctionnel définitif sera transmis au commissaire général et aux directeurs généraux.      
Une autorité centrale chargée de la conception et de la coordination du portail Internet policier, telle que suggérée dans un des rapports du Comité permanent P en cette matière, n'a pas été mise en place. La police fédérale considère que cette instance ne sera pas nécessaire si les directeurs et les directions générales adhèrent au cadre fonctionnel.     
Au sujet de la mise en place du portail Internet policier en langue allemande, la police fédérale a communiqué que cette étape ne pourra être entreprise qu’après l’adoption du cadre fonctionnel.      
Enfin, le Comité permanent P a aussi constaté qu’aucune référence au site Internet du Comité permanent P n’existait dans la longue liste de liens des sites de la police fédérale et de la police locale.

Le Comité permanent P estime intéressant d’être associé au suivi de la mise en place du projet définitif du cadre fonctionnel. Il continuera, en toute hypothèse, à suivre l’évolution et les réalisations en cette matière.

33.                Officiers de police administrative [133]

33.1.           Problématique

Cette enquête de suivi concerne : (1) l’analyse des directives concernant l’officier de police administrative (OPA) ; (2) l’analyse des protocoles de coopération interzonale établis dans le cadre des diverses compétences légales attribuées à l’officier de police administrative.

Les directives concernant le fonctionnement et l’utilisation de l’officier de police administrative (OPA) ont été demandées auprès de vingt-six corps à l’occasion de visites sur les lieux effectuées dans le courant 2004.       
Ces directives ont été analysées et comparées aux compétences de l’officier de police administrative fixées dans la loi du 5 août 1992 sur la fonction de police (LFP).    
Les résultats de cette enquête de contrôle ne peuvent néanmoins, en aucun cas, être généralisés parce que nous n’avons interrogé que vingt-six corps et que, dans au moins un corps, nous avons pu constater que l’interlocuteur ne connaissait pas suffisamment les directives existantes.

Par la voie de la police fédérale – Direction des relations avec la police locale (CGL), nous avons également obtenu tous les protocoles d’accord concernant le fonctionnement des OPA, à savoir six documents. Étant donné qu’il est ressorti des directives de corps demandées qu’un corps avait traité les compétences légales de l’OPA dans un protocole relatif à « l’utilisation des cellules », nous avons repris contact avec la CGL afin d’obtenir tous les protocoles d’accord élaborés dans ce cadre. Nous en avons reçu dix-sept.           
Sur la base de ces protocoles, nous avons ensuite dressé un aperçu comparatif. Il convient de mentionner que la CGL n’est pas en possession de tous les protocoles élaborés, ce qui hypothèque le caractère complet de l’analyse.

33.2.           Constatations

33.2.1.     Directives OPA

33.2.1.1. Analyse globale

Parmi les conclusions qu’on peut tirer directement : (1) tous les corps ne disposent pas d’une directive. Dix-neuf des vingt-six corps nous ont remis un ou plusieurs documents dans lesquels est expliqué le fonctionnement de l’OPA. Les sept autres corps se sont contentés de nous dire que l’OPA fonctionnait conformément aux dispositions légales sans que cela ne soit formalisé dans une directive de corps ; (2) les directives de corps disponibles sont très variables ; (3) cinq corps ont transmis plusieurs (formes de) prescriptions. Trois corps ont transmis deux directives et deux corps ont remis trois directives de corps [134]  ; (4) une série de directives de corps – et plus précisément trois sur les vingt-trois – ont un caractère provisoire.
L’analyse du type de directive utilisé au sein du corps mène à la conclusion que six différents types de directive sont utilisés.

Graphique 1 : Aperçu des différents types de directives

(1) Directives de corps générales

Il faut entendre par directives générales : (1) les directives de corps qui se limitent à mentionner sans plus dans quels cas un OPA doit être averti ; (2) les directives relatives à l’organisation réelle du service de permanence de l’OPA, à savoir les informations relatives aux moments auxquels il est recommandé de faire appel à un OPA de service, les données relatives à la disponibilité et au caractère rappelable, la désignation de qui participe au service et, le cas échéant, qui accomplit les tâches et (3) une combinaison des deux. Nous avons reçu onze directives générales, qui représentent 49 % de l’ensemble des documents que nous avons traités.
En ce qui concerne la première forme et la troisième forme, nous avons reçu quatre prescriptions pour chacune et pour la deuxième forme nous en avons reçu trois.
Deux seulement des onze directives de corps reprennent l’ensemble des compétences légales de l’OPA.
Aucune des directives mises à notre disposition ne contient, en ce qui concerne une, plusieurs ou toutes les compétences, de procédures OPA ou de prescriptions pratiques adaptées à la situation locale.

(2) Directives de corps concernant l’incarcération des personnes dans une cellule de passage

Les six directives concernant l’utilisation des cellules de passage du bureau de police représentent 26 % des vingt-trois directives de corps analysées. Ces directives sont, dans l’ensemble, relativement détaillées et les responsabilités de l’OPA y sont également formulées de manière claire. Plusieurs directives de corps contiennent également une transposition pratique des diverses obligations légales à respecter. Il s’agit plus précisément de quatre des six directives de corps qui nous ont été remises.           
Dans son « rapport particulier sur l’étude de surveillance concernant les amigos ou chambres de sûreté dans les bâtiments de services de police belges » [135] , le Comité permanent P constate toutefois : « […] Le manque de directives écrites dans un grand nombre de corps de police est frappant. Interrogés à ce sujet, les fonctionnaires dirigeants répondent que tous les fonctionnaires de police sont supposés connaître la loi sur la fonction de police et que des instructions spécifiques en matière d’arrestation, de fouille et d’incarcération des personnes sont superflues. À la lumière de nos constatations, il serait néanmoins judicieux que les instructions générales soient mises sur papier […] ».         
Bien que la méthodologie utilisée dans le cadre de cette enquête ne permette pas de se prononcer sur l’impact du rapport particulier précité sur les directives de corps, l’adaptation des directives existantes et/ou l’élaboration de nouvelles directives a permis de constater : (1) que sept corps ont adopté le même raisonnement que celui suivi dans le rapport particulier, et plus précisément que les officiers sont réputés connaître la LFP et que les prescriptions en la matière n’apportent aucune plus-value ; (2) que quatre corps font référence dans leurs directives à cette enquête ; (3) qu’un corps fait référence, dans sa directive de corps, aux résultats et recommandations du Comité permanent P découlant d’une enquête menée par son Service d’enquêtes dans cette unité ; (4) qu’un corps ne fait pas explicitement référence à l’enquête de contrôle précitée mais qu’il ressort clairement de l’analyse de la documentation fournie que cette enquête de contrôle a constitué une source d’inspiration dans le cadre de l’élaboration de la directive ; (5) qu’un corps a pris les initiatives suivantes dans le cadre du soutien de la procédure élaborée au niveau des incarcérations : le développement d’un flowchart et l’élaboration d’un formulaire de plainte qui peut être utilisé lorsque la personne incarcérée désire se plaindre du traitement qu’elle a subi.           
Il est relativement fort probable qu’une série de corps ont déjà pu prendre connaissance (d’une partie) des rapports intermédiaires élaborés par le groupe de travail « attitudes policières » [136] et en ont également déjà tenu compte dans l’élaboration de leurs directives de corps.

(3) Directives concernant la politique d’intervention

Trois corps ont élaboré une directive décrivant (de manière sommaire) les tâches du service d’intervention, notamment de la fonction d’officier de garde. Deux de ces directives de corps contiennent une check-list des infractions et/ou événements utilisée soit pour envoyer l’équipe d’intervention, soit pour servir de soutien dans l’élaboration des procès-verbaux et/ou des documents administratifs. Ces check-lists indiquent également qu’une ou plusieurs personnes doivent être averties, notamment les divers dirigeants (chef de corps, OPA, OPJ) ainsi que les autorités administratives et judiciaires en cas de certaines infractions et/ou certains événements.
Sur la base de l’analyse de ces deux check-lists, on a pu constater, d’une part, que certaines situations pouvant très certainement justifier l’avertissement de l’OPA ne sont pas reprises dans la directive et, d’autre part, que certaines réserves peuvent être émises sur une série de cas dans lesquels la documentation fournie préconise de faire appel à un OPA. 
Dans aucune des directives analysées, il n’est fait référence aux compétences légales de l’OPA. On n’a pas retrouvé, non plus, dans ces documents de procédures ou de directives pratiques concernant une ou plusieurs de ces compétences.

(4) Une check-list par domaine de compétence

Un corps a élaboré pour chacun des principaux domaines de compétence de l’OPA une check-list distincte dans laquelle on trouve une réponse-clé aux aspects suivants : (1) le cadre légal ; (2) l’objectif de la mesure ; (3) le moment où certaines mesures peuvent être prises ; (4) qui est compétent ; (5) à quelles dispositions légales il doit être satisfait ; (6) comment la mesure doit être exécutée ; (7) quels délais doivent être respectés ; (8) quelles directives peuvent être données par l’OPA. Il s’agit de documents de portée générale qui peuvent donc être utilisés comme fil conducteur général dans tous les services de police. Ces directives de corps doivent être opérationnalisées au niveau local. Sur la base des documents fournis, nous avons cependant constaté que ce n’est pas le cas pour le corps concerné.

(5) Une description de fonction

Un corps a fait une description de fonction aussi bien de l’officier de semaine (OPA) que de l’officier de garde (OPJ). Ces deux documents décrivent les domaines de résultat, les activités et les domaines de résultat partiels.           
Les quelques domaines de compétence de l’OPA repris dans la description de fonction de l’officier de semaine ne débouchent sur rien de concret.

(6) Un protocole d’accord

Un corps a rédigé un protocole d’accord dans le domaine de « l’utilisation des cellules des services de police de l’arrondissement judiciaire ». 
Étant donné qu’elles sont d’application dans plusieurs corps de police, ces directives sont évidemment de nature générale. Idéalement, une directive de corps de ce type devrait être rédigée au sein des différents corps locaux qui ont signé le protocole. Ce n’était pas le cas au sein du corps qui nous a fourni le protocole.         
Nous avons pu constater que la rédaction de cet accord de coopération a tenu compte des recommandations découlant de l’enquête menée par le Comité permanent P en ce qui concerne les cellules de passage.

33.2.1.2. Compétences de l’OPA

La documentation mise à notre disposition pour cette enquête nous a permis d’analyser ce qu’il en est des compétences légales de l’OPA. Nous avons ensuite étudié si les directives prévoyaient ou non les différentes tâches pratiques englobées par la fonction de contrôle de l’OPA.

On peut tirer de l’analyse effectuée les conclusions générales suivantes : les dispositions légales concernant l’arrestation administrative ont été mises en exergue, sous forme détaillée ou non dans seize des dix-neuf corps. Dans le prolongement de cette constatation, six corps ont élaboré une directive de corps concernant cette problématique dans laquelle ils font référence à (presque) toutes les dispositions légales.
Dans les directives de trois services de police, on ne retrouve aucune forme de référence aux compétences de l’OPA dans le cadre de l’arrestation administrative. Dans une directive, on n’a même retrouvé de référence ni aux diverses compétences légales ni aux tâches englobées par la fonction de contrôle de l’OPA. Dans neuf directives de corps, il est fait référence à la fonction de contrôle de l’OPA de manière superficielle (voir infra).         
Trois corps seulement font référence aux compétences de l’OPA dans le cadre des fouilles de sécurité. Une explication à ce fait pourrait être que ces directives sont précisément contenues dans l’ordre d’opération dans lequel il est, entre autres, important de clairement définir les limites de tolérance. 
Le rôle spécifique de l’OPA dans le cadre des contrôles d’identité a été abordé par quatre corps. L’explication ci-dessous pourrait également s’y appliquer.    
Trois corps ont fait référence à la problématique de la saisie administrative. L’exigence d’une assistance de l’OPA lorsque les moyens sont insuffisants et en cas de danger imminent pour les personnes est citée dans deux directives.

En ce qui concerne la référence à la LFP dans les documents mis à notre disposition, nous sommes arrivés aux conclusions suivantes : (1) dans douze documents, on n’y retrouve aucune référence, ni sous la forme d’une référence à un article, ni sous la forme d’un extrait. Dans trois documents, il y est fait référence uniquement sous la forme du numéro de l’article de la LFP concerné ; (2) huit documents contiennent une référence à l’article accompagnée de la reprise (d’une partie) de la disposition légale.

En ce qui concerne les tâches liées à la fonction de contrôle, nous avons procédé aux constatations suivantes.
Neuf des dix-neuf corps qui disposent de directives écrites en ont tenu compte.
Cette fonction est interprétée de manière très diverse. Quelques exemples : (1) la surveillance de la tenue du registre des personnes arrêtées ; (2) le contrôle de la surveillance exigée pendant les incarcérations ; (3) le suivi des activités planifiées ; (4) le contrôle de qualité au travail ; (5) le contrôle final sur la procédure des personnes arrêtées ; (6) la surveillance de l’exécution des services de permanence ; (7) le contrôle (de la propreté) des cellules de passage ; (8) s’assurer personnellement de l’état (physique) de la personne qui fait l’objet de l’arrestation administrative.
Les tâches comprises dans cette fonction ne sont pas exclusivement liées aux compétences attribuées dans le cadre des arrestations administratives. Cinq des neuf directives prévoient également un contrôle sur d’autres activités concernant ou non un domaine de compétence spécifique de l’OPA.

33.2.2.     Protocoles de coopération

En ce qui concerne le sujet de l’enquête de contrôle, c’est-à-dire le fonctionnement de l’OPA on peut formuler les conclusions suivantes.          
Six accords de coopération ont été conclus, à savoir cinq entre deux communes et un entre trois communes.  
Tous les protocoles prévoient un aspect pratique (horaire) de disponibilité et d’appel de l’OPA ainsi qu’un tour de rôle.    
Un seul accord reprend tous les cas légaux dans lesquels l’OPA doit être averti mais uniquement en faisant référence à l’article concerné. Aucun texte n’est repris ni aucune directive (pratique) supplémentaire ajoutée.     
Deux protocoles prévoient un accord de coopération sous la forme d’un soutien mutuel d’un OPA en cas de catastrophe, calamité, dommage grave et menace grave de l’ordre public et ceci par rapport à l’article 43 de la loi sur la fonction de police et un soutien mutuel en ce qui concerne la prise en charge de personnes arrêtées. Il s’agit d’un protocole conclu deux fois par le même corps avec une autre zone de police, ce qui explique pourquoi son contenu est fortement similaire. Un fait marquant retrouvé dans les deux protocoles est qu’après chaque forme de soutien figure : « proposition : conclure un accord de coopération entre les zones de police… ». Sur la base de la documentation qui nous a été remise, on n’a pas pu déterminer si cette déclaration d’intention avait été opérationnalisée dans un autre document encore. Les deux documents prévoient néanmoins des modalités d’exécution.    
Un protocole prévoit un soutien latéral dans les cas suivants : (1) les incidents imprévisibles correspondant aux cas prévus à l’article 43 de la LFP ; (2) les incidents pour lesquels un cadre et des procédures de réaction sont prévus, notamment les catastrophes et les alertes policières ; (3) les interventions urgentes ; (4) la surveillance des personnes arrêtées.

L’apport d’un soutien latéral est lié au cas par cas à une ou plusieurs conditions à remplir mais le protocole ne prévoit cependant pas de modalité d’exécution. L’accord de coopération recommande, entre autres, de développer un cadre d’intervention commune pour mettre en place des processus de travail uniformes.        
Deux protocoles ne prévoient aucune forme de modalités d’exécution et ne font aucune référence, de l’une ou de l’autre manière, aux compétences légales de l’OPA.

En ce qui concerne l’utilisation des cellules, on peut conclure de l’analyse des dix-sept protocoles dont nous avons disposé et que nous pouvons ramener à onze différents types d’accord de coopération (parce que nous avons reçu, d’une part, cinq fois et, d’autre part, trois fois des documents identiques), que : (1) un seul des onze types d’accord de coopération disponibles fait référence à toutes les compétences légales de l’OPA, sans toutefois reprendre ni texte ni référence à un article précis de la LFP ; (2) huit types de protocoles font référence à la tenue du registre des personnes arrêtées ou au registre d’écrou ; (3) deux accords de coopération font référence à un règlement ou à un manuel qui ne nous ont cependant pas été remis.

33.2.3.     Conclusion(s)

Tenant compte du cadre de référence précité lié à la circulaire ministérielle relativement récente concernant le développement organisationnel [137] dont le contenu est, il est vrai, promu depuis un certain temps déjà par la CGL ainsi que de la nécessité, et non la moindre, de décrire les processus primaires, nous pourrions raisonnablement partir du principe qu’il existe au sein des corps des directives et/ou procédures concernant les domaines de compétence spécifiques de l’OPA [138] .           
Cette façon de voir est, en outre, encore renforcée par les résultats de l’enquête de contrôle menée auprès des aspirants inspecteurs de police dont il ressort que la formation est trop théorique et insuffisamment axée sur le fonctionnement sur le terrain [139] .        
Force est néanmoins de constater que : (1) aucun des vingt-six corps interrogés ne dispose d’une directive ou d’une procédure décrivant toutes les responsabilités et compétences de l’OPA ; (2) les notes de service sont formulées sur la base de notions générales issues des textes légaux, circulaires, recommandations des instances de contrôle internes ou externes et, à l’exception des dispositions légales concernant l’arrestation administrative, aucun document ne contient de procédure et/ou de transposition pratique des autres compétences de l’OPA.

Un point positif est qu’un certain nombre de corps ont réellement tenu compte des recommandations formulées par le Comité permanent P dans l’élaboration de leurs directives (relatives à l’arrestation administrative).

Les protocoles analysés aussi bien sur le plan du fonctionnement de l’OPA que sur celui de l’utilisation des cellules ne comprennent généralement pas d’énumération des compétences légales de l’OPA ni de directives pratiques ou de modalités d’exécution.

33.3.           Recommandations

Sans vouloir faire un plaidoyer en faveur du développement de directives de corps complémentaires à la législation existante, cette recommandation nous semble néanmoins plus que souhaitable si : (1) la réglementation et les lois en vigueur veulent avoir un impact important sur les différents droits constitutionnels et libertés fondamentales du citoyen ; (2) les dispositions légales doivent être relativement souvent opérationnalisées dans la pratique policière quotidienne ; (3) l’application de ces dispositions légales fait l’objet de nombreuses plaintes dans le paysage policier ; (4) cette problématique est sans cesse rappelée à l’attention des dirigeants par (différentes) instances de contrôle internes et externes.

34.                Agents auxiliaires de police [140]

34.1.           Problématique

Le dernier rapport général relatif à la mise en œuvre des agents auxiliaires de police, datant de 1995 [141] , n’avait pas examiné en profondeur les compétences exercées par ces agents en dehors de leur cadre légal. Il relevait toutefois l’absence de cohérence dans les dispositions légales fixant le cadre statutaire des agents auxiliaires et le non-respect par certains corps des normes imposées en matière de proportion d’agents auxiliaires. L’enquête relative au contingent policier à Bruxelles [142] ainsi que deux autres enquêtes [143] démontrent que c’est toujours le cas.

Les analyses que nous avons menées, notre expérience en la matière ainsi que des contacts noués avec différents responsables de police nous permettent d’affirmer que des agents auxiliaires sont/ont été abusés quant à certains domaines de compétence ou s’attribuent eux-mêmes ces compétences. Il a ainsi pu être constaté que : (1) des agents auxiliaires sont affectés à la collecte et au contrôle de fiches logements dans les établissements d’hébergement ; (2) ils font équipe avec un inspecteur de police et, dans ce cadre, procèdent à des interventions. Ils accomplissent alors des tâches normalement dévolues aux fonctionnaires de police ou les assistent dans certaines interventions ressortissant normalement à la compétence exclusive des fonctionnaires de police, comme : (a) les contrôles d’identité ; (b) l’arrestation de coupables ou de suspects ; (c) l’application de la contrainte nécessaire ou de la force requise ; (d) les fouilles de sécurité administratives et judiciaires ; (e) le transport de personnes arrêtées ; (f) l’assistance matérielle lors de perquisitions; (g) l’assistance matérielle lors de contrôles d’alcoolémie ; (h) toutes sortes de constats en dehors de leur sphère de compétences ; (i) l’assistance lors d’auditions, de confrontations, de rédaction de procès-verbaux, etc. ; (3) ils exécutent des apostilles (police judiciaire) dans un service de quartier ; (4) ils participent à certains services administratifs ou services d’ordre : (a) fouille de supporters pénétrant dans un stade de football ; (b) fouilles lors de toutes sortes de « descentes » ; (c) saisies administratives dans les cas précités ; (5) ils dressent des constats d’accidents de roulage dans lesquels des blessés sont à déplorer ; (6) ils exercent la fonction de chauffeur lors de patrouilles « antibanditisme » ; (7) ils sont affectés à la surveillance de personnes arrêtées ; (8) ils font usage de la contrainte et de la force dans le cadre de leur sphère de compétences (y compris le placement en rétention de personnes) bien qu’ils doivent faire appel, dans ce cas, à des fonctionnaires de police (dans certains corps, ils portent même des menottes, dans d’autres une matraque) ; (9) ils sont affectés à la délivrance de certificats de bonne vie et mœurs [144]  ; (10) ils sont employés comme chauffeur du bourgmestre, d’un échevin, du chef de corps, etc. ; (11) ils sont affectés à la correspondance communale, principalement la convocation et l’ordre du jour de conseils communaux ; (12) ils sont employés pour effectuer des tâches de police en assistance à des huissiers ; (13) ils interviennent au niveau local dans des querelles de voisinage, des difficultés conjugales, etc.      
Il est très étrange que ce sujet n’ait pas été mis en lumière dans les discussions lors de l’enquête menée par le Comité P auprès des chefs de corps en 1994-1995 malgré que divers signaux eussent laissé supposer le contraire. On peut une nouvelle fois le constater dans l’étude relative aux agents auxiliaires résumée ci-dessous.

Dans un premier temps, il a été procédé à un examen de la compétence des agents auxiliaires au regard de la réglementation existante. Cela a été réalisé entre autres sur la base de l’article 117 de la loi du 7 décembre 1998 organisant un service de police intégré, structuré à deux niveaux, de l’article 58 de cette même loi, de la circulaire POL 37 [145] et de diverses lois particulières, principalement en matière de police de la circulation routière. Il a également été prêté attention aux dispositions prohibitives énumérées dans la POL 37, telles que l’interdiction du port d’armes, l’interdiction de l’engagement des agents auxiliaires dans la lutte contre la criminalité, etc. 
La législation existante a par la suite été examinée au regard de l’avant-projet de loi relatif aux agents auxiliaires de police, à leurs compétences et aux conditions d'exercice de leurs missions, dont l’initiative revient au ministre de l’Intérieur.        
Les compétences des agents auxiliaires se verraient élargies comme suit : (1) l’agent auxiliaire serait également compétent pour constater les suites d’un accident de roulage, ce qui implique qu’il aurait entre autres la compétence de constater des accidents de circulation mortels ou comportant des blessés ; (2) les fonctionnaires de police pourraient, en des cas exceptionnels comme l’urgence ou l’absence d’autres fonctionnaires de police, se faire assister par un agent auxiliaire dans l’exercice de leurs tâches administratives et judiciaires ; (3) sur l’ordre d’un officier de police administrative ou judiciaire, les agents auxiliaires seraient autorisés à : (a) procéder à des fouilles de sécurité ou à des fouilles judiciaires visées par l’article 28 de la loi du 5 août 1992 sur la fonction de police [146]  ; (b) assurer la surveillance de personnes qui ont été privées de leur liberté ; (c) sous sa responsabilité, effectuer des tâches d’assistance dans les prisons lorsque la police locale est requise pour garantir le maintien de l’ordre et la sécurité ; (d) faire usage de la force sous la forme prescrite à l’article 37 de la LFP ; (4) les agents auxiliaires pourraient saisir le coupable d’une infraction pris en flagrant délit jusqu’à l’arrivée sur place des fonctionnaires de police ; (5) dans les mêmes cas, ils pourraient procéder à un contrôle d’identité conformément aux dispositions de l’article 34, §4 de la LFP ; (6) dans les mêmes cas, ils pourraient procéder à une fouille de sécurité conformément aux dispositions de l’article 28, §2, al. 2 de la LFP ; (7) dans les mêmes cas, ils pourraient procéder à une fouille limitée d’un véhicule ou d’un moyen de transport comme défini dans l’article 29 de la LFP ; (8) ils pourraient procéder aux saisies administratives visées à l’article 30 de la LFP ; (9) le devoir de légitimation leur serait applicable lorsqu’ils se présentent à une habitation en uniforme ; (10) les agents auxiliaires pourraient requérir l’assistance visée à l’article 42 de la LFP ; (11) le devoir d’assistance et de coopération efficace énoncé à l’article 43 de la LFP leur serait applicable.

Une analyse des observations de la Commission permanente de la police (communale) locale à propos de cet avant projet de loi a ensuite été réalisée. En résumé : (1) l’élargissement au domaine de la circulation recueille son adhésion ; (2) elle affirme que les agents auxiliaires devraient au moins disposer des mêmes pouvoirs que les agents de gardiennage[147] ; (3) elle accepte l’attribution de compétences qui leur permettent d’assister un autre fonctionnaire de police ; (4) le transfert de détenus ne devrait être autorisé que si l’agent auxiliaire intervient en renfort de fonctionnaires de police déjà présents ; (5) elle considère qu’il serait indiqué d’équiper les agents auxiliaires de menottes afin de leur permettre de placer en rétention les personnes arrêtées jusqu’à l’arrivée des fonctionnaires de police ; (6) elle n’a aucune objection vis-à-vis d’un changement de nom et de l’abandon de la dénomination « agent auxiliaire » au profit d’« agent de police » ; (7) elle souhaite une définition stricte des missions de surveillance qui pourraient être confiées aux agents auxiliaires ; (8) elle est favorable à un élargissement du pouvoir d’identification de l’agent auxiliaire à d’autres faits que ceux qui touchent à la réglementation routière et aux règlements communaux ; (9) elle souhaite aussi leur donner ce pouvoir pour les faits que les administrations communales peuvent régler par l’application d’une amende administrative (incivilités) ; (10) elle craint que l’élargissement des compétences ne donne lieu à des revendications salariales ; (11) elle affirme dans un document séparé que l’élargissement des compétences doit être associé à un approfondissement de la formation de base et/ou à une formation complémentaire des agents auxiliaires, ce sur quoi le Comité permanent P a déjà insisté à plus d’une reprise dans le passé.

Les conclusions provisoires du Comité permanent P ont été transmises à 29 zones de police locale pour feedback. Le Comité permanent P a reçu une opinion tranchée ou des observations de la part de 23 de ces zones de police. Celles-ci ont été adjointes et/ou examinées au regard du cadre de fonctionnement des agents auxiliaires tel qu’il existe et tel qu’il est proposé, sur base de quoi le Comité permanent P a formulé ses conclusions finales.

34.2.           Constatations

Alors qu’en 1995, le Comité permanent P constatait principalement que le statut des agents auxiliaires prêtait à confusion et trouvait son fondement dans la Nouvelle loi communale et la circulaire POL 37, on constate aujourd’hui que c’est essentiellement la description des compétences qui prête à confusion. Le fait que les agents auxiliaires ne soient pas des fonctionnaires de police mais appartiennent bien au cadre policier, joue également un rôle.

Il serait certainement souhaitable que les textes légaux, surtout en matière de circulation routière, décrivent de manière claire si les agents auxiliaires sont ou non compétents ratione materiae. Tout comme dans d’autres lois de plus en plus nombreuses, le recours à des termes imprécis, vagues ou variables, en l’espèce, les termes – préposés, agents, fonctionnaires, membres de la police communale ou locale – rendent la base juridique instable. Il en va de même en ce qui concerne la compétence de dresser des procès-verbaux en matière d’infraction aux règlements de police communaux, qu’il serait plus approprié de reprendre sous l’article 58 de la loi organisant un service de police intégré, structuré à deux niveaux, comme c’était le cas par le passé sous l’article 217 de la Nouvelle loi communale.

Le Comité permanent P constate également, d’autre part, qu’un trop grand nombre de zones tolèrent des transgressions dans les compétences des agents auxiliaires ou même intègrent celles-ci au niveau du processus de fonctionnement de leur corps. Les signaux qui ont été perçus en la matière s’avèrent dès lors se confirmer. Cette situation engendre non seulement une insécurité juridique à l’égard de la population, mais nécessite également une prise de conscience auprès des responsables hiérarchiques que les conséquences éventuelles d’actes posés par des agents auxiliaires non compétents peuvent à tout le moins entraîner leur co-responsabilité en ce qui concerne les possibles dégâts causés ou d’autres conséquences. En théorie, il est également possible que lors de certains outrepassements de compétences, l’agent auxiliaire lui-même ou son supérieur hiérarchique soit poursuivi pénalement.

Même à l’intérieur du cadre de compétences actuel, il convient de recommander l’applicabilité des articles 35 (concernant l’exposition à la curiosité publique), 41 (concernant l’obligation de légitimation), 43 (concernant l’obligation d’assistance mutuelle et de coopération efficace), et 44/11 (concernant la collecte, le traitement et la transmission d’informations et de données) de la LFP aux agents auxiliaires de police.    
En ce qui concerne la compétence ratione loci, aucune disposition légale ou réglementaire ne fait explicitement mention de la compétence territoriale des agents auxiliaires. L’article 45 de la LFP ne leur est pas applicable étant donné qu’ils ne sont pas des fonctionnaires de police au sens de l’article 3 de cette loi, ce qui crée de l’incertitude pour certains membres du pouvoir judiciaire dans l’exercice de l’action publique, bien que d’autres interprétations pertinentes de la loi du 7 décembre 1998 soient possibles.

34.3.           Recommandations

Dans le respect des prérogatives du pouvoir législatif d’élargir les compétences des agents auxiliaires, le Comité permanent P est, tout comme la plupart de ses correspondants et/ou chefs de zone, d’avis que ce n’est, excepté dans le domaine de la circulation ou en ce qui concerne les règlements locaux, pas opportun. Cela signifierait que les agents auxiliaires seraient engagés de manière effective dans la lutte contre la criminalité, et qu’en conséquence de cela, d’autres priorités, très importantes aux yeux de la population, seraient renvoyées à l’arrière-plan.   
Les agents auxiliaires, même avec leurs compétences actuelles, correspondent principalement à ce qu’attend la population : une surveillance générale qui puisse limiter le sentiment subjectif d’insécurité, la surveillance de la circulation routière – une priorité tant fédérale que locale – et le contrôle du respect des règlements de police communaux qui réglementent dans la plupart des cas l’essentiel de la cohabitation tolérante dans les quartiers, les villes et les communes. On trouve une confirmation de cette approche dans le fait que le législateur les ait entre-temps rendus compétents pour le règlement administratif du phénomène des incivilités.

Leur équipement ou armement actuel suffit à l’accomplissement de la tâche qui leur est assignée. Leur octroyer une matraque ou des menottes, par analogie à certains services de gardiennage ne ferait que les inciter à intervenir eux-mêmes, à chercher eux-mêmes le danger, alors qu’ils sont sensés faire appel à leurs collègues, inspecteurs de police.

Si l’on en venait à quand même envisager d’élargir les compétences des agents auxiliaires, cela ne pourrait se faire qu’en combinaison avec des formations complémentaires, des formations continues et/ou même l’adaptation des critères de recrutement, à défaut de quoi, la qualité de la police de proximité dont ils assument certaines facettes risque de régresser.
La question qui se pose ici, est de savoir dans quelle mesure ces investissements complémentaires en matière de formation sont justifiés eu égard à la différence minime avec les inspecteurs de police.    
Il n’est pas impensable que tout cela engendre, encore plus qu’aujourd’hui, une zone grise au sein de laquelle les compétences des agents auxiliaires seront outrepassées, que ce soit de manière individuelle ou au niveau du corps.

Le paysage policier actuel n’a pas encore tout à fait intégré les réformes sur le plan social et, dans ce cadre, nous nous demandons dans quelle mesure il est opportun de laisser les agents auxiliaires exécuter un travail considérablement semblable à celui des inspecteurs de police, sans tenir compte du fait que cela pourrait donner lieu non seulement à des revendications complémentaires en termes de rémunération mais aussi à de légitimes interrogations sur le professionnalisme et la qualité de leur nouveau travail.

Ce n’est pas en attribuant plus de compétences aux agents auxiliaires qu’on les empêchera de se sentir relégués au second plan. La différence avec les « véritables » fonctionnaires de police continuera toujours de subsister. Le fait de tendre vers une assignation diversifiée des tâches, une attribution judicieuse des tâches accompagnées d’un travail sur la culture du corps à l’égard de ces agents auxiliaires peut ou pourra mieux contribuer au respect de leurs tâches qu’un élargissement de leurs compétences ou l’adaptation de leur dénomination en « agent de police ».

Étant donné que la compétence territoriale est d’ordre public et qu’elle se doit dès lors d’avoir une base légale spécifique suffisamment claire pour tous, le Comité permanent P est d’avis que la détermination de la compétence territoriale des agents auxiliaires de police est une priorité absolue.
Par analogie avec la compétence territoriale des fonctionnaires de police, le Comité permanent P est d’avis que la même réglementation peut être d’application aux agents auxiliaires de police de manière qu’ils puissent eux aussi juridiquement disposer d’une compétence nationale, bien qu’ils doivent de préférence être engagés dans leur propre zone de police.

Section 5 : Efficacité et gestion des services ou personnes à compétences de police limitées ou autres

35.                Services de police spéciale et services d’inspection spéciale à compétences de police [148]

35.1.           Introduction

La vigilance du Comité permanent P s’étend au service de police intégré, structuré à deux niveaux, dans toutes ses composantes ainsi qu’à l’égard de l’ensemble des membres de son personnel. Conformément à son article 3, le champ d’application de la loi organique du 18 juillet 1991 du contrôle des services de police et de renseignements, englobe également « outre la police locale et la police fédérale, les services relevant d’autorités publiques et d’organismes d’intérêt public, dont les membres sont revêtus de la qualité d’officier de police judiciaire ou d’agent de police judiciaire ». Le dernier alinéa de cette disposition porte encore très clairement que : « sont assimilées à des services de police pour l’application de la présente loi, les personnes qui ont la qualité à titre individuel pour rechercher et constater les infractions ».      
Plus près de nous, la loi programme du 27 décembre 2004 [149] a modifié la loi du 10 avril 1990 réglementant la sécurité privée et particulière [150] . Son nouvel article 13.16 pose ainsi que : « Les fonctionnaires et agents désignés par le Roi, visés à l’article 16 et le Comité permanent de contrôle des services de police […] sont habilités à exercer une surveillance sur les services et les agents de sécurité qui travaillent pour une société publique de transports en commun dans le cadre de cet emploi ou de ces missions ». Le champ de compétences du Comité permanent P se voit ainsi encore renforcé.

Au fil des dernières années, le Comité permanent de contrôle des services de police a régulièrement été saisi de plaintes et de dénonciations à charge de telles personnes, fonctionnaires ou non, à compétence de police, ou de telles administrations, services ou entités. Dans ses rapports annuels ou dans des rapports particuliers, il a aussi traité à plus d’une reprise de la question : police des chemins de fer, police à l’aéroport national, agents à compétence de police des agences ou compagnies de transport en commun ou de la société nationale des chemins de fer. Le Comité permanent de contrôle des services de police a également envisagé le cas d’intervenants spécifiques.    
En 2003-2004, il a examiné avec sa Commission parlementaire d’accompagnement la liste des administrations, services ou autres entités relevant du champ d’application de la loi organique du 18 juillet 1991. L’étude en question est actuellement remise à jour et affinée. Elle fera incessamment l’objet d’une publication.

Le plus souvent, les contacts avec les différents services ou personnes, notamment avec le Service d’enquêtes P, se déroulent de manière assez fluide et transparente. Il convient cependant de relever qu’à échéance régulière, quelque difficulté ou contestation surgit à propos de l’Administration des douanes et accises ou avec certains de ses membres. Pourtant, depuis que la loi du 22 avril 2003 a octroyé la qualité d’officier de police judiciaire à certains agents de l’Administration des douanes et accises [151] et que les membres des douanes et accises peuvent également avoir recours aux méthodes particulières [152] dans les limites de leurs compétences matérielles [153] , il est incontestable que ces différentes personnes tombent sous le champ d’application de la loi organique du 18 juillet 1991. Les développements opérés infra démontrent également que tel était déjà le cas au préalable.

Les prochaines années, il ne fait pas de doute que le Comité permanent P continuera à s’intéresser de plus près – et surtout de façon plus systématique – aux activités et au souci d’excellence dans l’exécution de celles-ci, des services de police spéciale et des services d’inspection spéciale à compétences de police.

35.2.           Contrôle sur les services de sécurité organisés au sein des sociétés publiques de transports en commun

La sécurité des transports en commun a retenu toute l’attention du gouvernement lors du Conseil des ministres des 30 et 31 mars 2004 sur le thème de la Sécurité et de la Justice. À la suite de ce Conseil des ministres, outre la création de « Sécurail » – un service de sécurité spécial de la SNCB, dont les membres seraient équipés de menottes et d’un spray au poivre – le vice-premier ministre et ministre de l’Intérieur a été chargé de créer un cadre légal général pour les services de sécurité de toutes les sociétés de transports en commun [154] . Un tel cadre légal correspond d’ailleurs à une des recommandations formulées par le Comité permanent P dans son rapport d’activités 2002 [155] . C’est à présent chose faite par la voie de la loi programme du 27 décembre 2004 [156] qui insère un chapitre IIIbis dans la loi du 10 avril 1990 réglementant la sécurité privée et particulière [157] portant sur les conditions particulières d’exercice pour l’organisation de services de sécurité au sein d’une société publique de transports en commun.        
En vertu de ces dispositions, les sociétés de transports en commun sont autorisées à créer un service de sécurité dans le respect des principes définis par la loi, dont les compétences sont plus étendues qu’une société de gardiennage classique et qui peut se voir accorder des compétences et des moyens supplémentaires adaptés aux besoins auxquels le service est confronté sur le terrain, notamment par rapport au problème spécifique de la violence contre les voyageurs et le personnel des sociétés de transport public. Ces compétences supplémentaires en matière de contrainte peuvent uniquement être exercées dans l’attente de l’arrivée de la police sur place [158] et englobent : (1) l’utilisation de la force dans le cadre du refus de l’accès à la zone délimitée dans laquelle la possession d’un titre de transport est exigée [159]  ; (2) le contrôle d’identité [160]  ; (3) le droit particulier de rétention [161] et (4) le contrôle de sécurité [162] . Les moyens supplémentaires qui peuvent être octroyés à cette fin sont des menottes [163] et un spray au poivre [164] . Le recours à ces moyens et à ces compétences est strictement réglementé par la loi.         
Comme il s’agit de compétences qui portent directement atteinte à la liberté des personnes, le contrôle de l’exercice des compétences spéciales des agents de sécurité des sociétés publiques de transports en commun est également strictement réglementé et est confié (1) au Comité permanent de contrôle des services de police et (2) au service spécial d’inspection de l’Intérieur [165] , qui sont habilités à exercer une surveillance sur les services et les agents de sécurité qui travaillent pour une société publique de transports en commun dans le cadre de cet emploi ou de ces missions [166] , ainsi qu’(3) aux services de police en ce qui concerne la surveillance sur le respect des conditions en matière d’usage du spray, de rétention de personnes, de contrôle de sécurité et d’utilisation de menottes.

Le Comité permanent P a le droit de dresser des procès-verbaux qui font foi jusqu’à preuve du contraire et qui sont envoyés au service spécial d’inspection de l’Intérieur, si les faits constatés constituent une infraction administrative et au procureur du Roi, si les faits constatés constituent un délit. Le Comité permanent P a, à tout moment, accès à l’infrastructure de la société publique de transports en commun où le service de sécurité exerce ou peut exercer ses missions de contrôle. Il peut prendre connaissance de toutes les pièces à cette fin. Il peut ordonner sur place la cessation d’une action qui constitue une infraction aux dispositions de la présente loi qui concernent les services de sécurité et leurs membres. Il peut, dans l’exercice de ses fonctions, requérir l’assistance des services de police [167] .

Étant donné les compétences plus poussées qui sont attribuées à cette catégorie d’agents de sécurité et qui nécessitent que l’on veille à la primauté des services de police, le législateur a estimé nécessaire que le contrôle de l’observation correcte de ces règles ne soit pas seulement exercé par le service de contrôle du SPF Intérieur, déjà prévu par la loi, mais également par le Comité permanent P [168] .      
La compétence en ce qui concerne le contrôle de l’exercice des compétences spéciales des agents de sécurité des sociétés publiques de transports en commun a été confiée au Comité permanent P dans son ensemble et non uniquement à son Service d’enquêtes au motif qu’« Une bonne surveillance de la primauté des services de police implique en effet également une vue d’ensemble sur les actes des services de police compétents et des services de sécurité sur l’infrastructure des entreprises de transport public. Cet objectif est garanti non seulement en attribuant au Service d’enquêtes du Comité P une compétence de constatation, mais en attribuant au Comité, en total, la compétence en ce qui concerne le contrôle de l’exercice des compétences spéciales visées » [169] . Il s’agit ici notamment d’actions spécifiques, telles que l’utilisation de menottes, à propos desquelles le SPF l’Intérieur a reçu des plaintes par le passé et le Comité permanent P a mené des enquêtes et d’où il ressort qu’il s’agit de compétences qui sont particulièrement délicates à la lumière de la protection des droits des citoyens [170] .

35.3.           Incivilités – Sanctions administratives communales

35.3.1.     Introduction

La présente analyse a pour objet de définir les éventuelles conséquences de la modification de l’article 119bis de la nouvelle loi communale quant au champ de compétence ratione personae du Comité permanent P, sans préjudice du fait que les modifications à la nouvelle loi communale et la problématique des « Incivilités » pourraient néanmoins mériter une analyse plus large de la part du Comité permanent P.       
La loi du 17 juin 2004 [171] modifiant la nouvelle loi communale apporte notamment des changements à l’article 119bis de la nouvelle loi communale. Il convient toutefois d’emblée de souligner que l’article 5 de cette loi porte que : « À l’exception du présent article, la présente loi entre en vigueur à la date fixée par le Roi ». L’arrêté royal du 17 mars 2005 [172] a fixé l’entrée en vigueur au 1^er avril 2005, date qui avait d’ailleurs été annoncée par le ministre de l’Intérieur [173] .

Il importe de distinguer la situation de deux catégories différentes de personnes : celle qui constate l’infraction et celle qui inflige l’amende administrative (le fonctionnaire sanctionnateur).  
Quelques considérations liées à la force probante et aux caractéristiques du constat seront ensuite exposées. 
Enfin, sans prétention à l’exhaustivité, quelques réflexions de portée plus générale seront exprimées quant à certaines difficultés de mise en œuvre de cette loi du 17 juin 2004.

35.3.2.     « Fonctionnaire sanctionnateur »

Le paragraphe 2 du nouvel article 119bis de la nouvelle loi communale précise que : « […] L’amende administrative est infligée par le fonctionnaire appartenant à une des catégories déterminées par le Roi, par arrêté délibéré en Conseil des ministres et désigné à cette fin par le conseil, ci-après dénommé « le fonctionnaire ». Ce fonctionnaire ne peut être le même que celui qui, en application du § 6, constate les infractions […] ». Le paragraphe 13 de ce même article 119bis de la nouvelle loi communale, non modifié d’ailleurs par la loi du 17 juin 2004, stipule quant à lui que : « Le Roi règle par arrêté délibéré en Conseil des ministres, la procédure de désignation par la commune du fonctionnaire qui infligera l’amende administrative, ainsi que la manière de percevoir l’amende administrative […] ».

L’arrêté royal du 7 janvier 2001 [174] fixant la procédure de désignation du fonctionnaire et de perception des amendes en exécution de la loi du 13 mai 1999 relative aux sanctions administratives dans les communes, précise les conditions auxquelles doit répondre ce fonctionnaire sanctionnateur [175] .      
À l’occasion d’une récente question parlementaire, le ministre de l’Intérieur a précisé que : « Étant donné que l’arrêté précise simplement qu’il s’agit de ‘un fonctionnaire’, rien ne s’oppose à [ses] yeux à ce que le même fonctionnaire soit désigné pour l’ensemble du territoire d’une zone pluricommunale. Dans ce cas, les communes doivent néanmoins convenir entre elles de certaines dispositions pratiques. Il peut également être demandé au conseil provincial de proposer un fonctionnaire provincial du niveau adéquat » [176] . Et le ministre de l’Intérieur de poursuivre en interprétant la loi d’une manière qui semble tout à la fois pertinente et logique : « Aux termes de la loi, le fonctionnaire qui impose l’amende ne peut être le même que celui qui constate l’infraction. Il me paraît dès lors exclu qu’un membre de la police locale puisse agir en qualité de fonctionnaire infligeant la sanction. À mon sens, même un membre du personnel CALog ne devrait pas entrer en ligne de compte. Par ailleurs, la surcharge de travail qui en découlerait pour la police serait contraire à l’objectif visé à l’article 119 » [177] .

Force est de constater que la mission du fonctionnaire sanctionnateur est d’infliger, ou non, une amende administrative. Il n’a pas qualité pour rechercher et constater des infractions. Un recours contre la décision du fonctionnaire sanctionnateur est d’ailleurs prévu auprès du tribunal de police (ou du tribunal de la Jeunesse si la décision se rapporte à un mineur ayant atteint l’âge de 16 ans accomplis au moment des faits).  
Le Comité permanent P n’est dès lors pas compétent pour contrôler le fonctionnaire sanctionnateur.

35.3.3.     Personnes pouvant constater l’infraction

Quatre catégories de personnes sont ici à envisager : (1) les fonctionnaires de police ou agents auxiliaires de police ; (2) les agents communaux répondant à certaines conditions et désignés à cette fin par le conseil communal ; (3) les agents des sociétés de transport en commun appartenant à certaines catégories déterminées par le Roi ; (4) les agents de gardiennage.

De par l’article 3 de la loi organique du 18 juillet 1991 du contrôle des services de police et de renseignements (loi organique), le Comité permanent P est bien évidemment compétent par rapport à ces fonctionnaires de police et agents auxiliaires de police. D’autant plus que le paragraphe 6 de l’article 119bis de la nouvelle loi communale précise que « les infractions qui peuvent faire l’objet de sanctions administratives sont constatées par un fonctionnaire de police ou par un agent auxiliaire de police ».

Le paragraphe 6, 1° de l’article 119bis de la nouvelle loi communale porte que les infractions qui sont uniquement susceptibles de sanctions administratives peuvent également faire l’objet d’un constat par « les agents communaux qui répondent aux conditions minimales fixées par le Roi par arrêté délibéré en Conseil des ministres en matière de sélection, de recrutement, de formation et de compétence, et désignés à cette fin par le conseil communal ».   
L’arrêté royal du 5 décembre 2004 [178] fixant les conditions minimales auxquelles doivent répondre les agents communaux [179] tels que définis par l’article 119bis, §6, alinéa 2, 1° de la nouvelle loi communale, est entré en vigueur le 1^er avril 2005 [180] .                 
L’article 3 de la loi organique pose que : « Sont assimilées à des services de police pour l’application de la présente loi, les personnes qui ont qualité à titre individuel pour rechercher et constater des infractions ».
Le Comité permanent P est dès lors également compétent pour exercer un contrôle sur les fonctionnaires communaux désignés à cet effet, étant donné que l’on peut admettre que les infractions aux ordonnances communales sanctionnées de manière purement administrative sont également visées au titre de « faits punissables ». Pour obtenir la liste exhaustive des agents communaux concernés, le Comité permanent P devra toutefois s’adresser à chaque commune.     
Un problème risque toutefois de se produire au niveau du constat des infractions. Les agents communaux « constatateurs » n’ont en effet pas reçu le pouvoir d’obliger un contrevenant à décliner son identité. Cette prérogative est réservée aux fonctionnaires de police et aux agents qui en sont expressément investis par la loi. Que va-t-il dès lors se passer si un contrevenant refuse de décliner son identité ? Sauf la possibilité de faire appel immédiatement à la police pour relever l’identité du contrevenant, on aperçoit ici les limites de cette faculté nouvelle offerte aux communes [181] .

Le paragraphe 6, 2°, de l’article 119bis de la nouvelle loi communale stipule que les infractions qui sont uniquement susceptibles de sanctions administratives peuvent également faire l’objet d’un constat par « les agents des sociétés de transport en commun appartenant à une des catégories déterminées par le Roi ».   
L’arrêté royal ad hoc n’a pas encore été adopté.      
Comme développé supra pour les agents communaux, le Comité permanent P sera également compétent en ce qui concerne ces agents d’une société de transport en commun.

Le paragraphe 6, in fine, de l’article 119bis de la nouvelle loi communale prévoit que : « Les agents de gardiennage, désignés à cette fin par le conseil communal, peuvent également déclarer les infractions qui peuvent uniquement être sanctionnées par des sanctions administratives, auprès de l’agent de police ou de l’agent auxiliaire de police, visés à l’article 1^er, et ceci uniquement dans le cadre des activités, visées à l’article 1^er, § 1^er, alinéa 1^er, 6° de la loi du 10 avril 1990 sur les entreprises de gardiennage, les entreprises de sécurité et les services internes de gardiennage ».           
Les agents de gardiennage n’ont donc pas l’habilitation pour réaliser un constat comme peuvent le faire un agent communal ou un agent d’une société de transport en commun dans les conditions développées supra.

La circulaire OOP 30bis du 3 janvier 2005 concerne la mise en œuvre des lois du 13 mai 1999 relative aux sanctions administratives dans les communes, du 7 mai 2004 modifiant la loi du 8 avril 1965 relative à la protection de la jeunesse et la nouvelle loi communale et du 17 juin 2004 modifiant la nouvelle loi communale [182] . En son point 21, elle précise notamment que : « Les agents de gardiennage ne peuvent pas procéder à des constations et leur déclaration a la même valeur que celle de tout citoyen témoin d’une infraction quelconque, mais ils peuvent remplir leurs missions de surveillance pour la commune ».

L’exposé des motifs de la loi du 17 juin 2004 évoque également cette problématique. Après avoir expliqué que les fonctionnaires communaux et les agents des sociétés de transport en commun pourront également faire des constats relatifs aux infractions qu’ils auront constatées, une distinction est ensuite opérée avec les agents des entreprises de gardiennage. « Les premiers peuvent établir les constats sur lesquels une sanction communale pourra être fondée, les seconds pas. Ils pourront tout au plus faire une déclaration, comme tout citoyen privé, portant sur certaines infractions bien définies par le règlement communal. Cette déclaration peut alors donner lieu à l’établissement d’un procès-verbal (par un agent de police, un auxiliaire de police ou un agent assermenté) qui à son tour peut jeter la base d’une sanction administrative. Cette distinction a également à faire au fait que les agents prêtent serment, ce qui n’est pas le cas pour les agents des sociétés de gardiennage et des entreprises de sécurité. Les constats légitimes (la base d’une sanction) ne peuvent être établis exclusivement que par des personnes assermentées » [183] .

Le commentaire de l’article 119bis porte lui que : « À tous égards, il est important de répéter que les agents de gardiennage susmentionnés ne disposent pas de plus de compétences que n’importe quel témoin qui, par exemple conformément à l’article 30 du Code d’Instruction criminelle, pourrait déclarer à la police ce qu’il a constaté. De plus, chez les agents de gardiennage, il ne peut s’agir que de dépositions concernant des biens (et pas des personnes) visées en article 1, §1, 6° de la loi du 10 avril 1990 » [184] .      
En commission, le ministre de l’Intérieur a encore précisé que : « les agents des entreprises de gardiennage pourront également, dans le cadre de leurs activités légales, faire des déclarations auprès des agents et auxiliaires de police s’ils sont témoins d’une infraction au règlement communal. Cette compétence des agents de gardiennage s’inscrit dans les strictes limites de la législation applicable par ailleurs à ces sociétés […] » [185] .

Il apparaît ainsi clairement que la seule ‘déclaration’ d’un agent de gardiennage ne suffit pas à actionner le mécanisme de la sanction administrative. De plus, cette déclaration s’effectue, non à l’adresse du fonctionnaire sanctionnateur, mais bien à un agent de police ou à un agent auxiliaire de police. C’est uniquement et seulement sur la base du constat alors établi par ce dernier que la sanction administrative pourra être infligée.

Les agents de gardiennage n’ont donc pas qualité pour rechercher et constater les infractions au sens de l’article 3 de la loi organique. Ils ne rentrent dès lors pas, à ce titre, dans le champ de compétence du Comité permanent P.           
Plus fondamentalement, on peut aussi s’interroger sur la nécessité d’avoir visé d’une manière expresse dans la loi la ‘déclaration’ des agents de gardiennage, chaque citoyen étant habilité à dénoncer une infraction aux services de police (la police restant libre du sort à réserver à cette déclaration) et ce sans qu’un texte de loi n’ait à le préciser [186] .           
Il n’en reste pas moins que, dans le cadre du suivi des partenariats « privé-public », plus spécialement ici avec la police ou en matière de sécurité, le Comité permanent P sera attentif à cette question particulière.

35.3.4.     Force probante et caractéristiques du constat

Le point 25 de la circulaire OOP 30bis précise que : « La loi ne confère aucune force probante particulière aux procès-verbaux, ce qui signifie qu’ils ont valeur de simple renseignement ».

Les points 24 et 25 de la circulaire OOP 30bis du 3 janvier 2005 précisent les caractéristiques du constat. L’article 25 énumère plus spécifiquement les éléments que doit comporter le procès-verbal. Un modèle de procès-verbal est d’ailleurs joint en annexe.  
Cet article 25 précise aussi que « les constatations des agents communaux et des agents des sociétés de transport en commun doivent remplir les mêmes conditions de clarté et de précision, et être aussi complètes que le procès-verbal ».

35.3.5.     Considérations plus générales

En complément de cette analyse quant au champ d’application ratione personae, différentes considérations d’un ordre plus général peuvent être émises, sans toutefois revêtir un caractère exhaustif, à propos de la loi du 17 juin 2004 [187] .           
Tout d’abord, il importe de souligner que le Comité permanent P ne peut que rejoindre l’objectif poursuivi par cette loi. Comme le soulignent les travaux préparatoires, un système démocratique suppose que la violation des règles édictées soit sanctionnée. Force est cependant de constater que « nombre d’incivilités érigées en infraction ne sont plus effectivement sanctionnées. Une telle situation peut avoir pour effet à la fois d’exacerber les tensions au sein de la population, et plus particulièrement encore dans les grandes villes, de provoquer la démotivation de ceux qui sont censés poursuivre ces infractions et d’affaiblir ainsi l’autorité de l’État » [188] .     
Il est aussi évident qu’un certain nombre de dispositions du Titre X du Code pénal datent encore du 19^ème siècle et ont quelque peu subi l’épreuve du temps [189] . En raison de leur caractère désuet, certains des comportements visés ne devraient plus être incriminés à ce jour, d’autres devraient être redéfinis. On peut ainsi citer, par exemple, l’article 556, 1° du Code pénal qui punit « ceux qui auront fait ou laissé pénétrer dans l’intérieur d’un lieu habité les chevaux, bêtes de trait, de charge ou de monture confiés à leurs soins ». 
Par contre, les moyens choisis pour rencontrer cet objectif appellent, quant à eux, réserves et commentaires.

Cette ‘communalisation’ de la matière implique que, dans les zones pluricommunales, les fonctionnaires de police vont devoir maîtriser les différences entre les règlements pris par chacune des communes composant la zone. Ce point a déjà été soulevé lors des travaux préparatoires [190] . Le ministre de l’Intérieur a d’ailleurs souligné que « les services de police sont censés connaître toutes les prescriptions, tout en reconnaissant que ce n’est certainement pas toujours chose facile. Il annonce par ailleurs qu’au moyen d’une circulaire ministérielle, il invitera les communes des zones de police pluricommunales à réfléchir à la coordination de leurs règlements de police. Il estime en outre que la suggestion visant à prévoir un régime de sanctions administratives zonales – par exemple dans le cadre du plan zonal de sécurité – mérite d’être examinée sous l’angle juridique » [191] .

Le fait que les agents communaux « constatateurs » n’ont pas reçu le pouvoir d’obliger le contrevenant à décliner son identité et les problèmes pratiques que cela peut engendrer, ont déjà été développés supra. 
La portée très limitée de la ‘déclaration’ que peuvent effectuer les agents de gardiennage a pareillement déjà été exposée ci-dessus.

Un risque de vide juridique existe. En effet, lorsque la loi du 17 juin 2004 entrera en vigueur, le Titre X du Code pénal ainsi que l’arrêté-loi du 29 décembre 1945 portant interdiction des inscriptions sur la voie publique seront abrogés. Il n’est pas sûr que l’ensemble des communes qui souhaitent soit resanctionner dans leur règlement tout ou partie de ces contraventions, soit mettre en œuvre le système des sanctions administratives, aient eu le temps de le faire. Les comportements en question ne seraient alors plus sanctionnables, ce qui serait en opposition avec l’objectif d’effectivité dans la poursuite de ces incivilités ! L’exemple du tapage nocturne est, à cet égard, souvent cité [192] .

À qui incombe la charge de la lutte contre les incivilités ? Cette compétence ne devrait-elle pas constituer l’une des priorités d’une police de proximité ? La loi pourrait au contraire donner le sentiment que c’est davantage à d’autres personnes de prendre en charge cette lutte contre les incivilités. Dans les travaux préparatoires, le ministre de l’Intérieur fait d’ailleurs référence au « contexte de l’objectif gouvernemental de permettre aux services de police de se recentrer sur leurs tâches essentielles (et de permettre une lutte plus efficace contre les incivilités, les nuisances et ce que d’aucuns appellent la « petite criminalité ») » [193] .         
La Belgique n’est cependant pas le seul pays où la piste des sanctions administratives est explorée à l’égard de délits mineurs. Il existe ainsi une proposition de loi semblable aux Pays-Bas visant à modifier la loi communale en instaurant des amendes administratives en cas d’infraction à certaines prescriptions définies par voie d’ordonnance communale relatives aux petites incivilités commises dans l’espace public [194] .      
On relève dans cette proposition un lien intéressant entre le ministère public et l’autorité locale. Si la commune décide de ne pas instaurer de sanctions administratives, le droit commun continue de s’appliquer. Par contre, si la commune a opté pour la mise en place d’un système de sanctions administratives, elle ne peut infliger d’amendes administratives si des poursuites pénales ont déjà été engagées contre le contrevenant. Le droit de poursuite expire si la commune a déjà infligé une sanction pour un même comportement. Signalons qu’aucun nouveau délai particulier n’a été prévu.         
Une autre modification législative vise à améliorer l’autorité et l’efficience de l’intervention du fonctionnaire chargé de contrôler ces petites incivilités en étendant à ce dernier le droit de vérifier l’identité de la personne contrôlée.      
La proposition de loi susmentionnée contient en outre une liste exhaustive des faits pouvant tomber dans son champ d’application, qui a été rédigée en fonction de quatre critères : (1) le fait doit s’être déroulé dans le domaine public ; (2) le fait doit avoir une faible charge normative et ne pas mériter de sanction morale grave ; (3) une amende administrative n’est pas souhaitable vu le caractère dangereux des faits ; (4) la possibilité d’escalade des comportements. L’avantage que présente la définition de ces critères réside dans le fait qu’aux Pays-Bas, tant la commune que le ministère public examinent les faits à la lumière de critères identiques, ce qui confère encore plus d’autorité et d’efficience à la loi.

Les communes estiment qu’elles se trouvent confrontées, en quelque sorte, à un transfert de charges venant de l’autorité fédérale. Aucune mesure d’accompagnement n’étant prévue, certaines d’entre elles risquent d’éprouver des difficultés dans la mise en œuvre de la loi, surtout les plus petites où, de plus, le secrétaire communal est bien souvent le seul fonctionnaire de niveau A (et donc seul susceptible d’être désigné comme fonctionnaire sanctionnateur).         
Le coût de la gestion de l’ensemble du processus constitue un autre élément à prendre en considération. L’ensemble des démarches à accomplir, le personnel à y affecter, etc. peut faire en sorte que le système « coûte » à la commune. Et ce, d’autant plus, si l’on souhaite rester sous la barre des 60 EUR afin d’alléger la procédure de traitement de la sanction administrative [195] .

L’ensemble de la procédure peut s’avérer lourde à gérer pour une commune, a fortiori pour une petite commune. En effet, « lorsque le fonctionnaire [sanctionnateur] décide qu’il y a lieu d’entamer la procédure administrative, il communique au contrevenant, par lettre recommandée à la poste :           
1° les faits à propos desquels la procédure est entamée ;   
2° que le contrevenant a la possibilité d’exposer par écrit, par lettre recommandée à la poste, ses moyens de défense dans un délai de quinze jours à compter du jour de la notification de la lettre recommandée, et qu’il a à cette occasion le droit de demander au fonctionnaire la présentation orale de sa défense ;        
3° que le contrevenant a le droit de se faire assister ou représenter par un conseil ;         
4° que le contrevenant a le droit de consulter son dossier ; 
5° une copie en annexe du procès-verbal (…) » [196] . 
La décision du fonctionnaire sanctionnateur doit encore être notifiée au contrevenant par lettre recommandée.  
Sans oublier que le fonctionnaire sanctionnateur ne peut imposer une amende administrative à l’échéance d’un délai de six mois, à compter du jour où le fait est commis, les éventuelles procédures de recours non comprises [197] .           
Toutes ces étapes nécessitent un certain suivi et un investissement conséquent en temps et en personnel. À cela s’ajoutent encore, d’une part, les procédures de recours ainsi que, d’autre part, le « suivi des mauvais payeurs », qui vont encore nécessiter de « l’énergie communale » supplémentaire.    
L’article 119ter prévoit lui la possibilité pour la commune d’instaurer une procédure de médiation dans le cadre des compétences attribuées par l’article 119bis. Cette médiation est obligatoire pour un mineur de plus de 16 ans.

Un appel de la décision du fonctionnaire sanctionnateur est prévu, par l’article 119bis, § 12, devant le tribunal de police (ou devant le tribunal de la jeunesse). Ce qui n’est pas sans créer un nouveau paradoxe. L’objectif initial étant d’alléger le parquet et les juridictions « ordinaires », que se passera-t-il si une majorité des personnes exercent leur droit d’appel, certainement depuis que l’appel suspend l’exécution de la sanction ?

Par dérogation au principe de l’interdiction de la double incrimination (non bis in idem [198] ), la nouvelle loi énumère, de façon limitative, les comportements qui sont passibles à la fois de sanction pénale et de sanction administrative communale. C’est ainsi, par exemple, le cas en ce qui concerne les menaces d’attentat contre les personnes ou les biens [199] , de coups et blessures volontaires [200] ou encore de vols simples [201] . Certains ne sont pas sans considérer que cela constitue « une dérive dangereuse de la compétence des communes vers des matières délictuelles que sont les vols simples, les coups et blessures, les menaces d’attentat et les injures, même si cela n’est possible qu’après dessaisissement du parquet. Il ne s’agit, en effet, pas de délits liés à la notion de « dérangement public » local dont devrait s’occuper les communes en vertu de leur mission de maintien de l’ordre public » [202] .

Les situations de concurrence possibles entre les sanctions pénales et les sanctions administratives ne sont pas également sans poser des questions quant à la rapidité d’action exigée de la part du parquet. En effet, pour la catégorie d’infractions les plus graves pouvant faire l’objet de cette double incrimination, l’article 119bis, § 8, alinéa 1, porte que « le fonctionnaire ne peut infliger une amende administrative qu’au cas où le procureur du Roi a, dans un délai de deux mois, fait savoir qu’il trouve cela opportun et que lui-même ne réservera pas de suite aux faits ». C’est donc un système en cascade qui est prévu entre le parquet et l’autorité communale.          
Ce qui est pour le moins paradoxal si l’on se réfère à la ratio legis de la loi. Ce parquet qui est surchargé et qui ne peut poursuivre efficacement les « petits délits » va devoir montrer une efficacité telle que, dans un délai de deux mois, il doit avoir explicitement indiqué au fonctionnaire l’éventuelle opportunité d’une poursuite.  
Autre élément non négligeable, le parquet devra aussi maîtriser parfaitement les différents règlements adoptés par les communes dans son arrondissement.

Pour la catégorie d’infractions la moins grave pouvant faire l’objet d’une double incrimination, l’article 119bis, § 8, alinéa 2, prévoit que « le procureur du Roi dispose d’un délai d’un mois, à compter du jour de la réception de l’original du procès-verbal, pour informer le fonctionnaire [sanctionnateur] qu’une information ou une instruction a été ouverte ou que des poursuites ont été entamées ou qu’il estime devoir classer le dossier à défaut de charges suffisantes. Cette communication éteint la possibilité pour le fonctionnaire d’imposer une amende administrative. Le fonctionnaire [sanctionnateur] ne peut infliger l’amende administrative avant l’échéance de ce délai. Passé celui-ci, les faits ne pourront être sanctionnés que de manière administrative ». Cela signifie que l’absence de réaction du parquet pendant un mois suffit à légitimer l’intervention du fonctionnaire sanctionnateur.   
Le fonctionnaire sanctionnateur ne peut donc pas intervenir avant l’écoulement de ce délai d’un mois sauf si, « avant l’expiration de celui-ci, le procureur du Roi, sans remettre en cause la matérialité de l’infraction, a fait savoir qu’il ne réservera pas de suite aux faits » [203] .
C’est ici d’un délai d’un mois dont dispose le parquet pour réagir ! Même si il faut reconnaître in casu que l’absence de réaction dans le mois entraîne la possibilité d’agir pour le fonctionnaire sanctionnateur, le délai ainsi imposé au parquet peut sembler court.  
Un autre problème se pose également : cela suppose que le fonctionnaire sanctionnateur connaisse la date précise à laquelle le procès-verbal a été transmis au parquet. Or, les dossiers ne sont jamais transmis au parquet contre accusé de réception [204] .

Le montant de l’amende administrative sera-t-il suffisamment dissuasif ? Le montant maximal est de 250 EUR (125 EUR pour les mineurs de plus 16 ans). Mais il ne faut pas oublier que, conformément à l’article 119bis, § 5, le montant de l’amende doit être proportionnel à l’infraction et pouvoir être augmenté en cas de récidive. Autre élément qui a toute son importance : « si le fonctionnaire [sanctionnateur] estime qu’une amende n’excédant pas les 60 EUR doit être imposée, le contrevenant n’a pas le droit de demander la présentation orale de sa défense ». Ce qui simplifie considérablement les choses au niveau de la gestion du dossier. La tentation peut dès lors être grande de prévoir un montant inférieur à cette limite de 60 EUR, ce qui peut avoir des répercussions sur l’effet dissuasif du système.

On peut encore noter que cette loi n’impose nullement le recours aux sanctions administratives dans le chef d’une commune. Elle pourrait très bien laisser les choses en l’état (mais avec un risque de vide juridique en certaines matières) ou encore d’opter pour des peines de police. Mais il y a alors peu de chances qu’elles soient davantage suivies d’effet qu’à l’heure actuelle.

L’ambition de la loi du 17 juin 2004 était de pallier le fait que la majorité des incivilités prévues au Titre X du Code pénal ainsi que dans l’arrêté-loi du 29 décembre 1945 ne font aujourd’hui qu’exceptionnellement l’objet de poursuites. Cette situation n’étant vraiment pas saine dans un état de droit, les travaux préparatoires soulignent que « le législateur est, dès lors, confronté à une alternative : soit il maintient ces infractions dans le Code pénal et il dote les autorités judiciaires des moyens de les poursuivre, soit il met en œuvre un système qui permet effectivement de sanctionner ces comportements en les faisant néanmoins échapper au champ pénal » [205] .      
Mais cette nouvelle loi, tout en posant des problèmes quant à sa mise en pratique, a aussi pour effet de transférer – sans contrepartie – la charge sur les épaules des communes, tout en ne déchargeant pas finalement le parquet, voire même en le contraignant davantage à agir dans de courts délais, et n’exclut pas l’hypothèse que toutes les affaires se retrouvent in fine en appel devant les tribunaux. Il pourrait dès lors s’avérer sage, au minimum, de prévoir à court terme une évaluation de la mise en pratique de la loi du 17 juin 2004. Une nouvelle loi de réparation sera probablement nécessaire.

35.4.           Services (de police) d’inspection spéciale [206]

Le Service d’enquêtes mène actuellement une enquête judiciaire relative à une possible corruption dans le chef d’un fonctionnaire du Service d’inspection spéciale qui dépend du Service public fédéral Mobilité et Transports, Transport terrestre, Direction contrôle [207] . Dans le cadre de cette enquête, un rapport de contrôle a également été rédigé.

À l’heure actuelle, le Comité permanent de contrôle des services de police ne dispose pas encore d’une vue suffisamment claire de l’utilisation ou de la mise en œuvre concrètes des compétences de police par l’ensemble des services d’inspection spéciale.   
Des interprétations juridiques diverses par rapport à la compétence ou non du Comité permanent P sur certains services d’inspection spéciale ne sont pas à exclure. Le champ d’investigation doit être défini chaque fois de manière telle que ces discussions ne puissent mettre l’enquête de contrôle en péril.        
L’enquête susmentionnée permet d’initier de manière connexe une enquête de contrôle consacrée au service concerné et d’en planifier d’autres.    
Il s’agit notamment d’acquérir une meilleure intelligence à terme de la problématique des services d’inspection spéciale et d’ainsi vérifier si, dans l’exercice de leurs compétences de police, d’une part, ils respectent les droits que la Constitution et la loi confèrent au citoyen et si, d’autre part, ils satisfont aux exigences de coordination interne et externe et d’efficacité. En outre, l’enquête pourra donner lieu à une analyse du professionnalisme de ces services, notamment à la lumière des formations policières dispensées.

35.5.           Administration des douanes et accises [208]

Une première enquête de contrôle « douanes et accises » avait été initiée en 2001 par le Comité permanent P mais a pour diverses raisons été suspendue. Dans l’état actuel des choses, le dossier est essentiellement axé sur la coopération entre les services de police et l’Administration des douanes et accises à l’occasion de certaines actions de police administrative ou, plutôt, de contrôle et de régulation conjointes.
Il n’existait pas vraiment à l’époque d’enquête thématique proprement dite portant sur l’exercice des différentes compétences de police dont les services de police spéciaux disposent. Dans le courant de l’année 2004, le dossier existant a été réinitié et revitalisé et il a été procédé à une étude bien délimitée de la littérature relative aux services d’inspection spéciale.
L’Administration des douanes et accises constitue le service de police (ou d’inspection) spéciale le plus important et dispose d’une autonomie relativement grande en raison, d’une part, de son action pénale propre que, en vertu de l’article 281, § 3 de l’arrêté royal du 18 juillet 1977 portant coordination des dispositions générales relatives aux douanes et accises [209] , elle peut intenter en priorité par rapport à l’action de droit commun et, d’autre part, de l’interprétation assez extrême qu’en font certaines Cours [210] ou tribunaux.  
Il existe diverses interprétations juridiques de la compétence spécifique du Comité permanent P vis-à-vis de l’Administration des douanes et accises. D’une part, une partie des composantes de cette importante administration ne sont pas considérées comme services de police et certains de ses membres ne sont pas davantage des fonctionnaires de police ni au sens de la loi sur la fonction de police [211] ni au sens de la loi organique du 18 juillet 1991. D’autre part, il appert bien de l’exposé des motifs de la loi organique du 18 juillet 1991 du contrôle des services de police et de renseignements que le législateur a entendu faire porter la compétence du Comité permanent P sur l’Administration des douanes et accises [212] dans l’exercice d’un certain nombre de ses compétences de police. Les commentaires de l’article 3 de cette loi énoncent très clairement que : « Cet article stipule ce qu’il faut entendre, au sens du présent projet de loi, par services de police […]. Par services de police, on entend tous les services qui sont chargés d’une mission administrative ou judiciaire. Il s’agit donc non seulement des trois grands services de police […], mais aussi des services chargés d’une mission territoriale limitée ou d’une mission policière très spécifique, en ce compris le Comité Supérieur de Contrôle. L’audit qu’a effectué Team-Consult [213] concernant les services de police a fait apparaître qu’il existe 60 de ces services dans les différents ministères, parmi lesquels on compte la police maritime, la police ferroviaire, la sécurité nucléaire, la douane, le service d’inspection du ministère des Affaires économiques et plusieurs autres services » [214] .
Et d’insister encore sur le fait que « l’on ne procède pas, dans cette définition des services de police, à une énumération limitative des corps ou services pour lesquels est créé le contrôle. La liste en serait particulièrement longue, et il faut constater que de nouvelles lois qui accordent à un service public ou à certains fonctionnaires une compétence policière spécifique sont régulièrement votées » [215] . L’intention du législateur de soumettre, notamment, les membres de l’Administration des douanes et accises au contrôle du Comité permanent P apparaît donc ici difficilement contestable.

Lors des travaux parlementaires ayant précédé l’adoption de la loi du 5 août 1992 relative à la fonction de police [216] , le fait que l’Administration des douanes et accises constitue bel et bien un service de police spécialisé a, par ailleurs, encore été souligné à diverses reprises. Des questions se posaient en effet quant au champ d’application de cette loi du 5 août 1992. Certains amendements visaient à l’étendre également, entre autres, à l’Administration des douanes et accises. En effet, « certaines méthodes policières qui sont réglées par ce projet sont également utilisées par d’autres services. L’intervenant cite le cas de l’Administration des douanes et accises […] » [217] . Si le ministre de l’Intérieur ne rejoint pas cet amendement, il parle néanmoins bien dans sa réponse de « services spéciaux cités […] [qui] se composent en majeure partie d’agents ayant des compétences de police spécifiques réglées par les lois organiques de ces services » [218] .           
À l’auteur d’un amendement qui « attire l’attention sur la situation particulière des douaniers, qui portent également une arme et qui, dans certains cas, opèrent avec la gendarmerie [219]  », le ministre de l’Intérieur répond, entre autres, que les missions de ces agents et fonctionnaires et la façon de les exécuter sont le plus souvent définies dans la loi spéciale elle-même : « Ainsi, la loi sur douanes et accises, qui ne confère aux douaniers ni la qualité d’officier de police judiciaire [220] ni celle d’agent, leur confère néanmoins le pouvoir de rédiger des procès-verbaux à condition d’être à deux dont l’un soit muni de sa commission […], de faire certaines visites tant de jour que de nuit sans mandat […] de fouiller à corps des personnes […] » [221] .       
Le ministre de l’Intérieur explique encore que « le gouvernement a voulu se limiter aux services de police au sens propre du terme, sans élargir cette notion aux fonctionnaires ayant certaines compétences de police, comme les douaniers [222]  ».           
Il ressort ainsi de l’ensemble des travaux préparatoires que, bien que la loi du 5 août 1992 ne lui soit pas applicable, l’Administration des douanes et accises est donc bien à considérer comme un service de police spéciale.

La doctrine [223] classifie, elle aussi, l’Administration des douanes et accises dans le chapitre des polices spéciales. L’audit Team-Consult [224] , auquel le législateur faisait référence dans les travaux parlementaires de la loi organique du 18 juillet 1991, va jusqu’à citer dans un chapitre « police spéciale des autres départements », le nombre de 7 247 [225] agents des Finances investis d’une telle mission de police spéciale. Il convient aussi de relever que : « Les prérogatives des agents de la douane sont très importantes comparées à celles des autres policiers, notamment en matière d’arrestation, de visite domiciliaire ou d’usage des armes » [226] .
Différentes législations ou règlements confèrent bien des missions et compétences de police à des membres de l’Administration des douanes et accises. Ainsi par exemple, l’arrêté royal du 1^er décembre 1975 portant règlement général sur la police de la circulation routière dispose, en son article 3, que les agents des douanes et accises dans l’exercice de leurs fonctions sont qualifiés pour veiller à l’exécution des lois relatives à la police de la circulation routière. L’article 7 de la loi du 24 février 1921 concernant le trafic des substances vénéneuses, soporifiques, stupéfiantes, désinfectantes ou antiseptiques et des substances pouvant servir à la fabrication illicite de substances stupéfiantes et psychotropes [227] prévoit, quant à lui, que : « § 1^er. Sans préjudice des compétences des officiers de police judiciaire, les fonctionnaires ou agents des douanes et accises […] exercent la surveillance de l’application de la présente loi et de ses arrêtés d’exécution […]. § 2. Sans préjudice des compétences des officiers de police judiciaire les membres du personnel […] visés au § 1^er, munis de pièces justificatives de leurs fonctions, peuvent dans l’exercice de leur mission : 1° pénétrer librement entre 5 heures du matin et 9 heures du soir, sans avertissement préalable, dans tous les lieux où les substances visées dans la présente loi sont vendues, délivrées à titre onéreux ou non, fabriquées, préparées, conservées ou entreposées, ou autres lieux soumis à leur contrôle ainsi que les fouiller même si ceux-ci ne sont pas accessibles au public et plus généralement tous les lieux dans lesquels ils peuvent avoir un motif raisonnable de supposer qu’il existe des infractions aux dispositions des législations dont ils exercent la surveillance […] ; § 3. Les membres du personnel […] visés au § 1^er ont le droit de donner des avertissements, de fixer au contrevenant un délai pour se mettre en règle et dresser des procès-verbaux. […] Ces procès-verbaux font foi jusqu’à preuve du contraire […] ».        
Il existe en outre toute une série d’autres compétences, qui s’apparentent clairement à des compétences de police classiques ou qui constituent la mise en œuvre de la fonction de police par des compétences de police. Ainsi, « Les agents munis de leur commission, sont autorisés à faire, en tous temps et lieux, c’est-à-dire aussi bien la nuit que le jour, et tant au dehors qu’au dedans de leur résidence, la visite de tout navire, bâtiment, voiture ou autre moyen de transport, qu’ils trouveront ou présumeront être chargé de marchandises, ainsi que de toute marchandise transportée à dos ou autrement par des individus, et, en outre, de toutes personnes qu’ils soupçonneront être porteurs de marchandises, afin de s’assurer s’il ne se fait point d’importation, d’exportation, de transit ou de transport en contravention aux lois » [228] . Ou encore, « Dans un rayon de 10 kilomètres le long des frontières de terre et de mer, les agents des douanes et accises et les agents qui concourent avec eux à la répression de la fraude peuvent se servir de leurs armes d’ordonnance pour abattre les chiens, les chevaux et les autres animaux employés pour la fraude, introduits frauduleusement ou circulant irrégulièrement dans le pays, quand il ne leur est pas possible de les capturer vivants.
Ils sont autorisés à se servir de leurs armes et de tous engins appropriés, tels que herses, hérissons, câbles, fusées, etc., pour immobiliser les véhicules, en particulier ceux qui sont pourvus d’un moteur mécanique, quand les conducteurs n’obtempèrent pas au signal ou à l’ordre d’arrêt qui leur est donné. Ils peuvent aussi faire usage de leurs armes : 1° contre les personnes qui les attaquent ou leur résistent à main armée, ou qui les mettent sérieusement en danger d’être blessés ou de perdre la vie ; 2° contre les personnes qui, sans obéir à l’ordre de s’arrêter, fuient après les avoir attaqués à main armée, et contre les conducteurs de véhicules pourvus de moteurs mécaniques qui fuient après avoir manœuvré pour mettre leur vie en péril ; 3° pour repousser ceux qui, malgré la sommation de s’éloigner, tentent de leur enlever des marchandises ou des moyens de transport saisis, de les déloger d’un poste où ils exercent leur surveillance, ou de délivrer des prisonniers » [229] .    
Il s’agit ici clairement de compétences de police et de l’exercice de la fonction de police. Comme expliqué supra, depuis la loi du 22 avril 2003 octroyant la qualité d’officier de police judiciaire à certains agents de l’Administration des douanes et accises, ces agents peuvent également avoir recours à des méthodes particulières de recherche dans les limites de leurs compétences matérielles. 
Or, comme la question a récemment été soulevée dans un arrêt de la Cour d’arbitrage [230] , ces méthodes particulières de recherche seraient en contradiction flagrante avec les droits que la loi et la Constitution garantissent au citoyen ou de nature à les mettre en péril, ce qui dans les limites du prescrit de la loi organique du 18 juillet 1991 mérite pour le moins que le Comité permanent P s’y intéresse.      
Sur la base de l’article 3 combiné à l’article 9 de la loi organique du 18 juillet 1991, le Comité permanent P est dès lors également compétent à l’égard des agents de l’Administration des douanes et accises, certainement de ceux revêtus de la qualité d’officier de police judiciaire.

Une analyse de l’état du dossier « services d’inspection spéciale » a été effectuée. Un entretien a également eu lieu avec les différents responsables de la police fédérale, qui sont étroitement impliqués dans le groupe de travail mixte, composé de membres de la police fédérale et de l’Administration des douanes et accises, et chargé de rédiger un protocole d’accord entre ces deux instances concernant l’application des méthodes de recherche spéciales.       
Il a également été demandé, lors des récents contacts avec l’Administration des douanes et accises, de concéder la période de transition nécessaire au responsable de la coopération avec les services de police avant de planifier un entretien. Compte tenu des exigences de continuité et des nouvelles compétences en matière de méthodes de recherche spéciales, nous considérons que ladite période de transition est entre-temps expirée et nous en tirerons toutes les leçons qui s’imposent au niveau de l’enquête de contrôle en cours.

Le groupe de travail mixte chargé de l’élaboration d’un protocole d’accord entre les douanes et la police fédérale portant sur l’application des méthodes de recherche spéciales a mis au point un projet de protocole, qui est actuellement déposé pour accord chez le commissaire général de la police fédérale et le directeur général de l’Administration des douanes et accises. Dans l’attente de leur approbation et de leur signature, le projet de protocole nous a cependant été explicité en toute transparence.     
Dans l’état actuel des choses, l’Administration des douanes et accises dispose d’une cinquantaine de membres du personnel jouissant d’un statut d’officier de police judiciaire (OPJ). Ils feront office d’officiers de techniques spéciales par analogie avec ceux (Offr BTS) du Service judiciaire d’arrondissement (SJA) [231] .

Le projet d’accord de coopération s’articule autour de cinq grands axes : (1) besoin d’une position commune en matière d’information. L’idée est de confier certains aspects à un groupe de travail technique puisque la transmission de l’information entre l’Administration des douanes et accises et la police fédérale n’a pas encore été réglée de manière légale ; (2) coordination des opérations en vue d’éviter des enquêtes parallèles et des incidents sur le terrain ; (3) appui opérationnel lors de la mise en œuvre de la Direction des unités spéciales (observation, team undercover, etc.) ; (4) appui et coopération logistiques grâce à la possibilité de procédures d’achat communes ou à l’utilisation commune des appareillages onéreux tels que les scanners pour contrôler les conteneurs ; (5) appui en matière de formation du personnel de l’Administration des douanes et accises, à savoir avant tout la formation dispensée par la Direction des opérations et de l’information en matière de police judiciaire (DJO) aux OPJ ainsi que la formation des analystes criminels stratégiques.

Le service de recherche au sein de l’Administration des douanes et accises, qui comporte aussi des agents de police judiciaire au sens de l’article 3 de la loi organique du 18 juillet 1991, est chargé des méthodes de recherche spéciales et comporte un service de permanence joignable et disponible 24 heures sur 24.         
Actuellement, la possibilité de l’intégrer dans le futur centre de coordination opérationnel de la police fédérale, qui regroupera les services de permanence nationaux existants de la Direction générale de la police administrative (DGA) et de la Direction générale de la police judiciaire (DGJ), est étudiée dans toutes ses implications.
En faisant appel à des analystes criminels, l’Administration des douanes et accises espère obtenir une meilleure analyse de risques ainsi que des profils de risque correspondants.
Il existe une différence d’approche entre les deux services de police. L’Administration des douanes et accises se concentre essentiellement sur les biens et donc sur des saisies rapides. La police fédérale, par contre, s’intéresse avant tout au phénomène et à l’auteur des faits, ce qui explique qu’un système de saisie immédiate n’est pas toujours le mieux indiqué à ses yeux.

L’Administration des douanes et accises occupe une place bien particulière dans le paysage policier. Nous l’avons vu, on lui a récemment conféré la possibilité de recourir à des méthodes de recherche spéciales. Aussi dispose-t-elle à présent de compétences policières encore plus étendues et ayant un impact non négligeable sur les droits et libertés fondamentaux.          
Il est dès lors absolument indispensable d’organiser l’ensemble de ces compétences de police de manière effective et efficiente ainsi que de prévoir un contrôle réel de la mise en œuvre de celles-ci.

Section 6 : Autres enquêtes

36.                Activités accessoires [232]

En 2004 le Comité permanent P a poursuivi son enquête sur les activités accessoires exercées par certains membres des services de police. Il était effectivement apparu que la loi du 7 décembre 1998 organisant un service de police intégré, structuré à deux niveaux [233] ainsi que les circulaires ministérielles régissant cette matière [234] étaient interprétées de façons différentes par les autorités locales et par le commissaire général, seules autorités habilitées à accorder des dérogations individuelles permettant l’exercice de ces activités. La police fédérale se montrant plus stricte en cette matière, les chefs de corps des polices locales ont donc été réinterrogés afin de connaître les motifs que leur bourgmestre ou leur collège de police avaient invoqués pour octroyer ces dérogations.

Des réponses fournies par les chefs de corps, il appert que certaines dérogations ont été accordées pour des occupations accessoires commerciales susceptibles de compromettre l’intérêt du service. Peuvent être citées les activités « de loueur de véhicules de cérémonie, de conseiller pour les affaires et le management en qualité d’indépendant, de délégué technique pour parachèvement d’immeubles, de chauffeur ou porteur dans le cadre de cérémonies funéraires, d’électricien, d’assembleur de computers et d’installateur de networks, d’assistant d’un huissier de justice, quelques jours par mois, en qualité de témoin, de garçon serveur dans un restaurant ».       
Un chef de corps, dans le prolongement de l’enquête menée, nous a signalé que son collège de police réexaminait le bien-fondé des dérogations octroyées. Plusieurs chefs de corps – un peu en porte-à-faux, compte tenu des avis qu’ils avaient donnés – ont attiré l’attention sur le fait que l’octroi des dérogations relevait de la compétence de l’autorité et qu’ils pouvaient seulement émettre un avis, qui n’était pas nécessairement suivi.       
S’il n’est point permis de douter que les demandes visant à obtenir une dérogation aient été appréciées in concreto par les autorités locales, il semble néanmoins que certaines occupations accessoires n’auraient jamais dû être autorisées puisque leur exercice risque de mettre les membres des services de police concernés en porte-à-faux.

Le nombre de dérogations octroyées pour des occupations accessoires lucratives est peu important pour l’ensemble des zones de police locale. Il importe de souligner que les dérogations octroyées peuvent toujours être révoquées.

Notre rapport global a fait l’objet d’une communication aux autorités responsables. Il nous est d’avis que les chefs de corps devraient encore davantage être sensibilisés à la problématique afin qu’ils évitent d’émettre des avis favorables aux demandes de dérogation (qui transitent par leur canal) incompatibles avec l’exercice de la fonction de police. Ils attireront l’attention de leur bourgmestre ou de leur collège de police sur le fait que l’octroi d’une dérogation peut mettre en péril l’indépendance et l’impartialité du membre du personnel et qu’elle peut aboutir à un conflit entre l’intérêt personnel du membre et l’intérêt du service de police.

Il nous semble important que le ministre de l’Intérieur, à son niveau et par exemple à l’intervention de l’Inspection générale de la police fédérale et de la police locale, mette en place un système de suivi et de développement de la question, particulièrement délicate, dans toutes ses implications potentielles.

37.                Suicide [235]

37.1.           Problématique

À la demande de sa commission d’accompagnement parlementaire, le Comité permanent de contrôle des services de police a continué son suivi et son étude sur le suicide des fonctionnaires de police. L’importante étude exploratoire relative au suicide menée sur la période 1990-1998 [236] constitue la base des études ultérieures et du suivi permanent de ce phénomène. Le suivi quantitatif du suicide est organisé en principe tous les trois ans. L’année dernière, le Comité permanent P a communiqué, dans son rapport d’activités, les données concernant la période 2001-2003 et décidé de lancer fin 2003, en plus du suivi quantitatif du phénomène, une étude qualitative approfondie sur la base des résultats de l’étude menée jusque-là et des connaissances ainsi acquises.

Cette étude se concentre sur la collecte de connaissances et d’informations dans le cadre des effets structurels, culturels et éventuellement relationnels sur et du suicide dans la police. L’objectif de cette étude est de se faire une idée de l’ensemble des mesures et des initiatives existantes ou souhaitées dans le domaine de la prise en charge, de l’accompagnement et du suivi social et psychologique dans le cadre d’événements traumatisants en général et du suicide en particulier.        
Cette étude qualitative avait pour objectif d’étudier le contexte plus général dans lequel se situe le phénomène du suicide non seulement pendant la période précédant le suicide mais également pendant et surtout après cet acte de désespoir. Cette étude a donc surtout pour objectif de mieux resituer le ‘suicide’, en tant qu’événement traumatisant, dans l’environnement policier sur la base d’une gestion adéquate des événements traumatisants en général. L’étude qualitative ne sera terminée que dans le courant 2005-2006. Ce rapport d’activités peut néanmoins déjà donner une série de conclusions générales évidentes ainsi qu’un aperçu des chiffres concernant le suicide pour la période 2001-2003 et pour l’année 2004.

Dans son rapport d’activités 2003 [237] , le Comité permanent P mentionnait que les données relatives au suicide pour la période 2001-2003 étaient peut-être incomplètes en raison de lacunes au niveau des chiffres qui concernent la période de réforme de la police. Aujourd’hui, les chiffres du suicide dans la police sont relativement bien connus. Plusieurs déterminants spécifiques [238] y sont certainement pour quelque chose, plus le fait qu’aujourd’hui, la majorité des zones de police locale ainsi que la police fédérale se sont habituées à la communication systématique des suicides au Comité permanent P.     
De plus, de par l’attention qu’ils attirent sur ce phénomène dans la police, les médias constituent une source d’information extérieure.        
Contrairement à ce que pourraient laisser supposer les chiffres relatifs au suicide en général, le chiffre noir des suicides dans la police belge est probablement peu élevé. Il en va sans doute d’ailleurs de même pour les chiffres du suicide dans certains services de police étrangers. La collecte des données ne se fait en effet pas nécessairement toujours de manière aussi rigoureuse [239] , ce qui limite le suivi exclusivement quantitatif du suicide dans la police.
Même si on s’accorde à dire que le taux de suicide dans la police belge est élevé, la publication de données uniquement chiffrées n’est pas toujours un choix sensé parce que ces données risquent d’être interprétées et utilisées de manière unilatérale pour expliquer certains problèmes spécifiques, qu’on n’en tire pas souvent les leçons qu’il faudrait et qu’elles ne contribuent pas, en fait, à améliorer la situation. Pour se faire une idée de l’impact du suicide dans la police en tant que problématique par essence sociale et processus émotionnel lourd, ce phénomène doit être appréhendé dans sa globalité et il faut, en tout cas, tenir compte de la pluralité des facteurs qui – comme il ressort de l’étude approfondie menée actuellement par le Comité permanent P – sont systématiquement présents dans tout acte ou tentative de suicide : à savoir, différents risques, qui plus est, sont fortement corrélés [240] .

37.2.           Conclusions

37.2.1.     Nombre de suicides dans les années 2001-2004

Tableau 3 : Nombre de suicides

Après vérification, il s’avère que le nombre de suicides sur la période 2001-2003 est légèrement plus élevé qu’indiqué dans le rapport d’activités précédent. Au total, il y a eu sur la période considérée 50 suicides au sein de la police. Les données de 2004 montrent que la police est confrontée chaque année à un nombre relativement élevé de suicides parmi ses fonctionnaires, surtout masculins.    
Pour les personnes les plus étroitement impliquées et les connaissances professionnelles des fonctionnaires qui se suicident, ces actes sont toujours saisissants. Pour cette raison, les suicides des policiers sont souvent rattachés à des problèmes de la vie privée. On n’insistera d’ailleurs jamais assez sur le fait que ces suicides sont toujours dus à une pluralité de facteurs relevant aussi bien de la vie privée que de la vie professionnelle. Il faut se garder des conclusions hâtives qui font dire aux collègues que la raison du suicide est certainement d’ordre privé et, inversement, aux proches que cette raison est certainement d’ordre professionnel.          
Il est également dangereux, et certainement pas du tout recommandé, in casu, d’utiliser ces chiffres annuels pour expliquer comment certaines expériences négatives découlant d’événements généraux ou de restructurations pourraient avoir poussé certains fonctionnaires à se suicider, ceci aussi bien au moment même des faits que plusieurs années plus tard.

37.2.2.     Suicides au sein de la police

Tableau 4 : Nombre de suicides par rapport à la population policière totale

La comparaison des chiffres des deux dernières années civiles avec ceux de 2001 et 2002 pourrait mener à la conclusion que le nombre de suicides a considérablement augmenté. Ce n’est pas le cas quand on tient compte de l’ensemble des années. Les années 1993, 1995, 1997 et 1999 se caractérisent par des chiffres de suicide élevés, et même plus élevés dans certains cas, que ceux des deux dernières années. Cette augmentation peut être considérée comme d’autant plus forte qu’à cette époque, la population policière était nettement moins importante qu’aujourd’hui.
Il faut toutefois signaler qu’une moyenne de 19 suicides par an, soit 52 par 100 000 fonctionnaires de police, est un nombre particulièrement élevé et que des mesures s’imposent pour enrayer ce phénomène.

Les procédures à suivre et l’évolution de la manière dont on gère ces problèmes et d’autres sur le terrain sont tout aussi importantes que la récurrence de chiffres annuels élevés. À ce niveau malheureusement, nous ne disposons d’aucun chiffre. L’étude qualitative a fait ressortir que les corps ou services qui ont, jusqu’à présent, été confrontés à une ou plusieurs situations problématiques se montrent plus ouverts à l’enquête et souhaitent jouer un rôle précurseur dans la prise de mesures et d’initiatives dans ce domaine.       
On constate encore souvent que le suicide – et plus encore la tentative de suicide – est non seulement encore jugé mais aussi surtout condamné par les autres et que ceux qui survivent à une tentative de suicide sont parfois même sanctionnés plutôt qu’aidés. À titre d’exemple, nous citerons le cas récent d’un fonctionnaire de police qui, après avoir commis une tentative de suicide par surdosage de médicaments, a été placé plusieurs heures en cellule sans recevoir ni les soins, ni l’accompagnement nécessaires.

Un suicide est un incident particulièrement regrettable qui a un retentissement profond tant sur le plan privé que sur le plan professionnel. Chacun de ces suicides doit être replacé dans son contexte et il est indispensable d’identifier et de reconnaître la problématique qui y est liée au sein du milieu policier. Le suicide fait encore l’objet d’un tabou important au sein de la police, et son contexte génère toujours beaucoup d’incompréhension. Il ressort de notre étude qualitative que de nombreux fonctionnaires de police veulent coûte que coûte séparer vie privée et vie professionnelle et préfèrent, dans la mesure du possible, garder leurs problèmes pour eux. Même si un fonctionnaire de police évalue bien la complexité de la situation ou pressent un risque de suicide, l’absence de soutien moral au sein de la police continue à représenter une entrave insurmontable en raison de l’incompréhension générale face à ce type de situation et les nombreuses conséquences, parfois définitives, pour le fonctionnaire de police concerné. « Aussi longtemps qu’on continue à condamner le suicide au sein de la police, les chiffres continueront à n’être que des chiffres … et ne déboucheront sur aucune action concrète pour essayer de remédier à la problématique dans sa globalité alors que l’environnement policier requiert peut-être précisément une approche de ce type! »

37.2.3.     Âge et sexe

La majorité des fonctionnaires de police qui se suicident sont très jeunes. Pendant la période 2001-2004, plus d’un quart des suicidés avaient moins de 32 ans. Toutes les femmes, à savoir six, avaient moins de 30 ans. Il ressort également des chiffres qu’un nombre important de suicides ont lieu entre 35 et 50 ans, avec une prépondérance des jeunes quadragénaires.

37.2.4.     Lieu du suicide

Tableau 5 : Lieu du suicide

Le fonctionnaire de police se suicide le plus généralement à son domicile ou dans un endroit proche de son domicile. Six des vingt suicidés de 2004 se sont toutefois suicidés sur leur lieu de travail ou à proximité de celui-ci et c’est sans doute pour cela que les suicides dans la police ont plus attiré l’attention ces années-là que les années précédentes.

Quel que soit le lieu du suicide, de nombreux incidents survenus sur la période 2001-2003 se sont démarqués par les conditions particulières dans lesquelles ils ont eu lieu. À part le ou les collègues qui doivent obligatoirement constater les faits, des connaissances ou des collègues amis sont aussi parfois étroitement impliqués dans l’acte, surtout commis par arme à feu. C’est ainsi que de nombreux fonctionnaires de police assistent impuissants au suicide d’un collègue ou sont impliqués dans la phase cruciale de l’acte.   
La perte d’un collègue laisse des marques profondes dans le milieu professionnel et le fait d’assister impuissant à ce type d’événement aggrave les stigmates. Comme l’a fait remarquer un des interrogés dans le cadre de l’étude qualitative : « On devrait tous obligatoirement bénéficier d’un accompagnement psychologique minimum. Un soutien moral n’a jamais fait de mal à personne et permettrait à celui qui cherche de l’aide de pouvoir la trouver sans se faire remarquer! » Au moment de leur suicide, peu de fonctionnaires de police étaient en arrêt de travail pour raison de maladie ou à la suite d’une quelconque mesure. Au contraire, la majorité d’entre eux avaient encore travaillé tout à fait normalement le jour même ou le jour précédant leur acte. Ce contexte rend les choses encore plus incroyables et soulève d’autant plus de questions tant au niveau de l’environnement privé que du milieu professionnel.
De plus, un grand nombre de ces suicides ont mené ultérieurement à des mots malheureux et même à des conflits entre collègues et au niveau privé.

Les intéressés laissent rarement un message ou une explication de leur acte. Lorsqu’on retrouve une lettre, celle-ci constitue souvent pour le proche le seul témoignage des problèmes psychologiques auxquels était confronté l’intéressé au moment où il est passé à l’acte ou du processus qui l’a mené à cette solution définitive. Il faut, en tout, cas veiller à ce que cet éventuel message ne reste pas dans le dossier d’enquête mais soit bien remis aux proches.

37.2.5.     Moyens utilisés

Tableau 6 : Moyens utilisés pour se suicider

On constate que, pour se suicider, les fonctionnaires de police recourent souvent à un moyen directement disponible et, par ailleurs, particulièrement efficace : en moyenne, 75 % des fonctionnaires de police mettent fin à leurs jours avec une arme à feu, et souvent même avec leur arme de service. Ils ne l’ont pas toujours sur eux mais, étant donné que la majorité d’entre eux sont en service au moment de leur acte, il leur suffit d’emmener leur arme de service ou de venir la chercher. Certains d’entre eux disposent également, en plus de leur arme de service, d’une arme personnelle chez eux.    
Lorsque les fonctionnaires de police ont utilisé un autre moyen, c’est le plus souvent parce qu’ils n’avaient pas leur arme à feu au moment de leur suicide. Non seulement ces constatations, mais également les circonstances spécifiques énoncées jusqu’à présent, soulèvent des questions sur l’utilité du retrait de l’arme à feu.

Un examen plus approfondi de tous ces cas, sans pour autant entrer dans les détails de l’étude qualitative qui n’est pas encore suffisamment exhaustive pour cela, montre clairement l’influence majeure de la culture policière sur le phénomène du suicide. La majorité des fonctionnaires de police exerçaient, jusqu’au moment de leur acte et certains jusqu’à deux ans avant leur acte, une fonction opérationnelle impliquant par essence travail de police, action, indépendance et travail irrégulier, à leur tour, liés, au niveau privé, à une série de choix et une certaine sécurité financière.    
L’arme à feu fait non seulement partie de l’équipement standard du policier mais constitue même une condition au caractère opérationnel de la fonction. Cela signifie que le retrait de l’arme de service a automatiquement des conséquences au niveau du caractère opérationnel du fonctionnaire concerné et donc très certainement aussi sur son image et le mode de vie dicté par son travail. Lorsque la direction de la police ou le service de médecine du travail a connaissance de certains problèmes personnels, ils décident souvent de retirer l’arme de service au fonctionnaire concerné. Pour ce fonctionnaire, le retrait de son arme de service équivaut à une mutation ou un changement de fonction et peut avoir d’énormes conséquences, notamment des conséquences financières à ne pas négliger au niveau du personnel de terrain.        
L’étude qualitative met expressément en avant que la mutation ou le changement de lieu de travail joue un rôle important dans le suicide des fonctionnaires de police. Les conséquences du retrait d’une arme doivent donc être clairement expliquées au fonctionnaire auquel cette mesure est imposée, qui doit également bénéficier d’un accompagnement psychologique.

37.3.           Perspectives

L’étude qualitative concernant le suicide se terminera en 2005-2006. Ses conclusions et recommandations feront partie d’un rapport spécifique qui sera remis aux différentes autorités responsables et au Parlement.      
Le Comité permanent P continuera à suivre ce phénomène et à soutenir les initiatives positives et pratiques dans ce domaine.

38.                Autres enquêtes en cours

À côté des différentes enquêtes qui viennent de faire l’objet d’un commentaire plus ou moins développé, le Comité permanent P a poursuivi un certain nombre d’autres enquêtes ou en a initié de nouvelles qui ne nécessitent aucun commentaire particulier dans l’état actuel des choses, ou qui n’ont pas encore atteint un stade de développement suffisamment avancé que pour faire l’objet d’un commentaire spécifique dans le présent rapport annuel. Ces différentes enquêtes feront, en principe, l’objet de rapports particuliers, intermédiaires ou définitifs à la Commission parlementaire d’accompagnement du Comité permanent de contrôle des services de police au fil des prochains mois.

Ainsi, dans le domaine de la protection des droits de l’homme et de l’efficacité dans le cadre de l’exécution de la politique policière, le Comité permanent P mène encore une enquête de contrôle relativement aux sujets suivants : police et protection de la vie privée [241] , police et images (photos, vidéo) [242] , privations de liberté en matière de police administrative [243] . Une enquête d’envergure sur le thème « Human rights proof policing [244]  » a également été initiée il y a peu. Au-delà des privations de liberté précédemment évoquées, les enfermements par les services de police continueront de faire l’objet de l’attention du Comité permanent de contrôle des services de police [245] . Il en va de même de la vigilance dont les services de police doivent témoigner quant au respect de la vie privée [246] . 
Durant cette année 2004, le Comité permanent de contrôle des services de police a aussi poursuivi ses analyses et ses recherches en vue d’initier au plus tôt une enquête de contrôle sur la police d’orientation communautaire (community policing) [247] .        
Au-delà de l’enquête sur l’usage de la contrainte et de la force par les services de police [248] , le maintien de l’ordre par les services de police [249] continuera à être au cœur des préoccupations du Comité permanent P en 2005-2007. Dans ce contexte, certaines observations proactives continueront d’être organisées sous les auspices du Directeur général du Service d’enquêtes P.      
En ce qui concerne les tâches administratives [250] confiées aux services de police, trop nombreuses selon de nombreux intervenants, celles-ci continueront à faire l’objet de l’attention qui s’impose en ce qui concerne notamment le contrôle des lieux de résidence [251] ou le travail de concert avec les huissiers de justice [252] . 
Dans la sphère de compétence du ministre de l’Intérieur, au-delà des nouvelles compétences qui lui sont accordées en matière de contrôle direct de certains intervenants en matière de sécurité des transports, le Comité permanent P ne perdra pas de vue l’interface sécurité publique – sécurité privée [253] (police publique – police privée) au travers d’un certain nombre de ses enquêtes.     
À la fois au profit des autorités de police administrative et des autorités de police judiciaire, le Comité permanent P continuera aussi de développer et d’affirmer son activité de monitoring de l’activité des services de police dans le domaine des relations internationales [254] .      
Par le passé, au travers du traitement de différentes plaintes ainsi qu’en marge d’un certain nombre d’enquêtes de contrôle, le Comité permanent P a mis en évidence des lacunes en ce qui concerne les processus judiciaires, non seulement primaires mais aussi spécialisés, tant au sein de la composante locale que fédérale du service de police intégré, structuré à deux niveaux. Le Comité permanent P continuera de s’y intéresser en 2005-2007, notamment au niveau du suivi de l’analyse de certaines perquisitions ou encore de la qualité de certains procès-verbaux ainsi que de l’adéquation entre la police technique (locale) et la police scientifique (fédérale).    
Enfin, le travail avec des informateurs fait également l’objet d’une enquête de suivi [255] . Une enquête sur la fonction locale de recherche est également en préparation.

Les processus et mécanismes de coordination entre les différentes composantes de la structure policière ont continué à intéresser le Comité permanent P, sans doute plus encore les différents processus ou mécanismes destinés à améliorer le fonctionnement intégré. Dans ce contexte, le Comité permanent P se penchera en 2005-2007 sur l’articulation effective entre la recherche spécialisée et la recherche locale, tout comme sur l’effectivité des activités de contrôle conjointes des différentes composantes de la structure policière belge, connues sous le nom de FIPA [256] , à propos de l’efficience ou effectivité desquelles le Comité permanent P s’était déjà interrogé dans le passé [257] .

En ce qui concerne l’efficacité du fonctionnement général d’un ou plusieurs services ou corps de police ou de leurs composantes, on peut relever que la loi organique du 18 juillet 1991 donne pour mission au Comité permanent de contrôle des services de police de s’intéresser à l’efficacité (doelmatigheid dans le texte néerlandais de la loi) des différentes composantes du système policier belge. Le nombre apparemment élevé d’officiers en tous genres, de police judiciaire ou de police administrative, au sein de cette structure n’aura échappé à personne. Ne convient-il pas de s’interroger sur leur spécificité et surtout sur leur apport ?

En matière d’efficacité/efficience et de gestion des services ou personnes à compétence de police limitée ou autres, le Comité permanent P estime que le travail avec des chiens [258] est également une matière tout particulièrement digne d’intérêt et de suivi, tout comme le travail, dans de multiples domaines des unités provinciales de circulation [259] . Le Comité permanent P s’efforcera de dégager le temps et les moyens pour conduire les enquêtes en la matière à bonne fin.         
Le Comité permanent P, dans le cadre de ses enquêtes de suivi, continuera de suivre en 2005-2007 le fonctionnement de certaines unités spéciales [260] (sous-unités aussi) ainsi que de certains Services judiciaires d’arrondissement ou de certaines de leurs composantes.

Parmi les autres thèmes auxquels le Comité permanent P s’efforcera d’apporter l’attention idoine ainsi que de leur consacrer les moyens ad hoc, il convient encore de relever, au-delà de l’enquête relative à la corruption au sein des services de police [261] , celle relative à l’intégrité de leurs membres [262] , beaucoup plus importante dans une approche adulte et responsable, de recherche de qualité et d’excellence.      
Le fonctionnement des services de police ne se veut en effet pas qu’excellent, il se veut aussi – et il doit sans conteste en être ainsi – légitime et éthique.  
La matière peut sembler difficile, vu l’absence notamment d’un référent codifié, elle n’en reste pas moins primordiale. Dans ce champ d’investigation, le Comité permanent P continuera à mettre en exergue son souci de respect de la diversité, de l’égalité des chances mais aussi de service équivalent sur l’ensemble du territoire … et finalement de l’efficacité/efficience de la police belge.          
Un certain nombre de matières examinées par le Comité permanent P ainsi que certaines enquêtes réalisées en 2003-2005 ne manquent pas de mettre en évidence l’importance, non seulement des dimensions de valeur, de culture mais aussi de l’apprentissage au-delà de l’éducation.          
Dans un tel contexte, au travers de ses enquêtes, le Comité permanent de contrôle des services de police intégrera aussi cette dimension en y consacrant, s’il échet, une enquête particulière.

Notes