Jaarverslag 2004 - Hoofdstuk II
Inhoudsopgave
Jaarverslag 2004 - Hoofdstuk II
Inhoudsopgave
14. Werking van de 101-centrales- Actualisatie van alle beschikbare gegevens over de specifieke Brusselse situatie inzake de 101-centrale
18. Toepassing van de indirecte belasting op het vervoer van bestuurlijk of gerechtelijk aangehouden personen of ‘overlasttaks’
20. Politionele controle op de diverse vormen van prostitutie en de bestrijding van de mensenhandel in die context
25. Steunaanbod van de federale component aan de lokale component van de geïntegreerde politiedienst, gestructureerd op twee niveaus
Afdeling 4: Doeltreffendheid van de algemene werking van één of meer politiediensten, -korpsen of één van hun componenten
Afdeling 5: Doeltreffendheid en beheer van de diensten of personen met beperkte of andere politiebevoegdheid
Hoofdstuk II: Toezichts-
en opvolgingsonderzoeken
In 2004 heeft het Vast Comité P 68 toezichtsonderzoeken
s.s. beheerd of uitgevoerd, 29 ervan werden in hetzelfde jaar aangevat.
Dit gaat enerzijds om thematische onderzoeken en onderzoeken met betrekking
tot de doeltreffendheid/doelmatigheid
[1] van een component
van de geïntegreerde politiedienst, gestructureerd op twee niveaus, van een
politiekorps, -eenheid of -dienst en anderzijds om bijzondere onderzoeken
of opvolgingsonderzoeken.
Omtrent een aantal van deze onderzoeken werd reeds een tussentijds verslag,
een eind- of opvolgingsverslag toegezonden aan de Bijzondere commissie belast
met de parlementaire begeleiding van het Vast Comité van Toezicht op de politiediensten.
Deze verslagen werden doorgaans besproken tijdens één van de zes werkvergaderingen
met deze commissie, waarvan er één begin 2005 plaatsvond.
Sommige van deze verslagen, die in dit activiteitenverslag samenvattend worden
besproken, werden reeds gedeeltelijk gepubliceerd of in de openbaarheid gebracht.
Andere verslagen kunnen worden geraadpleegd op de website van het Vast Comité P
[2] , nadat ze zijn
besproken met de Bijzondere commissie belast met zijn parlementaire begeleiding.
Daarenboven werden al deze verslagen ook overgemaakt aan de hiërarchische
verantwoordelijken of overheden, in de meeste gevallen ook aan de ministers
van Binnenlandse Zaken en van Justitie of aan sommige gerechtelijke overheden
die allen, steeds, de mogelijkheid hadden om in dit verband opmerkingen of
suggesties te formuleren, adviezen of beschouwingen naar voren te brengen
of specifieke vragen te stellen. Wanneer nodig of nuttig voor een goed begrip
van de verslagen, werd met deze reacties rekening gehouden in de publieke
versie van de verslagen of dienden ze als toelichting of commentaar tijdens
de bespreking met de parlementaire begeleidingscommissie.
Het globale en geïntegreerde toezicht van het Vast Comité P
spitst zich voornamelijk toe op de drie voornaamste aandachtspunten die hem
door de wet van 18 juli 1991 tot regeling van het toezicht op politie-
en inlichtingendiensten zijn opgelegd, en die tevens worden bekeken in het
licht van de bedachtzame uitoefening van de politiefunctie, met name de bescherming
van de rechten die de Grondwet en de wet aan de personen waarborgen, alsook
de coördinatie en de doeltreffendheid/doelmatigheid van de politiediensten
in de zin van artikel 3 van de wet van 18 juli 1991.
Op basis van de aard van het toezicht kunnen de toezichtsonderzoeken worden
onderverdeeld in drie hoofdcategorieën, met name de toezichtsonderzoeken met
betrekking tot: (1) de bescherming van de rechten van de mens en de doelmatigheid
van de politie s.l.; (2) de coördinatie en de doelmatigheid van
de politie s.l.; (3) de doelmatigheid van bepaalde politiediensten.
Onder politie verstaan we meer in het bijzonder en achtereenvolgens de geïntegreerde
politiedienst en zijn verschillende componenten enerzijds, maar anderzijds
ook andere diensten van bijzondere politie in de zin van artikel 3 van
de wet van 18 juli 1991.
Een aantal onderzoeken, tot slot, is in dit verslag bijeengebracht onder de
rubriek ‘Andere onderzoeken’. Al deze toezichtsonderzoeken kunnen bovendien,
in grote lijnen en volgens hun algemene of bijzondere aanpak, worden ingedeeld
naar enerzijds het thematisch gericht onderzoek en anderzijds het verantwoord
en transparant toezicht toegespitst op een organisatie en haar werking, meer
bepaald de implementatie van de wet van 5 augustus 1992 op het politieambt,
de wet van 7 december 1998 tot organisatie van een geïntegreerde
politiedienst, gestructureerd op twee niveaus, of nog, afgezien daarvan, de
Nieuwe gemeentewet, het Wetboek van Strafvordering of enige andere specifieke
wetgeving of reglementering.
Dit laatste soort toezicht wordt hoofdzakelijk uitgeoefend via audits of preaudits,
‘quick scans’, opvolgingsonderzoeken of nog marginale controles of
opvolgingsonderzoeken van de functie intern toezicht wanneer het specifiek
om globale en geïntegreerde monitoring gaat.
Dit jaar heeft het Vast Comité van Toezicht op de politiediensten ervoor geopteerd
om slechts, op synthetische wijze, verslag uit te brengen over de onderzoeken
waarin duidelijk vooruitgang werd geboekt sinds de laatste keer dat ze werden
besproken in één van zijn vorige jaarverslagen of die in een ontwikkelingsstadium
zijn gekomen waarin overleg met de commissie belast met zijn
parlementaire begeleiding noodzakelijk is of die
rechtvaardigen dat er verslag over wordt uitgebracht omdat deze rapportage
past in het beleid van het Comité om ten aanzien van alle belanghebbende partijen
transparant te zijn omtrent het toezicht dat het uitoefent.
Hoewel de analyses die hierna aan bod komen, niet noodzakelijk vormelijk als
dusdanig zijn voorgesteld, belichten ze in principe de volgende vier aandachtspunten:
(1) probleemstelling en, in voorkomend geval, methodologie; (2) vaststellingen
en conclusies; (3) perspectieven; (4) aanbevelingen.
De voornaamste aanbevelingen die het Vast Comité P in het bijzonder wenst
te benadrukken, worden tevens in fine van het corpus van dit activiteitenverslag
besproken.
Wanneer het Vast Comité P de balans opmaakt van tien jaar toezicht [4]
op de politiewerking, is één van de aandachtspunten
die nadrukkelijk op de voorgrond treden ongetwijfeld het gebruik van dwang
en geweld in de politiepraktijk. Elk jaar onderzoekt het Vast Comité P
relatief veel klachten en aangiften die handelen over een mogelijk willekeurig
optreden en ongeoorloofd of ongerechtvaardigd geweldsgebruik door de politie.
Ofschoon een groot gedeelte van deze klachten en aangiften na onderzoek, al
dan niet op gerechtelijk vlak, ongegrond blijkt te zijn, werpen ze in hun
totaliteit een licht op probleemsituaties, tekortkomingen en bepaalde disfuncties
die zich voordoen in de politiepraktijk en die een aantasting van de fundamentele
rechten en vrijheden van de mens kunnen inhouden.
Vanuit deze wetenschap volgt het Vast Comité P een aantal thema’s in
dit domein nauwgezet op, zoals het wapenbeheer, fouilleringen en aanhoudingen,
de inzet van honden in de politiepraktijk, enz. Daarnaast wordt een overkoepelend
onderzoek gevoerd dat zich in het bijzonder richt op de mogelijke mechanismen
– zowel formele als informele – die maken dat er onvoorzien, onredelijk of
excessief geweldsgebruik kan optreden en dat dit getolereerd wordt binnen
de politieorganisatie.
De globale en geïntegreerde studie heeft als doel zich een reëel beeld te
vormen van: (1) de omstandigheden en eventuele probleemgebieden waarin
het excessief gebruik van dwang en geweld voorkomt; (2) de redenen –
bewust of onbewust – die eraan ten grondslag kunnen liggen; (3) de mogelijke
problemen op het vlak van communicatie, leiding en coördinatie.
De aanwending van dwang en geweld is inherent aan de uitoefening van
de politiefunctie, zeker wanneer de politie te allen tijde de veiligheid van
de staat en de samenleving dient te garanderen! De politie bezit dus in zekere
zin een geweldsmonopolie op het nationale grondgebied. Internationale, Europese
en nationale regelgevingen en adviezen zorgen voor de globale sturing en toetsing
van dit gebruik van dwang en geweld, waarbij het referentiekader altijd vertrekt
vanuit de naleving en de bescherming van de mensenrechten en de democratische
ontwikkeling van de maatschappij. Bij het politiehandelen staan de legitimiteit,
de wettelijkheid, de opportuniteit en de evenredigheid van dit gebruik steeds
centraal. Politieambtenaren moeten tijdens hun tussenkomsten professioneel
en integer handelen vanuit een bijzondere oordeelkundigheid. De politie-interventies
moeten progressief en subsidiair zijn naar handelingen en inzet van middelen
toe, waarbij tevens een maximale objectiviteit en neutraliteit van de interveniërende
politieambtenaren wordt verwacht.
De toepassing van dwang en geweld alsook de uitgangspunten
ervoor werden samengebracht in de wet van 5 augustus 1992 op het
politieambt [5] . Elk gebruik
van geweld is van aard om automatisch iemands rechten en vrijheden te schenden.
De politie in haar geheel en elke politieambtenaar afzonderlijk heeft, naar
de geest van de wet en volgens de principes van een gemeenschapsgerichte
politiewerking, de morele verplichting het gebruik van dwang en geweld permanent
te toetsen aan de eerbiediging van de mensenrechten. Dit is een noodzakelijke
interne toetsing die, indien ze wordt aangevuld met een extern georganiseerd
transparant en democratisch toezicht, de essentiële voorwaarde is voor een
Human Rights Proof Policing [6]
.
Vanuit sociologisch standpunt kunnen we dwang omschrijven als elke politiemaatregel die een verplichting, een verbod of een gebod inhoudt voor een burger binnen de samenleving. De burger dient zich vreedzaam aan die politiemaatregel te onderwerpen. Wanneer de burger dit niet doet, dan kunnen de politieambtenaren het bij wet voorziene ‘noodzakelijk’ geweld – zijnde elke gedraging, handeling of gebruik, voorzien bij richtlijn of procedure, in de vorm van technieken en gebruiken – aanwenden om die maatregel op een psychische of fysieke manier effectief af te dwingen [7] . Alle geweld dat buiten dit kader valt, kan mogelijk als excessief geweldsgebruik worden omschreven.
“De maatschappij heeft recht op een professionele toepassing van
het geweldsmonopolie en politieambtenaren hebben recht op zo veilig mogelijke
arbeidsomstandigheden”
[8] . Uit de analyse van
dossiers naar aanleiding van het onderzoek naar excessief geweldsgebruik en
vuurwapengebruik door de politie blijkt dat juist deze twee betrachtingen
vaak niet of moeilijk te verzoenen zijn op het ogenblik van een politietussenkomst.
Onderzoek toont aan dat in de praktijk veel agenten zich in een situatie wringen
waarin er voor hen niets anders overblijft dan geweld te gebruiken, of zelfs
te schieten. Fyfe wijst erop dat “schieten vaak het resultaat is van een
situatie waarin de agent beter anders had kunnen handelen” [9]
. Adang en Timmer verwijzen naar gelijkaardige conclusies
uit de studie van Belgische gegevens door Pauwels e.a. [10]
.
In het kader van deze studie komt tot uiting dat de situaties waarin, in dit
geval, vuurwapens worden gebruikt de meeste problemen veroorzaken. De verwaarlozing
van bepaalde veiligheidsaspecten zoals dekkingsmogelijkheden, de opstelling
van en taakverdeling tussen de aanwezige collega’s, alsook het miskennen van
bepaalde risicofactoren zijn belangrijke aandachtspunten binnen het geheel.
Wellicht ligt een aantal van deze factoren ook aan de basis van problematische
situaties bij ander gebruik van geweldsmiddelen. Beide streefdoelen, zoals
verwoord door Timmer en Adang, houden inherent de premisse in dat er aan minimumvereisten
wordt voldaan, zowel door de individuele politieambtenaar en de politieorganisatie
als door de overheid en de maatschappij zelf
[11] .
In een democratische samenleving bepaalt de overheid het wettelijk
kader en de principes die aan het geweldsmonopolie vorm en inhoud geven.
De wet voorziet in eenieders bevoegdheden en vooral ook in de limieten ervan.
Het behoort tot de taak van de overheid om voldoende middelen te voorzien
opdat de politie binnen een veilig en professioneel kader zou kunnen werken.
Van de politieoverheden wordt verwacht dat zij de hen ter beschikking gestelde
middelen efficiënt aanwenden om politieambtenaren op professionele wijze te
rekruteren, op te leiden en te trainen en dat zij hen vervolgens uitrusten
met de middelen die noodzakelijk zijn om in veilige omstandigheden en professioneel
te kunnen optreden. Het is dan ook onontbeerlijk dat de opleiding en training
van politieambtenaren, hun inzet, kwaliteit en uitrusting voldoende afgestemd
worden op de politiepraktijk. Dit vereist een beleid dat steunt op een permanente
leiding, ondersteuning en opvolging van de politiepraktijk, dat op zijn beurt
garant staat voor een professionele toepassing van het geweldsmonopolie en
de veilige omstandigheden waarin gewerkt wordt. De toetsing van de politiepraktijk
aan deze beide elementen maakt een wezenlijk deel uit van dit beleid. Ondanks
de recente evoluties in management, zowel technieken als modellen, blijft
het een verrassende vaststelling dat het beleid vooral met betrekking tot
dit laatste aspect in gebreke blijft.
De politie mag enkel en alleen geweld gebruiken vanuit het oogpunt
een wettig doel na te streven. Dit veronderstelt een politieoptreden, waarbij
dwang- of geweldsmiddelen worden aangewend, dat zelf een wettelijke basis
en doel heeft. De wet spreekt de professioneel opgeleide politieambtenaar
aan op het niveau van zijn denken, kunnen en handelen in de politiepraktijk.
Van elke politieman of -vrouw wordt verwacht dat hij of zij zich, vooraleer
tussen te komen, een juist oordeel kan vormen omtrent de basis voor die tussenkomst
en de situatie waarin men zich bevindt. Daarnaast moet hij of zij het eventuele
gevaar en de mogelijke risico’s kunnen inschatten en vooral de juiste beslissing
nemen om niet enkel de meest doeltreffende, maar zeker de minst dwingende
manier van handelen aan te wenden!
Niettegenstaande de politie bij haar uitvoering handelt onder het gezag van
de bevoegde overheden, alsook binnen een hiërarchisch leidinggevend kader
functioneert, is het de individuele politieambtenaar die uiteindelijk altijd
zelf verantwoordelijk is voor zijn handelen, tenzij hij expliciet handelt
ingevolge een wettelijk gegeven order of bevel. Aan elk gebruik van dwang
of geweld gaat een waarschuwing vooraf.
Alleen wanneer dit in de praktijk niet werkbaar zou zijn, wordt de politie
van deze plicht ontlast. Deze expliciete vermelding in de wet laat vermoeden
dat de gevallen waarin de politie niet in staat is om die waarschuwing te
geven, en ze dus in het tegenovergestelde geval niet in staat zou zijn om
doeltreffend op te treden, eerder uitzonderlijk moeten zijn! We kunnen ervan
uitgaan dat het om bepaalde situaties gaat die levensbedreigend zijn of dat
kunnen worden of om bepaalde (relatief zware) criminele feiten waarbij de
bewijzen dreigen teniet te gaan door de vernietiging van gegevens of door
het wegvluchten van de daders. Men kan hierbij ook denken aan bijzonder gevaarlijke
daders. Wellicht gaat het dus steeds om situaties die altijd een bepaalde
risicograad inhouden en waarbij bovendien zowel de notie tijd als het verrassingseffect
een cruciale rol spelen in de goede afloop van de situatie.
Uit de analyse van geweld- en vuurwapenincidenten blijkt dat factoren zoals
de dringendheid van de actie, de actiegerichtheid van de politieambtenaren
met de bijbehorende stress, onzekerheid en ‘tunnelvisie’, alsook het gebrek
aan juiste en gevalideerde informatie en aan leiding, telkens opnieuw in het
oog springen en mogelijkerwijs een doorslaggevende rol spelen in de negatieve
beïnvloeding van zowel de veiligheid als het professionalisme van het optreden.
Het is echter vooral de politieambtenaar zelf die, al dan niet samen
met zijn collega’s, dient bij te dragen tot een professionele en veilige politiewerking.
Politieambtenaren moeten dagdagelijks functioneren binnen het kader van de
hen toegekende bevoegdheden, moeten professioneel omgaan met hun macht en
moeten er vooral voor zorgen dat ze verantwoord en transparant optreden.
Zij mogen geweld slechts aanwenden als ultiem middel, hetzij wanneer zij op
geen enkele andere manier de openbare orde kunnen waarborgen of herstellen,
hetzij om een einde te maken aan ernstige strafbare feiten.
Niet enkel uit de analyse van klachten en aangiften en op basis van de gevoerde
onderzoeken, maar eveneens uit de observaties, die door de Dienst Enquêtes
op het terrein naar aanleiding van verschillende politie-interventies werden
verricht, blijkt dat dit in de praktijk niet altijd zo is.
Geweld wordt soms ook aangewend bij de uitvoering van dwangmaatregelen zonder
dat er sprake is van tegenwerking of gewelddadigheid vanwege de burger(s)
en komt zelfs voor in situaties waarin een persoon al overmeesterd is en geboeid
op de grond ligt.
Geweld is dan wellicht eerder het resultaat van een onvoldoende beheersing
van gevoelens zoals onveiligheid, schrik, frustratie, woede of van machtsmisbruik.
Werken vanuit een gemeenschapsgerichte politiezorg vergt van elke politieambtenaar
een grotere verantwoordelijkheid en veronderstelt het afleggen van verantwoording.
Net als het gebrek aan debriefing en evaluatie roept dit fundamentele vragen
op omtrent de opvolging en bijsturing met het oog op een professionele uitoefening
van het geweldsmonopolie en het zorgen voor veilige arbeidsomstandigheden.
In België zijn er verschillende controleniveaus en toezichthoudende
instanties. Onverminderd het optreden van het Vast Comité P, wordt er
desondanks tot op heden niet automatisch verantwoording afgelegd noch regelmatig
toezicht gehouden op het gebruik van dwang en geweld, tenzij de politionele
tussenkomst een levensbedreigende situatie inhield of het gebruik van een
geweldsmiddel daartoe leidde. Er is in ons land geen formele meldingsplicht
voor geweldsgebruik, behalve voor vuurwapengebruik en de melding van bepaalde
incidenten, met name deze voorzien in de Gemeenschappelijke richtlijn MFO-3
van de Ministers van Justitie en van Binnenlandse Zaken betreffende het informatiebeheer
inzake gerechtelijke en bestuurlijke politie van 14 juni 2002.
Het Vast Comité P, als extern controleorgaan, oefent volgens de wet toezicht
uit op de naleving en bescherming van de rechten die de Grondwet en de wet
aan personen waarborgen. Het gebrek aan verantwoording en evaluatie bemoeilijkt
dit extern toezicht, dat juist daardoor globaler en veel intensiever dient
te gebeuren. Het Vast Comité P deed onder andere een aantal bevragingen
naar het bezit, de opleiding en het gebruik van pepperspray in alle 196 politiezones.
Hieruit blijkt dat er doorgaans geen informatie wordt bijgehouden omtrent
ander geweldsgebruik dan vuurwapengebruik, waardoor men in de meeste gevallen
uitsluitend aangewezen is op wat hierover werd genoteerd in de processen-verbaal.
Een klein aantal politiezones schreef niettemin het toezicht in als aandachtspunt
binnen hun beleid. Zij brengen het Vast Comité P geregeld op de hoogte
van het resultaat daarvan. Een dergelijke uitwisseling van kennis en informatie
draagt bij tot het globaal en extern toezicht dat de wetgever voorschreef
en blijkt ook essentieel voor de opvolging en bijsturing op het terrein zelf [12]
. Het Vast Comité P onderschrijft en steunt
deze punctuele initiatieven als good practices, maar stelt vast dat
deze nog onvoldoende verspreid zijn.
In een dergelijke context blijft ook een reële beeldvorming omtrent de toepassing
van het geweldsmonopolie actueel in gebreke. Deze kan immers nagenoeg uitsluitend
extern worden georganiseerd! Men heeft momenteel dan ook onvoldoende inzicht
in: (1) de problematische situaties – de gevaren en risicofactoren
– binnen de politiepraktijk die aanleiding geven tot onduidelijke = keuzes
in handelwijze en de inzet van mensen en middelen (wapens) bij tussenkomsten;
(2) bepaalde gedragingen eigen aan de situationeelgerichte benadering
van potentieel gevaarlijke situaties en de afstemming van de opleidingen en
trainingen in dat kader; (3) de mate waarin verantwoordelijkheid inzake
het gebruik van dwang en geweld wordt opgenomen, alsook de rol van de leidinggevende
en van het politiebeleid inzake de evaluatie ervan; (4) de opvolging
van het al dan niet concreet toepassen van het geweldsmonopolie volgens het
principe van ‘maximum effectiviteit en minimum geweld’; (5) de huidige
controle vanwege de politie zelf op de toepassing van het geweldsmonopolie
en de noodzakelijke garanties vanuit een Human Rights Proof Policing
met betrekking tot de artikelen 3, 5 en 9 van de Universele verklaring
voor de rechten van de mens van 10 december 1948, de
artikelen 2, 3, 5 en 7 van het Europees Verdrag tot bescherming van de
rechten en de fundamentele vrijheden van de mens van 4 november 1950
en de artikelen 12 en 14 van de Belgische Grondwet [13]
.
Het onderzoek dat het Vast Comité P voert inzake het gebruik van
dwang en geweld gebeurt momenteel aan de hand van verschillende complementaire,
doch kwalitatiefgerichte onderzoeksmethoden die vooral op een beschrijvende
manier bijdragen tot een realistische beeldvorming van de huidige politiewerking.
Er wordt vooral aandacht besteed aan de continuïteit van het onderzoek en
de opvolging doorheen de jaren.
Het doel bestaat erin dit algemene gebrek aan kennis op te vullen door de
politiewerking te toetsen aan de bescherming van de mensenrechten, aan de
doeltreffendheid van de toepassing van het wettige geweldsmonopolie en aan
de veiligheid van politie en burgers.
Het Vast Comité P tracht bovendien aan de hand van onderzoek en opvolging
een bijdrage te leveren tot de bevordering van het algemene bewustzijn inzake
de noodzaak van toezicht en evaluatie teneinde er de nodige lessen uit te
trekken.
Het onderzoek gebeurt door middel van: (1) een directe en gestructureerde observatie van de politiewerking op het terrein; (2) analyses van gegevens omtrent geweldsgebruik dat mogelijk als excessief kan worden omschreven; (3) analyses van gegevens omtrent wapen-, spray- en vuurwapengebruik; (4) de bevraging en opvolging van rekrutering, opleidingen, trainingen, interne regelingen, instructies en evaluaties.
Als onderdeel van het onderzoek naar het gebruik van dwang en geweld worden vanaf 2004 observaties op het terrein uitgevoerd door leden van de Dienst Enquêtes van het Vast Comité P. Deze observaties dragen bij tot een realistische beeldvorming van de huidige politiepraktijk en de eventuele problemen waarmee de politie bij haar optreden geconfronteerd wordt. Door de proactieve aard van de activiteit vult het resultaat ervan de kennis uit de klachtenbehandeling en de verschillende toezichtsonderzoeken aan. Een analyse van dit alles maakt een grondigere evaluatie van de politiewerking op dit vlak mogelijk.
De observatie zelf geschiedt op een directe en gestructureerde manier
[14] door de verschillende
– hiertoe opgeleide – leden van de Dienst Enquêtes P. Elke betrokken
politiezone of -dienst wordt meestal vooraf op de hoogte gebracht van de observatieopdracht
alsook van het doel.
De observatoren nemen niet deel aan de politiewerking noch trachten zij deze
bij te sturen. De observatie eindigt op het ogenblik dat de commissarissen-auditors
van de Dienst Enquêtes genoodzaakt zijn om gerechtelijke vaststellingen te
doen of dringende bijstand of hulp te verlenen. Deze situatie deed zich totnogtoe
slechts éénmaal voor, toen de observanten getuige waren van feiten die mogelijk
als excessief geweldsgebruik konden worden omschreven.
Na afloop van elke observatie gebeurt een rapportering op basis van de gehanteerde
observatiestructuur of protocol, waarbij de nadruk ligt op de beschrijving
van de politiewerking, zonder daarover een oordeel te vellen. Van elke observatie
worden verscheidene rapporten opgemaakt door de verschillende aanwezige observanten.
Het geheel van deze rapporten wordt achteraf geanalyseerd teneinde globale
conclusies te formuleren.
Het opzet van de observaties zou vanuit de doelstellingen van het onderzoek
alle mogelijke vormen van politiewerking waarin dwang en geweld kan worden
aangewend, omvatten. Wegens een aantal vertekeningen, eigen aan de uitvoering
en de specifieke context waarin de observaties gebeuren, was het totnogtoe
nagenoeg onmogelijk om veel kleinschalige politieoptredens te observeren.
Dit soort onderzoek wordt bemoeilijkt door het wantrouwen op het terrein tegenover
deze proactieve vorm van extern toezicht, een aspect dat veel minder een rol
speelt bij de grootschalige acties of opdrachten.
In de loop van 2004 werden ongeveer 80 observaties uitgevoerd van diverse middelgrote en grootschalige politieoptredens (zowel de reguliere politiediensten als diensten zoals de Administratie der douane en accijnzen of inspectiediensten of veiligheidsagenten van het openbaar vervoer) op verscheidene plaatsen in het land. De observaties hadden zowel betrekking op massagebeurtenissen als op kleinschaligere gebeurtenissen en betreffen zowel de bestuurlijke als de gerechtelijke sfeer. Aan een aantal acties namen studenten uit de basisopleiding deel. Het totale aantal uren besteed aan observatie bedraagt ongeveer 1 600 of gemiddeld 40 uur per observator. Er wordt geobserveerd vóór, tijdens en na de gebeurtenis of politieactie. Zowel de briefing als de eventuele debriefing worden gevolgd en alle voorbereidende documenten en eventuele evaluatierapporten worden opgevraagd en geanalyseerd.
De verschillende politiewerkingen die totnogtoe geregeld werden geobserveerd, zijn: (1) de politiewerking naar aanleiding van grootschalige culturele manifestaties of sportmanifestaties: voetbalwedstrijden, formule1-wedstrijden, grote wielerwedstrijden en massafestiviteiten zoals carnaval, openluchtconcerten of studentendopen; (2) de politiewerking naar aanleiding van het beheren van grootschalige maatschappelijke uitingen van mening of protest: grootschalige of specifieke manifestaties, marsen of betogingen die vooraf aangevraagd en toegelaten werden. De observaties werden geselecteerd op basis van hun aard, grootschaligheid en de mate waarin er gekende frustraties of conflicthaarden aanwezig konden zijn; (3) grootschalige politiewerking van gerechtelijke aard: specifieke gerechtelijke acties of politiemaatregelen die gebeuren naar aanleiding van een bepaalde rechtszaak of een reconstructie; (4) politieacties, georganiseerd in het kader van het federale of de zonale actieplannen, die bovenlokaal gepland waren en waarvoor meestal federale steun werd gevraagd.
De observaties konden worden verricht met de bereidwillige medewerking
van alle betrokken korpsen en diensten. De geobserveerde politiewerking verliep
in het algemeen vlot, zonder noemenswaardige incidenten op gebied van het
gebruik van dwang en geweld of op het gebied van de veiligheid.
Hierna wordt dieper ingegaan op een aantal mogelijke probleemgebieden die
de politiewerking op een bepaald ogenblik negatief zouden kunnen beïnvloeden
of doen resulteren in een incident.
De politiewerking, georganiseerd naar aanleiding van een grootschalige
gebeurtenis of ten gevolge van een specifieke actie, verschilt vooral op het
gebied van aanpak en inzet van mensen en middelen. Toch is dit verschil in
aanpak niet noodzakelijk te wijten aan de vooraf geanalyseerde dreiging of
eventueel bepaalde risico’s, maar is het vooral ook de weerspiegeling van
een specifieke aanpak en van gewoontes eigen aan een zone of dienst. Zo wordt
bijvoorbeeld, ongeacht de voetbalwedstrijd en het ermee gepaard gaande risico,
telkens dezelfde steun gevraagd en globale inzet voorzien en schommelt bij
dezelfde controleactie de inzet van twee politieambtenaren en één politievoertuig
tot elf politieambtenaren, met verschillende functie, en meerder politiewagens.
Die variatie is dan ook niet altijd helemaal het gevolg van het al dan niet
verkrijgen van de gevraagde steun.
De aanpak en de inzet van mensen en middelen bepalen niet enkel het verloop
van de politiewerking, maar ook de veiligheidsaspecten die ermee gepaard gaan.
Er is eveneens een relatief groot onderscheid merkbaar met betrekking tot
de inzet van middelen en bijzondere middelen. Bij diverse controleacties
ging het om de aan- of afwezigheid van signalisatiemateriaal, alsook om het
dragen van individuele en/of collectieve wapens. De inzet van collectieve
middelen, sproeiwagens bijvoorbeeld, leek soms meer te getuigen van een gewoonte
dan van een noodzaak op dat ogenblik en vooral de inzet van honden en het
al dan niet dragen van een muilband zorgden voor wezenlijke verschillen.
Globaal gesproken, werden relatief veel situaties geobserveerd waarin allerlei dwangmaatregelen aan de burger werden opgelegd. Niet zozeer de genomen dwangmaatregelen vallen hierbij op. Vooral de manier waarop ze ten uitvoer worden gelegd, levert, zoals blijkt uit de observaties, soms een gevaar op voor de veiligheid van zowel de politieambtenaren als van de burgers. Dit is vooral zichtbaar in de kleinschalige politiewerking.
Algemene controleacties op de weg worden bijvoorbeeld onmiddellijk
na een bocht en vaak met heel weinig signalisatie georganiseerd. Niettegenstaande
het voordeel van het verrassingseffect vanuit een crimefighting-perspectief,
houdt deze werkwijze enorme gevaren in. Zo roept de manier van opstelling
en de werking zonder kegels, signalisatie en voldoende verlichting serieuze
vragen op inzake veiligheid. Naast het gebrek aan signalisatie werd bij verschillende
geobserveerde acties waargenomen dat nogal wat bestuurders wegreden om de
controle te ontwijken. Dit resulteerde in een ontwricht dispositief omdat
men die voertuigen per se wilde terughalen met alle risico’s die aan
deze achtervolging verbonden zijn.
Een belangrijke vaststelling is de routinematige manier van controleren.
De politieambtenaar draagt weliswaar een veiligheidsvest en verschillende
individuele wapens, maar buigt zich soms voorover om in het voertuig of de
kofferruimte te kijken, terwijl op dat ogenblik niemand anders toezicht houdt
op de aanwezige personen.
Het systematisch controleren van laadruimtes van vrachtwagens op parkings
gebeurt vaak zonder inachtneming van onderlinge veiligheidsmaatregelen en
-houdingen (dekking). De uitvoering gebeurt door individuele politieambtenaren,
die weinig onderling communiceren, zich op een lijn achter de laadruimte bevinden
en bovendien geen oogcontact houden.
Ook hier is een routinematige aanpak van controles waarneembaar en zijn de
aangeleerde manieren van controleren in de praktijk ver zoek.
Het nemen van collectieve dwangmaatregelen in het kader van grootschalige
gebeurtenissen kan veel minder in vraag worden gesteld, omdat deze meestal
gebeuren in sectie- of pelotonsverband, waarbij in elk geval een leidinggevende
aanwezig is. Maatregelen zoals versperringen, verplichte kanalisaties of
escortes worden meestal gelaten opgevolgd door de burger. Heel af en toe
worden deze maatregelen in vraag gesteld, wanneer de burger zich in tijdsnood
bevindt. Dit resulteert dan meestal in een discussie zonder meer.
Zelfs het langdurig ophouden van supporters, waarbij de ganse groep onder
bewaking blijft van verschillende hondengeleiders met honden zonder muilband,
lokte in de groep eigenlijk veeleer onbegrip uit dan agressie. Collectieve
dwangmaatregelen bij grootschalige politiewerkingen ogen vaak in grote mate
veilig voor de politieambtenaren. Ze staan immers achter de gesloten versperringen
of bevinden zich met veel op één en dezelfde plaats en hebben vaak voldoende
collectieve geweldsmiddelen zoals sproeiwagens ter beschikking.
De dwangmaatregelen zijn echter niet altijd geïnspireerd door een genegotieerd
beheer of gebeuren niet steeds vanuit een situationele aanpak van de gebeurtenissen.
Ze zijn ook niet altijd afgestemd op het reële verloop van deze gebeurtenissen.
Nochtans zijn er altijd verschillende terreinverantwoordelijken aanwezig.
Deze maatregelen worden dan ook stipt uitgevoerd omdat ze zo voorzien zijn
of omdat het de gewoonte is! Een voorbeeld hiervan is de automatische opschaling
van kledij en uitrusting na afloop van een voetbalwedstrijd of naar aanleiding
van het bereiken van het eindpunt van een manifestatie.
De politiemaatregelen, genomen door verschillende aanwezige politiediensten,
zijn ook niet altijd op elkaar afgestemd. Zo staat er al eens een versperring
opgesteld aan weerszijden van een kruispunt, gaat men een aangehouden persoon
overdragen aan een ander team door hun voertuigen in het zicht te plaatsen
van gelijkgezinden van de persoon en staan politieambtenaren van de ene dienst
bij eenzelfde controlepost volledig in openbare ordetenue met helm en schild
en in lijn geplaatst, terwijl leden van een andere dienst, amper 20 meter
verder, zich in rusthouding bevinden, in openbare ordebroek en T-shirt zonder
helm en schild.
Ogenschijnlijk en volgens diverse waarnemingen volgt de inzet en opstelling
niet altijd de logica van een realiteitsgebonden risicoanalyse.
Bovendien is het een opmerkelijke vaststelling dat meer en meer politieambtenaren
naar aanleiding van grootschalige gebeurtenissen een bivakmuts onder hun helm
dragen, die vaak alleen de oogzone vrijlaat. Uit de waarnemingen van de verschillende
politiewerkingen kon niet worden geconcludeerd dat dit een algemeen gebruik
is, noch dat deze gezichtsbedekking eventueel dient om zich te beschermen
tegen de kou of tegen molotovcocktails, maar wellicht eerder gebruikt wordt
ten behoeve van een geanonimiseerde politiewerking die, zowel in het kader
van het beheer van gebeurtenissen als vanuit de uitgangspunten van een gemeenschapsgericht
politieoptreden, helemaal niet aan de orde kan zijn.
Er werden weinig situaties waargenomen waarin effectief geweld werd
gebruikt. Nochtans werd het grootste deel van de grootschalige politiewerkingen
specifiek uitgekozen gezien het mogelijke risico op conflict of problemen.
Aan de observatoren werd gevraagd op verschillende tijdstippen de eventueel
subjectief ervaren dreigingen of risico’s, in het kader van de politiewerking,
te omschrijven. De risico’s en dreigingen bleven in de realiteit uiterst
beperkt, meestal was de sfeer gemoedelijk, los, vriendelijk en open. Risico’s
bleken dan ook meer voort te vloeien uit een gebrek aan veiligheidsmaatregelen
naar aanleiding van kleinschaligere politiewerkingen of acties. Grotendeels
kon het geobserveerde geweldsgebruik als sluitstuk van een individueel genomen
dwangmaatregel worden gezien. Het ging telkens om individuen die uit een
groep gepikt werden wegens herhaaldelijk provocerend gedrag en die zich verzetten
tegen de genomen politiemaatregel.
Slechts in een paar gevallen werd mogelijk buitensporig geweldsgebruik waargenomen.
In één geval stopte de politieambtenaar onmiddellijk zodra hij de observatoren
van het Vast Comité P in het oog kreeg en sloten de aanwezige politieambtenaren
meteen de rangen door zich voor het gebeuren in lijn op te stellen. In een
ander geval konden wel vaststellingen worden gedaan toen een persoon, die
reeds geboeid op de grond van het politievoertuig lag, een slag kreeg van
een ‘gemaskerde’ politieambtenaar. De politieambtenaren in het voertuig droegen
toen allen een bivakmuts. Van dit buitensporig geweldsgebruik zijn echter
niet alleen de observatoren getuige, maar ook de andere politieambtenaren
en aanwezige leidinggevenden.
In beide gevallen werd echter meteen een scherm door de collega’s opgetrokken
zodat er door onze commissarissen-auditors geen relevante vaststellingen konden
worden gedaan.
Ten slotte kon ook een paar keren het gebruik van pepperspray de visu worden
vastgesteld. Het werd ‘preventief’ gebruikt om manifestanten op afstand te
houden of om supporters te beletten naar een andere zone te gaan. Er was
in deze gevallen geen communicatie tussen de politie en de burger, noch werd
de burger van dit geweldsgebruik verwittigd en bovendien werd (of kon) helemaal
niet (worden) gezorgd voor decontaminatie.
Deze verschillende gevallen worden momenteel nog steeds onderzocht en zullen
door het Vast Comité P worden opgevolgd.
Niettegenstaande de radioberichtgeving maar weinig kon worden beluisterd, kwam in de rapporten toch geregeld tot uiting dat er tijdens het verloop van acties en controles nagenoeg geen onderlinge communicatie was en dat er evenmin radio’s of gsm’s werden gebruikt.
In opvolging van het onderzoek naar de situaties waarin mogelijk excessief geweld werd gebruikt, werden alle klachten en onderzoeken, gekend bij het Vast Comité P, met betrekking tot geweld van het jaar 2004 – 340 in totaal – geanalyseerd op basis van de indicatoren die naar voor kwamen in de analyses van het initieel onderzoek. Gezien zijn wettelijke opdrachten en zijn bevoegdheden zoals bepaald in de wet van 18 juli 1991, werd het grootste gedeelte van deze klachtendossiers ofwel onmiddellijk door het Vast Comité P, ofwel via zijn Dienst Enquêtes medegedeeld aan de gerechtelijke overheden voor verder onderzoek. Aangezien het om analyses van klachten gaat en niet, in tegenstelling tot het basisonderzoek, om de analyse van de volledige dossiergegevens, kunnen in de huidige stand van zaken onmogelijk vergelijkbare conclusies worden getrokken. De systematische analyse van 340 klachten kan niettemin bepaalde tendensen bevestigen of nieuwe aangeven.
De reden voor de tussenkomst van de politie kan meestal worden afgeleid
uit het brede relaas van de klacht. Het gaat veelal om tussenkomsten ingevolge
een oproep inzake overlast, zoals huiselijke twisten of caféruzies, om tussenkomsten
naar aanleiding van conflictuele verkeerssituaties of -ongevallen, om identiteitscontroles
of om tussenkomsten inzake openbare dronkenschap. In een minderheid van de
gevallen gaat het om tussenkomsten van gerechtelijke aard, namelijk op basis
van kantschrift of ten gevolge van het plegen van criminele feiten.
Wat soms tot uiting komt in deze klachten, is de mondigheid van de klagers
tegenover de interveniërende politieambtenaren op het ogenblik van het gebeuren
en het feit dat zij dit optreden op dat moment in vraag stellen of trachten
de controle te ontvluchten, om tal van al dan niet persoonlijke redenen.
In de grootsteden gaat een aantal klachten uit van burgers van vreemde origine
en vloeit één op tien klachten voort uit de interactie tussen de politie en
één of meer minderjarigen.
Vooral in dit soort van klachten komt naar voor dat jongeren in eerste instantie
de politiecontroles trachten te ontvluchten. Het feit dat men het politieoptreden
in vraag stelt of tracht te ontlopen, is volgens het geschetste verloop meestal
de aanleiding tot diepgaandere controle en verregaandere politiemaatregelen,
die vrij geregeld resulteren in een bestuurlijke vrijheidsberoving, hetzij
in een kamer, hetzij in de politiecel.
Volgens de allegaties in de klachten gebeurt het overmatig geweldsgebruik
tijdens de interventie – het overmeesteren en het te strak boeien van de persoon
– en vooral ook binnen de muren van het commissariaat. Ook volgens deze allegaties,
werden de meeste klagers geboeid, overgebracht met het politievoertuig en,
in nogal wat gevallen, gedurende verschillende uren opgesloten in een politiecel.
Een aantal onder hen beweert in het kader van het verhoor geslagen of geïntimideerd
te zijn. De klachten inzake slagen en verwondingen worden veelal gestaafd
met een medisch attest, afkomstig van de urgentiedienst van het ziekenhuis
waar betrokkene zich onmiddellijk na afloop van de vrijheidsberoving of vrij
vaak ook later aanmeldde. Sommige medische attesten staven de vaststelling
van hematomen en sporen van geweld ten gevolge van het boeien. Een groot
aantal attesten beschrijft eveneens sporen van geweldsgebruik ter hoogte van
het aangezicht, de ribben en de ledematen. Hierbij worden frequent breuken
vastgesteld ter hoogte van de neus, het aangezicht, de armen, de pols of één
of meer ribben.
De klachten vanwege burgers van vreemde origine handelen vrij vaak over allegaties
van vernederingen en racistische uitspraken of handelingen. Een aantal opvallende
voorbeelden zijn terugkomende klachten over het uitkleden in het bijzijn van
verschillende politieambtenaren en de kniebuigingen die men vervolgens voor
hen moet maken of over burgers met een donkerder huidskleur die zouden onderworpen
worden aan een test om te zien of zij ook in staat zijn een kom water op het
hoofd te dragen of op een andere manier het voorwerp van spot zijn.
In een aantal gevallen beklaagde men zich zelfs ook over herhaaldelijke folteringen.
De klager geeft in dit geval niet enkel een uitvoerige beschrijving, doch
staaft de vele verwondingen en sporen aan de hand van een medisch attest.
Dergelijke onderzoeken worden onmiddellijk, conform de wet, meer bepaald de
wet van 18 juli 1991, aan de gerechtelijke instanties medegedeeld.
Daarnaast worden deze klachten verder specifiek onderzocht door het Vast Comité P
en geven ze bovendien achteraf, nadat alle noodzakelijke onderzoeksinspanningen
zijn verricht, aanleiding tot verdere analyses en besluiten met het oog op
een diepgaander en punctueel toezicht binnen de limieten van de opdrachten
en bevoegdheden van het Vast Comité P.
In de allegaties van de klagers komt eveneens de aard van het gebruik
van geweld, eventueel door melding te maken van aangewende geweldsmiddelen,
tot uitdrukking. De breuken in het aangezicht worden meestal toegeschreven
aan het geven van een vuistslag midden in het gezicht, terwijl wurgsporen
ter hoogte van de hals vaak wijzen op een terugkerende ‘manier’ om de persoon
te doen rechtstaan of te doen voortgaan. De breuken en kneuzingen ter hoogte
van de ribben en de ledematen zijn, volgens de klagers, vaak het gevolg van
het slaan of het constant drukken met een, al dan niet, uitschuifbare matrak
of een toortslamp.
Het is bovendien opvallend dat in een aantal klachten dezelfde gebruiken terug
te vinden zijn binnen eenzelfde zone. Een voorbeeld hiervan is het opvallend
aantrekken van zwarte handschoenen om te slaan. In één van de klachten wordt
een wegvluchtende jongere gewond door een politiehond en wordt pepperspray
gebruikt om de omstanders, die de tussenkomst in vraag stellen, op afstand
te houden of om overgebrachte personen in een politievoertuig te kalmeren.
De analyse van de allegaties van de klagers bevestigt vaak een aantal
terugkerende contextuele factoren. De klager is veelal alleen bij de overbrenging
en opsluiting, terwijl de tussenkomst en de verdere politiemaatregelen meestal
gebeuren door meerdere geüniformeerde politieambtenaren, behorende tot verschillende
interventieploegen.
Verwarring met tegenwerking of pogingen tot ontvluchting treedt vooral op
wanneer politieambtenaren in burger optreden en ze volgens de klagers geen
enkel uiterlijk teken van politiebevoegdheid droegen, noch aangaven wie ze
waren.
Veel van de klagers bleven minimum 4 uur en maximum 12 uur in de
cel en beweren bij hun verhoor gemanipuleerd en gedwongen te zijn geweest
om de verklaringen en/of registers te ondertekenen.
Ten slotte valt het op dat niettegenstaande veel klagers een beschrijving
kunnen geven van één of meer politieambtenaren, ze in weinig gevallen in staat
blijken deze bij naam te noemen of te herkennen.
Een aantal aangeklaagde elementen uit de 340 klachten is qua aard vergelijkbaar met de vaststellingen uit het initieel onderzoek naar buitensporig geweldsgebruik. Er dringen zich twee essentiële maatregelen op met het oog op meer transparantie in de politiewerking en het toezicht daarop. Er dient, door de ter plaatse aanwezige leidinggevende en door het intern toezicht, een adequaat toezicht te worden uitgeoefend op elk gebruik van dwang en geweld ten aanzien van overgebrachte, verhoorde en opgesloten personen. Daarnaast dient elke tussenkomende politieambtenaar zichtbare politiekentekens te dragen en zich minstens kenbaar te maken bij een tussenkomst, indien dit nodig en mogelijk is.
Het Vast Comité P startte in 2004 het deelonderzoek naar het wapengebruik
door de politie. Gezien de meldingsplicht met betrekking tot het vuurwapengebruik
is er in dit verband zowel permanente informatie voorhanden als gegevens afkomstig
uit het klachtenbeheer en de opgevraagde gerechtelijke onderzoeken. Dit is
niet zo voor het ander wapengebruik, omdat er geen meldingsplicht bestaat
en deze gegevens momenteel uitsluitend afkomstig zijn uit de klachtendossiers
en de onderzoeken. Vooral in dit tweede geval ligt de focus dus automatisch
op de problematische situaties die uit dit gebruik voortvloeien, die dan ook
helemaal niet het reële gebruik van wapens, andere dan vuurwapens, en vooral
de goede praktijken binnen de politiewerking weerspiegelen.
De bestaande doelstellingen van het globaal onderzoek worden ook hier behouden.
Ter voorbereiding van de analyses werden een ruim aantal gegevens uit de jaren 90,
in hun algemeenheid, onderzocht. Aanvullend werden er gesprekken gevoerd
met opleiders inzake geweldsbeheersing, werd de cel gevarensituaties in de
schoot van de federale politie bezocht en werden een aantal studies uit het
buitenland geanalyseerd. Op die basis werden criteria bepaald die dienen
als achtergrond voor de diepgaandere analyses van de meest recente gegevens.
Dit onderzoek is op dit ogenblik nog niet volledig afgerond. Bijgevolg kunnen
er nog geen specifieke conclusies worden meegedeeld, maar kan wel al worden
gesteld dat een aantal steeds terugkerende contextfactoren, die telkens een
rol spelen bij het geweldsgebruik in het algemeen, ook hier naar voor komen.
Politieambtenaren schenken bij tussenkomsten onvoldoende aandacht aan veiligheidsfactoren,
vooral in functie van hun eigen veiligheid, en aan de inzameling, bevestiging
en uitwisseling van kennis en informatie én handelen bovendien vaak onmiddellijk
zodra ze ter plaatse komen, zonder met elkaar of met officieren of leidinggevenden
overleg te plegen of afspraken te maken over de manier waarop zal worden tussengekomen.
In alle onderzoeken die totnogtoe werden geanalyseerd, vallen volgende zaken
telkens op: (1) tussenkomen op basis van onduidelijke informatie; (2) niet
wachten op versterking alvorens over te gaan tot een interventie; (3) overgaan
tot een interventie zonder rekening te houden met elkaars positie en veiligheid,
enz. Hoewel er op dit ogenblik nog geen specifieke conclusies kunnen worden
getrokken, kunnen dus wel een aantal terugkerende probleemsituaties in vraag
worden gesteld.
De voor analyse beschikbare gegevens omtrent schietincidenten gaan relatief
vaak over het gebruik van vuurwapens ten aanzien van bestuurders van voertuigen
die een politiecontrole trachten te ontwijken of wegvluchten wanneer ze aangemaand
worden te stoppen. Het ‘wegvluchten’ van een persoon, al dan niet met een
voertuig, is voor een politieambtenaar vrij vaak het sein om over te gaan
tot actie en tot verregaande politiemaatregelen, waarbij vooral de veiligheid,
van zowel de politie als van de burger, in vraag kan worden gesteld. Nochtans
blijkt achteraf dat het maar in een minderheid van de gevallen om (zware)
criminelen gaat.
Bovendien blijkt ook uit de observaties dat de mogelijkheid tot ontwijken
of wegrijden ter hoogte van een politiecontrole bestaat wanneer er een gebrek
is aan signalisatie en/of wanneer de plaatsing van de controle voor verwarring
zorgt.
Politieambtenaren die in die omstandigheden schieten, verklaren dat ze op
de banden richtten om het voertuig te doen stoppen. Dit gewenste resultaat
wordt echter maar in weinig gevallen bereikt. In een paar gevallen raakten
de betrokkenen gewond, één persoon liet daarbij zelfs het leven. In een aantal
onderzoeken gebeurden schietincidenten wanneer een voertuig in zijn vlucht
trachtte in te rijden op één of meer politieambtenaren.
Vaak kunnen er dan ook vragen worden gesteld omtrent de positie van waaruit
verschillende politieambtenaren tussenkomen en kan worden gesteld dat het
geweld maar op weinig momenten het gewenste effect bereikt, namelijk het voertuig
op een veilige manier tot stilstand brengen.
Spraygebruik gebeurt, zoals uit verschillende gegevens blijkt, binnen
de begrensde ruimte van politievoertuigen of -lokalen. Het doel van dit gebruik
is de aangehouden of over te brengen burger te kalmeren. Pepperspray wordt
ook aangewend met het oog op een verhoopt ‘probleemloos verloop’ van bepaalde
dwangmaatregelen, zonder dat er noodzakelijkerwijs geweld of een grote mate
van dreiging aanwezig is.
In een recente Nederlandse studie [15]
wordt gesteld dat er tijdens tussenkomsten waarbij
een spray wordt gebruikt, veel minder op voorhand wordt gecommuniceerd!
Het gebruik van toortslampen wordt net als het gebruik van al dan niet uitschuifbare
matrakken opgemerkt binnen de analyse van het klachtenbeheer.
Men kan zich bij het analyseren van al deze gegevens omtrent het ander geweldsgebruik
dan dit met een vuurwapen, de vraag stellen of politieambtenaren in bepaalde
gevallen niet gewoon het wapen grijpen dat voor hen op dat moment het best
bereikbaar of misschien het best hanteerbaar lijkt, dan wel dat het gebruik
van wapens situationeel bepaald wordt, zoals momenteel wordt aangeleerd en
benadrukt in de opleidingen en tijdens de trainingen.
Door het gebrek aan meldingsplicht of aan evaluatie ervan kunnen op dit moment
geen specifieke en voldoende verifieerbare of betrouwbare conclusies worden
getrokken met betrekking tot wapengebruik.
Uit de klachtenanalyse en de observaties blijkt dat men af en toe honden,
zonder muilband, inzet in het kader van de openbare ordehandhaving. Op die
manier is het gebruik van honden in de politiepraktijk een dwang- of geweldsmiddel
dat op een geweldscontinuum bijna zo ver reikt als een vuurwapen.
Het Vast Comité P stelt zich in dit geval eveneens vragen bij de veiligheid
en het gebruik van deze honden wanneer zij daarna worden ingezet voor andere
werkzaamheden, zoals patrouilles.
Totnogtoe kwam de politieopleiding wat de context en de inhoud van
het gebruik van dwang en geweld betreft, een paar keer aan bod in het raam
van een aantal specifiek gerichte toezichtsonderzoeken, zoals dit met betrekking
tot aanhouding, fouillering, vrijheidsberoving, amigo’s en alternatieve geweldstrainingen.
In dit kader werden tevens de interne regelingen, nota’s en instructies die
het gebruik van dwang en geweld meer in detail uitschrijven in de verschillende
politiezones en -diensten opgevraagd. Op basis van de kennis die voortvloeit
uit de analyse van het klachtenbeheer, de observatie en het globaal toezicht
ontstaat de nood om intensiever onderzoek te voeren in het kader van het breder
onderzoek naar dwang en geweld.
Een aantal vaststellingen en conclusies geven hier verder richting aan.
Het Vast Comité P wijst op het bestaan van een aantal aspecten
die indruisen tegen een logisch en coherent geheel van de goede politiewerking
en de opleiding en training die daaraan ten grondslag liggen. Het Vast Comité P
stelde de volgende zaken vast:
(1) er is een gebrek aan kennis en toepassing van de basiswetten in de
politiewerking, de toepassing van de mensenrechten in functie van de politiepraktijk
of de kennis en toepassing van de grondregels uit de wet van 7 december 1998
op de geïntegreerde politie en de wet van 5 augustus 1992 op het
politieambt, die de politie-uitvoering op het terrein regelen;
(2) er is een mogelijk gebrek aan wisselwerking en transparantie binnen
(intra) en tussen (inter) de verschillende politiescholen en
hun afnemers. Het streven naar meer autonomie in de opleidingscentra doet
afbreuk aan het vereiste minimum aan uniformiteit en coherentie van de politieopleiding.
Niet alleen kan dit een gevaar betekenen voor het principe van de gelijkwaardige
minimale dienstverlening over het ganse grondgebied, men dient evengoed rekening
te houden met de mobiliteit van politieambtenaren. In dit opzicht werd reeds
een positieve wending vastgesteld in de wil tot uniformisering en coherentie
van de opleiding inzake geweldsbeheersing. Zo komt men momenteel binnen de
organisatie van de pedagogische comités inzake geweldsbeheersing, die de verschillende
scholen en campussen verenigt, tot overleg alsook tot het uitschrijven van
uniforme opleidingsmodules. Een recent voorbeeld hiervan is het uitwerken
van de opleiding inzake OC-spray
[16] ;
(3) de fasering en modulering van de opleidingen blijken niet optimaal
doorgevoerd. Er ontbreekt vaak een globale, transversale coördinatie van
de verschillende opleidingen.
Uit de analyse van interne regelingen, nota’s en instructies die in een aantal zones en diensten het gebruik van dwang en geweld ten behoeve van de politiepraktijk verder uitwerken, blijkt dat men te eng en uitsluitend refereert aan de bestaande wettelijke bepalingen sensu stricto, zonder aspecten van verantwoordelijkheid en verantwoording in te schrijven. Vooral de rol van de leidinggevende en de administratieve verplichtingen in het kader van het gebruik van dwang en geweld blijken vaak te ontbreken. Het is een noodzaak het professionele handelen en vooral ook de attitude binnen de specifieke regelingen en opleidingen te benadrukken. In het kader van de aanhouding, fouillering en vrijheidsberoving ontbreken deze zaken eveneens. Op die manier ontstaat er onduidelijkheid omtrent de aard van de aanhouding, omtrent de beslissingen en eventuele verantwoordelijkheden en ook omtrent de duur van de genomen maatregel. Bovendien stelt het Vast Comité P zich vragen bij de aandacht, behandeling en verzorging van de burger naar aanleiding van een opsluiting, fouillering en zijn verhoor.
Uit de analyses van klachten en onderzoeken inzake het gebruik van dwang en geweld komt in nogal wat gevallen het gebrek aan informatie-uitwisseling en overleg tot uitdrukking. De informatie voortvloeiend uit een oproep blijkt vrij vaak vaag en wordt daarna niet bevestigd, noch wordt er overleg gepleegd over de situatie – indien deze van levensbedreigende of fel gewelddadige aard is – alvorens tussen te komen. Contactnames gebeuren pas na afloop van de interventie of zelfs na de overbrenging met het oog op het nemen van verdere maatregelen.
Ten slotte wordt het gebruik van geweld en van de verschillende geweldsmiddelen
naar aanleiding van het nemen van bepaalde dwangmaatregelen in vraag gesteld.
Er wordt niet altijd gestart vanuit een strikt noodzakelijk en proportioneel
aanwenden en bovendien mag het niet worden gebruikt of moet het onmiddellijk
worden gestopt wanneer de burger zich (op een bepaald moment) onderwerpt aan
de politiemaatregel.
Het Vast Comité P stelt ook in dit verband de rol van de leidinggevende
in vraag.
Bij één van zijn ambtshalve vaststellingen naar aanleiding van een observatie
werden de leden van de Dienst Enquêtes niet enkel door de leidinggevende belemmerd
om de vaststellingen te doen van het buitensporige geweldsgebruik ten aanzien
van een op de grond liggende en geboeide persoon, de leidinggevende liet dit
geweld gebeuren zonder in te grijpen of de politieambtenaren ter verantwoording
te roepen.
De observatie biedt aan het Vast Comité P, als extern toezichtsorgaan,
de mogelijkheid om in reële tijd de politiewerking op te volgen. Observaties
zijn immers een aanvullende informatiebron ten behoeve van verschillende toezichtsonderzoeken
en dragen in sterke mate bij tot de algemene bewustwording van de nood aan
toezicht en evaluatie. Door een verdere aanwezigheid en observatie vanwege
het extern toezichtsorgaan – voorbeeldfunctie – wordt deze bewustwording wellicht
automatisch verhoogd! Bovendien kan op die manier een betere en realistischere
beeldvorming van de politiepraktijk en de eventuele probleemdomeinen worden
gerealiseerd.
Het Vast Comité P zal dan ook in de loop van de volgende jaren dit soort
toezicht voortzetten.
Klachten en onderzoeken inzake geweld dat mogelijk als excessief kan
worden beschouwd, worden permanent opgevolgd. De bijzondere analyse en onderzoeksverrichtingen
omtrent dergelijke gegevens zullen ook in de komende jaren worden voortgezet
ten behoeve van een juiste beeldvorming en aanpak van bepaalde specifieke
probleemdomeinen.
De analyse van de gegevens in verband met wapen-, spray- en vuurwapengebruik
dient in de toekomst ook verfijnd. Daarnaast zal naar bijkomende informatie
worden gezocht omtrent ander wapengebruik dan het hiervoor opgesomde ten behoeve
van dit onderzoek. Het globale resultaat van de totale en geïntegreerde analyse
wordt verwacht eind 2005.
Het Vast Comité P zal in de loop van 2005-2007 het deelonderzoek
in bovenvermeld domein diepgaander voeren, met name de theorie aan de praktijk
toetsen. Hiertoe worden alle opleidingen en trainingen opgevraagd in de verschillende
scholen en campussen, alsook alle nota’s en interne regelingen en procedures
gevraagd aan de zones en diensten.
Daarnaast heeft het Vast Comité P de intentie de diverse aspecten van
dit onderzoek na te gaan, zowel bij de rekrutering en selectie als bij de
opleiding en trainingen.
Het Vast Comité P is van oordeel dat de evaluatie van en het toezicht
op het gebruik van dwang en meer nog van geweld door de politieambtenaren,
een permanente opdracht moet zijn voor de leidinggevenden van een korps of
dienst. Niet enkel de evaluatie, maar eveneens het toezicht op het politiewerk
in de praktijk is een noodzaak om zowel de algemene veiligheidsomstandigheden
te verbeteren als een professionele toepassing van het geweldsmonopolie na
te streven. De opvolging van de efficiënte en effectieve inzet van mensen
en middelen is hier een onderdeel van.
Het Vast Comité P wenst hieraan de volgende aanbevelingen toe te voegen:
(1) De informatie-uitwisseling en het overleg op het terrein tussen de
verschillende politieleden en/of -diensten, alsook met de dispatching en de
algemene ‘coördinator’, moet dringend het voorwerp uitmaken van opleiding
en training, maar ook van opvolging en bijsturing van de politiemensen op
het terrein en hun hiërarchie.
(2) De veiligheid bij de uitvoering van het politiewerk dient te primeren
op de louter routinematige uitvoering van georganiseerde controleactiviteiten
en de leidinggevenden moeten hierop toezien en, indien nodig, bijsturen.
(3) Elk geweldsgebruik dient aan intern toezicht en opvolging te worden
onderworpen. Dit kan door vaker debriefings alsook vooraf evaluatiepunten
met betrekking tot het politiewerk te organiseren. Daarnaast kan dit gebeuren
door het nazicht van de processen-verbaal, hetgeen in de praktijk reeds gebeurt,
bijkomend te oriënteren naar de vermeldingen van geweldgebruik en de eventuele
gevolgen ervan.
(4) Ten slotte door het opstellen van een meldingsfiche van elk geweldsgebruik
ten behoeve van het algemeen toezicht en de democratisch georiënteerde controle.
Het toezicht dient verder in het bijzonder te gebeuren met betrekking tot
het gebruik van sprays en met betrekking tot de inzet van honden bij de uitoefening
van de politiefunctie.
Het Vast Comité P is van mening dat de politieambtenaren in de
uitvoering van hun reguliere taken, behoudens het bijzonder optreden waarbij
de waarschuwing het politieoptreden onwerkzaam zou maken, zichzelf alsook
de reden van de tussenkomst kenbaar moeten maken tegenover de burger.
Het gebruik van bivakmutsen zonder uitdrukkelijk bevel van een leidinggevende
is volgens het Vast Comité P ontoelaatbaar. In de huidige stand van
zaken wijst alles er immers op dat deze mutsen actueel meer ter anonimisering
zouden worden gebruikt om elk geweldsgebruik intern in te dekken.
Tot slot wenst het Vast Comité P te benadrukken dat het wettelijk ingesteld extern toezicht niet in zijn werkzaamheden mag worden belemmerd! Het extern toezicht werd onder andere ingesteld om er ‘te allen tijde’ op toe te zien dat de politie bijdraagt tot en waakt over de bescherming van de mensenrechten.
Aangezien de eerbiediging van de fundamentele rechten en vrijheden van de burger door de leden van de politiediensten één van zijn bijzondere aandachtspunten is, oefent het Vast Comité P sinds een aantal jaren toezicht uit op de omstandigheden waarin aangehouden personen in politiekantoren worden opgesloten. Wanneer in een al dan niet gerechtelijke klacht of aangifte melding wordt gemaakt van laakbare opsluitingsomstandigheden, wordt deze site systematisch bezocht en gecontroleerd. Bovendien werd er reeds in 1997 een globaal thematisch onderzoek ingesteld naar “de amigo’s of veiligheidskamers gevestigd in de kantoren van de Belgische politiediensten”. Aldus werden in 1997 en 1998 73 cellencomplexen bezocht en werd een eerste verslag opgesteld. In het verlengde van dit onderzoek werden in 2002 62 van deze cellencomplexen opnieuw bezocht. Daarover werd een opvolgingsverslag opgesteld. In 2003 waren er, net als in 2004, gerichte bezoeken gepland. Om overal dezelfde inlichtingen in te winnen, ongeacht de enquêteurs die de controle uitvoeren, werd een checklist opgesteld met te controleren punten en kreeg iedereen de opdracht om elke persoon die op het ogenblik van de controle was opgesloten, te bevragen over de omstandigheden van zijn opsluiting.
In 2003 en 2004 werden verscheidene dergelijke onverwachte bezoeken
afgelegd, waaronder in verschillende politiediensten die al eerder waren bezocht.
Uit de vaststellingen kan worden afgeleid dat de controles van de voorgaande
jaren, of de verslagen die daarover werden gepubliceerd, niet altijd de verhoopte
resultaten hebben opgeleverd. Zo worden sommige verouderde infrastructuren
nog steeds gebruikt en werden de interne richtlijnen waarin de aanbevelingen
van het Vast Comité P zijn verwerkt, niet altijd onder alle personeelsleden
verspreid.
Dat er geen budget werd voorzien voor de herstelling van de celleninfrastructuur
wordt vaak gerechtvaardigd door het feit dat er binnenkort nieuwe gebouwen
worden opgetrokken. Wanneer er interne richtlijnen bestaan, zijn deze onvolledig
en behandelen ze niet alle aspecten van de problemen waarmee politieambtenaren
kunnen worden geconfronteerd. De andere voornaamste opmerkingen die kunnen
worden geformuleerd, zijn dat er niet kosteloos eten en drank
[18] wordt verstrekt
aan, zowel bestuurlijk als gerechtelijk, aangehouden personen, dat aan de
aangehouden personen geen tekst wordt overhandigd waarin hun rechten zijn
beschreven (vordering van een arts indien nodig, verwittiging van een vertrouwenspersoon
in geval van bestuurlijke aanhouding, voedsel, enz.) noch is dergelijk bericht
opgehangen in de buurt van of zichtbaar vanuit de cellen [19]
, dat er in het register der aangehouden personen
geen melding wordt gemaakt van de maatregelen die werden genomen ten voordele
van de opgesloten personen, zoals de verwittiging van hun familie, de vordering
van een arts, het verstrekken van voedsel of drank, enz. Er dient niettemin
te worden onderstreept dat de begeleiding van buitenlandse onderdanen, die
in de doorgangscellen van de luchthaven van Zaventem worden opgesloten alvorens
te worden uitgewezen, van aanvaardbare kwaliteit is, net als de omstandigheden
van hun opsluiting.
Er zullen nog geregeld gelijksoortige controles worden verricht die zullen uitmonden in aanbevelingen telkens er een tekortkoming of disfunctie wordt vastgesteld.
In afwachting van een koninklijk besluit tot bepaling van de minimale
normen die moeten worden nageleefd voor de cellen in de politiediensten, is
het van belang dat de chefs, op alle niveaus, toezien op de eerbiediging van
de rechten van de opgesloten personen. Zij moeten worden ingelicht over de
hierboven vermelde rechten en moeten in geval van bestuurlijke aanhouding
een vertrouwenspersoon kunnen laten verwittigen, alsook voedsel krijgen op
de normale etenstijden.
Wanneer ze worden gefilmd door een videocamera, moeten ze daarvan duidelijk
in kennis worden gesteld. De meeste politiezones beschikken over verschillende
commissariaten met doorgangscellen. Een cellencomplex dat niet meer voldoet
aan een minimum aantal waarborgen inzake hygiëne en veiligheid, zou dan ook
onmiddellijk en eenvoudigweg onbruikbaar moeten worden verklaard.
In navolging van de analyse van een reeks klachten en aangiften alsook
van een interessant onderzoek verricht door de ‘Independent Police Complaint
Board’
[21] in het Verenigd
Koninkrijk, waar elke dood van een burger tijdens of na het contact met of
het verblijf bij de politie automatisch aanleiding geeft tot een diepgaand
onderzoek, heeft het Vast Comité P, in overleg met zijn parlementaire
begeleidingscommissie, beslist in het verlengde van de gemaakte analyse zijn
soortgelijk onderzoek voort te zetten. Dit onderzoek gebeurt in fine,
net als in het Verenigd Koninkrijk, vanuit het oogpunt van de bescherming
van de fundamentele rechten en vrijheden van de mens. Het Vast Comité P
beperkt zich echter niet tot de gevallen waarbij een burger daadwerkelijk
overlijdt, maar breidt zijn onderzoek uit tot de detectie en analyse van alle
incidenten die zich kunnen voordoen met burgers op het ogenblik dat ze onder
het toezicht van de politie staan en die een schending van hun fundamentele
rechten en vrijheden kunnen inhouden.
Dit onderzoek betreft alle mogelijke soorten incidenten, namelijk deze als
gevolg van een beperkende politiedwangmaatregel zoals de aanhouding, de overbrenging
of de repatriëring, als deze tijdens of naar aanleiding van de opsluiting
in een lokaal, een bewaarkamer of een politiecel. Centraal staat de zorgwekkende
toestand waarin de burger zich bevindt, waardoor hij overlijdt, ofwel voor
verzorging naar het ziekenhuis wordt overgebracht ofwel, in een aantal gevallen,
pas zelf achteraf voor de nodige hulp of verzorging kan instaan. Het is de
bijzondere toestand als gevolg van een ziekte, ongemak of verwonding(en) die
de kern van het onderzoek vormt en die, indien de burger niet overlijdt, in
elk geval tot zijn dood had kunnen leiden.
Dr. Ian McPherson, vertegenwoordiger van ‘Police and Mental Health
Services’ benadrukt het probleem van de mentale gezondheid in relatie
tot een groot aantal problematische situaties die zich voordoen met burgers
die in contact komen met de politie. Dit mentale probleem is, net als de
hoge mate van intoxicatie door alcohol, drugs, eventueel in combinatie met
medicijnen, een steeds terugkerend element binnen het onderzoek in dit domein.
Vooral het feit dat de politie relatief vaak geconfronteerd wordt met burgers
die zich fel onder invloed op straat bevinden en waarvoor zij wettelijk dient
in te staan, levert problemen op.
De besluitwet van 14 november 1939 betreffende de beteugeling van
de dronkenschap in ons land voorziet bij artikel 1, § 2 dat een
persoon die zich op een openbare plaats in staat van dronkenschap bevindt
en wanorde, schandaal, of, voor een ander of voor zichzelf gevaar veroorzaakt,
in het gemeentelijk huis van bewaring of in de veiligheidskamer van de politie
wordt opgesloten gedurende ten minste twee en ten hoogste twaalf uren. Dit
artikel bepaalt eveneens expliciet dat de persoon, “indien zijn toestand
zulks vereist, de nodige geneeskundige zorg ontvangt”
[22] .
Resolutie 690 (1979) betreffende de verklaring over de politie van de
Raad van Europa, meer bepaald het artikel 14 stelt dat: “een politieambtenaar
die de hoede heeft over een persoon wiens toestand geneeskundige zorgen behoeft,
beroep moet doen op geneeskundig personeel en in voorkomend geval, maatregelen
moet treffen om het leven en de gezondheid van die persoon te beschermen”.
Nergens anders wordt echter, in de huidige stand van zaken, binnen dit
domein de hulpverlening in zijn algemeenheid voorzien, noch worden de materiële
voorwaarden voor eender welke vorm van hulpverlening in ons land geregeld.
Het oordeel of een persoon die onder het toezicht van de politie staat,
zich al dan niet in een zorgwekkende toestand bevindt, berust, bij aanvang,
bijna altijd en uitsluitend bij de politie. De politieambtenaren beschikken
echter niet over de noodzakelijke kennis omtrent de toestand van de persoon.
Het is ook niet voorzien dat zij, behoudens in het kader van de verkeerswetgeving,
de mate van alcoholintoxicatie kunnen (laten) bepalen, noch dat zij bepaalde
middelen ter beschikking hebben om intoxicaties van een andere aard te detecteren,
zoals verdovende middelen of medicijnen. De politie kan, behalve in het geval
van openbare dronkenschap, naar geen enkele regeling teruggrijpen om de nood
aan verzorging van een burger te (laten) bepalen en te verzekeren.
Een aantal maatregelen is gewoonweg niet voorzien wanneer de burger zelf vraagt
om hulp of bijstand en al helemaal niet wanneer hij of zij er niet expliciet
om kan vragen. Zo is er in het kader van het bestuurlijke optreden steevast
discussie over wie voor de kosten van de geneeskundige zorgen of andere hulpverlening
moet opdraaien, wanneer de politie die zorgen, ter beschermende maatregel,
zelf oplegt aan de burger.
In elk geval halen de incidenten met burgers, wanneer zij onder het toezicht
van de politie geplaatst zijn, vrijwel steeds de krantenkoppen en wordt door
de publieke opinie een eventueel schuldig verzuim door de politie gesuggereerd.
Het is namelijk voor de buitenwereld bijzonder moeilijk om de omstandigheden
in de juiste context te plaatsen, enerzijds omdat er daartoe te weinig informatie
voorhanden is en anderzijds omdat er, vanuit het standpunt van de burger gezien,
te weinig formele controlemechanismen zijn ingesteld die zijn standpunt kunnen
helpen naar voren te brengen, zoals de aanwezigheid van een advocaat of eventuele
toevallige getuigen.
De vaststellingen en conclusies van dit onderzoek worden telkens teruggekoppeld naar de vigerende wetgeving, waarna de aanbevelingen met het oog op het leerproces en verbetering worden geformuleerd.
Het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden [23] (EVRM) zet het recht op leven, net als het verbod op foltering en vernedering centraal. Dit onderzoek toont aan dat de burger, die zich onder het toezicht van de politie bevindt en hierbij opgesloten wordt in een politiecel bijzonder kwetsbaar is, vooral op momenten dat hij zich, als gevolg van een mentaal en/of lichamelijk probleem en al dan niet afhankelijk van zijn wil, in een zorgwekkende toestand bevindt of erin belandt.
Uit de onderzochte cases blijkt dat de burger, ongeacht of hij expliciet om gespecialiseerde hulp vraagt of niet, zich op bepaalde momenten in een zorgwekkende situatie kan bevinden, die zijn lichamelijke integriteit in gevaar brengt omdat: (1) de politie de zorgwekkende toestand niet kan of wil onderkennen; (2) de toegang tot een arts door de politie geweigerd of uitgesteld wordt; (3) de noodzakelijke zorgen niet worden verstrekt of kunnen worden verstrekt wanneer de politie een beroep doet op een arts of urgentiedienst.
Vaststelling 1: uit dit onderzoek komt naar voor dat de politie onvoldoende in staat blijkt een ‘zorgwekkende toestand’ bij een persoon te detecteren en in deze gevallen niet automatisch een beroep doet op gespecialiseerde hulp. De bevraging van aspirant-politieambtenaren bevestigt het gebrek aan kennis over en aandacht voor de inschatting en preventie van een mogelijk zorgwekkende toestand in het kader van de aanhouding en opsluiting van een persoon.
Conclusie: de zorgwekkende toestand, die de kern van dit onderzoek vormt, kan ongeacht de aard van het incident met de burger, in elk geval beter en vlugger zichtbaar of herkenbaar worden voor de politieambtenaren. Deze toestand draagt immers, inherent, een aantal factoren in zich, die door een minimale informatie-inwinning, een goede detectie en een adequaat toezicht aan het licht kunnen komen en wellicht in een aantal gevallen een erger of noodlottig gevolg kunnen helpen vermijden.
Aanbeveling: elke politieambtenaar dient in zijn basisopleiding minstens een module eerste en dringende hulpverlening, de notie, detectie en omgang met een zorgwekkende toestand, alsook een aantal andere aspecten inzake hulpverlening (onder andere zelfmoordpreventie) aangereikt te krijgen. Deze module komt niet enkel ten goede aan een betere detectie en opvang van de aangehouden en opgesloten personen, doch vormt de basis voor een adequater handelen in de politiepraktijk. De politie wordt in haar dagdagelijkse werking, relatief vaak geconfronteerd met een of andere zorgwekkende toestand omdat ze juist als ‘hulpdienst’ het eerst ter plaatse is bij een incident of ongeval.
Het verdient aanbeveling een persoon, zoals in het Verenigd Koninkrijk verplicht is, systematisch te onderwerpen aan een korte risicoanalyse door hem of haar een aantal steeds terugkerende vragen te stellen en op die manier blijvend te communiceren met deze persoon tijdens de volledige duur van het contact met of verblijf bij de politie.
Vaststelling 2: dit onderzoek wijst eens te meer op het feit dat het vorderen van een arts, in materies van bestuurlijke aard, problematisch verloopt. Behalve in het geval dat men de persoon wil laten nakijken met het oog op een mogelijke collocatie of in het geval van uitwijzing, is er thans geen regeling of procedure die de toegang tot een arts, al dan niet van vrije keuze, mogelijk maakt.
Conclusie: aangezien de Belgische autoriteiten reeds een akkoord bereikten omtrent het raadplegen van een geneesheer van vrije keuze, zoals vermeld in het rapport van het Europees comité ter voorkoming van foltering en onmenselijke of vernederende behandeling of bestraffing (CPT) na zijn bezoek van 25 november 2001 tot 7 december 2001, doch dit nog niet formeel in een wettelijke regeling werd gegoten, kan de politie in elk geval zelf al zoveel mogelijk trachten de raadpleging van een geneesheer van vrije keuze mogelijk te maken.
Aanbeveling: de tijdelijke vrijheidsberoving van een burger, ongeacht of ze van gerechtelijke of bestuurlijke aard is, dient dezelfde garanties in te houden als elke andere opsluiting in een instelling of in een gevangenis, namelijk het recht op de vrije keuze van geneesheer. Dit recht dient automatisch te worden geopend ten aanzien van elke behoeftige persoon, aan de hand van de bestaande maatschappelijke voorzieningen in de gemeente, indien de maatregel onder de verantwoordelijkheid van de bestuurlijke overheid valt.
Vaststelling 3: uit dit onderzoek blijkt dat personen in een zorgwekkende toestand (naar aanleiding van ziekte, psychische toestand of versterkt door invaliditeit, beperkt geestelijk vermogen, enz.) in een cel worden geplaatst of er in die toestand blijven. Er doen zich in een aantal gevallen blijkbaar problemen voor om deze personen te laten opnemen in een ziekenhuis. Bovendien klagen een aantal van hen achteraf dat ze, door de ingeroepen arts of door de urgentiedienst, niet de nodige medische verzorging toegediend kregen. Soms kan men door het gedrag of de weigering van de persoon echter geen medische diagnose stellen.
Conclusie: er dient in elk geval, uit eigen beweging, gespecialiseerde hulp ingeroepen te worden wanneer een persoon zich in een mogelijk zorgwekkende toestand bevindt, hetzij omdat hij als risicopersoon omschreven werd, hetzij omdat de persoon een ziekte, ongemak of ongeluk lijkt te hebben. Een persoon in zorgwekkende toestand hoort in principe niet in een cel te worden opgesloten.
Aanbeveling: indien een persoon weigert te worden onderzocht of niet kan worden onderzocht door een arts, dan dient er in elk geval een gemotiveerd verslag door de arts te worden opgemaakt, dat daarna bij het proces-verbaal gevoegd wordt. Indien de persoon zich daadwerkelijk in een zorgwekkende toestand bevindt, moet er worden gezocht naar de oplossing die een maximale bescherming van de fysieke integriteit van de persoon biedt. Indien de persoon nergens anders terecht kan dan in de politiecel, dient de politie alle maatregelen te nemen ter bescherming van zijn veiligheid zoals een geregeld (eventueel permanent) toezicht, een geregelde consultatie door een arts, de noodzakelijke informatie-inwinning, enz.
Het verdient tevens aanbeveling in dit kader akkoorden af te sluiten met gemeentelijke instanties en hulpverleningsdiensten die mee helpen instaan in het geval een risicopersoon enkel en alleen in de cel kan worden geplaatst en die beschikbaar zijn wanneer er zich iets voordoet met de persoon of wanneer de persoon een arts wil raadplegen of medicijnen dient in te nemen. Dit laatste is niet de taak van de politie!
Het EVRM bekrachtigt in artikel 5 het recht op vrijheid en veiligheid. Het is evident dat de inperking van de vrijheid, binnen de wettelijke grenzen, geen afbreuk mag doen aan het principe van de veiligheid! Indien de veiligheid van de persoon, zijn fysieke integriteit, ernstig geschaad wordt door de noodzaak tot vrijheidsinperking, dan dient men, volgens artikel 13 van de wet van 5 augustus 1992 op het politieambt, alle maatregelen te nemen om deze veiligheid te garanderen.
Uit dit onderzoek blijkt dat een aantal indicatoren, eigen aan de persoon of zijn achtergrond, relatief vaak terugkomen wanneer het om een risicopersoon gaat. Wanneer dergelijke indicatoren in combinatie voorkomen, kunnen ze wellicht de aandacht van de politie vestigen op de aanwezigheid van een mogelijke zorgwekkende situatie die de veiligheid van de persoon ernstig in het gedrang brengt. Dit kan dan in elk geval leiden tot het nemen van bijkomende maatregelen omtrent de veiligheid, het welzijn en het comfort van de aangehouden persoon. Een aantal personen uit deze cases hoorde zelfs helemaal niet thuis in een politiecel!
Vaststelling: volgens dit onderzoek blijken sommige risicopersonen zelf hun toestand kenbaar te maken naar aanleiding van de politietussenkomst – ze melden dat ze ziek zijn, bepaalde intenties koesteren of bepaalde lichamelijke aandoeningen of beperkingen hebben. Een aantal andere personen vormt blijkbaar een risico wegens de aanwezigheid van diverse, elkaar soms versterkende, risicofactoren.
Conclusie: de indicatoren die uit de analyses van de verschillende
cases telkens weer naar voor komen en de status van ‘risicopersoon’
kunnen helpen bepalen, zijn de volgende.
Met betrekking tot de achtergrond van de persoon: (1) het gebrek aan
vast adres of woonplaats; (2) het gebrek aan minimale bestaansmiddelen;
(3) het gebrek aan een vast beroep of vast inkomen en (4) een algemeen
onverzorgde indruk: de persoon lijkt op de vlucht of op de dool te zijn, hetzij
naar aanleiding van een definitieve relatiebreuk, hetzij als gevolg van een
beslissing tot internering, opsluiting of uitwijzing.
De indicatoren met betrekking tot de lichamelijke toestand van de persoon
zijn: (1) de hoge mate van intoxicatie door alcohol, drugs en/of medicijnen;
(2) de hoge mate van (langdurige) verwardheid of onbewustheid, niet meer
op de benen kunnen staan; (3) indicaties (bijvoorbeeld een kaart die
aangeeft dat de persoon diabetes, epilepsie of een pacemaker heeft); (4) het
bezit van medicijnen of van medische voorschriften die erop wijzen dat de
persoon (permanent) medicatie dient te nemen; (5) (frequent) overgeven,
rillen, hijgen, hyperventileren, hoesten, wegdraaien van de ogen, enz., wat
kan wijzen op een bepaald ziekte-beeld, ontwenningsverschijnselen of een overdadig
drugsgebruik.
Duidelijk aanwezige indicatoren met betrekking tot het gedrag van de persoon
zijn: (1) de zichtbare afwezigheid en gelatenheid van de persoon; (2) in
eerste instantie een uiterst agressief, hysterisch en zelfs buitenzinnig gedrag
vertonen om daarna theatraal in het andere uiterste te vervallen; (3) voortdurende
stemmingswisselingen ondergaan; (4) een panische angst of schrik voor
opsluiting ontwikkelen; (5) wenen, extreem piekeren, onrustig gedrag;
(6) zelfverwonding.
Ten slotte kan de persoon zelf een aantal indicatoren aangeven: (1) specifieke
signalen geven of dreigen met zelfmoord; (2) het uiten of klagen over
hoofdpijn of pijn in de borststreek; (3) duidelijk een bepaald zorgwekkend
ziektebeeld aangeven; (4) de aangifte van de nood aan medicijnen of inhalator
bij astma; (5) wijzen op een bepaalde bijzondere toestand, zoals bijvoorbeeld
invaliditeit, zwangerschap, depressie, enz.
Aanbeveling: indien een aantal van deze risicofactoren in combinatie voorkomt, zijn extra veiligheidsmaatregelen vereist, namelijk enerzijds de informatie-uitwisseling met de verantwoordelijke leidinggevende, zodat extra toezichtmaatregelen en andere beslissingen kunnen worden genomen en anderzijds de automatische vordering van een arts en dit zelfs meer dan één keer indien de toestand van de persoon na verloop van tijd zichtbaar verergert, alsook ten slotte, de uitbouw van permanente informatie-inwinning door geregelde contacten, toezicht, detectie, registratie en uitwisseling.
De huidige regelgeving na de politiehervorming, als achtergrond voor
de huidige politiewerking, en gevoelig uitgebreid sinds 1992, bepaalt in de
artikelen 44/1 tot 44/11 van de wet van 5 augustus 1992 op
het politieambt het inwinnen van inlichtingen en in de dwingende richtlijn
MFO-3
[24] , meer specifiek
de wijze en inhoud van de informatiestromen in het kader van de bestuurlijke
politie. Niettegenstaande de wet onder andere de inlichtingen bedoelt die
“een concreet belang vertonen voor de uitoefening van hun opdrachten van
bestuurlijke politie […]”,
regelt de richtlijn geenszins de informatie-inwinning in het kader van de,
in dit onderzoek beschouwde, individuele openbare ordewerking, en richt ze
zich uitsluitend op gebeurtenissen en de in dit kader gekende personen. Artikel 13
van de wet van 5 augustus 1992 op het politieambt bepaalt binnen
de opdrachten van bestuurlijke politie het volgende: “de maatregelen van
bestuurlijke of gerechtelijke politie worden getroffen onverminderd de voor
de bescherming van personen noodzakelijke maatregelen”.
Indien het in de reële politiepraktijk inderdaad zo is dat een opgesloten
persoon in de meeste gevallen in een politiecel verblijft om reden van bestuurlijke
aard, namelijk in het kader van de openbare veiligheid, rust en hygiëne, dan
is het contradictoir dat de eigen toestand van de burger, door het nemen van
die maatregel, zelf onvoldoende garanties op veiligheid biedt. Deze cases
tonen het concrete belang van de informatie-inwinning aan, in functie van
de bescherming van de fysieke integriteit van personen, in de periode dat
zij verplicht onder het toezicht van de politie verblijven.
Vaststelling: dit onderzoek toont aan dat er een duidelijk gebrek bestaat op het vlak van de inwinning, de registratie en de uitwisseling van informatie, dewelke van concreet belang is voor de uitvoering van vrijheidsbeperkende maatregelen die de politie neemt in het kader van haar bestuurlijke en gerechtelijke opdrachten. Dit onderzoek alsook het onderzoek inzake bewaarkamers en amigo’s brengen aan het licht dat er vrijwel geen of weinig inlichtingen worden ingezameld en geregistreerd omtrent aangehouden en opgesloten personen. Bovendien blijkt dat de interne uitwisseling gebrekkig verloopt wanneer er onduidelijkheid bestaat omtrent de vraag wie verantwoordelijk is voor het toezicht op de persoon in de cel of wanneer iemand anders, tijdens de duur van de opsluiting, die verantwoordelijkheid overneemt.
Conclusie: sommige aangehouden personen verstrekken zelf bepaalde gegevens
omtrent hun toestand. De politie zou, in elk geval, bij mogelijke risicopersonen
een minimale informatie-inwinning, omtrent de toestand van de persoon, moeten
leveren opdat ze een beter zicht zou krijgen op de toestand van de persoon
en beter in staat zou zijn om zijn mogelijke intenties en gedragingen in te
schatten.
Personen uit de naaste omgeving beschikken, volgens de analyses, over relatief
veel objectieve en nuttige kennis omtrent de achtergrond en de huidige toestand
van de persoon, die van concreet belang kan zijn voor de bescherming van de
fysieke integriteit van de opgesloten persoon. Het gaat bijvoorbeeld over
kennis van medicijnen-, drugs- en/of alcoholgebruik, eventuele ziekte, de
psychologische toestand, eventueel eerder ondernomen zelfmoordpogingen, het
op de dool zijn, bijzonder gedrag, het bestaan van afscheidsbrieven, enz.
Aanbeveling: de informatie-inwinning kan verbeterd worden wanneer: (1) er een regelmatige (poging tot) communicatie is met de opgesloten persoon zelf; (2) een concrete toepassing van artikel 31, 5de lid van de wet van 5 augustus 1992 op het politieambt [25] gebeurt vanuit een ruimere opvatting dan de loutere toepassing van ‘de letter van de wet’ die bepaalt dat het enerzijds moet gaan om een vraag van de persoon en bovendien dat het nemen van contact zich beperkt tot de loutere verwittiging van een vertrouwenspersoon; (3) een eenvormig (tijdelijk) registratiesysteem – in de vorm van een fiche of werkdossier – van toepassing wordt voor alle opgesloten personen; (4) de verantwoordelijkheid ter plaatse voor het beheer van één of meer opgesloten personen duidelijk bepaald wordt; (5) de nodige informatie-uitwisseling en registratie gebeurt bij elke wijziging van die verantwoordelijkheid.
De artikelen 18 tot 21 van de wet op het politieambt bepalen dat de politie “belast wordt met het toezicht op personen die een potentieel gevaar kunnen vormen voor zichzelf of voor derden. Dat toezicht is niet van algemene of permanente aard, maar van toepassing op eventueel gevaarlijke situaties” [26] .
We bemerken, niet enkel naar aanleiding van dit onderzoek, een tekortkoming op het vlak van de bewaking of het toezicht op overgebrachte en opgesloten personen, namelijk: (1) er gebeurt nagenoeg geen registratie van het toezicht; (2) er heerst enorm veel onduidelijkheid omtrent het effectief uitvoeren van toezicht in het algemeen – dit gebeurt in de nabijheid van de persoon door waarneming en communicatie – als op momenten van aflossingen en ogenblikken dat politieambtenaren, verantwoordelijk voor dit toezicht, (moeten) bezig zijn met andere dringende opdrachten; (3) doorgaans wordt het toezicht, ongeacht wie ervoor verantwoordelijk is, nagenoeg uitsluitend van op een afstand gevoerd. In de cel gebeurt dit via camerabeelden of een kijkgaatje in de celdeur, tijdens de overbrenging gebeurt dit vanuit het voorste gedeelte van het politievoertuig. In beide gevallen wordt de waarneming – het zicht en het gehoor – dermate verstoord.
Vaststelling 1: in een aantal cases, die trouwens een dodelijke afloop kenden, deden er zich problemen voor met personen bij hun overbrenging omdat ze onvoldoende werden gefouilleerd, omdat ze zich enorm heftig verzetten of omdat hun veiligheid, gezien hun toestand en gedrag, onvoldoende kon worden gegarandeerd. Buiten deze cases heeft het Vast Comité P kennis van een aantal klachten inzake verwondingen ten gevolge van de overbrenging en het rijgedrag van de politie.
Conclusies: het overbrengen van personen in een politievoertuig of in een specifiek daartoe bestemd of aangeduid voertuig wordt nergens algemeen geregeld. Aangezien de persoon op dat moment onder het toezicht van de politie verblijft, is deze laatste verantwoordelijk voor diens veiligheid. Dit betekent dat de politieagenten de veiligheid niet nodeloos in het gedrang mogen brengen door overdreven snelheid of gevaarlijke manoeuvres. De wet bepaalt echter dat de bescherming van de persoon noodzakelijke maatregelen kan inhouden omdat sommige personen gezien hun toestand een gevaar voor zichzelf of voor derden betekenen.
Aanbeveling: er dienen bijkomende maatregelen te worden genomen indien personen zich hevig verzetten tegen hun overbrenging en aldus een gevaar kunnen betekenen voor zichzelf of voor anderen. In elk geval moeten de noodzakelijke inspanningen worden geleverd om informatie in te winnen zodat de verantwoordelijke leidinggevende bijkomende beslissingen kan nemen zoals de begeleider laten plaatsnemen in het compartiment waar de persoon zich bevindt, eventueel door de nodige versterking te vragen, het uitoefenen van toezicht in de nabijheid van de persoon en, indien dit vooraan in het voertuig is, door zo min mogelijk het zicht en het gehoor te (laten) verstoren, door het beperken van de snelheid en gevaarlijke manoeuvres, door enkel sirenes te gebruiken wanneer het voertuig de verkeersregels noodgedwongen overtreedt.
Vaststelling 2: uit dit onderzoek blijkt niet enkel dat het toezicht zich nagenoeg uitsluitend beperkt tot camerabewaking, waarbij beelden, soms van slechte kwaliteit, sporadisch de politiecel tonen, maar vooral dat er te weinig effectieve controles ter hoogte van de cellen gebeuren. Camerabewaking kan een intensievere observatie van de opgesloten persoon en van zijn handelingen toelaten, vooral in de eerste uren na de opsluiting. Het is, volgens dit onderzoek, vooral in deze tijdspanne dat het gedrag van de opgesloten persoon enorm verandert en waarschijnlijk de intenties tot een mogelijke zelfmoordpoging aanwezig zijn.
Conclusie: het opsluiten en vervolgens bewaken van aangehouden personen volgt automatisch uit het feit dat de politie moet beletten dat aangehouden personen ontvluchten of zichzelf of anderen in gevaar brengen. Noch dit toezicht, noch de modaliteiten ervan worden op een formele manier geregeld. Maatschappelijke evoluties alsook het herleiden van de functie bewaking of toezicht tot één van de deeltaken van een permanentie of dispatching, maken dat dit toezicht meer en meer, uitsluitend op basis van technologische middelen, gebeurt. Dit soort toezicht blijkt in de praktijk ontoereikend.
Aanbeveling: hulpmiddelen moeten vooral een aanvulling zijn op het
effectief toezicht op de opgesloten persoon. Ze maken een extra vlot en regelmatig
zicht op deze persoon mogelijk. De uitvoering van een regelmatig en effectief
toezicht houdt in dat men nazicht doet van de persoon in zijn nabijheid, dat
de bewaker met de persoon communiceert of zich effectief van zijn slaaptoestand
en het ontbreken van elke verstikkingsmogelijkheid vergewist.
De frequentie van het effectief toezicht, eventueel aangevuld met camerabewaking,
hangt af van de toestand van de opgesloten persoon. Wanneer er, bij de opgesloten
persoon, sprake is van de aanwezigheid van verschillende risicoindicatoren
van diverse aard, zoals hiervoor besproken, dan dient de toestand van deze
persoon in het bijzonder te worden beoordeeld. In dit geval dient de permanentieofficier
de toestand geregeld op te volgen en, wanneer nodig, gespecialiseerde hulp
in te roepen.
De urgentiearts dient niet enkel na te gaan of de aangehouden persoon opgesloten
kan worden in een cel, hij noteert ook in een verslag of de persoon bepaalde
risico’s vertoont of als risicopersoon dient te worden beschouwd. Automatisch
volgen specifieke richtlijnen met betrekking tot de veiligheid, het welzijn
en het comfort van de persoon. Ten slotte houdt elke aflossing van het bewakingspersoneel
telkens een effectief nazicht in van de toestand van de opgesloten personen
en wordt dit toezicht net als de ‘zorgwekkende toestand’ genoteerd in het
voorziene systeem.
Dit systeem bestaat, naast het officiële register der aanhoudingen, uit een
specifiek daartoe bestemd dossier of fiche. Het toezicht moet op die manier
de volledige duur van de opsluiting dekken en achteraf controleerbaar zijn.
Eventuele beperkingen in dat toezicht dienen daarom met reden te worden ingeschreven.
Vaststelling 3: uit dit onderzoek blijkt dat het uitoefenen van toezicht op de in de cel opgesloten personen, vooral bij kleinere politiediensten, bijzonder moeilijk te organiseren valt. Het is vooral in deze korpsen dat er geen specifieke richtlijnen noch een afzonderlijke bewakingseenheid bestaan. In de regel gebeurt het toezicht door politiemensen die, naast deze taak, ook nog moeten instaan voor tal van andere (al dan niet dringende) werkzaamheden. In weinig politiediensten is een specifieke bewakingsdienst ingesteld.
Conclusie: de politie dient momenteel, vanuit de vigerende wetgeving,
alsook op basis van de in de maatschappij aanvaarde praktijken, in te staan
voor relatief veel personen die door hun toestand op de openbare weg een gevaar
voor zichzelf of voor anderen kunnen vormen. Een niet onbelangrijk aantal
onder hen kan wellicht als mogelijke risicopersoon omschreven worden gezien
hun medische en/of mentale toestand en verblijven, bij gebrek aan andere regelingen
en afspraken, in elk geval gedurende verschillende uren in een politiecel.
Het toezicht zoals dit momenteel in veel politiezones dient te gebeuren door
politiemensen die zich niet op elk moment zelf kunnen bezighouden met de opgesloten
personen, noch een adequaat toezicht kunnen uitoefenen indien nodig, maakt
dat dergelijke opgesloten personen zich in een hoogst onveilige situatie bevinden,
wat op zijn beurt niet strookt met de filosofie die aan hun opsluiting ten
grondslag ligt.
Aanbeveling: het is wenselijk dat het toezicht door de politie,
in dit kader, georganiseerd wordt op grotere schaal, bijvoorbeeld per provincie
of per gerechtelijk arrondissement en dat specifiek de functie van ‘custody
officer’ wordt ingesteld. Enkel op die manier kan de politie beter in staat
zijn deze taak naar behoren uit te oefenen.
Door de centralisatie en specialisatie van deze bijzondere politietaak – op
dat ogenblik ontlast men de politiezones en meer bepaald het onthaal, de interventie
en de dispatching, ten behoeve van hun prioritaire taken – wordt de uitvoering
van deze taak eerder bovenlokaal of federaal georganiseerd, ten behoeve van
zowel de bestuurlijke als de gerechtelijke overheid. Het politie- en hulppersoneel
van deze bewakingseenheid moet over voldoende kennis en knowhow beschikken
om dit toezicht uit te oefenen, ook ten aanzien van elke burger die dronken
of geestesziek zou zijn.
Volgens de artikelen 28, 30 tot en met 34 en 38 van de wet van
5 augustus 1992 op het politieambt hebben de officieren van bestuurlijke
politie – hoedanigheid die volgens artikel 4 van dezelfde wet toegekend
is aan alle officieren van de lokale en federale politie – specifieke bevoegdheden.
Uit de analyses van dit onderzoek, alsook uit het toezichtsonderzoek
met betrekking tot het beheer en gebruik van de politiecellen, komt naar voor
dat de vrijheidsbeperkende maatregelen te weinig leiden tot de concrete aanwezigheid,
de steun en de bijsturing door de verantwoordelijke leidinggevende. In de
cases onderzocht naar aanleiding van dit onderzoek komt de permanentieofficier
niet veel aan bod tijdens de duur en het verloop van het gebeuren. Dit gebeuren
speelt zich, volgens dit onderzoek, meestal af in de loop van de avond of
nacht.
Vaststelling: de analyse van deze cases, net als de bevraging van de aspirant-politieambtenaren, geeft een indicatie van het feit dat politiemensen op het terrein autonoom handelen. Het contact met de leidinggevende gebeurt meestal, zoals wettelijk voorzien, met het oog op de verwittiging of de bevestiging van de bestuurlijke aanhouding. Andere contacten, in het raam van problematische of onduidelijke situaties, gebeuren veel minder, zeker buiten de kantooruren.
Conclusie: de rol van de leidinggevende, verantwoordelijk voor het nemen van maatregelen van bestuurlijke of gerechtelijke aard, houdt zowel een zekere sturing als begeleiding van het personeel in. Bovendien houdt dit een controle op de uitvoering van het politiewerk in. De officier van bestuurlijke politie die met permanentie is, is, ongeacht het tijdstip, verantwoordelijk voor het nemen en de uitvoering van de politiemaatregelen, zoals hierboven bedoeld.
Aanbeveling: de permanentieofficier dient bij de aanhouding van een persoon telkens de nodige inlichtingen bij zijn dienstdoend personeel in te winnen omtrent de toestand van de persoon zodat hij, indien nodig, specifieke instructies kan geven. Bovendien dient de officier met permanentie bij een langdurige opsluiting (een opsluiting van minimum zes uur), zich minstens eenmaal zelf te vergewissen van de toestand van de opgesloten persoon, nota te nemen van zijn eventuele klachten, alsook de registratie van de uitgevoerde bewaking of toezicht na te kijken. Deze controleaspecten zouden steeds opgenomen moeten worden in het register der aangehouden personen en/of het bijzonder verslag en in het specifiek daartoe bestemde registratiesysteem.
De wet van 5 augustus 1992 op het politieambt omschrijft in artikel 28 het fouilleren van personen en in artikel 29 het doorzoeken van een voertuig. Centraal bij de fouillering van personen staat de veiligheid, namelijk het beletten te ontvluchten of het in gevaar brengen van zichzelf of anderen.
Nogal wat verwijzingen in de onderzochte gegevens laten uitschijnen dat er enkele problemen rijzen bij de uitvoering van de politiemaatregelen, genomen in het kader van de overbrenging, de aanhouding en de opsluiting van personen. Het gaat hier bijvoorbeeld over de fouillering, ongeacht de finaliteit ervan, het verhoor en een aantal administratieve verplichtingen, zoals het tekenen voor kennisname van de aanhouding en voor in beslag genomen stukken. Die problemen vloeien soms voort uit de toestand en het gedrag van de persoon.
Vaststelling 1: dit onderzoek wijst een aantal keer op de gebrekkige uitvoering van de veiligheidsfouillering en de fouillering vóór opsluiting. Enerzijds merken we dat dit gebrek nogal vaak gepaard gaat met het specifiek voorkomen en het gedrag van de persoon. Zo zijn veel van de personen uit deze cases zwaar onder intoxicatie, kunnen ze niet meer op hun benen staan of zijn ze bevuild door het overgeven of door hun stoelgang. Anderzijds maken we uit dit onderzoek en uit de bevraging van de aspirant-politieambtenaren op dat dwangmaatregelen zoals het boeien en het fouilleren louter vanuit veiligheidsoverwegingen worden genomen, zonder hierbij aan de waardigheid, het welzijn en het comfort van de persoon te denken. Ten slotte merken we bij analyse van de dossiers dat de meeste personen verhoord werden, niettegenstaande achteraf is gebleken dat ze zwaar geïntoxiceerd waren.
Conclusie: de veiligheidsfouillering en de fouillering vóór opsluiting moeten te allen tijde uitgevoerd worden. Indien de politieambtenaren hierbij dwang en eventueel geweld moeten gebruiken, dienen ze dit te vermelden in de officiële geschriften. De moeilijkheden die zij ondervinden om een persoon daadwerkelijk te fouilleren en te verhoren, indien hij er niet toe in staat is, of om de persoon officieel kennis te laten nemen van zijn aanhouding en de eventuele inbeslagname, dienen uitvoerig in een bijzonder verslag te worden opgenomen. Een dergelijk bijzonder verslag is al wettelijk voorzien in het geval de persoon niet in staat is kennis te nemen van de aanhouding en/of niet in staat is te tekenen en/of weigert te tekenen.
Aanbeveling: de problemen waarmee politieambtenaren in de praktijk worden geconfronteerd, zoals het niet (kunnen) fouilleren, laten onderzoeken, verhoren, enz., horen in de eerste plaats te worden besproken met de verantwoordelijke officier. Deze laatste kan bijkomende maatregelen voorzien. Daarnaast dienen de problemen en/of beperkingen vermeld te worden in bepaalde geschriften zoals het register der aangehouden personen, het registratiesysteem, het proces-verbaal, enz. Indien het gedrag van de persoon van aard is om de uitvoering van bepaalde noodzakelijke en voorgeschreven politiemaatregelen enorm te bemoeilijken, dan dient dit in de eerste plaats gemeld te worden aan de verantwoordelijke en dient dit gedrag bovendien te worden omschreven.
Vaststelling 2: zowel uit dit onderzoek als uit de toezichtsonderzoeken waar in dit onderzoek naar verwezen wordt, blijkt dat er een grote kloof bestaat tussen de theorie en de praktijk. Het gaat bijvoorbeeld om de theoretische bepalingen, zoals o.a. omschreven in de wet van 5 augustus 1992 op het politieambt, die de achtergrond vormen voor het nemen van dwangmaatregelen in de praktijk die de vrijheid van de burger inperken, zoals aanhouden, fouilleren, opsluiten en bewaken. In de praktijk wordt men, naar aanleiding van het nemen van deze maatregelen, soms geconfronteerd met een aantal problemen zoals hierboven beschreven.
Aanbeveling: de basisopleiding en de voortgezette opleiding en training dienen veel nauwer aan te leunen bij de dagdagelijkse politiepraktijk. Dergelijke situatiebeschrijvingen, zoals in dit onderzoeksrapport opgenomen, kunnen binnen die opleidingen als praktijkgevallen dienen om de theoretische begrippen aan de praktijk te toetsen. Dit houdt niet enkel de bespreking in ter gelegenheid van colleges, doch eveneens praktijktoetsing naar aanleiding van stages.
We merken dat in het buitenland, onder andere in het Verenigd Koninkrijk, systematisch onderzoek naar incidenten met dodelijke afloop gebeurt door een extern en onafhankelijk orgaan. Bovendien stellen we, naar aanleiding van dit Belgisch onderzoek, vast dat er vrijwel nooit een intern onderzoek wordt gevoerd met het oog op een verbetering van de politiewerking of om herhaling van incidenten te vermijden. Uit het onderzoek blijkt ook dat niet alleen incidenten met dodelijke afloop het voorwerp van dit intern onderzoek dienen uit te maken. Met het oog op het leerproces en vanuit de principes voortvloeiend uit een benadering van ‘Human Rights Proof Policing’, is bovendien permanent opvolgingsonderzoek nodig van alle incidenten die zich voordoen met burgers die onder het toezicht van de politie geplaatst zijn.
Vaststelling: de opgesloten persoon, zelf of vertegenwoordigd door een naaste, blijkt heel weinig verhaalmogelijkheden te bezitten die, vanuit zijn positie, het verloop en de duur van het gebeuren helpen te verduidelijken. In de onderzochte cases zetten vooral de incidenten met dodelijke afloop familieleden aan tot het in vraag stellen van het gebeuren en van de politiewerking. Zij stellen zich burgerlijke partij of leggen klacht neer bij één van de toezichtsorganen. Uit dit onderzoek blijkt dat de naasten vaak over heel weinig informatie beschikken met betrekking tot de aanhouding en het verblijf onder het politietoezicht en in de loop van de opsluiting niet op de hoogte worden gebracht van de zorgwekkende toestand van de aangehouden persoon.
Conclusie: het is in België vooralsnog niet geregeld of, en zo ja, in welke mate en volgens welke modaliteiten de persoon die zich onder het toezicht van de politie bevindt, een advocaat kan raadplegen. Bovendien merken we een totaal gebrek op aan contact of verwittiging van een naaste van de aangehouden persoon, wanneer deze laatste zich in een zorgwekkende toestand bevindt. In vele gevallen worden naasten pas ettelijke uren na de vaststelling van het overlijden hiervan in kennis gesteld.
Aanbeveling: (1) een intern onderzoek moet worden gevoerd met het oog op het leerproces en de verbetering van de politiewerking. Dit onderzoek dient onmiddellijk en onder het beheer van de bevoegde autoriteiten te worden opgestart; (2) een globaal opvolgingsonderzoek dient verder te worden verricht door het extern toezichtsorgaan. Dit onderzoek moet niet noodzakelijk onmiddellijk noch ten aanzien van elk incident worden gevoerd, aangezien er op dat ogenblik al een intern onderzoek loopt. De opvolging houdt echter wel het toezicht in op dit intern gevoerd onderzoek en vereist dat de dossiergegevens achteraf ter beschikking worden gesteld.
Dit onderzoek werd begin 2005 afgerond en aan de parlementaire begeleidingscommissie voorgesteld. In de toekomst wil het Vast Comité P niet enkel dit soort incidenten verder blijven opvolgen, het wil ook en vooral de aanzet geven tot de interne evaluatie en de opstart van het leerproces dat er noodzakelijkerwijs uit dient voort te vloeien.
In het kader van zijn toezichtsonderzoeken blijft het Vast Comité P
ook soms stilstaan bij een of ander tekenend individueel geval. Afgezien
van de globale analyse van deze verschillende gevallen, is het soms ook interessant
om deze gevallen in se te vermelden, meer bepaald wanneer ze een goede
illustratie zijn van een goede of minder goede praktijk. Zo ontving het Vast
Comité van Toezicht op de politiediensten in de loop van 2004 een klachtenbrief
[27] van een advocate
die, in naam van haar minderjarige cliënt, vraagtekens plaatste bij de omstandigheden
waarin deze minderjarige en zijn familie werden aangehouden door een politiedienst.
De afgelopen jaren kreeg het Comité verschillende vergelijkbare klachten.
Bovendien volgt het deze problematiek op in het kader van een ruimer onderzoek.
Naar aanleiding van bovenvermelde klacht werd een specifiek toezichtsonderzoek
ingesteld, waarin de bijzondere omstandigheden waarin aangehouden personen
worden opgesloten en opgevangen in een bepaalde politiezone werden geobserveerd.
In een eerste fase hebben wij de stukken van het dossier verzameld en bij
de politiezone de eventuele interne documentatie met betrekking tot de aangeklaagde
aspecten van de klacht opgevraagd. De wettelijke voorschriften terzake werden
tevens opgezocht en geanalyseerd. Vervolgens werden de klager en zijn familie
verhoord met het oog op bijkomende toelichting en tot slot werden de politieambtenaren
die betrokken waren bij de bewuste interventie gehoord.
Uit de stukken van het gerechtelijk dossier blijkt dat de volwassene
en zijn drie minderjarige kinderen van hun vrijheid werden beroofd naar aanleiding
van de tenuitvoerlegging, door de lokale recherche, van een huiszoekingsbevel
uitgevaardigd door een onderzoeksrechter wegens diverse inbreuken. Als gevolg
van de vaststellingen die ter plaatse werden gedaan, werd een gerechtelijk
dossier geopend op grond van het in gevaar brengen van minderjarigen.
Na afloop van de huiszoeking werden de vader en zijn kinderen naar het politiecommissariaat
gebracht. Ze werden alles bij elkaar van hun vrijheid beroofd van 06.00 uur,
zijnde de aanvang van de huiszoeking, tot 15.25 uur. De minderjarigen
werden het merendeel van de tijd onder toezicht geplaatst in de kantoren van
het commissariaat, maar de vader werd gedurende enige tijd in de cel opgesloten.
Deze personen werden dan verhoord in het kader van het gerechtelijk dossier
en werden daarna naar verschillende instanties gebracht. Nadat hij voor de
onderzoeksrechter was verschenen, werd de man overgebracht naar een penitentiaire
instelling. De jeugdafdeling van het parket heeft de politiedienst gevraagd
de twee oudste kinderen te harer beschikking te stellen en onderdak te vinden
voor het jongste kind, dat hiertoe werd toevertrouwd aan de dienst jeugd en
preventie van de politiezone. De jeugddienst heeft na een lange en moeilijke
zoektocht twee dagen later logies voor het kind gevonden in een opvangtehuis.
De jeugdmagistraat heeft daarna gevraagd dat de twee oudere minderjarigen
zouden worden toevertrouwd aan de zorgen van hun familieleden.
In de klacht gericht aan het Vast Comité P wordt de politiediensten en
de optredende politieambtenaren verweten dat de betrokkenen, tijdens hun vrijheidsberoving
op het politiecommissariaat, niets te eten of te drinken hebben gekregen en
dat de vader niet in kennis werd gesteld van het lot dat zijn kinderen was
beschoren. Hij heeft dit pas veel later vernomen van familieleden.
Uit het toezichtsonderzoek komt naar voor dat de personen meer dan
waarschijnlijk voedsel en drank hebben gekregen. Hiervan is echter geen spoor
terug te vinden, noch in het register der aangehouden personen, noch in de
processen-verbaal van verhoor of onderzoek. De betrokken politieambtenaren
beweren dat ze snoepjes en drank hebben aangeboden waarover ze permanent in
hun kantine op het commissariaat beschikken. Ze spijzen de kas van deze kantine
uit eigen zak.
De ondervraagde politieambtenaren zeggen dat ze zich ervan bewust zijn dat
ze de aangehouden personen te eten moeten geven, maar dat ze op hun niveau
geen kennis hebben van de precieze modaliteiten en dat er geen duidelijk bepaald
systeem is.
Met betrekking tot het tweede aspect van de klacht – de vader inlichten over
het lot van zijn kinderen –, was er, zodra de vader in de gevangenis zat,
geen echte reden meer om hem in te lichten over wat er met zijn kinderen zou
gebeuren, aangezien hij wist dat twee van zijn kinderen beperkt waren in hun
vrijheid van komen en gaan omdat ze samen met hem van hun vrijheid waren beroofd.
De situatie van het jongste kind werd geregeld door de gerechtelijke overheid,
die de beslissing heeft genomen dit kind te plaatsen (toezicht op de gerechtelijke
overheid behoort niet tot de opdrachten noch de bevoegdheden van het Vast
Comité P). De jeugddienst heeft tevergeefs verschillende familieleden
trachten te contacteren om het kind eventueel bij hen onder te brengen.
De omzendbrief van 3 januari 2003
[28] betreffende
de bevoorrading van personen in arrest, met uitzondering van diegenen die
het voorwerp uitmaken van een opsluiting in een strafinrichting lijkt nog
steeds niet goed te zijn gekend noch correct te worden toegepast. Deze omzendbrief
voorziet dat de diensten die zijn overgegaan tot de vrijheidsberoving van
personen erop moeten toezien dat zij te eten en te drinken krijgen. Dit geldt
zowel voor de bestuurlijke als voor de gerechtelijke aanhoudingen. De omzendbrief
verduidelijkt welke diensten de kosten voor eten en drank moeten dragen alsook
de bedragen die worden terugbetaald. Wat de gerechtelijke aanhoudingen betreft,
zijn de kosten voor rekening van de Federale Overheidsdienst Justitie.
De zone in kwestie heeft, zoals ook is gebleken uit andere dossiers, klaarblijkelijk
niets ondernomen met het oog op de toepassing van de omzendbrief en schuift
het probleem door naar de politieambtenaren van de lokale recherche die zijn
overgegaan tot de vrijheidsberoving.
Het was voor deze politieambtenaren moeilijk om toe te zien op de materiële
omstandigheden van de opsluiting omdat ze vele onderzoeksopdrachten met spoedeisend
karakter moesten vervullen.
Het zou dus wenselijk zijn dat deze zone, net als andere, een structurele
oplossing uitwerkt die toeziet op de toepassing van de omzendbrief en de personeelsleden
in staat stelt zich hoofdzakelijk op hun toegewezen taak te concentreren.
Aangezien in de omzendbrief is bepaald dat het de verantwoordelijkheid is
van de diensten die zijn overgegaan tot de aanhouding om toe te zien op de
voedselverstrekking, komt het logischerwijs de korpschef toe om maatregelen
te nemen om het logistieke aspect daarvan te organiseren en om het personeel
daarover in te lichten.
Indien dit niet het geval is, zouden de politieambtenaren in de processen-verbaal
van onderzoek kunnen vermelden dat de van hun vrijheid beroofde personen eten
en drinken hebben gekregen. Om alle discussie achteraf te vermijden, zou
deze informatie, als bijkomende voorzorgsmaatregel, ook in het register der
aangehouden personen kunnen worden vermeld.
Toen dit toezichtsonderzoek werd uitgevoerd, werd binnen de zone de
laatste hand gelegd aan een interne nota. Slechts in één gemeente van de
zone is het, op basis van afgesloten akkoorden, mogelijk maaltijden af te
halen bij de OCMW-dienst. De interne nota zou dit systeem moeten uitbreiden
tot alle gemeenten binnen de zone.
Het Vast Comité P is van plan om de situatie in verschillende zones in
2005-2007, opnieuw te bekijken om na te gaan of deze interne nota intussen
is verspreid en of er een structurele oplossing werd uitgewerkt in deze zone
alsook in een steekproef van andere zones die in het verleden al dan niet
met hetzelfde probleem werden geconfronteerd.
Uit vorige jaarverslagen blijkt dat het uitvoeren van een gerechtelijke fouillering, en als eventueel onderdeel daarvan het ontkleden van de gefouilleerde, door de politiediensten op verschillende manieren wordt geïnterpreteerd en dat de fundamentele rechten van de burger daardoor in het gedrang zouden kunnen komen. Een duiding van de problematiek moet leiden tot een correcte toepassing van de wetgeving sensu lato terzake en een beter inzicht verschaffen omtrent de impact van deze dwangmaatregel op de grondrechten van de burger.
In dit opzicht onderzoekt het Vast Comité P geregeld talrijke
klachten die betrekking hebben op deze problematiek. Eén van deze klachten
was een ideale gelegenheid om het onderzoek dat sinds enkele jaren was gestart,
te voltooien. Het Vast Comité P
had immers een klacht ontvangen van een dame die door de politiediensten aan
een gerechtelijke fouillering werd onderworpen. Klaagster stelde dat de fouillering
volledig disproportioneel was ten opzichte van de feiten.
De klaagster bediende één van de kassa’s van het warenhuis en rekende met
een klant af. Enkele minuten later kwam deze klant opnieuw de zaak binnen
en stelde dat hij een briefje van 20 euro ter betaling aangeboden had
en geen briefje van 10 euro. Volgens hem had hij dus 10 euro te
weinig teruggekregen. Naar aanleiding hiervan werd de kassierster door de
opgeroepen interventieploeg van de politie aan een gerechtelijke fouillering
onderworpen en diende zij zich volledig te ontkleden.
Uit het klachtendossier blijkt dat de politieambtenaren op basis van
de verklaring van de klant geoordeeld hebben dat er een misdrijf gepleegd
was en dat klaagster mogelijks overtuigingsstukken of bewijsmateriaal op zich
kon dragen. Deze stelling werd in de ogen van de politieambtenaren kracht
bijgezet daar de klant – die de Nederlandse taal niet goed beheerste – dit
door middel van gebaren te kennen gaf. Toen na controle van de kassa bleek
dat deze een negatief saldo vertoonde, rees bij de politieambtenaren het vermoeden
dat de kassierster het geld op zich kon dragen en werd zij onderworpen aan
een gerechtelijke fouillering.
Uit het onderzoek blijkt tevens dat de officier van gerechtelijke politie
pas na de politieinterventie op het commissariaat in kennis werd gesteld en
dat hij er de politieambtenaren op heeft gewezen dat een proces-verbaal van
inlichtingen diende te worden opgesteld.
De bestaande wetgeving, rechtspraak en rechtsleer werden nogmaals onder
de loep genomen. Tevens werden de korpsrichtlijnen van de betrokken politiezone
op eventuele leemtes gecontroleerd, net als alle syllabi van politiescholen
waarin de gerechtelijke fouillering aan bod komt.
Politieambtenaren dienen bij de uitvoering van een gerechtelijke
fouillering steeds rekening te houden met de finaliteit ervan en met betrekking
tot het ontkleden van personen dienen ze steeds het proportionaliteitsprincipe
voor ogen te houden. Het kan niet genoeg benadrukt worden dat de fouillering
een dwangmaatregel is die een inbreuk vormt op één van de grondrechten voorzien
in de Grondwet, namelijk het recht op privacy. Het ontkleden van een gefouilleerde
moet dan ook uitzondering blijven, mag niet systematisch gebeuren en moet
gerechtvaardigd worden door concrete, individuele omstandigheden en gebaseerd
zijn op ernstige voorafgaande aanwijzingen.
Bovendien moet hierover steeds een proces-verbaal worden opgesteld waarin
de door de officier van gerechtelijke politie – die vóór de uitvoering moet
gewaarschuwd worden – gegeven richtlijnen en modaliteiten van uitvoering moeten
blijken, dan wel dient dit vermeld in het proces-verbaal van vaststellingen
of tussenkomst.
Gezien het belang van de vorming gegeven door de politiescholen, werd
ook hier eens te meer getoetst hoe de theorie en de praktijk met betrekking
tot de fouillering, meer in het bijzonder de gerechtelijke fouillering, aan
de aspirant-inspecteurs nu worden aangeleerd.
Alle lessenpakketten van de Nederlandstalige politiescholen werden aan een
analyse onderworpen, namelijk van de Oost-Vlaamse Politieacademie (OPAC)
te Gent, het Provinciaal Instituut voor Vorming en Opleiding (PIVO) te Asse,
het centrum Provincie Limburg Opleiding en Training (PLOT) te Genk, de West-Vlaamse
Politieschool (WPS) te Brugge, de Gewestelijke en Intercommunale Politieschool
(GIP) te Brussel en het Politie Opleidings-, Trainings- en Vormingscentrum
(POTVA) te Antwerpen.
Fouilleren wordt in Van Dale omschreven als: “iemands zakken
en kleren doorzoeken, hem aan den lijve onderzoeken om te zien of hij verboden
of vermiste zaken bij zich heeft”.
Niettegenstaande het voor iedereen vanzelfsprekend is dat aan de politiescholen
een degelijke opleiding wordt gegeven inzake interventie- en fouilleringstechnieken,
stellen we vast dat de syllabi in de meeste gevallen enkel de letter van de
desbetreffende wetgeving schetsen. Een verduidelijking van de modaliteiten
van de fouillering en in het bijzonder van het ontkleden van personen, bijvoorbeeld
aan de hand van een casus, lijkt ons meer dan noodzakelijk, maar hangt ook
samen met het aantal lesuren dat aan het onderwerp kan worden besteed.
We stellen vast dat alle fouilleringen zoals voorzien in de wet van
5 augustus 1992 op het politieambt in de syllabi aan bod komen en
dat de inhoud van de desbetreffende artikelen uit deze wetgeving overgenomen
en besproken wordt. Enkel in de cursus van de federale politieschool gedoceerd
aan het PIVO en in de cursussen van het PLOT en de GIP komt de veiligheidsfouillering
teneinde de veiligheid van het internationaal vervoer te waarborgen, niet
aan bod.
In alle cursussen wordt het onderscheid verduidelijkt tussen een fouillering
en een onderzoek aan het lichaam.
In de cursussen van de OPAC, het PIVO en het PLOT wordt gewezen op het belang
van de ‘aanwijzingen’ die kunnen leiden tot het uitvoeren van een gerechtelijke
fouillering. In de andere opleidingspakketten wordt daar geen of te weinig
aandacht aan besteed.
Met betrekking tot de bevoegdheden van de verantwoordelijke politieambtenaar
(officier van gerechtelijke politie) blijkt te weinig dat deze laatste vóór
de gerechtelijke fouillering in kennis moet worden gesteld zodat hij zijn
verantwoordelijkheid kan nemen en de nodige richtlijnen kan geven. Meestal
beperkt dit item zich tot de loutere weergave van de inhoud van het desbetreffende
artikel uit de wet van 5 augustus 1992 op het politieambt.
Bij het geslacht van de uitvoerende politieambtenaar wordt telkens vermeld
dat niettegenstaande het niet strikt voorzien is dat de politieambtenaar en
de gefouilleerde van hetzelfde geslacht zijn, daar steeds moet naar gestreefd
worden, daarbij duidend op de ministeriële omzendbrief van 2 februari 1993
met betrekking tot de wet van 5 augustus 1992 op het politieambt [30]
waarin gesteld wordt dat de politiediensten zich
wel moeten inspannen om die doelstelling zo vaak mogelijk te verwezenlijken.
Het ontkleden van een persoon tijdens een gerechtelijke fouillering komt in
alle cursussen aan bod, doch enkel in het pakket van de GIP wordt beschreven
hoe dit het best gebeurt rekening houdend met de grote psychische impact op
de gefouilleerde en de individuele rechten en vrijheden van deze laatste.
Slechts in de cursussen van het PIVO en het POTVA komen de essentiële
principes van wettelijkheid, proportionaliteit en subsidiariteit aan bod.
Gezien het belang hiervan is het noodzakelijk dat de cursussen van de andere
politiescholen in die zin aangepast worden.
Wel wordt telkens gewezen op het artikel 37 van de wet op het politieambt,
waaruit blijkt dat politieambtenaren geweld kunnen gebruiken voor zover dit
werkelijk nodig is om de fouillering te kunnen uitvoeren.
Ook de duur van de gerechtelijke fouillering komt aan bod en hierbij wordt
opgemerkt dat bij het nemen van een dergelijke dwangmaatregel, er steeds een
proces-verbaal moet worden opgesteld. Er wordt enkel in de cursussen van
de GIP en het POTVA op gewezen wat essentieel is en wat moet blijken uit deze
processen-verbaal.
De meeste cursussen bevatten tevens een luik met betrekking tot de
eerbiediging van de waardigheid van de gefouilleerde persoon en halen ook
het artikel 35 van de wet op het politieambt aan, waaruit blijkt dat
aangehouden, gevangen of opgehouden personen, buiten noodzaak, niet aan publieke
nieuwsgierigheid mogen worden blootgesteld.
Verder blijkt dat van de aangeleerde praktische vaardigheden niet steeds een
syllabus bestaat en wanneer die er is, de gerechtelijke fouillering en het
ontkleden van personen nagenoeg niet aan bod komen. Dit zou nochtans een
nuttig instrument zijn voor de inspecteurs om gedurende hun loopbaan als leidraad
te gebruiken.
Het hoeft geen betoog dat de fouillering als dwangmaatregel een grote
impact heeft op de persoon in kwestie en een inbreuk vormt op het grondrecht
op privacy. Dit impliceert dat iedere politieambtenaar op bedachte wijze
moet te werk gaan en zeker niet routineus mag handelen.
Hier is een belangrijke taak weggelegd voor de officier van gerechtelijke
politie onder wiens verantwoordelijkheid de gerechtelijke fouillering verloopt
en die na door de politieambtenaren op de hoogte te zijn gesteld van de feiten,
geval per geval zal moeten oordelen of voldaan is aan de principes van wettelijkheid,
proportionaliteit en subsidiarititeit.
Dat politieambtenaren hier oog moeten voor hebben, blijkt uit het artikel 1,
2de lid van de wet van 5 augustus 1992 op het politieambt
dat stelt: “Bij het vervullen van hun opdrachten van bestuurlijke of gerechtelijke
politie, waken de politiediensten over de naleving en dragen zij bij tot de
bescherming van de individuele rechten en vrijheden, evenals tot de democratische
ontwikkeling van de maatschappij” en uit het artikel 123 van de wet
van 7 december 1998 tot organisatie van een geïntegreerde politiedienst,
gestructureerd op twee niveaus dat zegt: “De politieambtenaren dragen te
allen tijde en in alle omstandigheden bij tot de bescherming van de medeburgers
en tot de bijstand die deze laatsten mogen verwachten, alsook, wanneer de
omstandigheden het vereisen, tot het doen naleven van de wet en tot het behoud
van de openbare orde. Zij nemen de rechten van de mens en de fundamentele
vrijheden in acht en verbinden zich ertoe die te doen naleven”.
Het primordiale belang van de naleving van de artikelen 12 (vrijheid van persoon) en 22 (recht op privacy) van de Grondwet blijkt verder uit het artikel 151 van het Strafwetboek waarin gesteld wordt: “Elke andere daad van willekeur die inbreuk maakt op door de Grondwet gewaarborgde vrijheden en rechten en die bevolen of uitgevoerd wordt door een openbaar officier of ambtenaar, door een drager of agent van het openbaar gezag of van de openbare macht, wordt gestraft met gevangenisstraf van vijftien dagen tot een jaar”.
Aansluitend en rekening houdend met wat voorafgaat, lijkt het ons opportuun
om, naast de aangeboden vorming tijdens de basisopleiding aan de politiescholen,
aan de politieambtenaren die reeds deel uitmaken van een interventiedienst
deze problematiek in herinnering te brengen. Te meer daar uit dit dossier
blijkt dat de politieambtenaren zelf toegeven de interne korpsrichtlijnen
niet te kennen en zij op deze manier – op overlegmomenten en aan de hand van
een casus – ook op de hoogte zouden blijven van deze ingrijpende materie.
Deze ‘opfrissing’ kan tevens gebeuren naar aanleiding van de baremische vorming
die verplicht is voor de meeste politieambtenaren.
Het toezichtsonderzoek Astrid dat opgestart werd in 2003 heeft als doelstelling: “De werking en implementatie van het communicatiesysteem ASTRID (All-round Semi-cellular Trunking Radiocommunication Integrated Dispatchings) ten behoeve van politie- en bij uitbreiding van de veiligheidsdiensten in het algemeen, opvolgen en evalueren. Die opvolging kadert in het verlengde van het toezichtsonderzoek dat werd gevoerd omtrent de werking van de oproepen naar het noodnummer 101” [32] .
Heel concreet dient een antwoord te worden geboden op de vraag wat
de meerwaarde is van het Astridcommunicatieproject en hoe en wanneer het systeem
kan worden gemaximaliseerd.
Volgende onderzoeksvragen en -verrichtingen moeten aan het licht brengen of
met de inplaatsstelling van Astrid er ook daadwerkelijk een betere coördinatie
zal zijn tussen de politiediensten en of het deze diensten ook werkelijk zal
toelaten doelmatiger en doeltreffender te werken: (1) wat zijn de modaliteiten
van de inplaatsstelling van Astrid op het ganse grondgebied?; (2) wat
is de timing van de vertraagde inplaatsstelling en de redenen hiervoor?; (3) wat
zijn de werkingsmogelijkheden en knelpunten van het systeem (zijn de knelpunten
101 hiermee opgelost?)?; (4) een bezoek aan de diverse actoren die betrokken
zijn bij de in plaatsstelling van Astrid. In een verder stadium van het onderzoek
werden bijkomende onderzoeksvragen toegevoegd: (5) wat is de verdere
uitbouw en tevredenheidsgraad met betrekking tot de werking van Astrid in
het communicatie- en informatiecentrum (CIC) Oost-Vlaanderen?; (6) in
welke provincies werd het systeem reeds opgestart, wanneer en welke resultaten
zijn er reeds vastgesteld?; (7) wat is de huidige timing van de implementatie
van Astrid in het ganse land?; (8) hoever is de grensoverschrijdende
samenwerking met Astrid geregeld in de naburige landen? en (9) zijn er
evoluties vast te stellen betreffende de integratie van de brandweer en dringende
medische hulpverlening in het Astridproject (100- en 112-problematiek)?
Om een beter zicht te krijgen op deze onderzoeksvragen werden de verschillende
partners en mogelijke gebruikers van het Astridproject bezocht en/of bevraagd:
(1) de NV ASTRID; (2) federale en lokale politiediensten; (3) Algemene
directie operationele ondersteuning/Directie van de telematica (DGS/DST/PIA);
(4) diverse operationele en niet-operationele CIC’s; (5) een brandweerkorps
(Gent); (6) de West-Vlaamse Politieschool (WPS) en (7) de Gezamenlijke
Meldkamer te Zeeland (C 2000-systeem).
Het Vast Comité P heeft op 17 april 2004 de “Dag van de Gebruikers”,
georganiseerd door de NV ASTRID, bijgewoond.
Tijdens het onderzoek werd duidelijk dat de evolutie van de implementatie van het Astridproject binnen de geïntegreerde politie moeizamer verloopt dan gepland. De veelheid van actoren verhoogt evenredig de kritische succesfactoren en vertraagt de optimale werking van een vooruitstrevend communicatiesysteem. Ook het interdisciplinair te integreren communicatiesysteem en een operationele grensoverschrijdende samenwerking zijn vooralsnog – op korte termijn – niet meteen realiseerbaar.
Het Astridsysteem is niet volledig feilloos. De digitale werking is
wel optimaal, maar toch doen er zich heel wat moeilijkheden voor op het vlak
van de diverse operationele toepassingen (bijvoorbeeld installatie op moto’s
en luidsprekers in de motorhelmen). Zelfs bij gedigitaliseerde radiomiddelen
is de werking enigszins afhankelijk van omgevingsfactoren.
Een dienstenplan (samenwerkingsakkoord tussen CIC en verschillende gebruikers)
werd opgesteld en kan desgevallend onderhandeld worden.
De fleetmapping blijkt gestandaardiseerd te zijn en laat aldus te weinig
initiatiefruimte over voor de specifieke behoeften van de verschillende gebruikers.
Een vrije keuze van gespreksgroepen laat willekeur toe en een regelgeving
dringt zich dan ook op. Zo niet, zou aan het doel van geïntegreerde werking
voorbijgegaan worden.
Door toepassing van digitale radiocommunicatie biedt het Astridradiocommunicatiesysteem
voor de politiediensten een ontegensprekelijke meerwaarde.
Het CAD-systeem (computer aided design) zal tevens een bijkomende meerwaarde
bieden, maar kan momenteel nog niet geoptimaliseerd worden omdat sommige verantwoordelijken
nog geen interventiebeleid uitgetekend en uitgeschreven hebben of dit nog
niet hebben overgemaakt. Het integrale Astridsysteem zal op termijn bijdragen
tot een efficiëntere politiewerking. Op het vlak van interventiebeleid behelst
het een bijna feilloos meetinstrument met onbetwistbare meetindicatoren. Het
eindresultaat kan leiden tot een praktisch beheers- en beleidsinstrument.
De vertraagde inplaatsstelling is grotendeels te wijten aan de gebrekkige personeelsbezetting van de CIC’s. Er is zowel een kwantitatief als een kwalitatief probleem. De kwaliteit van het personeel dat ter beschikking wordt gesteld van de CIC’s is problematisch en hiervoor wordt nog naar een oplossing gezocht. Er werd ook beslist om neutrale call-takers in te zetten in de CIC’s [33] . Het versnelde programma dat de neutrale call-takers moet voorbereiden op hun functie is inmiddels uitgewerkt en hun multidisciplinaire opleiding nam een aanvang op 1 oktober 2004. Het leerprogramma alsmede het resultaat van deze opleiding en hun inzet in de CIC’s kan pas op latere termijn worden geëvalueerd. De versnelde bezetting met personeelsleden die een kortere opleiding zullen krijgen, houdt het risico in dat er aan kwaliteit zal worden ingeboet. Deze opportuniteitskeuze verdient blijvende aandacht. Het probleem van personeelsinvulling wordt tijdelijk opgevangen door de inzet van personeelsleden van de Directie van de algemene reserve (DAR). Het kwantitatieve aspect zou op korte termijn opgelost kunnen worden, wanneer de voorgeschreven maatregelen van de Ministerraad van 30 en 31 maart 2004 worden ten uitvoer gelegd. Tijdens de Bijzondere Ministerraad voor Justitie en Veiligheid werd immers beslist de werking van de CIC’s op twee domeinen te ondersteunen: (1) de financiële weerslag van de detachering van een personeelslid van een lokale politiezone naar het provinciale CIC wordt via federale kredieten 100 % gecompenseerd; (2) een subsidie ter waarde van 10 000 euro wordt toegekend aan de lokale politiezones die voor hun dispatching een beroep doen op het CIC en zich inschrijven in de werking van het CIC via de detachering van personeelsleden.
Er is vooralsnog geen volledige radiodekking – vooral in Wallonië is er nog steeds onvoldoende dekking – en dus zijn er te weinig aangesloten klanten, waardoor de werkingskosten momenteel veel hoger liggen dan geraamd. Er werd veel achterstand opgelopen o.a. door het laattijdig afleveren van bouwvergunningen door de bevoegde overheden voor het plaatsen van de masten. Er zou een honderdtal masten moeten worden bijgeplaatst. Hiervoor is een nieuwe kapitaalinjectie nodig. De NV ASTRID belooft een volledige radiodekking op korte termijn (eind 2004-begin 2005).
Op 21 juni 2004 werd het
Het CIC Oost-Vlaanderen maakte in 2004 222 626 gebeurtenissen aan,
tegenover 174 768 in 2003.
Veel verbeterpunten zijn gekend en alle partners leveren inspanningen om een
goede werking te realiseren. De eigen werking van het CIC zal echter nog
verbeterd worden door: (1) de opstart van een kwaliteitsmetingplan; (2) de
uitwerking van een klachtenmanagementsysteem; (3) de ontwikkeling van
een balanced scorecard (benchmarking tussen de verschillende
CIC’s). Tevens rijst de vraag of er op het CIC, gezien de veelheid van taken
(mede op politioneel bestuurlijk vlak) en functies die het dient te vervullen,
geen nood is aan een permanente aanwezigheid van een politieambtenaar met
de hoedanigheid van officier van bestuurlijke politie (OBP). Ook
het CIC West-Vlaanderen werd (gedeeltelijk) operationeel op 8 november 2004
(voorlopig enkel call-taking). De CIC’s van de andere provincies (behalve
Luxemburg) zouden opstarten in 2005.
Volledigheidshalve dient melding gemaakt van de toestand in het
Brussels Hoofdstedelijk Gewest (BHG), die infra wordt besproken [34]
. Nagenoeg alle korpschefs van de politiezones uit
het BHG wensen vooralsnog niet verregaand te participeren in de werking van
het overkoepelende CIC BHG en willen hun eigen dispatching behouden. De korpschef
van de politiezone Brussel-Hoofdstad/Elsene stelt voor om de apparatuur van
de 101-centrale te behouden in de lokalen van de lokale politie, maar het
beheer ervan zo snel mogelijk over te dragen aan de federale politie.
De grensoverschrijdende samenwerking met Nederland en Duitsland werd uitgetest en lijkt technisch haalbaar. De kostprijs is echter enorm en de realisatie moet volgens DGS/DST/PIA niet verwacht worden voor 2010. Ook met Frankrijk, dat over een ander systeem beschikt dan België, werd een akkoord gesloten in verband met de technische haalbaarheid van de grensoverschrijdende samenwerking. De inplaatsstelling van een geïntegreerde meldkamer gebeurt in Nederland op een totaal andere manier. Eerst gaan de verschillende politie- en hulpdiensten samen zitten op één lokatie, elk met hun eigen middelen, de zogenaamde ‘collocatie’. Nadien zoekt men naar een geïntegreerde toepassing om alle oproepen in één systeem te verwerken op basis van protocollen en ten slotte implementeert men de digitale radiocommunicatie (C 2000).
De werkgroep “Incidenten en Crisismanagement” van de FOD Binnenlandse
Zaken die zich bezighoudt met de problematiek van de geïntegreerde meldkamers
(voor politie, medische hulpverlening en brandweer), probeert een invulling
te geven aan de volgende concepten: (1) de neutrale en multidisciplinaire
call-takers; (2) het niet-politionele luik van Astrid; (3) de
processen die nodig zijn bij de integratie 100-101-112.
De twee deelprojecten Antwerpen en Luik lopen nog steeds. Deze
werkgroep schiet niet echt snel op met haar werkzaamheden en dit is o.a. te
wijten aan de discussies en meningsverschillen over het medisch geheim.
De komst van het CIC betekent een nieuw veranderingsproces in het politielandschap.
De wil tot samenwerking vanuit de verschillende zones is aanwezig, maar is
voorlopig nog relatief beperkt. Gelet op de maatregelen waartoe werd beslist
op de Ministerraad van 30 en 31 maart 2004, kan aangenomen worden
dat men binnenkort zal komen tot een versnelde implementatie van het project.
De NV ASTRID belooft een radiodekking op korte termijn en alle CIC’s,
behalve de provincie Luxemburg, zouden in de loop van 2005 worden opgestart.
Het onderzoek naar de implementatie van Astrid zal worden voortgezet
in het kader van het onderzoek naar de werking van de CIC/101-centrales.
De rapportering over dit toezichtsonderzoek zal gebaseerd zijn op onderzoeksvragen
en een methodologie die vooral afgestemd zijn op de Astridgebruiker.
Sommige knelpunten die de implementatie vertragen of in de weg staan,
worden in het integraal verslag aan het Parlement meer in detail besproken.
Het project is zeer duur voor de politiediensten en er moet bijgevolg op permanente
wijze op worden toegezien dat er door alle partners van het Astridproject
wordt gestreefd naar een maximale meerwaarde van het systeem vertaald naar
een meer doelmatige en doeltreffende geïntegreerde politiewerking.
Ook initiatieven zoals het lokaal informatiekruispunt of soortgelijke projecten
op het vlak van informatica of ‘education’-en preventieprojecten hebben,
net als de lokale dispatchings, hun kostprijs voor en hun onmiskenbare invloed
op de goede (geïntegreerde) werking van de geïntegreerde politiedienst, gestructureerd
op twee niveaus.
Sinds enkele jaren besteedt het Vast Comité P aandacht aan de functionaliteit van de dringende interventie die, in de huidige stand van zaken, nog hoofdzakelijk wordt gedispatched vanuit de 101-centrales. Alvorens het toezichtsonderzoek naar de 101-centrales af te sluiten, was het Vast Comité P overgegaan tot een opvolgingsonderzoek over de kwestie waarover een verslag werd gestuurd aan de minister van Binnenlandse Zaken en aan de parlementaire begeleidingscommissie. Gezien de omstandigheden en de specificiteit van de situatie in het administratief arrondissement Brussel-Hoofdstad, was nog een laatste verificatie nodig voordat het toezichtsonderzoek 101, dat dan kan worden afgesloten in de staat dat het zich bevindt, volledig opgaat in het onderzoek met betrekking tot de werking van de CIC’s en de implementatie van Astrid.
De algemene werking van de 101-centrales komt steeds meer in relatie
te staan met de implementatie van het radiocommunicatieproject Astrid. Het
komt erop aan de evoluties op dit domein en de eraan gekoppelde knelpunten
verder op te volgen.
De zonale dispatching in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, vroeger centraal
georganiseerd vanuit de gemeentepolitie Brussel, werd na de politiehervorming
gedecentraliseerd naar de zes Brusselse politiezones. Na de decentralisatie
van de dispatching naar de Brusselse zones staat de 101-centrale alleen nog
in voor de call-taking 101. De 101-centrale is gevestigd op dezelfde
lokatie als de zonale dispatching van de lokale politie Brussel Hoofdstad/Elsene.
In het verleden [36]
werd reeds vastgesteld dat de werking van de 101-centrale
in Brussel onder grote druk staat van een aantal factoren.
De Brusselse situatie op het vlak van de politiële radiocommunicatie
wordt overheerst door de call-taking 101 en de zonale dispatching,
twee processen die dienen afgestemd te worden op de werking van het nieuwe
centrale federale systeem van het Communicatie- en Informatiecentrum van het
Brussels Hoofdstedelijk Gewest (CIC-BHG).
Daarenboven hebben de zes Brusselse politiezones de wens geuit om hun eigen
politieploegen te blijven dispatchen. Tevens wordt de 101-centrale nog steeds
de facto beheerd door de lokale politie Brussel-Hoofdstad/Elsene.
Dit beheer is niet coherent, zelfs te betwisten en zorgt voor een zeker spanningsveld
doordat het CIC-BHG, dat de 101 call-taking zal overnemen, nog altijd
niet operationeel is.
In het raam van dit onderzoek werden de volgende stappen ondernomen: (1) informatiebezoek aan het CIC-BHG; (2) interview met de adjunct-directeur CIC-BHG; (3) bezoek zonale dispatching lokale politiezone Zuid; (4) interview met directeur zonale dispatching en adjunct-directeur zonale dispatching zone Zuid; (5) interview met de korpschef lokale politiezone Zuid; (6) bezoek zonale dispatching lokale politiezone Schaarbeek/Evere/Sint-Joost-Ten-Node; (7) interview met diensthoofd zonale dispatching zone Schaarbeek/Evere/Sint-Joost-Ten-Node; (8) interview met de korpschef lokale politie zone Schaarbeek/Evere/Sint-Joost-Ten-Node; (9) onaangekondigd controlebezoek aan de 101-centrale Brussel; (10) interview met de directeur CIC-BHG; (11) documentanalyse; (12) contactname met directeur dispatching lokale politie Brussel-Hoofdstad/Elsene voor afspraak en opvragen gegevens 101-centrale; (13) schriftelijke vraag aan korpschef lokale politie Brussel-Hoofdstad/Elsene om een afspraak te maken en cijfergegevens te vragen, rekening houdend met de parlementaire vraag die op 18 oktober 2004 door Volksvertegenwoordiger mevrouw Lalieux werd gesteld aan de minister van Binnenlandse Zaken over het beheer van de 101-centrale in de telefoonzone 02.
De opstartfase naar de inwerkingstelling van het CIC-BHG (call-taking
101) kende op het vlak van samenwerking met de zes Brusselse zones aanvankelijk
geen noemenswaardige problemen.
De operationele inwerkingstelling van het CIC kampt echter, ondanks de maatregelen
die werden genomen door de federale regering, met een moeizame personeelsinvulling.
Zo leverde de aanwerving, selectie en vorming van de neutrale call-takers
van Belgacom nog niet voldoende personeel en blijft de instroom van personeel
uit de zones uit. Anderzijds kan het potentieel dat beschikbaar is bij de
101-centrale te Brussel en bij de communicatiecentra van de federale politie
niet wettelijk worden ingezet tot aan de operationalisering van het CIC.
Daarnaast is de voltooiing van de vatting van de basisgegevens in de databank
van het CIC-BHG een absolute voorwaarde voor de opstart van de call-taking
101. Op dat punt verwacht CIC een bijkomende inspanning van vijf van de zes
Brusselse politiezones.
De technische uitbouw van de werkstations van het CIC-BHG is gerealiseerd,
maar het personeelsvraagstuk en de basisvatting stellen de effectieve opstart
ervan uit tot 2005.
De zes Brusselse politiezones hebben de wens uitgedrukt om hun eigen
politieploegen te blijven dispatchen. Volgens verschillende gesprekspartners
en intervenanten rijmt dit niet volledig met de filosofie van de organisatie
van de CIC’s. De beslissing van de Brusselse politiezones zou bijgevolg de
goede (geïntegreerde) werking van de geïntegreerde politiedienst, gestructureerd
op twee niveaus in zekere mate kunnen bemoeilijken, om nog maar te zwijgen
van de eventuele meerkost voor het geheel.
Volgens de bevraagde korpschefs draagt een gedecentraliseerde
zonale dispatching bij tot de realisatie van een basispolitiezorg op maat
van de lokale gemeenschap. Zonale dispatching wordt als essentieel beschouwd
voor een goede organisatie van de nabijheidspolitie en laat toe in te spelen
op de plaatselijke dagelijkse werkelijkheid. Een eigen dispatching is niet
alleen effectief, maar zou ook efficiënt zijn, zo zeggen de korpschefs. De
meerwaarde van de zonale dispatching ziet men o.a. op het vlak van een dynamische
aansturing, de onderlinge steun en bijstand, de kennis van personeel en terrein,
het voeden van de informatiestroom en een verbeterde dienstverlening.
Een financiële tussenkomst in het kader van Brussel als Europese hoofdstad
werd op voordracht van de minister van Binnenlandse Zaken voor het begrotingsjaar 2003
bij koninklijk besluit van 1 december 2003 toegekend aan de zes
zones van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, om de investeringen voor de
installatie van het Astridsysteem te ondersteunen, inzonderheid voor de aankoop
van draagbare radioterminals en hun toebehoren. Deze financiële tegemoetkoming
werd in 2004 herhaald.
Ook de 101-centrales kunnen in afwachting van de opstart van de CIC’s rekenen
op een financiële tussenkomst in de werkingskosten vanwege de federale overheid.
Uit het onaangekondigde bezoek aan de 101-centrale Brussel bleek dat
het beeld van een verkommerde operationele werking, dat op basis van de eerdere
informatie naar voren kwam, niet volledig juist is. We konden vaststellen
dat de 101-centrale, net zoals de zonale dispatching, in de praktijk goed
functioneert, dankzij de ‘goede wil’ van de personeelsleden ter plaatse, dankzij
een de facto vrijwilligersbeleid.
Weliswaar werden er problemen gemeld in verband met de onzekerheid over de
toekomst van het personeel van de 101-centrale, over technische tekortkomingen
en over de krappe personeelsbezetting. Deze zaken vragen een oplossing, maar
zijn niet onoverkomelijk en beletten het personeel geenszins om een sterke
prestatie neer te zetten door de grote massa oproepen en interventies in goede
banen te leiden.
Dit gaf als conclusie dat het geheel van de organisatie van de 101-centrale
in Brussel mooie resultaten boekt. De korpschef van de lokale politiezone
Brussel-Hoofdstad/Elsene noemde dit niettemin een gevaarlijke situatie omdat
de operatoren niet allemaal tweetalig zijn en er een onderbezetting is, waardoor
een kwart van de 101-oproepen niet rechtstreeks of voldoende snel zou kunnen
worden beantwoord.
Deze discussie hangt samen met het beheer van de 101-centrale, wat volgens
de korpschef van Brussel-Hoofdstad/Elsene een supralokale taak is. In ieder
geval heeft de minister van Binnenlandse Zaken in het verlengde van zijn antwoord
op een parlementaire vraag terzake aan de korpschef van de politiezone Brussel/Elsene
duidelijk en met kennis van zaken gevraagd de 101-centrale te blijven beheren
totdat deze dienst door de federale politie (CIC) wordt overgenomen.
Om efficiënt te kunnen werken, moeten zowel de Brusselse zones als
de federale politie investeren en participeren in de bezetting van het CIC.
Dit geldt ook voor de bezetting van de 101-centrale. Een tijdelijke bijkomende
inspanning van de personele middelen, zowel vanuit het lokale als vanuit het
federale niveau, lijkt nodig om de komende periode te overbruggen.
De Brusselse situatie op het vlak van radiocommunicatie kenmerkt zich door
ambiguïteit en antagonistische processen, alsook door wetgevende of reglementaire
leemtes of onduidelijkheden. Het standpunt van de Brusselse overheden dient
op een doordachte manier geanalyseerd, geëvalueerd en in overweging genomen
te worden.
Sowieso zullen alle (tegen)spelers hun creatieve krachten moeten bundelen
om in 2005 te komen tot de operationele werking van het CIC-BHG. Pas dan
kunnen de investeringen in het Astridsysteem en de geïntegreerde werking s.l.
werkelijk beginnen te renderen.
Het verdient aanbeveling de nodige aandacht te blijven besteden aan
de verdere ontwikkelingen bij het CIC-BHG, gezien de geanalyseerde knelpunten
bij de opstart ervan op het vlak van: (1) de moeizame personeelsinvulling;
(2) de problematiek van de vatting van de gegevens van de politiezones;
(3) sommige bijzondere technische aspecten.
Rekening houdend met de beslissing van de Brusselse politiezones om zelf in
te staan voor de dispatching van de 101-oproepen, lijkt het aangewezen om,
naast een kwalitatieve monitoring van de 101-call-taking, eveneens
diepgaander in te gaan op de ontwikkeling van een kwalitatief onderzoek van
de zonale dispatching.
Daarnaast loont het de moeite om ook de transformatie van de andere 101-centrales
op de voet te volgen. Dit alles zal, in principe, gebeuren in het raam van
het toezichtsonderzoek “ASTRID”.
In opdracht van de minister van Binnenlandse Zaken heeft het Vast Comité P
een toezichtsonderzoek gevoerd met betrekking tot de omstandigheden waarin
voetbalwedstrijden worden begeleid en beheerd.
Het terzake opgestelde ‘bijzonder verslag’ [38]
werd op 29 oktober 2003 aan de minister
van Binnenlandse Zaken toegezonden. De onderzoeksresultaten werden gepubliceerd
in het jaarverslag 2003
[39] van het Vast
Comité P, dat, in het verlengde van de bespreking van deze kwestie met
zijn bijzondere parlementaire begeleidingscommissie, tevens heeft beslist
om deze problematiek [40]
te blijven opvolgen.
Tijdens het voetbalseizoen 2003-2004 werd de voetbalgerelateerde problematiek,
gedeeltelijk althans, opgevolgd in het globale dossier “het begeleiden en
beheren van gebeurtenissen” [41]
en in het specifieke toezichtsonderzoek ‘geweld’
[42] . In het kader
van dit laatst geciteerde onderzoek werden tijdens het voetbalseizoen 2003-2004
eveneens terreinobservaties uitgevoerd.
Voor het voetbalseizoen 2004-2005 werden volgende benaderingen ingeschreven: (1) de analyse van de ter kennis gebrachte voetbalgerelateerde klachten en (2) de opvolging van de onderzoeksmaterie die het voorwerp uitmaakt van een ‘bijzonder verslag’ (gebruik van geweld, aanhoudingen, fouilleringen, enz.).
Voor de klachtenanalyse werd volgende werkwijze toegepast: (1) het
samenstellen van een overzicht van alle significante dossiers in de gegevensbank
van het Vast Comité P met het trefwoord ‘voetbal’ en dit voor dezelfde
referentieperiode als de nulmeting bis [43]
, zijnde 2000 tot en met 2004; (2) het analyseren
en samenvatten van alle 29 klachten; (3) het clusteren van de verschillende
dossiers aan de hand van de door het Vast Comité P toegekende kwalificaties;
(4) het maken van een overzicht van de meest frequente klachten; (5) het
toetsen van deze klachten aan de resultaten van de door de Dienst Enquêtes P
gevoerde onderzoeken.
Om een eerste stand van zaken te kunnen opmaken op het gebied van de
onderzoeksmaterie verwerkt in het ‘bijzonder verslag’, vond er een onderhoud
plaats met de verantwoordelijke(n) van zowel de voetbalcel van de FOD Binnenlandse
Zaken
[44] als van de
Cel Integrale Voetbalveiligheid van de federale politie, hierna cel IVV genoemd.
Uit de klachtenanalyse komen 7 probleemgebieden naar voor, die hierna achtereenvolgens worden besproken. Vooraf dient onder de aandacht gebracht dat de diverse gesynthetiseerde klachten als casussen dienen te worden beschouwd, waaruit lessen kunnen worden getrokken voor het toekomstige politieoptreden naar aanleiding van voetbalwedstrijden.
Wat de fouilleringen betreft, wordt vastgesteld dat minstens
één politiekorps bij de fouillering vóór opsluiting in een cel systematisch
overgaat tot het ontkleden van personen.
In één dossier werd vastgesteld dat de fouillering wel gebeurde in overeenstemming
met de bepalingen van de wet op het politieambt, maar dat een betere communicatie
het gebruik van dit dwangmiddel had kunnen vermijden.
De klachten met betrekking tot grootschalige aanhoudingen zijn terug te brengen tot drie categorieën, namelijk: (1) het feit dat een bestuurlijk aangehouden persoon verplicht werd een document te ondertekenen dat niet opgesteld werd in zijn moedertaal; (2) het niet ter beschikking stellen van voedsel en/of drank; (3) het niet (laten) verwittigen van een vertrouwenspersoon.
Op het vlak van communicatie kwamen uit de diverse onderzochte dossiers volgende knelpunten tot uiting: (1) er wordt te weinig gecommuniceerd tussen de politieambtenaar en de persoon die het voorwerp uitmaakt van de tussenkomst; (2) de eerstelijnsmedewerkers worden te weinig geïnformeerd over de finaliteit van de concrete activiteit die ze dienen uit te voeren; (3) de politieambtenaren motiveren onvoldoende de genomen politiemaatregel en zijn daartoe, om diverse redenen, ook niet in staat.
Wat de redactie van de processen-verbaal en/of de afgenomen verhoren betreft, werden door de klagers volgende bedenkingen geuit over de manier waarop ze door de politie werden bejegend: (1) het gedwongen worden om op voorhand opgestelde verklaringen te ondertekenen; (2) het niet waarheidsgetrouw noteren van de klacht; (3) het weigeren om een verklaring op te nemen; (4) het helemaal niet concreet verwoorden van de ten laste gelegde feiten in het proces-verbaal.
Uit de analyse van de aanwending van dwang en geweld springt in het oog dat de aanwending van fysiek geweld zich overwegend voordoet bij de toepassing van collectieve technieken en tactieken. Wat de vormen van de al dan niet terechte aanwending van dwang en/of geweld betreft, wordt er veelvuldig geklaagd over het slaan met de matrak en/of het dreigen met dit wapen. Ook het te strak aanspannen van de handboeien is een vaak gehoorde klacht. In verschillende bestudeerde dossiers verhalen de klagers dat er naar aanleiding van de eerste fouillering geweld wordt aangewend. Meestal gaat het hierbij om het opentrappen van de benen, de persoon hardhandig naar de grond brengen en het toedienen van slagen.
Eén klacht werd gekwalificeerd als racisme, discriminatie of ongelijke
behandeling. Uit het onderzoek kwam naar voor dat (een deel
van) de allochtone gemeenschap verwachtte dat er onmiddellijk en zichtbaar
werd opgetreden tegen de harde kernleden. De tijdelijk afwachtende houding
van de verschillende individuele ploegen totdat de tussenkomst op het terrein
daadwerkelijk werd gecoördineerd door een leidinggevende, werd door de klaagster
gepercipieerd als “laks en niet willen tussenkomen”.
Uit het onderzoek kon niet worden geconcludeerd dat de tussengekomen politieambtenaren
anders zouden zijn opgetreden of hun gedrag zouden hebben gewijzigd op grond
van de etnische kenmerken van iemand. Daarnaast bleek uit het onderzoek dat
de call-taker zich, in tegenstelling tot de bewering van klaagster,
niet racistisch had uitgelaten.
Ten slotte kon uit verscheidene onderzochte dossiers worden afgeleid dat het nemen van foto’s van politieambtenaren aanleiding gaf en/of ertoe heeft bijgedragen dat er een conflict is ontstaan tussen de klager en één of meer politieambtenaren.
Er bestaat op nationaal niveau een consensus over de criteria om een persoon te categoriseren als ‘risicosupporter’. Deze voorwaarden werden nog niet verwerkt in de MFO-3, ondanks het advies dat de cel IVV al geruime tijd heeft uitgebracht aan de “werkgroep 44”. De dossierbeheerders werden via de cel IVV in kennis gesteld van deze criteria. Onder impuls van de voetbalcel van de FOD Binnenlandse Zaken zal er een werkgroep samengesteld worden om de operationele categorieën (A-, B- en C-supporters) op Europees vlak op elkaar af te stemmen.
Ter optimalisering van de spotterswerking werden door de cel IVV volgende initiatieven genomen: (1) een opleiding video (zie verder); (2) het veranderde concept van de seminaries, waar het onder meer de bedoeling is om een aantal goede praktijken te laten voorstellen door de diensten die er aan de basis van liggen; (3) de vormingssessie “opstellen van processen-verbaal” georganiseerd door de voetbalcel van de FOD Binnenlandse Zaken; (4) de ontwikkeling van een jaarrapport.
Op het vlak van registratie en contextualisering werd ons ter kennis gebracht dat de geautomatiseerde RAR-formulieren (administratief verslag) (nog steeds) niet door alle zones even consequent worden ingevuld.
Het gebruik van de vaste camera’s in de voetbalstadions (van eerste klasse) zal met het nieuw koninklijk besluit, dat zich in het eindstadium bevindt, worden geprofessionaliseerd. Ondertussen werd, op initiatief van de cel IVV, een opleiding georganiseerd omtrent het maken van beelden tijdens voetbalwedstrijden. Hieraan nam een honderdtal politieambtenaren deel.
Wat de controle op de naleving van de stadionverboden betreft, zijn de respondenten de mening toegedaan dat hierop regelmatig geverbaliseerd wordt, doch dit blijft een moeilijk op te volgen facet. Hierbij werd het belang van het maken van goede videobeelden, die achteraf systematisch en rigoureus worden geanalyseerd door de spotters, onderstreept. Ook het in de dienstorders opnemen van de namen van de supporters die een stadionverbod hebben opgelopen, gekoppeld aan de publicatie van hun foto, is een benadering die voor veralgemening vatbaar is.
Kwalitatief hoogstaande processen-verbaal, die logischerwijze voortvloeien uit een consequent verbaliseringsbeleid, zijn een belangrijk instrument in de strijd tegen het hooliganisme. Ondanks de initiatieven die terzake door de voetbalcel van de FOD Binnenlandse Zaken werden genomen, gaande van vorming tot punctuele individuele contacten, levert een aantal politiezones (nog steeds) akten af die geen vervolging toelaten.
In verband met de wijziging van het koninklijk besluit op de stewards werden al verkennende gesprekken gevoerd en moeten nieuwe onderhandelingen worden opgestart.
De problematiek van een uniform ‘reglement van inwendige orde’ werd door de minister van Binnenlandse Zaken opnieuw onder de aandacht gebracht van de Koninklijke Belgische Voetbalbond.
Het gebruik van antislogans, waarbij volgens het hoofd van de voetbalcel van de FOD Binnenlandse Zaken best als principe wordt gehanteerd dat enkel initiatieven kunnen worden getolereerd ter ondersteuning van de eigen club, wordt idealiter ingeschreven in voornoemd reglement.
Het fenomeen ‘racisme onder de supporters’ wordt door de voetbalcel van de FOD Binnenlandse Zaken, in samenwerking met het Centrum voor gelijke kansen en voor racismebestrijding, nauwgezet opgevolgd. De politiediensten zullen binnen afzienbare termijn geïnformeerd worden over deze samenwerkingsverbanden.
Zonder te willen vooruitlopen op de conclusies die terzake zullen worden geformuleerd in het dossier “gebruik van geweld”, blijkt uit de gesprekken met de verantwoordelijken van beide voetbalcellen, dat de politie-inzet nog te veel afgestemd wordt op de historische inzet en dat er te weinig rekening wordt gehouden met de beschikbare operationele informatie.
Wat het fouilleren betreft, wenst het Vast Comité P nogmaals
onder de aandacht te brengen dat het zich systematisch volledig laten ontkleden
van een persoon vóór opsluiting in de cel niet kan. Indien deze ontkleding
zich opdringt, wordt deze dwangmaatregel het best grondig gemotiveerd in het
register der aangehouden personen en/of in het bijzonder verslag. Hieruit
moet ondubbelzinnig het finaliteits- en proportionaliteitsprincipe tot uiting
komen.
De aandacht van de leidinggevenden dient niet alleen in het kader van het
fouilleren, maar evenzeer bij de uitvoering van alle (collectieve) dwangmaatregelen
gevestigd op het feit dat er zich te allen tijde uitzonderingen kunnen voordoen
op wat werd voorgeschreven in een operatieorder. Medewerkers dienen hieromtrent
geïnformeerd te worden en het is de taak van de leidinggevenden om dergelijke
situaties te (helpen) detecteren, te beoordelen en op maat in te vullen.
Op het vlak van de grootschalige aanhoudingen kunnen volgende aanbevelingen worden geformuleerd: (1) los van de wettelijke bepalingen betreffende het gebruik der talen in bestuurs- en/of rechtszaken, mogen we redelijkerwijze aannemen dat de leidinggevenden de (bestuurlijk) aangehouden personen behoorlijk informeren omtrent de genomen maatregel; (2) er wordt nauwgezet gerapporteerd met betrekking tot (a) de drank- en/of voedselverstrekking en (b) de verwittiging van de vertrouwenspersoon; (3) er wordt een procedure ontwikkeld om in de meest ideale omstandigheden grootschalige aanhoudingen te doen verlopen.
Er moet veel meer worden gecommuniceerd met de deelnemers aan evenementen. Om de medewerkers efficiënt te laten communiceren, is het bovendien onontbeerlijk dat ze naar aanleiding van elke (bijkomende) opdracht, degelijk geïnformeerd worden over wat er van hen concreet verwacht wordt en waarom een bepaalde maatregel wordt genomen. Een politieambtenaar moet bovendien duidelijk verwoorden wat er verwacht wordt van de geïnterpelleerde persoon. Pas nadat de communicatie geen positief effect heeft en/of wanneer een voorafgaande waarschuwing het gebruik ervan onwerkzaam zou maken [45] , kan er dwang of geweld worden aangewend.
Behalve het feit dat er voldoende capaciteit moet worden voorzien om de redactie van processen-verbaal en verhoren professioneel te kunnen invullen, lijkt het aanvullend onontbeerlijk om naar aanleiding van het beheren en begeleiden van een gebeurtenis te voorzien in een supervisie en coaching van: (1) het onthaal van de deelnemers en (2) het geleverde redactiewerk, teneinde te vermijden dat processen-verbaal en verhoren verworden tot standaardakten zonder individualisering.
Het Vast Comité P is van mening dat concreet inhoud geven aan
de filosofie van de gemeenschapsgerichte politiezorg naar aanleiding van het
begeleiden en beheren van voetbalwedstrijden – wat in een eerste fase een
zichtbare en aanspreekbare eerstelijnspolitie impliceert – de beste waarborg
biedt om het aantal gevallen van dwang of geweld te doen afnemen.
Aangezien het optreden tegenover een individu dat zich in een groep bevindt
geen sinecure is, lijkt in de meeste gevallen het principe van de ‘uitgestelde
interventie’, gekoppeld aan een optimale bewijsgaring, de juiste benadering.
Indien er vanuit operationeel oogpunt toch moet worden opgetreden, wordt dit
best overgelaten aan politieambtenaren die terzake getraind zijn.
Vanuit preventief oogpunt kunnen volgende aanbevelingen worden geformuleerd:
(1) leidinggevenden blijvend sensibiliseren voor deze problematiek en
hun toezichtfunctie optimaliseren naar aanleiding van collectieve tussenkomsten;
(2) tijdens elke briefing concrete richtlijnen geven met betrekking tot
de aanwending van dwang en geweld; (3) indien er dwang of geweld dient
aangewend te worden, is het onontbeerlijk om dit zeer grondig weer te geven
in een proces-verbaal.
Uit dit toezichtsonderzoek blijkt dat concrete maatregelen om eventuele klachten op het gebied van racisme, discriminatie en ongelijke behandeling zo veel als mogelijk te voorkomen, zijn: (1) een adequate samenwerking tussen de ordehandhavingsdiensten en gespecialiseerde diensten (multiculturele cel, cel jongerencriminaliteit, enz.); (2) duiding geven bij een politieaanpak op het moment dat de (allochtone) bevolking zich hierover een aantal vragen stelt; (3) een uniforme benadering van de eigen en de bezoekende supporters.
Uit de verschillende (juridische) interpretaties die er op dit vlak bestaan, meent het Vast Comité P te kunnen concluderen dat het louter nemen van foto’s van politieambtenaren naar aanleiding van het begeleiden en beheren van manifestaties, niet kan worden verhinderd. Dit impliceert bijgevolg dat het hiervoor aangewende materiaal niet kan in beslag genomen worden, noch door de politie kan vernietigd worden. Deze richtlijnen worden bij voorkeur opgenomen in het operatieorder en dus ook meegedeeld tijdens de briefings op de verschillende niveaus. Spotters kunnen de supportersverenigingen wijzen op het feit dat het publiceren van foto’s van politieambtenaren op hun website, zonder voorafgaande toestemming van de betrokkenen, een strafrechtelijke inbreuk uitmaakt.
Op het juiste moment beschikken over de juiste informatie is de kritieke succesfactor in het begeleiden en beheren van evenementen. Voetbal vormt hierop geen uitzondering, maar onderscheidt zich van andere evenementen op het vlak van de voorbereiding. We moeten onder ogen durven te zien dat voor het begeleiden en het beheren van een dergelijk evenement, heel wat (ondersteunende) menselijke en materiële middelen worden ingezet en/of kunnen worden aangewend. Bijgevolg mogen we dan ook verwachten dat: (1) er ondubbelzinnig gebruik gemaakt wordt van de ter beschikking gestelde criteria om iemand als risicosupporter te categoriseren; (2) de spotters, hierin gesteund door alle andere diensten van de lokale politie, (nog meer) gericht informatie inwinnen; (3) er in het licht van de gegeven opleidingen met betrekking tot het maken van videobeelden gekoppeld aan de op til zijnde wijziging van het koninklijk besluit op het gebruik van camera’s (nog) professioneler wordt omgegaan met dit middel; (4) de (operationele) informatie binnen de kortste termijnen en volgens de geëigende kanalen wordt overgemaakt; (5) er met deze informatie daadwerkelijk rekening wordt gehouden om de personeelsinzet te bepalen en derhalve de veiligheidsovereenkomsten te verfijnen.
Wat de redactie van de processen-verbaal betreft, kan enerzijds verwezen worden naar de aanbevelingen opgenomen onder het vorige punt. Daarnaast wordt nogmaals het belang onderstreept van een adequaat uitgewerkt verbaliseringsbeleid, dat in de praktijk ondubbelzinnig wordt toegepast.
In het verlengde van de analyse van verschillende klachten [47] en onderzoeksdossiers,
van bepaalde verslagen van instellingen zoals het Centrum voor gelijkheid
van kansen en voor racismebestrijding en het Europees Comité ter voorkoming
van foltering en onmenselijke of vernederende behandeling of bestraffing (CPT),
het Comité des Nations Unies contre la Torture (CAT) en de European
Commission against Racism and Intolerance (ECRI), wordt de problematiek
van de repatriëring en terugdrijving van illegaal in ons land verblijvende
personen s.l. vanaf 2003-2004 specifiek opgevolgd door het Vast Comité P.
Repatriëren is het terugbrengen van een illegaal in ons land
verblijvende persoon naar zijn land van herkomst. Vóór de repatriëring zelf
kunnen er ook nog verschillende daden van gerechtelijke of bestuurlijke politie
worden gesteld. De repatriëringen kunnen gebeuren via beveiligde vluchten,
de zogenaamde special flights, ofwel via lijnvluchten.
Naast de repatriëring is nog een andere soort verwijdering mogelijk, namelijk
de terugdrijving. De terugdrijving is het terugdringen van een vreemdeling
die aankomt in de luchthaven, maar niet toegelaten wordt in ons land (geweigerde
persoon). De terugdrijving gebeurt ofwel onmiddellijk na aankomst
ofwel na de asielaanvraag die onmiddellijk werd afgewezen. De kosten van
een terugdrijving moeten worden gedragen door de luchtvaartmaatschappij die
de persoon heeft vervoerd.
De onderzoeksverrichtingen in dit toezichtsonderzoek van het Vast Comité P werden onder meer beïnvloed door het feit dat de minister van Binnenlandse Zaken, na de zaak Semira Adamu, specifiek de Algemene inspectie van de federale politie en van de lokale politie (AIG), op haar niveau en binnen de limieten van haar bevoegdheden, had belast met de opvolging van het dossier “repatriëringen”. De AIG brengt hieromtrent jaarlijks verslag uit aan de minister van Binnenlandse Zaken.
Onze vaststellingen en conclusies zijn gebaseerd op analyse van de bij het Vast Comité P beschikbare informatie en eigen vaststellingen naar aanleiding van klachten, alsook op bepaalde contacten met het Veiligheidsdetachement van de Nationale Luchthaven (VDNL) en de Algemene inspectie van de federale politie en van de lokale politie.
Het Vast Comité P heeft een aantal eigen klachten, aangiften en onderzoeken behandeld en geanalyseerd en heeft in dit raam tevens vruchtbare contacten gehad met de Algemene inspectie, o.a. in het verlengde van de artikelen 3 en 14bis van de wet van 18 juli 1991 [48] , en met het VDNL.
Het eindverslag van de Commissie Vermeersch II, die belast was
met de evaluatie van de instructies inzake verwijdering, werd op 31 januari 2005
voorgesteld aan de minister van Binnenlandse Zaken. Dit verslag heeft als
titel “Bouwstenen voor een humaan en effectief verwijderingsbeleid” en
bevat 34 aanbevelingen.
Het VDNL en de AIG hebben een belangrijke en interessante bijdrage geleverd
aan de werkzaamheden van de Commissie Vermeersch II. Voor het VDNL zijn
de voornaamste aanbevelingen uiteraard deze die handelen over de mogelijke
dwangmaatregelen die kunnen worden aangewend naar aanleiding van een verwijdering
ten aanzien van onwillige vertrekkers.
De minister van Binnenlandse Zaken moet echter nog beslissen welke aanbevelingen
in overweging zullen worden genomen.
Een aantal Europese richtlijnen werden reeds omgezet in Belgische wetten
of zullen in de loop van het jaar 2005 worden omgezet in nationale wetgeving.
De impact van deze richtlijnen is momenteel nog niet gekend, doch er zal rekening
mee moeten worden gehouden. Zo is het door de aanpassing van artikel 74/4
van de wet van 15 december 1980 betreffende de toegang tot het grondgebied,
het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen mogelijk dat
de federale politie ook de ontoelaatbare passagiers onder begeleiding, de
zogenaamde ANAD’s, van andere luchtvaartmaatschappijen dan SN Brussels Airlines
dient te verwijderen. Dit gebeurt mits betaling, maar is toch een opdracht
die momenteel niet wordt uitgevoerd noch voorzien is.
Daarnaast is er een wetsontwerp tot omzetting van een EU-richtlijn die voorziet
in de uitlevering van gevangenen binnen de EU-landen. De bedoeling is dat
de onderdanen van een EU-land hun straf, die ze in een ander land hebben opgelopen,
effectief uitzitten in hun eigen land. Momenteel zou een 800-tal Belgische
onderdanen in de gevangenis verblijven in een ander EU-land, waarvan een 200-tal
in aanmerking komt om op korte termijn naar België terug te keren.
Ook dienen de Maatschappelijke en psychologische ondersteuningsteams (MPOT)
opnieuw geactiveerd te worden. Een aantal aanbevelingen van de Commissie
Vermeersch II heeft betrekking op hun opdrachten en dienen bijgevolg
onverwijld te worden gerealiseerd.
De volledige opleiding die momenteel van toepassing is voor de grenscontroleurs-begeleiders
moet herbekeken worden in functie van de aanbevelingen van de Commissie Vermeersch II
(geweldsbeheersing, multiculturalisme, EHBO, enz.). Ook voor het gebruik
van de nieuwe dwangmiddelen zal de nodige vorming moeten worden voorzien.
Op het vlak van de beveiligde vluchten is, zeker in een eerste stadium, een
voortzetting van de bestaande werking een must. Het is de politieke wil om
het aantal vluchten per jaar op te drijven.
Er dienen niettemin vragen gesteld te worden bij het feit dat het Vast Comité P, dat op vraag van het Parlement een onderzoek naar dezelfde materie voert, niet geraadpleegd werd, ook niet na aandringen van de Liga voor Mensenrechten en van bepaalde andere NGO’s. Tevens was de redactie van de respectievelijk in verhouding of perspectief geplaatste opdrachten en bevoegdheden eigenaardig genoeg niet conform de wet en werd het Vast Comité P, in een eerste stadium althans, als een loutere derdelijnsklachtenbehandelaar voorgesteld.
In 2004 waren er 11 047 verwijderingspogingen waarvan 8 658 repatriëringen
en 2 389 terugdrijvingen. 7 460 van de 11 047 verwijderingspogingen
slaagden, dit is 67,6 %.
Ter vergelijking: in 2003 waren er 12 631 verwijderingspogingen waarvan
10 078 repatriëringen en 2 553 terugdrijvingen.
Van deze 8 658 repatriëringen waren er 717 gedwongen repatriëringen met
escorte en 7 941 vrijwillige repatriëringen zonder escorte. Dit betekent
dat er gemiddeld ongeveer 30,2 verwijderingspogingen zijn per dag. In
2003 waren dit er nog 34,6.
Het slaagpercentage bedroeg in 2004 slechts 67,6 %. Dit is het laagste
cijfer van de afgelopen vijf jaar. In 2003 bedroeg het slaagcijfer 73,50 %
en in 2002 was dat zelfs 77,60 %. De voornaamste redenen waarom een
repatriëring niet doorgaat: verbale weigering en afgelasting door de Dienst
Vreemdelingenzaken (DVZ).
Op politioneel vlak hebben de cijfers van de verwijderingen te lijden
gehad onder de gerechtelijke uitspraak in het proces Semira Adamu. De personeelsleden
van het VDNL hebben gedurende bepaalde tijd (december 2003 tot juni 2004)
de opdrachten waarbij dwang moest worden aangewend nauwelijks uitgevoerd en
dit tot er voldoende garanties werden gegeven door de FOD Binnenlandse Zaken.
Zodra die garanties er waren, verliep alles opnieuw rustiger en werd er gewerkt
als voorheen. In januari 2005 is het slaagpercentage ondertussen opgelopen
tot om en rond de 80 %.
Nieuw is ook dat er nu maandelijks een vergadering gepland wordt met de arbeidsgeneesheer
teneinde lessen te trekken uit de kwetsuren opgelopen naar aanleiding van
de verwijderingen. Sinds juni 2004 wordt er ook systematisch een duidelijk
en specifiek incidentenverslag opgesteld met als doel er lessen uit te trekken
(bijvoorbeeld: het gebruik van velcro’s bij stampen, enz.).
In 2004 werden er 24 beveiligde vluchten uitgevoerd (tegenover
Er werd intens samengewerkt met volgende landen: Frankrijk, Nederland,
Luxemburg en Duitsland. Er werden diverse gezamenlijke vluchten georganiseerd.
Nadat er gedurende jaren enkel beveiligde vluchten waren op nationaal niveau,
is er op politiek vlak de impuls gegeven om ook met verschillende EU-partners
beveiligde vluchten te organiseren. De bedoeling is duidelijk om de vluchten
per bestemming zo rendabel mogelijk te maken alsook om te profiteren van de
goede relaties met bepaalde landen om zo een effectiever verwijderingsbeleid
te bewerkstelligen. In deze context is er een Benelux-tekst opgesteld die
de praktische modaliteiten van de organisatie van een gezamenlijke vlucht
weergeeft. Er werd 14 keer opgestegen vanuit Zaventem (Melsbroek) en
dit met militaire luchtvaartuigen (Airbus of Embraer).
Tijdens deze 24 vluchten werden er 234 personen van 16 verschillende
nationaliteiten verwijderd. Per verwijderde persoon mag gerekend worden op
een begeleiding van 2 à 3 personeelsleden van het VDNL.
Bij de beveiligde vluchten was er dus een internationalisering en een
samenwerking op Europees niveau, hoewel die op het vlak van de capaciteitsaanwending
niet altijd de meest gunstige oplossing was.
Tijdens de beveiligde vluchten werd er af en toe hevig verzet geboden, zonder
dat dit echter geleid heeft tot het niet-vertrekken van de vlucht. Wel was
er regelmatig gewelddadig verzet bij het uithalen uit het Centrum 127bis
of bij het inchecken. Zo was er op 30 september 2004
een automutilatie waarbij drie te verwijderen Marokkaanse onderdanen zich
net voor hun uithaling uit het Centrum 127bis verwondden met een scheermesje.
Na verzorging konden zij toch worden gerepatrieerd naar Rabat. Over deze
problematiek werd op 14 oktober 2004, met goedkeuring van = de FOD
Binnenlandse Zaken, een debriefing gehouden waaraan de AIG, de DVZ, het VDNL
en de directie van het Centrum 127bis deelnamen.
Bij de controles van de lijnvluchten wordt vooral verbaal en fysiek geweld vastgesteld tijdens het aan boord brengen van de te verwijderen persoon of wanneer de andere passagiers aan boord komen. Dan is de kans immers het grootst dat de boordcommandant van het toestel beslist om de te verwijderen personen uit veiligheidsoverwegingen niet mee te laten vliegen. Meestal wordt er maar weinig verzet vastgesteld tijdens de uithaling uit de cellen van het VDNL, tijdens de begeleiding naar het vliegtuig en zodra het vliegtuig is opgestegen.
Het VDNL voerde volgens de AIG, evenals in 2003 en ondanks enkele kleine tekortkomingen, zijn opdracht nauwgezet en met veel professionalisme uit.
In 2004 waren er binnen het VDNL 32 arbeidsongevallen waarvan er 17 te wijten waren aan weerspannigheid en/of agressie van een te verwijderen persoon. Het betreft vooral stampen, kopstoten en bijten.
Het Vast Comité P ontving, tussen alle andere klachten, een klacht
met betrekking tot vijf te repatriëren personen die zich over een of andere
vorm van vernederend gedrag beklaagden. Van de vijf genoemde personen konden
er drie worden gecontacteerd, waarvan er twee weigerden een verklaring af
te leggen.
Deze personen werden trouwens later, op vrijwillige basis, gerepatrieerd.
Deze repatriëring werd bijgewoond door leden van de Dienst Enquêtes. Verschillende
andere personen van dezelfde nationaliteit werden eveneens verhoord, doch
deze ontkenden enige krenkende behandeling.
Het Vast Comité P ontving ook een klacht uitgaande van een advocate die
er zich over beklaagde dat ze pas na lang aandringen haar cliënten die zich
in de transitzone bevonden, kon spreken, en dan maar gedurende een beperkte
tijdspanne. Op het ogenblik van het incident waren er geen richtlijnen voorhanden
om een dergelijk verzoek op te vangen. Het Vast Comité P heeft kunnen
vaststellen dat de eerstvolgende werkdag al de nodige lessen werden getrokken
en dat door de luchtvaartpolitie Brussel-Nationaal de nodige schikkingen werden
getroffen om dergelijke vragen in de toekomst op te vangen.
De AIG heeft meegevlogen met 20 van de 24 beveiligde vluchten. Alle
24 vluchten werden evenwel gecontroleerd bij inscheping.
De AIG voerde ook 20 controles uit bij de inscheping tijdens verwijderingen
die gebeurden via lijnvluchten. Deze controle houdt in dat ze aanwezig zijn
bij de uithaling uit de cellen van het VDNL, tijdens de begeleiding naar het
vliegtuig en tijdens de inscheping op de lijnvlucht. Er wordt gestreefd naar
één controle op honderd lijnvluchten.
Er valt ook op te merken dat, niettegenstaande de voorafgaande melding van
de aanwezigheid van vier leden van de Dienst Enquêtes P ter gelegenheid
van een aangekondigde controle, er tevens vier enquêteurs van de AIG op dezelfde
plaats en ogenblik toekwamen.
De AIG overweegt bovendien om in de toekomst wat de lijnvluchten betreft,
discrete controles uit te voeren. Dit moet hen toelaten een nog beter en
objectiever beeld te krijgen van de verwijderingen via lijnvluchten.
De AIG heeft haar jaarverslag 2004 inzake repatriëringen klaar.
Dit verslag wordt eerstdaags overgemaakt aan de FOD Binnenlandse Zaken. Het
voornaamste punt in het verslag is het feit dat bepaalde procedures minder
stipt opgevolgd worden door het personeel van het VDNL (vb. deftig gedrag,
kledij, enz.) dan voorheen. In de loop van 2004 vonden hierover reeds gesprekken
plaats met enkele officieren van het VDNL. In het jaarverslag 2004 weet
de AIG het initiatief van het VDNL te appreciëren omtrent de evaluatievergaderingen
naar aanleiding van incidenten. Hierbij zijn volgende diensten of personen
aanwezig: het VDNL, de preventieadviseur DPP, de arbeidsgeneesheer VDNL, de
preventieadviseur VDNL, de AIG, DPMS (medische dienst van de federale politie).
In het verslag wordt ook gewag gemaakt van de nieuwe ‘Franse gordel’ die momenteel
reeds gebruikt wordt door de Franse politie. Op 21 september 2004
woonde de AIG een demo bij van deze quick release-gordel die zal
gebruikt worden tijdens de beveiligde vluchten en moet toelaten dat de te
verwijderen persoon de gepaste bewegingsruimte krijgt met de armen.
De AIG maakt sinds 29 januari 2004 deel uit van de Commissie
Vermeersch II en heeft meegewerkt aan het opstellen van het eindverslag
van deze Commissie. Tijdens een recent onderhoud wees de AIG ook op de aangebrachte
aanpassingen, meer in het bijzonder de aanbeveling 12 geformuleerd door
de Commissie Vermeersch II: “Een permanente externe controle door
het Vast Comité P, niet alleen door middel van onderzoek van eventuele
klachten onder toezicht van het Parlement, maar ook in voorkomend geval, door
bijkomstige controles van de activiteiten van de AIG en eventuele uitzonderlijke
controles op het terrein in functie van de omstandigheden”.
Hieromtrent valt te onderstrepen dat, in een eerste stadium, sommige vertegenwoordigers
van de AIG tijdens de werkzaamheden van de Commissie bepaalde wettelijke aspecten
van haar toestand in het licht van de wet van 18 juli 1991 uit het
oog hadden verloren en er een nogal restrictieve visie op nagehouden hadden
van de opdrachten en de bevoegdheden van het Vast Comité P en de leden
van zijn Dienst Enquêtes P in deze materie.
De uitvoering van de verwijderingen werd in de eerste helft van 2004
overschaduwd door de verschillende uitspraken in het kader of het verlengde
van de zaak Semira Adamu en de reactie daarop van het personeel van het VDNL,
namelijk om geen verwijderingen meer uit te voeren met gebruik van geweld
of dwang.
Men kan stellen dat in 2004 de verwijderingspogingen hierdoor daalden van
12 631 naar 11 047 en het slaagpercentage van 73,50 % naar
67,6 %. Bij deze 12 631 verwijderingspogingen raakten niet minder
dan 17 personeelsleden van het VDNL gewond door weerspannigheid en/of
agressie van een te verwijderen persoon.
De voornaamste redenen waarom een repatriëring niet doorging, is de verbale weigering van de te verwijderen persoon en de afgelasting door DVZ. Zowel tijdens de verwijderingspogingen met de beveiligde vluchten als met de lijnvluchten werd geregeld verbaal of fysiek geweld gebruikt door de te verwijderen persoon, doch zijn er geen echte noemenswaardige incidenten te vermelden.
Het eindverslag van de Commissie Vermeersch II werd aan de minister van Binnenlandse Zaken overhandigd en het is nu afwachten welke aanbevelingen meer specifiek in aanmerking zullen worden genomen. Voor het VDNL zijn de aanbevelingen inzake de aanwending van dwang zonder meer de belangrijkste.
De AIG heeft, zoals voorgeschreven door de minister van Binnenlandse Zaken, ook dit jaar talrijke controles uitgevoerd zowel op de beveiligde als op de lijnvluchten. In totaal voerden zij niet minder dan 40 controles uit.
Het VDNL voert nauwgezet zijn opdrachten uit, hoewel er dit jaar toch kon worden vastgesteld dat bepaalde procedures toch minder professioneel werden nageleefd.
Eén van de belangrijkste uitdagingen van 2005 voor het VDNL is ongetwijfeld
de implementatie van de aanbevelingen van de Commissie Vermeersch II.
Afhankelijk van de uitvoeringsnota van de minister van Binnenlandse Zaken
zullen zo veel als mogelijk aanbevelingen dienen te worden geïmplementeerd.
Dit zal zowel op het financiële vlak als inzake capaciteitsaanwending de nodige
inspanningen vergen van de voogdijoverheid, van het VDNL.
Andere perspectieven zijn: (1) de uitvoering van enkele EU-richtlijnen
(uitlevering van gevangenen, verwijderen van ANAD’s van andere luchtvaartmaatschappijen);
(2) opnieuw activeren van de MPOT’s; (3) het herbekijken van de
opleiding voor de grenscontroleurs-begeleiders.
De Commissie Vermeersch II gaf, zoals supra vermeld, tevens
haar visie over de rol van het Vast Comité P inzake repatriëringen.
Het betreft de aanbeveling 12: “Een permanente externe controle door
het Vast Comité P, niet alleen door middel van onderzoek van eventuele
klachten onder toezicht van het Parlement, maar ook in voorkomend geval, door
bijkomstige controles van de activiteiten van de AIG en eventuele uitzonderlijke
controles op het terrein in functie van de omstandigheden”.
Het is belangrijk hier in herinnering te brengen dat het gaat om een aanbeveling
van een Commissie, emanatie van de uitvoerende macht, over de toezichthoudende
activiteiten die een instelling die valt onder het gezag van de wetgevende
macht, uitoefent op andere emanaties van diezelfde component van de uitvoerende
macht.
Het Vast Comité P zal deze aanbeveling met zijn parlementaire begeleidingscommissie
bespreken en de nodige afspraken maken met de verschillende ad hoc partners
en belanghebbenden.
De dynamiek van de ‘marginale controles’ geëxpliciteerd in de laatste
drie jaarverslagen maakt deel uit van de strategische keuze van het Vast Comité P
om de politiediensten te responsabiliseren voor de klachtenafhandeling [50]
en sluit aan bij zijn kernopdracht om de coördinatie,
de doeltreffendheid en de doelmatigheid van de geïntegreerde politie op te
volgen, in casu de interne controle sensu stricto of het intern
toezicht.
Het intern toezicht, traditioneel een eerste formele toezichtsvorm,
wordt opgevat als een functie die de korpschef of een diensthoofd te volbrengen
heeft in het kader van zijn algemene leidinggevende bevoegdheid. Deze interne
controle sensu stricto omvat primair een aantal specifieke taken en
opdrachten met het oog op de opvolging van de goede werking van een korps
of dienst en van zijn medewerkers. Naast deze algemene kwaliteitsbewaking
houdt dit eerstelijnstoezicht aanvullend ook taakaspecten van klachtenafhandeling
en -management in [51] .
Het principe van de eerstelijnsklachtenafhandeling door de politieverantwoordelijken
vindt bijkomend een grondslag in artikel 10 van de wet van 18 juli 1991
tot regeling van het toezicht op politie- en inlichtingendiensten. Het Vast
Comité P kan namelijk wanneer de gegevens van een ontvangen klacht of
aangifte geen organisatorische disfuncties of ernstige individuele fouten
of nalatigheden betreffen, de bevoegdheid om de initiële klacht te onderzoeken
en af te handelen, overdragen aan de commissaris-generaal van de federale
politie, de korpschef van de lokale politie of aan het hoofd van andere politiediensten
beoogd in artikel 3 van voornoemde wet.
In het verleden werd, in een eerste fase, door het Vast Comité P op basis
van concrete klachtenbundels telkens ‘reactief’ nagegaan of het intern onderzoek
adequaat werd uitgevoerd, zowel wat de formele procedureaspecten als wat de
inhoudelijke componenten betreft. Bij extensie werd het onderzoeksconcept
‘marginale controle’ ook gehanteerd om een algemeen oordeel te vellen betreffende
de sterkten en zwakten van een korps of een dienst op het gebied van de eerstelijnsklachtenafhandeling
en het algemene klachtenbeheer.
Een zekere uitbreiding van de uiteenlopende opdrachten die onder het oorspronkelijke
begrip ‘marginale controle’ werden begrepen, leidde tot een hernieuwde conceptualisering.
Om finaal de performantie van het intern toezicht in al zijn facetten en werkingsaspecten
te waarderen, werd door het Vast Comité P een ontdubbeling gemaakt tussen
enerzijds een analytische-algemene controle (klachtenmanagement en intern
toezicht) en anderzijds een substantiële-gedetailleerde controle (dossiercontrole)
met elk een eigen finaliteit en onderzoeksmethode.
Zowel de actuele maatschappelijke context waarin klachtenafhandeling op een toegenomen overheidsbelangstelling kunnen rekenen als de evolutie naar een meer performante geïntegreerde politie genereren ontegensprekelijk een verhoogde aandacht voor een adequate afhandeling van politieklachten en -aangiften. De specifieke en systematische opvolging van de organisatie van de functie intern toezicht en de opvolging van de resultaten van de klachtenafhandeling op het niveau van de politiediensten, verdienen vanuit voorgaande optiek dan ook diepgaander onderzoek.
In de tweede helft van 2004 werd de Dienst Enquêtes P door het
Vast Comité P gelast met het uitvoeren van een thematisch onderzoek “interne controle sensu stricto”.
Rekening houdend met de conclusies en aanbevelingen uit de onderzoeken gevoerd
tijdens de periode 2001-2003, werden volgende onderzoeksvragen geformuleerd,
met betrekking tot: (1) het klachtenmanagement en de functie intern toezicht
(interne controle sensu stricto): (a) hoe wordt de functie intern
toezicht geïmplementeerd in de korpswerking en -structuur?; (b) is er
een gesystematiseerde klachtenafhandelingsprocedure voorhanden?; (c) wordt
een globale analyse en opvolging van klachten (algemeen
klachtenbeheer of klachtenmanagement) als een tool
voor korpsbeheer gebruikt?;
(2) de afhandeling van klachtendossiers: op welke wijze en in welke mate
worden klachten en grieven van burgers die bij een politiedienst worden gemeld,
ernstig en nauwgezet onderzocht, zowel wat de formele procedureaspecten als
wat de inhoudelijke componenten betreft?;
(3) de opvolging en controle van concrete dossiers: te toetsen in welke
mate de ‘stated goals’ overeenstemmen met de ‘real goals’ teneinde
overeenkomsten of verschillen tussen ‘zeggen’ en ‘doen’ bij de klachtenafhandeling
in de praktijk te detecteren.
Dit onderzoek beoogt de actuele werkingsprincipes van het intern toezicht,
waaronder de klachtenafhandeling, in kaart te brengen en algemene aanbevelingen
en conclusies inzake de functie intern toezicht, het klachtenmanagement en
de klachtenafhandeling door de hiërarchie te formuleren. Het hoeft geen betoog
dat de burger mag verwachten dat klachten en grieven over een politieoptreden
of individueel functioneren van een politieambtenaar, op een behoorlijke wijze
worden onderzocht.
In die zin neemt het Vast Comité P zijn verantwoordelijkheid voor de
goede afloop van klachtenonderzoeken die het naar de politiehiërarchie oriënteert.
In concreto hebben 70 politiezones, waaronder
34 in Vlaanderen, 34 in Wallonië en 2 zones specifiek voor Brussel-Hoofdstad
het voorwerp uitgemaakt van onderzoek tijdens de periode oktober-december 2004.
Met het oog op de toetsing van de klachtenafhandelingswijze in
specifieke dossiers werden voor de referentieperiode
1 januari 2003 tot en met 31 juli 2004 131 dossiers
geselecteerd die verband houden met de thema’s “gemeenschapsgerichte politiezorgfilosofie
en de minimale dienstverlening” en “aanwending van macht, misbruik
van functie en het tekortkomen aan de beroepsplichten binnen het verkeersdomein”.
Een beperkt aantal dossiers had betrekking op de bijzondere problematiek inzake
“ongewenst seksueel gedrag op het werk”.
Bij de dossiersteekproef werden zowel klachten in aanmerking genomen die rechtstreeks
bij de betrokken korpsen werden aanhangig gemaakt als klachten die na overdracht
door het Vast Comité P aan de hiërarchie werden toegezonden.
Voor de uitvoering van dit thematisch onderzoek werden zowel analytische-algemene als substantiële-gedetailleerde controles uitgevoerd.
Een analytische-algemene controle betreft een basistoezicht
ontwikkeld vanuit het COSO-model, dat een risicoanalysemodel is voor interne
controle en tot doel heeft algemene conclusies te formuleren op het gebied
van de effectuering van de functie intern toezicht, het klachtenmanagement
en de klachtenafhandelingswijze. De 70 geselecteerde zones werden aan deze
controle onderworpen met het oog op onderzoek naar de functie intern toezicht
en het klachtenmanagement.
Dit klachtenmanagement omvat het effectief aanwenden van de resultaten
van de klachtenonderzoeken met het oog op het beheer en de aansturing van
de korpswerking. Klachtenbeheer fungeert met andere woorden als terugkoppelingstool
(of input) in het kader van het kwaliteits- en personeelsbeleid van de politieorganisatie
en genereert idealiter effecten op het vlak van de doelmatigheid en de doeltreffendheid
van de politiewerking.
De substantiële-gedetailleerde controle is een toetsing van
de formele en inhoudelijke afhandelingswijze van klachtendossiers. De verwerking
van de resultaten van deze controlebenadering moet toelaten om conclusies
te formuleren inzake de formele en inhoudelijke afhandelingswijze van de geselecteerde
dossiers, evenals algemene aanbevelingen inzake klachtrecht en klachtenafhandeling.
Zowel de – door het Vast Comité P vooropgestelde – randvoorwaarden
voor een adequate klachtenbehandeling als de onderscheiden stappen inzake
de formele en de inhoudelijke klachtenbehandeling werden bevraagd. Concreet
betekent dit dat de substantiële gedetailleerde controle van 131 dossiers
– afgehandeld door de hiërarchie – moet toelaten thema- en dossiergebonden
conclusies te formuleren.
Op basis van de dossierstudie werd een vergelijking gemaakt tussen:
(1) wat de respondenten ‘zeggen’ aangaande het klachtenonderzoek en (2) wat
effectief in de praktijk gebeurt bij de afhandeling van de klachtenbundels.
Deze analyse is er bijgevolg op gericht om de overeenkomsten, maar ook de
verschillen te detecteren tussen ‘zeggen’ en ‘doen’ bij de formele en inhoudelijke
afhandeling van klachten.
Het onderzoeksrapport inventariseert de algemene bevindingen en de onderzoeksresultaten inzake de functie intern toezicht, het klachtenmanagement en de eerstelijnsklachtenafhandelingswijze.
Samenvattend kan alvast worden gesteld dat de functie intern toezicht
meer impliceert dan een voornamelijk reactieve formele en inhoudelijke eerstelijnsklachtenafhandeling.
Opgevat als een instrument voor een beter
korpsbeheer zou de behandeling van individuele klachten systematisch
moeten bijdragen tot een globale analyse van de werking van het korps en dienen
te leiden tot het nemen van maatregelen om de interne werking van het korps
te verbeteren (door een structurele en oorzaakgerichte aanpak).
In de politiële praktijk bevindt het klachtenmanagement
zich ontegensprekelijk nog in een verkennings- en opstartfase.
Het onderzoek brengt verder discrepanties tot uiting tussen de
vooropgestelde doelstellingen inzake de klachtenafhandeling of ‘stated
goals’ en de daadwerkelijke afhandeling van klachtenbundels of ‘real
goals’. Verbeterpunten situeren zich hoofdzakelijk daar waar meer systematiek
en formalisering van de klachtenprocedure en het klachtenafhandelingsproces
kan worden behaald.
Een performant afhandelingsproces vereist namelijk dat
elke klacht geuit door een burger of medewerker kwalitatief en gelijkwaardig
wordt onderzocht en afgehandeld, ongeacht bij welke instantie of op welk niveau
de aanmelding is gedaan of het onderzoek wordt gevoerd. Hierbij dient voldaan
te worden aan een aantal minimale formele en inhoudelijke vereisten.
Wat de formele klachtenafhandeling betreft, werd aangetoond dat verbeterpunten onder meer betrekking hebben op: (1) de opvolging van het klachtenafhandelingsproces en de afhandelingstermijn; (2) de overzichtelijkheid en volledigheid van het dossier; (3) de registratiepraktijk van binnenkomende klachten; (4) de ontvangstmelding aan de klager; (5) de (schriftelijke) kennisgeving aan het betrokken personeelslid; (6) de rapportering aan externe partners en bevoegde overheden.
Wat de inhoudelijke aspecten betreft, blijkt het onderzoek van
klachten ten laste en ten ontlaste en met de nodige objectiviteit te worden
uitgevoerd.
Het intern onderzoek is voornamelijk gericht op de toedracht
van de feiten, het verloop van de interventie en de omstandigheden. Het is
echter niet gebruikelijk om een standaardverslag van het uitgevoerde intern
onderzoek op te stellen. Daardoor komen transparantie en accountability
in het gedrang.
In de gevallen waar een klachtenonderzoek heeft uitgewezen dat er problemen
waren, volgt doorgaans een individuele maatregel met het oog op bijsturing
van de medewerker. Knelpunten met betrekking tot de inhoudelijke klachtenafhandeling
betreffen voornamelijk: (1) het verstrekken van een onderbouwde en gemotiveerde
afhandelingsinformatie aan de klager, inclusief een kennisgeving van de mogelijkheid
van een tweede lezing door Vast Comité P; (2) een constructieve
feedback over het intern onderzoek en de eindconclusie aan de betrokken medewerker.
Aansluitend bij de onderzoeksresultaten van de voorbije werkingsjaren,
kan opnieuw worden besloten dat interne controle sensu stricto
in de lokale politiepraktijk meestal voornamelijk beperkt is tot het deelaspect
klachtenafhandeling en dat de systematische analyse van klachten en grieven
in mindere mate als tool voor korpsbeheer wordt gebruikt.
Bijgevolg blijven de algemene aanbevelingen die het Vast Comité P in
zijn jaarverslag 2003 heeft geformuleerd al hun pertinentie behouden,
namelijk: (1) de noodzaak aan vervanging of actualisering van de omzendbrief
POL 48 tot regeling van het intern toezicht, waarbij afstemming op o.m.
de tuchtwetgeving en het evaluatiegebeuren fundamenteel is; (2) inzake
de vormgeving van het klachtrecht van de burger en de interne klachtenafhandeling
door de geïntegreerde politie, gestructureerd op twee niveaus, is er duidelijk
nood aan een consistent raamwerk waarbij formele procedureaspecten en inhoudelijke
componenten worden geïnventariseerd; (3) basisopleiding en voortgezette
vorming aan de verantwoordelijken intern toezicht zal bijdragen tot enerzijds
de effectuering van een uniforme en gesystematiseerde klachtenafhandelingsprocedure
op het niveau van elke politiedienst en anderzijds een performant klachtenmanagement.
Uiteraard mag niet worden voorbijgegaan aan de verschillende initiatieven die op lokaal niveau
werden genomen. Niettemin blijkt opnieuw dat de functie intern toezicht niet
altijd systematisch en gestructureerd ingebouwd is in de politiewerking en
te weinig als ‘managementinstrument’ wordt gebruikt.
Eén van de redenen waarom een geformaliseerde klachtenafhandelingsprocedure
vaak niet voorhanden is, heeft te maken met het feit dat er geen formele en
materiële standaarden in een regelgevende tekst zijn vastgelegd.
Binnen de politiewereld is men nochtans vragende partij voor
een regelgevend klachtenframework. Regelgeving zou de aandacht voor klachten
en klachtenmanagement ongetwijfeld een sterke positieve impuls geven. Daartegenover
staat dat men actueel het waarborgen van een politioneel klachtrecht bezwaarlijk
alleen kan laten afhangen van regelgeving.
Learning by doing blijft wellicht het beste advies.
In de stad Mechelen werd bij gemeenteraadsbesluit van 29 mei 2002
een indirecte belasting op het vervoer van bestuurlijk of gerechtelijk aangehouden
personen ingevoerd. Opdat deze indirecte belasting, ‘overlasttaks’ genoemd,
kan worden geheven, dient een aantal voorwaarden vervuld te zijn: (1) de
persoon stelt gedragingen die de levenskwaliteit van de inwoners kunnen beperken
op een manier die de normale druk van het sociale leven overschrijdt; (2) de
persoon maakt het voorwerp uit van een gerechtelijke of een bestuurlijke aanhouding;
(3) de persoon moet met een politievoertuig worden overgebracht.
In de praktijk wordt dit instrument toegepast door de lokale politie van Mechelen
die daarvoor een tweeledige procedure heeft uitgewerkt (waarschuwing en inning).
De burgemeester en de korpschef van de lokale politie te Mechelen verzochten
het Vast Comité P per brief van 25 november 2003 een onderzoek
te voeren naar de toepassing van de overlasttaks en deze te toetsen aan de
aantijgingen van de Arabisch-Europese Liga (AEL) dat de Mechelse politie de
overlasttaks misbruikt om de Marokkaanse gemeenschap te viseren. De rechtstreekse
aanleiding voor de aanklacht van de AEL was een individueel dossier. Deze
klacht werd mee opgenomen in het onderzoek, alsook een tweede individueel
klachtendossier.
De doelstellingen van het onderzoek werden grotendeels bepaald door
de vraag van de burgemeester en de korpschef en door de toevoeging van de
twee concrete klachten aan het dossier.
Voorafgaandelijk werd het begrip ‘overlasttaks’ (indirecte belasting op het
vervoer van bestuurlijk en gerechtelijk aangehouden personen) juridisch bekeken.
De door de lokale politie van Mechelen uitgewerkte procedure werd o.a. ontleed
in functie van de invoering van de overlasttaks in het takenpakket van de
politie van Mechelen en van de toepassing ervan.
De toepassing van deze taks in de twee klachtendossiers diende grondig te
worden onderzocht. Tevens werd een analyse verricht van alle dossiers met
betrekking tot de toepassing van de overlasttaks in 2003.
Basisdocumentatie over het onderwerp werd door het korps toegezonden,
aangevuld en toegelicht op een presentatie door de korpschef, de officier
belast met het intern toezicht, de officier van het gerechtelijk bureel en
de dossierbeheerder van het gerechtelijk bureel. Voor verdere analyse werden
volgende gegevens opgevraagd: (1) de basisgegevens van het totale aantal
dossiers met betrekking tot overlasttaks in 2003; (2) het bestaande reglement
betreffende de belasting op het vervoer van dronken personen; (3) het
aantal dossiers met betrekking tot de belasting op het vervoer van dronken
personen in 2003; (4) een overzicht van het aantal bestuurlijke en gerechtelijke
aanhoudingen in 2003.
Het register ‘overlasttaks’ in het Integrated System for Local Police
(ISLP) voor de toepassing van het jaar 2003 werd overgemaakt aan de hand van
verschillende overzichtslijsten. De overzichtslijsten werden nadien aangevuld
met bijkomende documenten (processen-verbaal, fiches bestuurlijke aanhouding
en interventiefiches).
Het onderzoeksmateriaal werd geanalyseerd en gereproduceerd in algemene bevindingen
en tabellen naar leeftijdsverdeling, feiten en context, zowel voor de toepassing
van de inningen als voor de waarschuwingen.
Een bijkomende analyse werd verricht op basis van de naam van de personen
aan wie deze taks werd opgelegd in 2003.
De concrete klachten werden verder onderzocht: dossieranalyse, nazicht van
documenten, gesprekken met en verhoren van leidinggevende en uitvoerende politieambtenaren.
De nieuwe wetgevende initiatieven die de gemeenten de mogelijkheid bieden
om de overlast te bestraffen met administratieve boetes werden ook in het
onderzoek verweven.
Het syntheseverslag en de voorgaande verslagen werden door het Vast Comité P toegezonden aan de burgemeester en de korpschef. De onderzoeksbevindingen en de opmerkingen van de korpschef werden besproken op een vergadering met een lid en een commissaris-auditor van het Vast Comité P, de burgemeester, de korpschef en zijn technische staf. Nadien werd het eindverslag opgesteld, waarin een aantal aanbevelingen werden opgenomen om een maximale garantie te bieden dat de rechten en de vrijheden van elke persoon op wie het systeem wordt toegepast, steeds gewaarborgd zijn.
In 10 % van het totaal aantal aanhoudingen in 2003 werd de procedure
inning toegepast. Het ging meestal om bestuurlijke aanhoudingen (slechts
2 gerechtelijke). De inningen werden toegepast op 132 personen, 83 personen
waren het voorwerp van een waarschuwing. In 39 gevallen werd proces-verbaal
opgesteld, waarvan 21 wegens verstoring van de openbare orde en rust. Twee
derden van de feiten die aanleiding gaven tot een bestuurlijke aanhouding
en waarvoor geen proces-verbaal werd opgesteld, kregen als kwalificatie “persoon
die de openbare rust daadwerkelijk verstoort”. De 18 tot 25-jarigen vormen
de grootste groep in de procedure inning. De context waarin de aanhoudingen
voornamelijk gebeurden, zijn voetbal, overlast op straat en het uitgangsleven.
De inning van de indirecte belasting op het vervoer van aangehouden personen
werd in 2003 vaker toegepast op mensen met een Nederlands of westers klinkende
naam (60 % van de gevallen) dan op mensen met een anders klinkende naam.
De belangrijkste vaststelling bij de verdere vergelijking van deze twee variabelen
met het bestaande onderzoeksmateriaal is dat wanneer de voetbalgerelateerde
toepassingen buiten beschouwing worden gelaten, de verhouding zowaar wordt
omgedraaid: 66 % van de overige toepassingen vinden we dan terug in de
groep met de anders klinkende naam. Voor de procedure waarschuwing loopt
het percentage van de groep personen met een anders klinkende naam op tot
78 %.
De cijfers geven een beeld over de verhoudingen in de toepassing ervan
door de politie in 2003, maar zeggen niets over het optreden van de politie
op zich. Het optreden van de politie is steeds een reactie op het door de
betrokken personen in een bepaalde context gestelde gedrag. Dit gedrag wordt
niet alleen proactief door de politie vastgesteld, maar ook door inwoners
of derden aan de politie gemeld.
De toepassing van het reglement in de praktijk bevat twee kritieke punten:
(1) de invulling van het gedrag dat de overlast uitmaakt; (2) de
aanhouding van personen.
Doorgaans worden de omstandigheden die aanleiding gaven tot de aanhouding
in algemene termen weergegeven. Dergelijke algemene omschrijvingen laten
niet toe een concreet beeld te schetsen van de juiste gebeurtenissen. De
controle op de bestuurlijke aanhouding werd niet steeds geverifieerd.
Het onderzoek van het eerste individueel dossier bracht aan het licht dat
de voorwaarden om tot bestuurlijke aanhouding over te gaan, zoals bepaald
in artikel 31 van de wet van 5 augustus 1992 op het politieambt,
niet aanwezig waren en de inning dus niet gerechtvaardigd was.
In het onderzoek van het tweede individueel dossier kwam vast te staan dat
de concrete elementen ontbreken die aantonen door welke individuele, materiële
gedragingen de betrokken persoon de overlast veroorzaakt. Dit is een miskenning
van de voorwaarden om een inning te rechtvaardigen. In beide concrete klachtendossiers
werd de procedure van artikel 33 van de wet van 5 augustus 1992
op het politieambt (verwittiging van een officier van bestuurlijke politie,
registratie) niet of niet volledig gerespecteerd.
De brede definitie van het begrip overlast als “gedragingen die
de levenskwaliteit van de inwoners kunnen beperken op een manier die de normale
druk van het sociale leven overschrijdt”, laat ruimte tot interpretatie
en houdt steeds een risico op een willekeurige toepassing in.
De procedure van de inning lijkt meestal correct te worden toegepast. Enkele
gevallen bevatten aanwijzingen dat de bestuurlijke aanhouding deels als een
formaliteit wordt beschouwd. Hierin schuilt het gevaar dat een overbrenging
of aanhouding zou worden verricht om de procedure te kunnen toepassen.
In het onderzoek naar de toepassing van de overlasttaks door de lokale
politie van Mechelen in 2003 werden geen elementen van racisme of machtsmisbruik
gevonden. De aantijging van de AEL dat de Mechelse lokale politie de overlasttaks
misbruikt om bepaalde groepen te viseren, is een veralgemening die nergens
op gebaseerd is. Het onderzoek bracht wel aan het licht dat in het concrete
geval dat aanleiding gaf tot de reactie van de AEL in de pers, de politie
ondoordacht tot een bestuurlijke aanhouding is overgegaan. Meer bepaald was
in het eerste individuele dossier de volstrekte noodzakelijkheidsvereiste
zoals bepaald in artikel 31 van de wet van 5 augustus 1992
op het politieambt om tot een bestuurlijke aanhouding over te gaan, niet aanwezig.
Dit geval kan dan ook beschouwd worden als machtsoverschrijding, namelijk
het gebruik maken van dwang om inopportune politiehandelingen te stellen.
Het onderzoek naar de toepassing van de overlasttaks door de lokale politie
van Mechelen bracht naar voren dat het instrument reactief wordt gehanteerd
voor gebeurtenissen die ‘overlast’ uitmaken, wat meestal gepaard gaat met
een bestuurlijke en uitzonderlijk met een gerechtelijke aanhouding. Uit de
analyse van de dossiers van de toepassingen in 2003 blijkt dat de procedure
in de meeste gevallen correct wordt toegepast.
Niettemin zijn aanpassingen in de procedure, de toepassing en de controle
wenselijk om de legitimiteit van de aanhouding maximaal te garanderen. Daarbij
moet de registratie op grond van de individuele concrete gedragingen die de
overlast uitmaken en die de aanhouding noodzaakten, de toetssteen zijn op
basis waarvan kan worden beoordeeld en gecontroleerd of de politie bijdraagt
tot de bescherming van de individuele rechten en vrijheden en deze doet naleven.
De toekomst zal uitwijzen of het vernieuwde wettelijk instrumentarium in het
domein van de gemeentelijke administratieve sancties de verwachtingen kan
inlossen om daden van overlast te kunnen bestraffen met administratieve boetes.
In termen van efficiëntie kan worden verwacht dat een door de politie toegepast
systeem van indirecte belasting op het vervoer van aangehouden personen voor
de aanpak van overlast, zoals toegepast in Mechelen, zich daarnaast moeiteloos
zal weten te handhaven.
De privatiseringstendens van de publieke sector vindt de laatste jaren ook ingang in het veiligheidsbeleid en in de uitoefening van de politiefunctie. Zo heeft de wetgever onder meer aan een aantal ambtenaren en agenten van private veiligheidsdiensten een specifieke bevoegdheid toegekend die bijzondere raakpunten vertoont met de uitoefening van de politiefunctie. Hierdoor vallen deze personen en diensten, binnen die hoedanigheid, onder de toezichtsbevoegdheid van het Vast Comité P. Zodoende wordt hun werking, zoals die van de reguliere politiediensten, in principe getoetst aan de drie kerntaken van het Vast Comité P: (1) het respect voor en de bescherming van de rechten van de mens; (2) de coördinatie en (3) de doeltreffendheid en doelmatigheid van de politie.
Een aantal onderzoeken heeft echter reeds uitgewezen dat er een aanzienlijke
impact kan zijn op, zo niet een spanningsveld tussen, de activiteiten van
de (semi-)private veiligheidssector en de uitoefening van taken door de reguliere
politiediensten. Bijgevolg dient het toezicht zich ook, en vooral, toe te
spitsen op het mogelijke effect van de werking van deze (semi-)private organisaties
op de (perceptie van de) doeltreffendheid/doelmatigheid en coördinatie van
de reguliere politiesector. In het bijzonder hebben we het hier over de effecten
van het uitbesteden van taken die tot op heden door de politiediensten werden
uitgeoefend, de roep om uitbreiding van bevoegdheden betreffende het gebruik
van dwang en geweld voor de bewakingsagenten en de beschikking daarbij over
wapens en handboeien.
In dat verband dient bij deze doelgroep ook te worden onderzocht of deze voldoet
aan een aantal randvoorwaarden waaronder een concrete taakafbakening en een
deugdelijke controle op alle taken die buiten hun politiebevoegdheid vallen.
Zulke beleidsevolutie vergt in elk geval reflectie, zowel van praktische als
van fundamentele, juridische en rechtsfilosofische aard.
Het onderzoek bevindt zich momenteel nog in een beginstadium. Wat
de verdere uitwerking betreft, wordt eraan gedacht om de problematiek vanuit
verschillende invalshoeken te bekijken. Een eerste idee bestaat erin de krijtlijnen
te trekken waaraan publiek private samenwerking in een rechtsstaat dient te
voldoen en van waaruit duidelijk de kerntaken van de overheid binnen een rechtsstaat
kunnen worden vastgelegd. Vervolgens zullen de bestaande en geplande initiatieven
worden geïnventariseerd.
Vanuit dit overzicht zullen, aan de hand van een risicoanalyse, jaarlijks
een aantal thema's projectmatig worden behandeld en doorgelicht. Deze projectmatige
aanpak moet toelaten, na afloop van een onderzoek, concrete aanbevelingen
te formuleren, in voorkomend geval resultaten te meten en op te volgen. Deze
aanpak biedt tevens de nodige flexibiliteit om in functie van nieuwe elementen
de prioriteiten te herschikken.
De aanpak van de mensenhandel werd als prioriteit in het nationaal
veiligheidsplan
[55] ingeschreven
en is derhalve ook een dwingend aandachtspunt voor de geïntegreerde politiedienst.
Het nationaal veiligheidsplan stelt meer algemeen, met het oog op een performante
werking, de volgende basisconcepten voorop: programmawerking en gemeenschapsgerichte
en informatiegestuurde politiezorg.
De Kadernota Integrale Veiligheid opgesteld in het kader van de Ministerraad
van 30 en 31 maart 2004 bepaalt een aantal strategische doelstellingen,
teneinde op doeltreffende wijze bij te dragen tot de strijd tegen mensenhandel
en mensensmokkel [56]
: (1) betere kennis en betere operationele definities
van mensenhandel en -smokkel; (2) meer algemene en specifieke preventieve
maatregelen; (3) de verbetering en vermeerdering van toezicht en controles;
(4) coördinatie, overleg, samenwerking en informatie-uitwisseling tussen
alle betrokken actoren op nationaal en internationaal vlak; (5) een strengere
repressie; (6) een betere opvang van slachtoffers.
Wat het repressieve luik betreft, wordt gesteld dat de opsporingen, de onderzoeken
en verhoren, alsook de vervolgingen en vonnissen, kunnen verbeterd worden
door de realisatie van onder meer volgende doelstellingen: (1) een betere
samenwerking tussen de verschillende inspectiediensten, politiediensten, opvangcentra
voor slachtoffers van mensenhandel, de Dienst Vreemdelingenzaken en de gerechtelijke
overheden; (2) de verdere uitbouw van de gegevensbank omtrent mensenhandel
voor de politie, alsook de verbetering van het beeld van de politie; (3) de
destabilisatie van misdaadgroeperingen en -netwerken en de uitvoering van
financiële onderzoeken; (4) de bestraffing van de opdrachtgevers, met
name de personen die opdracht geven aan ‘onderaannemers’ en zich schuldig
maken aan mensenhandel.
De doeltreffendheid van de controles van de politiediensten, de sociale inspectiediensten
en de inspectie van de sociale wetten wordt als een kritieke succesfactor
beschouwd voor de verwezenlijking van de geformuleerde doelstellingen.
Met dit onderzoek wenst het Comité zich een beeld te vormen van de
wijze waarop de lokale politie en de gerechtelijke dienst arrondissement (GDA)
de verschillende vormen van prostitutie binnen hun ambtsgebied beheersen en
van de inspanningen die aan de dag worden gelegd inzake bestrijding van mensenhandel
op het gebied van prostitutie. Conform de kerntaken van het Vast Comité P
en de doelstellingen geformuleerd in het nationaal veiligheidsplan en de Kadernota
Integrale Veiligheid werd in dit onderzoeksluik het accent gelegd op de evolutie
inzake geïntegreerde aanpak van het fenomeen prostitutie, zowel binnen de
lokale politiekorpsen als in samenhang met de GDA en externe actoren, alsmede
op de informatie-uitwisseling tussen de verschillende diensten.
Uit lezing van open bronnen groeide het idee om dit opvolgingsonderzoek een
meerwaarde te geven door een aantal terugkerende stellingen in publicaties
te toetsen aan de ervaring van de Belgische politiediensten. In het bijzonder
de bewering dat ten opzichte van Belgische politieambtenaren actief in de
strijd tegen de georganiseerde mensenhandel doodsbedreigingen zouden worden
geuit en de meldingen van een verschuiving van het fenomeen, trokken onze
aandacht.
In tegenstelling tot het eerste onderzoeksluik, naar de politionele
controle op raam- en barprostitutie, kon in dit opvolgingsonderzoek, door
de aard van de overige prostitutievormen, geen bevraging worden gedaan van
de prostituees.
Het onderzoeksopzet bleef om die reden beperkt tot een bevraging van sleutelfiguren,
zowel binnen een aantal politiezones als op het niveau van de GDA’s. Dienaangaande
werd geopteerd voor de techniek van halfopen interviews, teneinde een zekere
structuur aan het onderhoud te geven, doch zonder remmend te werken op inhoudelijk
vlak. Deze keuze is niet alleen ingegeven door deze psychologische dimensie,
maar tevens door de moeilijkheid om een volledig gestructureerde vragenlijst
op te stellen, bruikbaar voor alle diensten, gezien hun verschillende morfologie
en uiteenlopende plaatselijke toestand.
Ratione loci viel de keuze op een aantal steden en gemeenten die reeds
in het eerste of tweede onderzoeksluik het voorwerp uitmaakten van een bevraging
van de prostituees. Naast de steden Antwerpen en Gent en de gemeenten Schaarbeek
en Sint-Joost-ten-Node op lokaal vlak, evenals de GDA Brussel en Gent op arrondissementeel
niveau, werd de stad Sint-Niklaas aan deze lijst toegevoegd. In het boek
“Femmes dans les griffes des aigles” van de journaliste en ULB-assistente
Hermine Bokhorst is immers sprake van een verschuiving van het Albanees prostitutiemilieu
van Antwerpen naar Sint-Niklaas, waar, volgens een onderzoeker, de politie
niet zou weten hoe dit fenomeen aan te pakken [57]
.
Ratione materiae werden, behoudens de opvolging van knelpunten die in het onderzoek naar raamprostitutie aan het licht kwamen, volgende thema’s behandeld: (1) de vormen van prostitutie waarmee de politiediensten geconfronteerd worden en de mate waarin zij bij machte zijn om daar controle op uit te oefenen of onderzoek naar te voeren; (2) de mate waarin daaruit blijkt of het om al dan niet vrijwillige en al dan niet georganiseerde prostitutie gaat; (3) in hoeverre de politie kennis heeft van (klachten met betrekking tot) overlast in het raam van prostitutieactiviteiten; (4) of er een samenhang wordt vastgesteld met andere misdrijven en, in voorkomend geval, of er wordt gezorgd voor een geïntegreerde aanpak (samenwerking, informatie-uitwisseling, feedback); (5) eventuele problemen waarmee de onderzoekers worden geconfronteerd bij de aanpak van mensenhandel en het onderzoek naar dit fenomeen (onderzoek – middelen – samenwerking met andere diensten, zowel intern als extern zoals parket en hulpverlening – informatiestroom – AIK); (6) in welke mate dit type werk een bijzondere psychologische impact heeft en zo ja, of er voor opvang wordt gezorgd; (7) vooral voor Brussel, Antwerpen en Sint-Niklaas, in hoeverre de politiediensten worden geconfronteerd met Albanese bendes en welke bijzondere implicaties dit desgevallend met zich meebrengt (toetsen van de beweringen in open bronnen, inspanningen, resultaten, specifieke problemen); (8) werden er reeds bedreigingen geuit ten overstaan van onderzoekers en hoe werd daarop gereageerd; (9) welke verwachtingen er heersen bij de politiediensten, zowel intern (naar de eigen hiërarchie en andere politiediensten) als extern (DVZ, sociale en arbeidsinspectie, gerechtelijke en bestuurlijke overheden, Vast Comité P, Parlement, e.a.); (10) welke impact het beschermd statuut van slachtoffer van mensenhandel heeft op de beheersing van het fenomeen en het verloop van het onderzoek in het bijzonder.
De bezochte korpsen beschikken alle over een gespecialiseerde afdeling
belast met de bestrijding van mensenhandel, binnen de lokale recherche.
In de eerste onderzoeksfase werd duidelijk dat, hoewel er verschillen bestaan
in de aanpak van prostitutie, een streven naar concentratie van het fenomeen
in een gedoogzone als gemeenschappelijke noemer kan worden beschouwd. De
controle-instrumenten die worden aangewend verschillen echter: controle van
huurcontracten van ‘carrés’, gemeentelijke taksen, het statuut van dienster
in een bar, met de daaraan gekoppelde meldingsplicht bij de politie bij aanvang
van het contract, e.a. Sinds de politiehervorming maken de politie van Schaarbeek,
waar op basis van het statuut van dienster werd gecontroleerd, en het politiekorps
van Sint-Joost-ten-Node, waar de prostitutie de vorm van carrés aannam, deel
uit van eenzelfde zone.
Er wordt op een meer gestructureerde en systematische manier gewerkt, soms
onderbouwd door een voorafgaande beeldvorming van de problematiek. Dit is
onder meer het geval in de zone Schaarbeek/Sint-Joost-ten-Node/Evere, waar
een sociologe in 2003 een studie heeft gemaakt, die leidt tot een doordachte
aanpak van de mensenhandel in het algemeen en de prostitutie in het bijzonder.
Ook in Antwerpen werd door een hoofdinspecteur van politie en een laatstejaarsstudente
criminologie een evaluatie gemaakt van de werking van de politie inzake escort,
bar- en privé-prostitutie. Deze studie, die kadert in de laatste fase van
het beleidsplan “prostitutie” van de stad Antwerpen en tevens een uitgebreide
beeldvorming bevat van deze vormen van prostitutie, werd overgemaakt aan het
parket en wordt gebruikt met het oog op beleidsvorming.
Zoals in Antwerpen worden ook in Schaarbeek door de gemeentelijke diensten
initiatieven ontwikkeld rond de beheersbaarheid van prostitutie. Zo werd
in Schaarbeek, vanuit een geïntegreerde aanpak van de prostitutie, een beleid
gevoerd bestaande uit het opkopen door de gemeente van hoekpanden, teneinde
te beletten dat het werkgebied van de prostituees zich zou uitbreiden tot
naburige straten. Het in juli 1998 gestarte proactief onderzoek naar mensenhandel,
“MILAN” genaamd, wordt er voortgezet.
In Antwerpen wordt het beleidsplan, zoals uiteengezet in de eerste
twee onderzoeksfases naar de politionele aanpak van de raamprostitutie, verder
uitgevoerd en richt het zich in een laatste fase nu ook op de verborgen vormen
van prostitutie. Deze aanpak gebeurt, zoals in het verleden, gericht, als
deel van een duidelijke visie en strategie, onderbouwd door onderzoeken en
een fenomeenanalyse. Daarbij blijft men waakzaam voor mogelijke verschuivingen,
zowel geografisch als tussen de verschillende vormen van prostitutie.
Wat de consolidatie van de reeds bereikte resultaten betreft, zorgt de politie
voor een permanente aanwezigheid in het Schipperskwartier, conform de vaststelling
dat een verslapping van de aandacht snel leidt tot een heropflakkering van
randcriminaliteit, een probleem dat reeds werd aangehaald in gesprekken in
het raam van de eerste onderzoeksfase. Tevens werd de Cel Schipperskwartier
omgevormd tot een Cel Prostitutie en kende zij een kaderuitbreiding. De toekomst
zal uitwijzen of de keuze om de politieantenne in het Eros Center in te planten
geen nefaste gevolgen zal hebben op de werking en geloofwaardigheid van de
politie.
In Gent zet de Unit MEPROSCH het gevoerde beleid, dat in het eerste onderzoeksluik succesvol bleek, voort, rekening houdend met het toen geformuleerde voorbehoud met betrekking tot de registratie van medische gegevens over de prostituees en na goedkeuring door de Commissie voor de bescherming van de persoonlijke levenssfeer. De Gentse recherche werkt in nauw verband met een groot aantal externe diensten, die een meerwaarde kunnen bieden in de controle op prostitutie en de strijd tegen mensenhandel. Intern worden bij grote acties ook leden van de interventiedienst en de wijkwerking betrokken. Tevens werd gewezen op de bijzondere inzet van een wijkverantwoordelijke die in het ambtsgebied alle Turkse bars werkend onder de rechtspersoonlijkheid van een vzw in kaart heeft gebracht.
De prioriteit van de lokale politiediensten in de bezochte zones is
de verschillende vormen van prostitutie te beheersen, door zicht te hebben
op wie waar werkt, eerder dan ze te beteugelen, voor zover het niet gaat om
mensenhandel, gedwongen prostitutie of om tewerkstelling van minderjarigen.
De informatiewaarde van de controles ligt enerzijds in de beeldvorming op
het niveau van het arrondissementeel informatiekruispunt (AIK), en anderzijds
in de exploitatie van de gegevens in gerechtelijke onderzoeken.
Behoudens de zone Sint-Niklaas, die geen raam- of tippelprostitutie op haar grondgebied heeft, hebben de bezochte zones te kampen met vier vormen van prostitutie, die hierna worden besproken.
De onderzochte zones lijken deze vorm van prostitutie goed onder controle
te hebben. Zowel de bars als de ‘carrés’ worden frequent en grondig gecontroleerd
door middel van een plaatsbezoek. De praktijk om prostituees die voor de
eerste keer worden aangetroffen uit te nodigen voor een intakegesprek lijkt
veralgemeend. Tijdens dat gesprek krijgen de prostituees ook in alle zones
informatie met betrekking tot het statuut van slachtoffer van mensenhandel.
In Antwerpen wordt verwacht dat de opening van het Eros Center, met een vijftigtal
vitrines, enkele verschuivingen zal teweegbrengen binnen het Schipperskwartier.
De ramen zijn er goedkoper en de veiligheid, door de aanwezigheid van een
politieantenne in de wijk, kan eveneens een aantrekkingspool vormen. Tevens
zou zich een evolutie voordoen waarin wordt overgegaan van twee naar drie
shiften.
De straatprostitutie vormt, in de zones waar zij voorkomt, een bijzonder
probleem. Bij deze vorm van prostitutie gaat een sterke overlast voor de
lokale gemeenschap gepaard met een juridisch-technisch beperkt arsenaal van
middelen. Bovendien verplaatst het fenomeen zich, gezien zijn aard, na politionele
acties zeer gemakkelijk en keert het even snel terug naar de plaatsen van
voorkeur.
De Antwerpse Atheneumbuurt, waar een heropflakkering van de straatprostitutie
merkbaar was, zou opnieuw opgekuist zijn, op de gebeurlijke aanwezigheid van
een vijftiental ‘heroïnehoertjes’ na. Dit laatste hardnekkige fenomeen wordt
door de politie gekoppeld aan de nabijheid van de Freeclinic, waar
drugverslaafden terechtkunnen.
Op het vlak van straatprostitutie kampt de stad Brussel met een bijzonder
probleem. Hoewel de beleidsvoerders zich laten inspireren door de Antwerpse
aanpak, zorgt de geografische ligging van de probleemwijk voor een bijkomende
moeilijkheid. De prostitutie in en rond de Brusselse Koopliedenstraat situeert
zich immers op het grensgebied van de stad Brussel en de gemeenten Schaarbeek
en Sint-Joost-ten-Node. Slechts door een gecoördineerde aanpak door de twee
betrokken politiezones kan een verplaatsingsfenomeen worden tegengegaan.
Een permanent overlegorgaan, samengesteld uit de drie betrokken burgemeesters
en de twee korpschefs van lokale politie, staat in voor de opvolging van het
probleem.
Hoewel moeilijker toegankelijk voor controle veroorzaken deze vormen van prostitutie weinig of geen maatschappelijke overlast. Ook hier is een positieve evolutie zichtbaar. Waar in de eerste onderzoeksfases in 2001 en 2002-2003 nagenoeg geen controleactiviteiten ontplooid werden naar deze vorm van prostitutie, blijkt thans uit de gevoerde gesprekken dat de politie er wel degelijk aandacht aan besteedt. Vanuit de moeilijke toegankelijkheid worden evenwel uiteenlopende strategieën ontwikkeld.
De Antwerpse politie heeft, met het oog op het vermijden van verschuivingen
tussen de verschillende vormen van prostitutie, binnen de afdeling zeden een
drie man sterk team opgericht dat in het bijzonder belast werd met de opvolging
van de privé-prostitutie (i.e. het ontvangen van klanten in appartement
of studio, via aankondigingen in (streek)kranten en via het internet) en de
escortbureaus. Tot op heden werden, naar aanleiding van de acties, gericht
op straat- en raamprostitutie, nog geen verschuivingen waargenomen naar privé-prostitutie
en escort toe. Wel werden geografische verplaatsingen waargenomen in de richting
van de Noord-Franse stad Rijsel. Een aantal van de meestal buitenlandse prostituees
die deze stap hebben gezet, zou naar Antwerpen terugkeren in het kader van
schijnhuwelijken.
In het raam van de aanpak van de privé-prostitutie zou de Antwerpse arbeidsauditeur,
volgens de politie, niet echt geneigd zijn om te vervolgen. De procureur
des Konings staat er evenwel op dat de politie controles op deze prostitutievorm
blijft uitoefenen, teneinde zicht te houden op het fenomeen. Met het oog
op de controle van de privé-prostitutie en escort werd, in overleg met het
parket, een juridisch sluitende procedure uitgewerkt die toelaat in contact
te treden met de prostituee. Ook in dit geval vindt met een prostituee die
voor de eerste keer met de politie in aanraking komt, een intakegesprek plaats.
De bedoeling is enerzijds het fenomeen onder controle te houden en anderzijds
gevallen van gedwongen prostitutie op te sporen teneinde daartegen te kunnen
optreden. In de escortbranche wordt af en toe gedwongen prostitutie aangetroffen.
Het controlesysteem dat op deze wijze werd geïmplementeerd, laat de politie
toe om autonoom te werken, zonder tussenkomst van de sociale inspectie en
zonder telkens een visitatiebevel te moeten aanvragen.
In de andere zones wordt eerder geopteerd voor gezamenlijke acties met de
sociale inspectie of de inspectie van de sociale wetten.
Sommige groeperingen van personen die het statuut van vzw aannemen,
lenen zich, ons inziens, zeer goed voor gedwongen prostitutie en verdienen
vanuit deze hypothese dan ook bijzondere aandacht. Uit de gesprekken met
de verantwoordelijken blijkt dat in alle bevraagde zones onderzoek wordt gevoerd
naar dergelijke vzw’s. In Schaarbeek en Sint-Joost-ten-Node vinden honderden
controles plaats op jaarbasis. Verdachte instellingen worden tot een tiental
keer per jaar gecontroleerd, tot zij in regel zijn met de vigerende wetgeving.
Er vindt een registratie plaats van deze controles, teneinde de juiste aandacht
te kunnen doseren per individueel geval.
In Antwerpen worden bepaalde verdachte Turkse en Bulgaarse vzw’s vooral aangetroffen
rond het Sint-Jansplein. De opsporing gebeurt vooral op basis van informatie
vanuit de buurt. Deze vzw’s worden reeds aan een controle onderworpen door
de wijkteams, in het kader van de strijd tegen de handel in verdovende middelen.
Indien in het raam van deze controles aanwijzingen worden gevonden dat de
betrokken vzw zich ook onledig houdt met prostitutieactiviteiten, wordt deze
informatie overgemaakt aan de afdeling zeden. Het is een domein waarin volgens
onze gesprekspartner geenszins concurrentie bestaat tussen de verschillende
geledingen van de politiestructuur. Het beleid is er vooral op gericht om
het fenomeen onder controle te houden. De ervaring van de Antwerpse politie
leert immers dat het opdoeken van dergelijke vzw’s weinig zin heeft omdat
zij elders opnieuw starten.
Ook de Gentse politie controleert geregeld dergelijke vzw’s die op haar grondgebied
actief zijn. Er wordt naar aanleiding van die controles herhaaldelijk proces-verbaal
opgesteld, meestal wegens illegaal verblijf en met een repatriëring tot gevolg.
De toename van dergelijke, vooral Turkse en Bulgaarse, vzw’s wordt door de
gerechtelijke dienst arrondissement (GDA) Gent als problematisch bestempeld.
Zowel de GDA Gent als de GDA Brussel werken op een multidisciplinaire
en geïntegreerde wijze inzake bestrijding van de mensenhandel. Recente personeelsverschuivingen
binnen de GDA Brussel hebben geen impact gehad op het gevoerde beleid inzake
mensenhandel en de implementatie ervan. Er wordt samengewerkt met andere
afdelingen, evenals met de lokale politie. In Brussel wordt slechts incidenteel
een beroep gedaan op externe gespecialiseerde diensten. De GDA Gent werkt
samen met de sociale inspectie, in de vorm van gezamenlijke controles. In
Brussel is de samenwerking zeer nauw met de politiezones waar prostitutie
voorkomt en in het bijzonder met de zone Schaarbeek/Sint-Joost-ten-Node/Evere.
De GDA Brussel deelt een gebouw met een commissariaat in Schaarbeek en heeft
rechtstreeks toegang tot het gespecialiseerde databestand van dit korps in
dit domein.
Beide GDA’s voeren ook financiële onderzoeken in de strijd tegen mensenhandel
en hebben positieve ervaringen met deze multidisciplinaire en geïntegreerde
aanpak.
Wat de beeldvorming betreft, wordt de misdrijfanalyse in Gent door de afdeling
zelf gedaan, in functie van de controles en afhankelijk van de werklast.
Een analist zou er welkom zijn om de mensenhandel als fenomeen op een meer
systematische manier op te volgen. Beide GDA’s geven niettemin de indruk
een duidelijk zicht te hebben op de prostitutiefenomenen binnen hun ambtsgebied.
De GDA Gent dringt moeilijk door tot de vzw’s en de privé-prostitutie, die
echter grondig gecontroleerd worden door de lokale politie.
Geen van beide GDA’s heeft klachten met betrekking tot de informatiestroom,
noch vanuit de lokale politie noch als feedback vanwege de Algemene directie
gerechtelijke politie (DGJ).
Een ons inziens zeer positieve evolutie, zowel in het raam van de politionele
controle op prostitutie en de strijd tegen de mensenhandel, als in de brede
context van community policing, is de toenemende rol van de wijkinspecteur
in de beeldvorming van deze problematiek. In alle onderzochte zones wordt
de wijkinspecteur op een min of meer gestructureerde manier gesensibiliseerd
en wordt vanuit deze functionaliteit een grote hoeveelheid informatie overgemaakt
aan de gespecialiseerde diensten binnen de lokale politie.
In Antwerpen worden tijdens een wekelijkse gezamenlijke vergadering van de
recherche met de wijkpolitie van het Schipperskwartier (raamprostitutie) en
de atheneumbuurt (straatprostitutie) duidelijke werkafspraken gemaakt. Tevens
wordt feedback verschaft over het gevolg dat werd gegeven aan gecommuniceerde
informatie en eerdere samenwerking. In de mate van het mogelijke worden de
wijkdiensten betrokken in de onderzoeken van de afdeling zeden. Naast deze
gerichte samenwerking ontvangt de recherche vanwege de wijkinspecteurs talrijke
infoverslagen, ook afkomstig van andere dan bovenvermelde wijken.
In de zone Schaarbeek/Sint-Joost-ten-Node/Evere werd een deel van de recherche
gedecentraliseerd. Naast de gespecialiseerde afdelingen werden in de wijkcommissariaten
rechercheafdelingen ingeplant. Deze hangen hiërarchisch af van de commissaris
die de leiding heeft over het wijkcommissariaat, maar werken onder de coördinatie
van de gerechtelijk directeur van de zone. Deze rechercheafdelingen richten
hun aandacht in het bijzonder op geweldsmisdrijven (‘violence urbaine’).
In de politiezone Antwerpen werd een centraal e-mailadres in het korps verspreid,
waarop collega’s vermoedens van prostitutieactiviteiten kunnen melden. Dit
e-mailadres staat als screensaver in het ISLP-systeem, waardoor zij
daar op geregelde tijdstippen aan worden herinnerd.
Ook in Gent en Sint-Niklaas wordt de wijkwerking betrokken in gerichte acties
en wordt de communicatie met de recherche aangemoedigd. In Sint-Niklaas gebeurt
dit zowel op formele wijze, door periodieke vergaderingen, als informeel door
de aanwezigheid in hetzelfde gebouw. Ook in de zone Schaarbeek/Sint-Joost-ten-Node/Evere
worden de wijkinspecteurs als bron van informatie niet vergeten. Er werd
een procedure uitgewerkt met trimestriële verslagen, die aan de lokale recherche
worden overgemaakt. Tevens is het de bedoeling vergaderingen te beleggen
tussen de verschillende functionaliteiten per kwartier.
Mede door het gegeven dat een aantal zones goede contacten met elkaar
hebben opgebouwd en wat zij beschouwen als ‘best practices’ van elkaar
overnemen, ontstaat er een zekere mate van harmonisering van de aanpak per
vorm van prostitutie. Daarbij wordt het accent gelegd op proactieve aspecten,
in het bijzonder de beeldvorming en het onder controle houden van het fenomeen,
eerder dan op de repressie ervan. Deze laatste wordt voorbehouden aan de
gevallen van mensenhandel. Zo volgden vier inspecteurs uit de zone Schaarbeek/Sint-Joost-ten-Node/Evere
een opleiding binnen de Cel MEPROSCH van de Gentse lokale politie.
Binnen de lokale politiediensten mogen in de regel slechts de leden van de
gespecialiseerde afdeling contacten onderhouden met de prostituees. De andere
politieambtenaren mogen de plaatsen waar prostitutie wordt uitgeoefend slechts
betreden ingevolge een oproep.
In de zone Schaarbeek/Sint-Joost-ten-Node/Evere geldt de regel dat zij, in
voorkomend geval, de afdeling mensenhandel daarvan onmiddellijk in kennis
stellen indien er een maatregel dient te worden genomen, zo niet een verslag
dient te worden opgesteld.
De dienst sociale inspectie van de lokale politie van de zone Schaarbeek/Sint-Joost-ten-Node/Evere
werkt systematisch samen met andere diensten en staat de lokale recherche
bij in de uitoefening van de controleopdrachten.
Zowel in Brussel als in Gent en Antwerpen bestaan er goede relaties
met de lokale politiekorpsen. Zowel met de GDA, het AIK als de centrale cel
“mensenhandel” zou redelijk vlot informatie worden uitgewisseld. Over de
feedback vanuit deze diensten is de lokale politie tevreden. Behoudens de
reeds hoger geciteerde samenwerkingsverbanden, wordt de GDA Brussel uitgenodigd
op de razzia’s die door de lokale politie worden gehouden in het prostitutiemilieu.
Het gaat om een informatieve aanwezigheid, die toelaat om ter plaatse na te
gaan of er geen conflicten kunnen rijzen met reeds lopende onderzoeken van
de federale politie.
De GDA Brussel wisselt maandelijks informatie uit met DGJ en is tevreden met
de feedback. De informatie-uitwisseling gebeurt aan de hand van de nieuwe
formulieren voor de voeding van de databank mensenhandel, conform de richtlijnen
vervat in de COL 10/2004
[58] . Thans verloopt
deze informatieoverdracht nog manueel, in afwachting van de implementatie
van het FEEDIS-informaticasysteem. Er wordt echter opgemerkt dat, door het
verdwijnen van de eenvormige formulieren, er veel informatie verloren gaat
met betrekking tot de Belgische en Europese prostituees, die gebeurlijk ook
het slachtoffer worden van Albanese pooiers.
Wat de instellingen met het statuut van bar betreft, wordt er zowel
in de zone Schaarbeek/Sint-Joost-ten-Node/Evere als in Gent multilateraal
samengewerkt met andere diensten en wordt het volledige wettelijke arsenaal
aangewend met het oog op de controle.
De dienst sociale wetgeving voert in Brussel ook kantschriften uit van het
parket. De lokale politie van Schaarbeek/Sint-Joost-ten-Node/Evere heeft
gevraagd om voorafgaandelijk contact te nemen, teneinde na te gaan of er geen
conflict kan rijzen met andere onderzoeken.
Dit overleg gebeurt in de praktijk echter niet. Van haar kant neemt de lokale
politie van Schaarbeek/Sint-Joost-ten-Node/Evere geen initiatieven zonder
voorafgaandelijk contact te nemen met de centrale cel “mensenhandel” van de
federale politie.
In de politiezone Antwerpen wordt in het raam van de aanpak van prostitutie
weinig samengewerkt met externe diensten. Het is een beleidsbeslissing dat
er autonoom wordt gewerkt, tenzij een persoon of organisatie zwaar dient te
worden aangepakt. De GDA Brussel werkt incidenteel samen met externe diensten,
wanneer er nood is aan hun extra bevoegdheid. Via het maandelijks rechercheoverleg
blijft de GDA op de hoogte van de onderzoeken die door de sociale inspectie
worden gevoerd.
Zowel de GDA als de lokale politie van Gent stellen dat een toegang tot de
DIMONA-kruispuntbank van ondernemingen een significante meerwaarde zou bieden
zowel in de controle op de gedoogde prostitutie als in de strijd tegen de
mensenhandel.
De GDA Gent maakt gewag van een samenwerkingsprobleem met de Dienst Vreemdelingenzaken
met betrekking tot het opstellen van het administratief verslag.
De DVZ verwacht dat de politie het statuut van slachtoffer van mensenhandel
zou bepalen en in geval van illegale aanwezigheid het passende wetsartikel
zou vermelden, terwijl de politie van oordeel is dat zij de omstandigheden
en de bestanddelen dient te beschrijven en dat het de ambtenaar van de DVZ
toekomt om op die basis te kwalificeren.
De reeds in het eerste verslag aangehaalde nood aan uniformisering
van het prostitutiebeleid blijft actueel. Een nauwe samenwerking en het maken
van afspraken met het parket en externe diensten vormen hierbij een kritieke
succesfactor. Het ontbreken van een wettelijk statuut voor prostituees creëert
volgens de studie van de Antwerpse politie een klimaat van straffeloosheid
in de schemerzone tussen gedoogbeleid en vervolging.
Een stap in de goede richting zou kunnen bestaan in het opleggen van dwangmaatregelen,
zoals bijvoorbeeld verzegeling van een prostitutiepand, in afwachting dat
aan de vereiste verplichtingen is voldaan: inschrijving in het handelsregister,
bijhouden van personeelsregister, btw-plicht, e.a.
Een uniformisering van de controle op escort en privé-prostitutie dringt zich
op, evenals concrete richtlijnen met betrekking tot deze vorm van proactief
onderzoek, teneinde zowel de politieambtenaren als de personen die het voorwerp
uitmaken van de controle enige rechtszekerheid te bieden.
Op het niveau van de politiediensten zou er weinig impact voelbaar
zijn van de nieuwe omzendbrief COL 10/2004, die vooral gevolgen heeft
op het niveau van het parket. De wet van 6 januari 2003 betreffende
de bijzondere opsporingsmethoden en enige andere onderzoeksmethoden wordt
wel als een verbetering gezien in de strijd tegen de georganiseerde prostitutie.
Wat het statuut van slachtoffer van mensenhandel betreft, is de ervaring goed,
op voorwaarde dat de draagkracht ervan door de onderzoekers goed wordt ingeschat
en zij niet de eerste de beste prostituee doorsturen. Dit gegeven werd door
nagenoeg alle geïnterviewden als een kritieke succesfactor ervaren. Er zou
in die context een behoefte bestaan aan meer en betere opvangtehuizen.
Sommigen (Antwerpen) opteren eerder voor safe-houses met geregeld wisselende
adressen dan voor de bestaande vaste opvangtehuizen. Anderen (GDA Brussel)
stellen dan weer dat de bestaande opvangtehuizen, door de voorzichtigheid
die aan de dag wordt gelegd en de bijzondere aandacht die zij genieten vanwege
de lokale politiediensten, een voldoende veiligheidsniveau kunnen waarborgen.
Tevens werd vastgesteld dat van degenen die onmiddellijk naar de centra worden
overgebracht, weinigen terugkeren naar de prostitutie. Anders is het gesteld
wanneer er niet onmiddellijk een plaats beschikbaar is, dan verdwijnt het
merendeel terug in het prostitutiemilieu.
Vooral op het gebied van de bestrijding van de straatprostitutie wordt gewag
gemaakt van een gebrek aan een wettelijk instrumentarium om dit probleem doeltreffend
te beheersen. Zowel de veroorzaakte overlast als de aanzetting tot ontucht
blijken in de praktijk moeilijk te bewijzen. Rendez-voushuizen zijn thans
niet verplicht om hotelfiches bij te houden. Het invoeren van een dergelijke
verplichting zou niet alleen interessant zijn met het oog op een correctere
fiscale inning, maar zou, volgens de korpschef van de zone Schaarbeek/Sint-Joost-ten-Node/Evere,
tevens de politiediensten meer inzicht kunnen bieden in de relaties tussen
personen (wie kent wie in het prostitutiemilieu).
Uit nazicht blijkt dat er van systematische doodsbedreigingen tegen
onderzoekers geen sprake is. Alleen op het niveau van de GDA Brussel wordt
gewag gemaakt van dergelijke feiten, doch gemiddeld slechts één keer per jaar.
Zulke bedreigingen worden aangepakt door proactief op te treden, door kennisgeving
aan de betrokkenen dat politie en gerecht op de hoogte zijn van hun plannen.
Rekening houdend met een aantal factoren, gekoppeld aan de bestrijding van
de mensenhandel (minderjarige slachtoffers, moeilijkheid om slachtoffers daadwerkelijk
te helpen, e.a.) werd ook gepeild naar de psychologische draagkracht van de
onderzoekers. In alle korpsen kunnen zij een beroep doen op bijstand van
een psycholoog of sociaal assistent, doch volgens de geïnterviewden zou daar
geen behoefte aan zijn. Dit wordt voornamelijk toegeschreven aan de selectie
van het personeel voor de afdelingen mensenhandel, waarbij de kandidaten mede
beoordeeld worden op hun psychologische draagkracht.
Sinds 2004 programmeert de West-Vlaamse Politieschool een opleiding
mensenhandel/mensensmokkel. Een dergelijke opleiding voldoet aan een dringende
behoefte en dient op alle mogelijke manieren te worden aangemoedigd.
Uit een evaluatie van deze vorming blijkt dat alle aspecten van illegale immigratie
en mensenhandel aan bod komen. Het vormingspakket wordt niet enkel aangeboden
aan politieambtenaren, maar is tevens toegankelijk voor magistraten, personeel
van de sociale inspectie, de DVZ, de stedelijke bevolkingsdienst en de dienst
strafrechtelijk beleid.
Dat de vorming zowat alle actoren op het terrein verenigt, is een meerwaarde,
niet alleen naar harmonisering van het kennisniveau toe, maar ook op het vlak
van netwerkvorming. De opleiding voorziet ook in plaatsbezoeken, die kunnen
bijdragen tot een beter inzicht in de werking van de partners en de specifieke
problemen waarmee zij worden geconfronteerd.
Doorheen de verschillende fasen van dit toezichtsonderzoek kon over
het algemeen worden vastgesteld dat in toenemende mate wordt gewerkt op een
multidisciplinaire wijze, zowel binnen de geïntegreerde politie als in samenwerking
met externe partners. Vooral de grotere betrokkenheid van de wijkinspecteurs
is een zeer positieve evolutie, niet alleen gezien de meerwaarde die zij kunnen
bieden in de bestrijding van de mensenhandel en het onder controle houden
van de gedoogde prostitutie, maar tevens in het raam van de permanente aandacht
die in het nationaal veiligheidsplan wordt gevraagd voor een geïntegreerde
werking, die vooral steunt op de filosofie van de gemeenschapsgerichte politiezorg.
Op het niveau van de GDA heeft men een duidelijk zicht op de verschillende
prostitutievormen, hetzij vanuit eigen onderzoeken, hetzij door de informatie
die door de lokale politie wordt geleverd. Met betrekking tot de informatiestroom
betreffende deze specifieke materie schijnt zich een positieve evolutie voor
te doen in de werking van de AIK’s, want geen van de bezochte diensten uitte
desbetreffend kritiek, noch naar de doorstroming van het lokale naar het federale
niveau, noch met betrekking tot de verschafte feedback.
Er schijnt anderzijds behoefte te zijn aan toegang tot externe databanken.
Zowel de GDA Gent als de GDA Brussel onderhouden, gezien de internationale
dimensie van de mensenhandel, contacten met een aantal gespecialiseerde diensten
uit de ons omringende landen of landen van doortocht.
De initiatieven die werden ontwikkeld dienen te worden beschouwd als een beginpunt,
in het tot stand brengen van een onderlinge dynamiek tussen de verschillende
geledingen van de nieuwe politiestructuur onderling en ten opzichte van externe
partners. Zo ook zijn de fenomeenstudies die in diverse zones werden opgesteld,
een eerste stap in de richting van de implementatie van een lokale veiligheidsdiagnostiek,
die is voorzien in de Kadernota Integrale Veiligheid
[59] .
Naar de toekomst toe dient deze evolutie op gestructureerde wijze te worden voortgezet, waarbij kan gedacht worden aan een harmonisering van de strategische en operationele grondslagen van de beheersing van de mensenhandel, op basis van ‘best practices’ uit de verschillende korpsen. Deze harmonisering moet onder meer voorkomen dat er geografische verschuivingen plaatsvinden naar zones die minder opgewassen zijn tegen het fenomeen.
In het activiteitenverslag 2003
[61] werd een analyse
gemaakt van de wijze waarop sommige politieambtenaren zich gedragen ten opzichte
van minderjarigen wanneer zij optreden in hun hoedanigheid van officier of
agent van gerechtelijke of bestuurlijke politie.
Het verslag bevatte, als bijlage, een overzicht van de politionele houdingen
en de wettelijke basis ervan. Tevens werd er een oproep gedaan om op sommige
punten het Belgisch positief recht te vervolledigen. Het volledige rapport
met de concrete aanbevelingen werd begin 2004 toegezonden aan de ministers
van Justitie en van Binnenlandse Zaken [62]
.
Het enige concrete resultaat totnogtoe was echter de publicatie van de omzendbrief
inzake niet-begeleide minderjarige vreemdelingen (N.B.M.V.) – Eerste maatregelen.
Voor het overige, heeft de minister van Binnenlandse Zaken de aanbevelingen
van het Vast Comité P overgemaakt aan de werkgroep “aanhoudingen” onder
het voorzitterschap van de Algemene Directie Veiligheids- en Preventiebeleid
van de Federale Overheidsdienst Binnenlandse Zaken.
Intussen wordt in bepaalde politiediensten nog steeds op onaanvaardbare
wijze opgetreden tegen minderjarigen zoals in de politiezone Luik waar vier
jongens, tussen 8 en 14 jaar oud, in het zicht van iedereen in een grootwarenhuis
werden geboeid en, per twee aan elkaar vastgemaakt, werden afgevoerd. Er
werd bovendien nagelaten van de gepleegde feiten en van hun aanhouding en
overbrenging een proces-verbaal op te maken.
Dat de jongens zigeuners waren en het vermoeden bestond dat één van de kinderen
een paar basketschoenen had gestolen, rechtvaardigt uiteraard geenszins dat
minderjarigen zo worden behandeld. Ook het feit dat de minderjarigen met
vier waren en de ter plaatse gekomen inspecteurs slechts met z’n tweeën en
deze laatsten vreesden voor ontvluchting doet geen afbreuk aan de principes
vervat in de dwingende richtlijn MFO1 van de minister van Justitie van 13 december 2001
inzake het verzekeren van de openbare orde in hoven en rechtbanken, het overbrengen
van gevangenen en het handhaven van de orde en de veiligheid in de gevangenissen
in geval van oproer of onlusten.
De betrokken inspecteurs werden door de korpschef aan deze richtlijn herinnerd.
In de loop van 2003 en 2004 heeft het Vast Comité P een toezichtsonderzoek
uitgevoerd met betrekking tot het fenomeen partnergeweld en de wijze waarop
de geïntegreerde politiedienst daarmee omgaat. Gezien het belang van dat
maatschappelijk probleem volgt het Vast Comité P deze problematiek verder
op.
Hoewel het de bedoeling is om op lange termijn na te gaan of een verbetering
van de situatie zichtbaar wordt, leidde de kortetermijnopvolging toch tot
de volgende hoopgevende vaststelling: in vergelijking met het vorige onderzoek
waarbij vastgesteld werd dat partnergeweld in 31 politiezones een prioriteit
of aandachtspunt vormde in het zonaal veiligheidsplan, blijkt dit nu het geval
te zijn voor 51 zones [64]
. Dit is een substantiële vooruitgang, maar blijft
op een totaal van 196 zones nog weinig. In ons vorig jaarverslag
[65] werd namelijk
reeds opgemerkt dat het opnemen van partnergeweld in het zonaal veiligheidsplan
een impuls kan zijn voor het vrijmaken van capaciteit en voor aandachtsvestiging
op het probleem.
Deze vaststelling krijgt bevestiging in contacten genomen met de parketten
van Luik en Antwerpen waar sinds lange tijd voldoende aandacht wordt besteed
aan de problematiek van intrafamiliaal geweld. In beide arrondissementen
zijn er politiezones die zich positief onderscheiden in de benadering van
de problematiek, maar bovendien stelt men er, als gevolg van parketrichtlijnen
terzake, vanuit alle zones een significante toename vast van bijvoorbeeld
de contactnemingen met een parketmagistraat in geval van intrafamiliaal geweld.
Onze gesprekspartners meldden eveneens dat er in de opleiding van politieambtenaren
meer aandacht zou moeten worden besteed aan de problematiek van intrafamiliaal
geweld, een idee waar wij ons alleen maar kunnen bij aansluiten. Dergelijke
vaststelling deed het Vast Comité P immers ook in zijn activiteitenverslag 2003,
wat reeds leidde tot een aanbeveling in dit verband.
Op diverse fora krijgt de integrale aanpak van intrafamiliaal en dus ook van
partnergeweld meer en meer vorm. Als deelnemer aan een aantal van deze fora
kunnen de twee niveaus van de geïntegreerde politiedienst een structurele
bijdrage leveren.
De werkgroep ingesteld door het College van procureurs-generaal betreffende
de problematiek van partnergeweld, illustreert dit. In deze werkgroep worden
onder meer belangrijke voorbereidende werkzaamheden verricht met het oog op
een verbetering van de registratie van feiten van intrafamiliaal geweld.
Het Vast Comité P zal de evolutie van de politionele aanpak van het fenomeen
in 2005-2007 blijven opvolgen.
In de loop der jaren heeft het Vast Comité P getracht problemen
van discriminatie, onverdraagzaamheid, racisme en xenofobie binnen de politiediensten
of bij politieambtenaren op te volgen.
De wetgeving terzake is de laatste jaren aanzienlijk geëvolueerd. De wet
van 30 juli 1981 tot bestraffing van bepaalde door racisme of xenofobie
ingegeven daden
[67] , werd aangevuld
met de wet van 20 januari 2003 tot versterking van de wetgeving
tegen het racisme
[68] en de wet van
25 februari 2003 ter bestrijding van discriminatie [69] .
In 2003 heeft het Vast Comité P zijn benaderingswijze inzake
discriminatie, racisme en intolerantie sensu Iato in hoofde van sommige
personeelsleden van politiediensten bijgestuurd. Daarnaast werd
een eerste balans opgemaakt van de problemen, denkpistes en mogelijke oplossingen
en tot slot werd een diepgaander thematisch onderzoek verder voorbereid.
In 2004 heeft het Vast Comité P de klachten die in de jaren 2000 tot
2004 als racisme of discriminatie werden gekwalificeerd, volledig geanalyseerd.
Met die analyse, die de titel ‘nulmeting bis’ draagt, wilde het Vast
Comité P de accenten en tendensen opsporen van bepaalde specifieke problemen
inzake de werking van de politiediensten en de uitoefening van de politiefunctie.
Hierover is een apart verslag opgemaakt.
Tevens werd een thematisch onderzoek over interne discriminatie bij de politiediensten
opgestart. Dit onderzoek heeft tot doel de activiteiten die de geïntegreerde
politie onderneemt met betrekking tot de problematiek van racisme en discriminatie
binnen de politiediensten op te volgen, meer specifiek het actieplan dat op
8 december 2003 werd goedgekeurd door het comité bestaande uit de
commissaris-generaal van de federale politie en de directeurs-generaal. De
verwezenlijking van dit actieplan wordt opgevolgd door een begeleidingscomité
bestaande uit leden van de federale politie, van de Vaste Commissie van de
lokale politie (gemeentepolitie), van het Centrum voor gelijkheid van kansen
en voor racismebestrijding en van het Instituut voor de gelijkheid van vrouwen
en mannen.
Sinds 2003 verricht het Vast Comité P een follow-up van
enerzijds alle maatregelen en initiatieven die de politie, meer bepaald de
federale politie, neemt om intern daden van zogenaamde discriminatie op basis
van ras te bestrijden en de integratie van de allochtone personeelsleden te
bevorderen en anderzijds alle maatregelen en initiatieven die de politie,
vooral de federale politie, neemt om intern de nieuwe wetgeving over daden
van discriminatie sensu lato te implementeren en bekend te maken.
Tijdens het hele jaar werden er geregeld gesprekken gevoerd met de eindverantwoordelijken
en de verantwoordelijken voor het actieplan binnen de federale politie (vooral
de Cel Gelijke Kansen die het project superviseert) en in het bijzonder naar
aanleiding van de vergaderingen van het begeleidingscomité.
Naarmate het dossier vordert, worden de klachten en aangiften inzake discriminatie
en racisme die ter kennis worden gebracht van het Vast Comité P, geanalyseerd
en vergeleken met de acties van de geïntegreerde politie teneinde de doeltreffendheid
en de omvang van de maatregelen na te gaan. De analyse van de klachten voor
het jaar 2004 is bijna afgerond. Ze zal worden vergeleken met de resultaten
van de ‘nulmeting bis’ en er zal specifiek verslag over worden uitgebracht
aan het Parlement.
Aangaande discriminatie en racisme binnen de politiediensten is een zogeheten
‘diversiteitsbeleid’ uitgestippeld. Dat beleid werd aangevat bij de hervorming
van de politiediensten in 2001 en sluit nauw aan bij het proces van cultuurverandering.
Bij de oprichting van de geïntegreerde politie werd het charter opgesteld met
de opdrachten en waarden van de federale politie en, in mindere mate, van de
lokale componenten van de geïntegreerde politiedienst, gestructureerd op twee
niveaus. Tegelijk met de nieuwe procedures en structuren, werden acties opgezet
inzake cultuur, die door de Algemene directie personeel/Directie van de interne
relaties geïntegreerd worden aangepakt. Normen, waarden en symbolen werden
gedefinieerd en in de loop der tijd werden doelstellingen en indicatoren vastgelegd.
Het eerste nationaal veiligheidsplan bevatte al een aspect ‘integriteit en deontologie’.
Het diversiteitsbeleid werd in samenwerking met het Centrum voor gelijkheid
van kansen en voor racismebestrijding ontwikkeld, met de steun van de Vaste
Commissie van de lokale politie. Een werkgroep van de geïntegreerde politiedienst
en het Centrum voor gelijkheid van kansen en voor racismebestrijding is meermaals
bijeengekomen om na te denken over het concept ‘culturele diversiteit’ en de
toepassing daarvan op de politiediensten. Het begrip ‘diversiteit’ werd gekozen
omdat het alle sociale problemen en realiteiten dekt. In de politiediensten
zijn immers specifieke elementen aanwezig die ten grondslag kunnen liggen aan
ongelijkheden zoals de verschillende personeelscategorieën, de oorspronkelijke
korpsen vóór de hervorming of nog de nieuwe bepalingen inzake de toekenning
van graden. Met al die zaken, net als met alle aspecten die in de wet van 25 februari 2003
ter bestrijding van discriminatie aan bod komen, dient rekening te worden gehouden
in het anti-discrimatiebeleid.
Dat diversiteitsbeleid komt tot uiting in diverse teksten van verschillende
onderdelen van de geïntegreerde politiedienst, gestructureerd op twee niveaus.
De deontologische code die stilaan vaste vorm aanneemt – we komen hier elders
op terug – bevat een luik ‘integriteit’. Twee artikelen hebben in principe
betrekking op de gelijkheid van kansen. Het begrip billijkheid tussen de personeelsleden,
dat iedereen op gelijke voet plaatst, komt er duidelijk in voor. Het Centrum
voor gelijkheid van kansen en voor racismebestrijding werd als volwaardige partner
gekozen voor de uitwerking van de deontologische code.
De aanpak wordt geconcretiseerd in de uitvoering van het actieplan diversiteit
dat is opgebouwd rond vijf pijlers, namelijk communicatie, aanwerving, opleiding,
integratie en loopbaanbeheer, en wordt uitgevoerd door verschillende verantwoordelijken
voor de pilootprojecten. Het actieplan situeert zich in het kader van de interne
discriminatie binnen de politiediensten, als uitvloeisel van de externe discriminatie.
De acties kunnen immers een impact hebben op de geïntegreerde politie als werkgever
en, op dezelfde manier, als openbare dienst in de relatie politieambtenaar-burger.
Daarnaast is een project met ‘contactpersonen diversiteit’ opgestart. Die contactpersonen
zullen hun expertise inzake diversiteit overbrengen op personeelsleden van de
geïntegreerde politie die er behoefte aan hebben.
Er zijn twee studies gepland die samen met universitaire centra zullen worden
uitgevoerd. De eerste studie bestaat erin de meest geschikte strategieën
te bepalen op het vlak van preventie van organisatorische risicofactoren van
geweld op het werk. Op basis van de resultaten ervan zullen nieuwe acties
worden bepaald die in het diversiteitsactieplan zullen worden opgenomen.
De tweede studie heeft als thema de integratie binnen de politie en moet het
actieplan eveneens aanvullen. We herinneren er ten slotte aan dat er sinds
enkele jaren pre-entry trainings worden gegeven aan allochtonen, met
partners zoals Forem (de Waalse dienst voor arbeidsbemiddeling), de Brusselse
Gewestelijke Dienst voor Arbeidsbemiddeling en de integratiecentra. Het doelpubliek
is onlangs uitgebreid tot kansarmen.
Voor de problematiek van discriminatie en racisme binnen de politiediensten
bestaat er een geïntegreerd beleid dat verschillende projecten en initiatieven
behelst waarvoor met externe partners wordt samengewerkt. De opgezette acties
verlopen echter niet probleemloos. In september 2004 heeft een eerste
ontmoeting plaatsgevonden van de Cel Gelijke Kansen met de verantwoordelijken
voor de pilootprojecten van het actieplan om een tussentijdse balans op te
maken. Het begeleidingscomité is in november 2004 bijeengekomen. Er
zijn al concrete resultaten geboekt voor de vijf pijlers van het actieplan,
maar wel in verschillende mate.
Toch werd het actieplan als te ambitieus beoordeeld omdat deze verantwoordelijken
het aantal geplande acties onmogelijk binnen de vooropgestelde termijn kunnen
realiseren. Er moet dus worden bijgestuurd, vooral wat de timing betreft.
In deze fase is het nog te vroeg om zich over de vastgelegde indicatoren te
buigen.
Bovendien komt de geplande universitaire studie over de integratie binnen
de politie er om budgettaire redenen niet en blijken de pre-entry trainings,
waarvoor financiële overheidsmiddelen nodig zijn, door sommige externe betrokkenen
in twijfel te worden getrokken na het zien van de resultaten. Een netwerk
van ‘contactpersonen diversiteit’ vereist dan weer een zekere investering
van het betrokken personeel en wordt maar langzaam uitgebouwd.
Men zal dus moeten komen tot een definitieve versie van het actieplan
en men zal het uitgestippelde beleid toch moeten kunnen handhaven ondanks
de materiële verplichtingen. Het is mogelijk dat sommige acties worden afgeblazen
of uitgesteld om budgettaire redenen en eventueel door andere worden vervangen.
De uitdaging zal er voor de geïntegreerde politiedienst, gestructureerd op
twee niveaus, in bestaan om zijn inspanningen voort te zetten en de problematiek
op een samenhangende wijze te blijven benaderen.
Het Vast Comité P zal deze kwestie met belangstelling verder volgen in
2005-2007.
Een artikel in de “De Tijd” van 7 oktober 2004 vormde de
aanleiding tot het onderzoek naar de wijze van registratie van vuurwapens
in het centraal wapenregister (CWR) door de politiediensten. Hierin stelden
vertegenwoordigers van Unact
[71] dat: (1) de
politie geen moraliteitsonderzoek verricht naar een door een wapenhandelaar
aangemelde koper van een jacht- of sportvuurwapen; (2) de aankoop van
een vuurwapen (jacht- en sportwapen of verweervuurwapen) bij een erkende
handelaar door de lokale politie vaak niet wordt ingevoerd in het centraal
wapenregister; (3) de jacht- en sportwapens aangekocht voor 1989 bij
de overheid niet gekend zijn; (4) de overheid niet weet hoeveel legale
wapens er in België zijn; (5) het CWR een puinhoop is, onder meer door
een gebrekkige codering van vuurwapens, een achterstand in de registratie
van vuurwapens door personeelsgebrek en door een slechte informatica-uitrusting
op deze dienst.
Om deze standpunten te toetsen aan de realiteit, werd enerzijds nagegaan in
welke toestand de lokale wapenregisters zich bevinden en hoe vlot de informatiedoorstroming
vanuit deze lokale wapenregisters naar het CWR verloopt en anderzijds gepeild
naar de mate waarin en de wijze waarop de legale wapens door de politiediensten
geregistreerd worden.
Om een zicht te krijgen op de inhoud van het CWR en de voeding ervan door de lokale politiediensten, werden drie betrokken actoren bezocht en bevraagd. In een eerste fase bezochten de onderzoekers enkele wapenhandelaars en raadpleegden ze er de verplichte registers om nadien de link te kunnen leggen met de corresponderende registraties in het CWR. Ten tweede, gingen ze ter plaatse in vijf lokale politiezones waarbij ze peilden naar de wijze waarop de wettelijke verplichtingen inzake wapenwetgeving worden nageleefd en naar de mate waarin daarbij problemen worden ondervonden. In het verlengde daarvan brachten de onderzoekers in een derde fase een bezoek aan de diensten van het CWR.
Op basis van een analyse van de onderzoeksgegevens kan gesteld worden
dat de kwaliteit en de betrouwbaarheid van de lokale wapenregisters en van
het CWR niet afdoende zijn voor een adequate exploitatie van de gegevens.
Specifieke factoren die de betrouwbaarheidswaarde van de lokale wapenregisters
en het CWR belasten, zijn: (1) de achterstand in de opvolging van de
adreswijzigingen; (2) de achterstand in de opvolging van vuurwapens geregistreerd
op naam van overleden personen; (3) de achterstand in de opvolging van
verkochte of overgedragen vuurwapens; (4) de achterstand in de registratie
van de in beslag genomen vuurwapens; (5) de achterstand in het verifiëren
van vuurwapens die geïnventariseerd werden ten tijde van de vereenvoudigde
inschrijvingen; (6) de achterstand in het corrigeren van foutieve registraties
in het CWR die het gevolg zijn van de verwerking van de vroegere papieren
dragers; (7) de overgang van een papieren naar een geïnformatiseerde
voeding van het CWR en (8) de achterstand in de registratie van vuurwapens
in het bezit van erkende verzamelaars.
De oorzaak van de tekortkomingen in de registratie van vuurwapens is van tweeërlei
aard. Op lokaal vlak is er veelal sprake van een gebrek aan aandacht voor
de problematiek of een gebrek aan toegewezen capaciteit om de politietaken
voortvloeiend uit de wet van 3 januari 1933 op de vervaardiging
van den handel in en het dragen van wapenen en op den handel in munitie [72]
nauwgezet uit te voeren.
Het beheer van het lokaal wapenregister en de voeding van het CWR is voor
de meeste politiezones geen prioriteit. De omvang van de achterstand in de
registratie van vuurwapens is echter moeilijk in te schatten, zowel voor de
lokale wapenregisters als voor het CWR. Bij de overname van het CWR, in 2001,
door de federale politie was het CWR reeds een onbetrouwbaar gegeven. De
verantwoordelijkheid hiervoor ligt deels bij de politiezones, maar ook bij
de vroegere federale beheerders van het CWR, zowel op functioneel als op beleidsmatig
vlak. Het CWR is nog steeds een externe [73]
gegevensbank eigendom van de Federale Overheidsdienst Justitie. Aanvankelijk
was het de bedoeling de gegevensbank als statistisch instrument te hanteren
teneinde de evoluties in het particuliere wapenbezit te kunnen opvolgen.
Tot 1994 werd het CWR beheerd via het Commissariaat-generaal van de gerechtelijke
politie, waarna het beheer werd toevertrouwd aan de Algemene Politiesteundienst
bij het Ministerie van Binnenlandse zaken.
Sinds 1 januari 2001 wordt het CWR beheerd door de federale politie,
de Algemene directie operationele ondersteuning/Directie van de nationale
gegevensbank (DGS/DSB), die instaat voor het beheer van alle politionele databanken.
De huidige beheerders pogen, in samenwerking met de politiezones, de kwaliteit
en betrouwbaarheid van het CWR te verhogen. Op lokaal vlak blijken de ingezette
of beschikbare middelen echter niet voldoende om de disfuncties uit het verleden,
ook deze van anderen, binnen een aanvaardbaar tijdsverloop te corrigeren.
Op basis van de onderzoeksresultaten kan men besluiten dat er wel degelijk
waarheid schuilt in de ingenomen stellingen in het voormelde persartikel.
De uitspraak dat de overheid niet op de hoogte is van het aantal legale vuurwapens
in België of niet steeds weet wie de bezitters zijn, blijkt jammer genoeg
waar te zijn, vooral door het grote aantal foutieve of verouderde registraties
in het CWR. Waar men in het persartikel verwijst naar een gebrek aan moraliteitsonderzoek
door de politiediensten, slaat men de bal echter mis, want voor de bedoelde
vuurwapens, jacht- en sportvuurwapens is dergelijk onderzoek niet voorzien
in de huidige wetgeving. De uiting in het artikel over de ondermaatse informatiedoorstroming
naar het CWR wordt wel bevestigd door het onderzoek.
Verder heeft dit onderzoek aangetoond, indien de steekproef als representatief
mag worden beschouwd, dat 21 % van de legaal verkregen vuurwapens niet,
laattijdig of nog niet geregistreerd werd in het CWR en dat 30 % van
de registraties fouten bevat in de beschrijving van het wapen of in de gegevens
van de bezitter.
De onbetrouwbaarheid van het huidige CWR maakt dat het momenteel beleidsmatig
noch operationeel een bruikbaar instrument is. Nochtans menen we te mogen
stellen dat de bestaande wantoestanden op dit vlak niet toegeschreven kunnen
worden aan één politiedienst. Vanaf de inwerkingtreding van het CWR bleken
er immers op verschillende niveaus diverse tekortkomingen te bestaan.
De huidige toestand kan slechts in positieve zin omgebogen worden als men
in alle componenten van de geïntegreerde politiedienst, gestructureerd op
twee niveaus en op alle beleidsniveaus, bestuurlijk en gerechtelijk, bereid
is de nodige investeringen te doen en deze problematiek prioritair te behandelen.
Los van de verantwoordelijkheden, zal dit vooral voor de lokale politiezones
een aanzienlijke bijkomende werklast betekenen en zal het heel wat tijd vergen
om de situatie te regulariseren.
Of de situatie volledig geregulariseerd zal kunnen worden, valt te betwijfelen
aangezien heel wat legale wapens ondertussen in het illegale circuit kunnen
terechtgekomen zijn.
Afdeling 3: Doelmatigheid en coördinatie
In welke mate kunnen de diensten, de algemene directies en het commissariaat-generaal van de federale politie een goed inzicht verschaffen in de behoeften van de lokale politie aan federale steun, het steunaanbod van de federale politie aan de lokale politie, de aanwezigheid en de pertinentie van de evaluatie- en toekenningscriteria, de meest gevraagde en verkregen federale steun en de tevredenheidsgraad en de kwaliteit van de verkregen federale steun?
Op deze vragen tracht het Vast Comité P een antwoord te bieden
door een toezichtsonderzoek naar de steunverlening van de federale politie
aan de lokale politie te voeren. Als gevolg van een ruime bevraging van de
lokale en van de federale component van de geïntegreerde politiedienst, gestructureerd
op twee niveaus en een reeks contacten met verschillende verantwoordelijken
van de federale politie beschikt het Vast Comité P over heel wat informatie
met betrekking tot steun.
Niettemin heeft het Vast Comité P al meermaals moeten betreuren dat de
ingezamelde informatie onvoldoende toelaat een balans op te maken van de mate
waarin de steun tot tevredenheid van de ontvanger en in de geest van de geïntegreerde
werking van de politie wordt geleverd.
In de laatste fase van het onderzoek werden de antwoorden van de commissaris-generaal en de verschillende directeurs-generaal op de verschillende vragenlijsten geanalyseerd, met de bedoeling om enerzijds een beter zicht te krijgen op het steunaanbod per algemene directie en om anderzijds na te gaan of er over deze verschillende steunvormen kwalitatieve en kwantitatieve gegevens worden bijgehouden met het oog op de ontwikkeling en bijsturing van een beleid terzake.
Dit thematisch onderzoek van het Vast Comité P werd opgestart
eind 2002. Na de bevraging van een representatieve steekproef van lokale
politiediensten over 46 voorziene steunvormen, werd in 2003 een eerste analyserapport
opgemaakt. De belangrijkste conclusie betrof toen de vaststelling dat er
geen concrete en bruikbare inventaris bestond inzake de verschillende steunvormen
die de federale component aan te bieden heeft aan de lokale component. Bij
gebrek aan inventaris werd ook vastgesteld dat er geen ondubbelzinnige criteria
bestaan bij de aanvraag en de toekenning van de steun.
Het dient gezegd dat in de loop van 2003-2004 weliswaar heel wat initiatieven
werden genomen door de federale politie om onder meer de steunopdrachten die
de federale politie uitvoert ten voordele van de lokale politiediensten, uit
te werken op basis van de principes van de “Service Level Agreement”
(SLA). De bedoeling was om de dienstverlener aan te zetten om de geleverde
diensten te identificeren en te omschrijven, de inzet- en opvolgingsprocedures
te definiëren, de uitvoeringsmodaliteiten te bepalen en de wijze van kostendoorrekening
en facturatie vast te leggen. De verschillende verantwoordelijke directeurs-generaal
werden hiervoor geresponsabiliseerd en de diensten van de commissaris-generaal,
met name de Directie van de werking en van de coördinatie van de federale
politie (CGC) was belast met de algemene coördinatie.
In ons tussentijds verslag van eind oktober 2003 stelden we vast
dat er nog geen sprake was van enige noemenswaardige interesse van de federale
politie om werk te maken van een inventaris van de aangeboden federale steun
aan de lokale politie, in de vorm van een manuele of geautomatiseerde catalogus.
Verder stelden we vast dat op onze vraag om bestemmeling te worden van enige
documentatie betreffende de voortgangsrapportages in het kader van het volledig
geconsolideerd en geïnformatiseerd beheerscontrolesysteem op basis van de
principes van een balanced scorecard tot op heden niet duidelijk werd
ingegaan.
In afwachting van enkele lopende en/of voltooide initiatieven, zoals
de finalisering van de nationale veiligheidsplannen 2003-2004 en 2004-2007
(NVP), het neerleggen van de bevindingen van de werkgroep “steunverlening
aan de lokale politie”, de inplaatsstelling van een balanced scorecard
in het kader van het nationaal veiligheidsplan en de ontwikkeling van een
systeem van omschrijving van de steunopdrachten op basis van de principes
van de Service Level Agreements, werd in de loop van het jaar 2004
de draad van dit thematisch onderzoek weer opgenomen.
Na enkele voorbereidende gesprekken met de diensten van de commissaris-generaal,
werd beslist om een vragenlijst toe te zenden aan de diensten van het commissariaat-generaal
en de verschillende algemene directies, met de bedoeling te peilen naar het
bestaan van waardevolle informatiebronnen betreffende de uitbouw en de ontwikkeling
van de steunopdrachten.
Het is immers ondenkbaar dat het Vast Comité P een audit zou uitvoeren inzake de geleverde steun, zonder eerst kennis te krijgen van de resultaten van de bestaande opvolgings- en evaluatie-instrumenten van de federale politie.
Een eerste analyse van de beschikbare informatie leidt tot de volgende vaststellingen: (1) er heerst onvoldoende duidelijkheid omtrent het plannings- en evaluatieproces; (2) er heerst onvoldoende duidelijkheid over de inhoud van de Service Level Agreements; (3) er zijn verschillen in de opvolging van de steun bij de federale politie; (4) er is onvoldoende duidelijkheid over de geplande beleids- en beheersinstrumenten; (5) er is onvoldoende duidelijkheid over de verantwoordelijkheid voor het systeem van planning en opvolging.
Het onderzoek heeft aangetoond dat de lokale politieambtenaren een
verschillend inzicht hebben in het dienstenaanbod van de federale politie
afhankelijk van het feit of ze vroeger deel uitmaakten van de rijkswacht dan
wel van de gemeentepolitie.
Informatie over de wijze waarop de federale politie op systematische wijze
peilt naar de behoeften en verwachtingen van de lokale politie was niet te
verkrijgen in dit dossier. Aan de Vaste Commissie van de lokale politie (VCLP)
wordt alleszins door sommige algemene directies een advies gevraagd over de
ontwerpen van Service Level Agreements [75]
, maar diens antwoorden kunnen qua aard en diepgang
van vraag tot vraag erg verschillen.
Het antwoord van de VCLP op de bevraging door het Vast Comité P laat
eveneens vermoeden dat de Commissie geen systematische inzameling en evaluatie
van de behoeften, verwachtingen en tevredenheid van de lokale politie organiseert [76]
.
De bevraging door het Vast Comité P van een aantal lokale korpsen toont
aan dat er een heterogeen beeld bij de lokale politie bestaat van de kennis
van het aanbod, de behoeften en verwachtingen en tevredenheid, maar onderstreept
ook dat een dergelijke bevraging op systematische wijze vrij gemakkelijk te
organiseren is.
Als tussentijdse conclusie wenst het Vast Comité P te stellen dat om de steun op een degelijke manier te organiseren er eerst een gedegen analyse moet worden gemaakt van de vraag en de huidige tevredenheid van de afnemer. De moeilijk ingezamelde gegevens geven niet de indruk dat dit vandaag op systematische wijze georganiseerd is in het politielandschap.
Eén van de prioritaire doelstellingen van het nationaal veiligheidsplan
2003-2004 luidt als volgt: tegen eind 2003 de steunopdrachten die de federale
politie uitvoert ten voordele van de politiediensten, uitwerken op basis van
de principes van Service Level Agreement (SLA) [77]
. Er is een opvolging van de mate van invoering van
de SLA voorzien [78]
. Daarvoor verwijzen enkele bevraagde directeurs-generaal
naar een opvolgingstabel met de rubrieken: uitgewerkt, verspreid, verwachte
verspreidingsdatum en verspreidingsvorm.
Uit een opvolgingsverslag van de federale politie blijkt tevens dat de doelstelling
rond het opstellen van SLA geen probleem had mogen vormen en binnen een aanvaardbare
termijn moest worden gehaald
[79] . Dit kon evenwel
vrij langzaam op een gecoördineerde en geïntegreerde wijze geschieden en dit
proces is voorlopig nog niet volledig afgerond.
De invoering van Service Level Agreements is een goed idee, maar lijkt nog niet echt helemaal op punt te staan. Er ligt wel een eenduidige structuur vast [80] , maar de inhoudelijke invulling ervan geeft niet de indruk dat de SLA als een echt contract geldt tussen twee verschillende diensten. De ter beschikking gestelde SLA’s vertonen onder andere de volgende kenmerken: (1) er wordt geen melding gemaakt van een duidelijke aanduiding van het volume aan steun dat specifiek aan de lokale politie ter beschikking wordt gesteld, vb. x % van de capaciteit op jaarbasis; (2) er wordt geen melding gemaakt van een aanduiding van de kwaliteitsgarantie die geboden wordt. Dit is nochtans een belangrijk aspect om van een SLA te kunnen spreken, vb. x % van de aanvragen wordt zeker uitgevoerd en er bestaat y % tevredenheid van de lokale politie over de dienstverlening.
De antwoorden die door de commissaris-generaal en de directeurs-generaal van de federale politie werden gegeven op de bevraging door het Vast Comité P over de wijze waarop de steun aan de lokale politie werd opgevolgd, kunnen als volgt worden gesynthetiseerd.
Enerzijds leidt de vergelijking van de antwoorden tot de bevinding dat er geen eenvormige aanpak van de aansturing en opvolging van de steunverlening is. Er wordt wel verwezen naar factoren die gemeenschappelijk zijn. Het nationaal veiligheidsplan (NVP) zou per algemene directie één of meer indicatoren voorzien per strategische en operationele doelstelling. De uitvoering ervan zou worden aangestuurd via opvolgingsvergaderingen [81] . Een overzicht van deze indicatoren werd ons evenwel niet overgemaakt. De enkele verslagen waarover wij beschikken die verwijzen naar opvolgingsvergaderingen met betrekking tot het NVP, blijven algemeen over de steun (verwijzing naar de mate van invoering van SLA). Het is weinig waarschijnlijk dat verder onderzoek op dit vlak tot betere resultaten zal leiden omdat de vraagstelling van het Vast Comité P duidelijk was en omdat er in de antwoorden van de directeurs-generaal en de commissaris-generaal niet verder, dieper noch overzichtelijk op wordt ingegaan.
Anderzijds zijn de verschillen qua inhoudelijke invulling en opvolging groot: (1) sommigen leggen de nadruk op de gepresteerde uren zonder meer (input); (2) anderen kijken naar het aantal aanvragen (input), soms gecombineerd met het aantal toegestane en geweigerde aanvragen (output); (3) nog anderen rapporteren in hun antwoord aan het Comité over “de mate waarin de lokale politie haar verbintenissen nakomt”, maar geven geen informatie over de eigen prestaties; (4) een enkele dienst heeft een instrument klaar om de tevredenheid over de dienstverlening te meten (kwaliteit) [82] .
De beschikbare informatie wekt de indruk dat er thans geen uniforme wijze van rapportering bestaat over de performantie bij de uitvoering van de steuntaken.
Het is nuttig om de uitgangspunten van deze fase van dit onderzoek nog eens in ogenschouw te nemen. In welke mate kunnen de directies en de diensten van de federale component van de geïntegreerde politiedienst, gestructureerd op twee niveaus een inzicht verschaffen in: (1) de behoeften van de lokale component aan federale steun; (2) het steunaanbod van de federale politie aan de lokale politie; (3) het bestaan of de aanwezigheid en de pertinentie van de evaluatie- en toekenningscriteria; (4) de meest gevraagde en verkregen federale steun; (5) de tevredenheidsgraad en de kwaliteit van de verkregen federale steun?
Uit onze analyse van het toegestuurde antwoord blijkt duidelijk dat,
op het ogenblik van de bevraging in 2004, het niveau van de commissaris-generaal
over geen gesystematiseerde concrete en algemene gegevens beschikte, die het
Vast Comité P had kunnen helpen bij het bepalen van een relevante strategie
om, per algemene directie en met kennis van zaken, bepaalde onderdelen van
het steunaanbod van die algemene directies bij wijze van marginale controle
door te lichten en te toetsen aan bestaande managementinformatie. Met andere
woorden, schijnbaar was er toen geen enkele dienst in staat om, overkoepelend
voor de verschillende directeurs-generaal, een algemeen beeld te schetsen
van de stand van zaken op het vlak van steun.
Naar onze mening is het in die zin voor de federale component van de geïntegreerde
politiedienst, gestructureerd op twee niveaus evenmin mogelijk om op wetenschappelijke
of voldoende pertinente en verifieerbare wijze verantwoording af te leggen
over de verhoudingen in het aanbod en de bevraging van de verschillende steunvormen.
Op die manier is het voor de federale politie ook moeilijk om op een eenvoudige
en snelle manier weerwerk te bieden aan elke mogelijke, al dan niet terechte,
kritiek van de verschillende actoren in het politielandschap dat in volle
ontwikkeling is.
Bijgevolg blijft de nochtans eenvoudige vraag of de federale steunverlening
aan de lokale politie gunstig evolueert in de huidige stand van zaken in grote
mate onbeantwoord bij gebrek aan duidelijke of voldoende uitgewerkte antwoorden.
Niettemin kunnen we vaststellen dat alle instrumenten en data in zekere mate
binnen de diensten van de commissaris-generaal verzameld en aanwezig zijn,
zij het op niet echt systematische wijze, om, al is het dan op uitdrukkelijke
vraag van de overheid, een beoordeling te kunnen maken van de evolutie van
de steunverlening.
De vraag blijft dan hoe het komt dat deze op een niet-systematische manier
voorhanden zijnde informatie of documentatie niet uitmondt in een bruikbaar,
systematisch en performant meetinstrument ten behoeve van de overheid.
Een eerste reden is dat de verschillende respondenten van de
federale politie niet georganiseerd en voorzien zijn om op een eenvoudige
en snelle manier op dergelijke vragen in te gaan. De weinige bestaande meetinstrumenten
inzake steunverlening lijken nog niet volledig operationeel te zijn of worden
nog volop ontwikkeld of geïmplementeerd, en zijn vooral niet geconcipieerd
ten behoeve van een externe controle.
Niettegenstaande sinds geruime tijd bekend is dat de federale steun een prioritair
onderzoek is van het Vast Comité P en rekening houdend met het feit dat
dergelijke onderzoeken veel tijd en organisatie vergen, kan men niet echt
stellen dat de federale politie op overtuigende wijze een inhaalbeweging heeft
ingezet, noch dat ze initiatieven neemt om tegemoet te komen aan de vraag.
In dat verband is het nuttig te verwijzen naar volgend uittreksel uit een
interessant antwoord [83]
van de diensten van de commissaris-generaal, namelijk: “[…]
het commissariaat-generaal te allen tijde een algemene stand van zaken kan
geven omtrent de steunverlening. Deze stand van zaken is gebaseerd op informatie
die op vraag van de commissaris-generaal
wordt aangeleverd en verwerkt tot een globaal document”,
waaruit we kunnen concluderen dat een dergelijk document geproduceerd kan
worden en dan ook een perfect antwoord zou kunnen bieden op onze vraag om
managementinformatie ten behoeve van dit onderzoek.
In die zin merkten de diensten van de commissaris-generaal in hun antwoord
op dezelfde vragen terecht op: “Het is niet de informatie maar wel de toegang
tot de informatie die de sleutel is tot succes”.
Dit illustreert eens te meer dat het succes van een controle, meer in het
bijzonder een externe controle afhankelijk is van de informatie die wordt
aangeleverd en dat sommige ‘gecontroleerden’ zich hiervan zeer bewust zijn.
Hieromtrent merkte de parlementaire begeleidingscommissie van het Vast Comité
van Toezicht op de politiediensten in juli 2004 op: “De
begeleidingscommissies benadrukken dat de voornaamste taak van het Vast Comité P,
dat door het Parlement werd ingesteld, erin bestaat erop toe te zien dat deze
diensten hun plaats in ons democratisch bestel behouden. In deze context
dringen zij erop aan dat de overheden die er wettelijk toe gehouden zijn dit
Comité de daarvoor benodigde informatie te verstrekken, zich strikt aan hun
verplichtingen ter zake houden”
[84] .
Een tweede reden is dat de diverse respondenten op verschillende
manieren op eenzelfde vragenlijst antwoorden. Daarenboven verschilt de manier
van antwoorden en de timing van algemene directie tot algemene directie en
van directie tot directie. Dit heeft voornamelijk te maken met de aangewende
methodologie en met het feit dat, in het verlengde van een gedachtewisseling
met de commissaris-generaal, de verschillende directeurs-generaal pas in mei 2004
rechtstreeks betrokken werden in dit onderzoek. We moeten hierbij ook vaststellen
dat de diensten van de commissaris-generaal door het aanwenden van deze methodologie
en het korte tijdsbestek, geen enkele coördinerende of stuwende rol hebben
vervuld (kunnen vervullen).
Uit het antwoord op de eerste vraag van de vragenlijst (Welke
directie van het commissariaat-generaal is verantwoordelijk voor de overkoepelende
opvolging en coördinatie van de steun van de federale politie aan de lokale
politie?) van de diensten van de commissaris-generaal onthouden we onder
meer: “Daarnaast gebeuren overkoepelende opvolging en coördinatie vanuit
verschillende diensten van het Commissariaat-Generaal, conform de wettelijke
regelgeving”.
Een derde reden heeft te maken met de manier waarop de verschillende
respondenten invulling geven aan het begrip ‘verantwoording afleggen’. Elke
respondent benadert de vragenlijst op zijn manier. Sowieso moet elke directie
of dienst die een bepaald beleid voert, een keuze maken in de hoeveelheid
capaciteit die zij of hij wil besteden aan het opvolgen en meten van haar
of zijn beleid, met het oog op het afleggen van verantwoording.
De geïnvesteerde capaciteit, het inzicht van de directeur en de inventiviteit
en het enthousiasme van de voornaamste medewerkers achter de schermen, meer
bepaald op het vlak van beheer en strategie, zullen medebepalend zijn voor
de kwaliteit en de diepgang van het instrument en de rapportage.
Een dergelijk opvolgingssysteem heeft aanzienlijke voordelen voor de werking
van de instelling zelf. Daarenboven zal zulke keuze ertoe leiden dat er meer
coherentie in de opvolging, alsook meer transparantie in de invulling van
het gevoerde beleid is, waardoor er echter een tweeslachtige situatie ontstaat.
Enerzijds stelt men zich schijnbaar zwakker op omdat men zelf zijn sterke
en zwakke kanten etaleert, met alle mogelijke negatieve gevolgen van dien,
zoals overbevraging door naambekendheid, negatieve kritiek door overheden,
externe en interne druk door mediabelangstelling, enz. Anderzijds anticipeert
men op mogelijke aanvallen en negatieve kritiek door te wijzen op de beperkingen
van de geleverde diensten, op voorwaarde dat er een goed en degelijk onderbouwd
beleid wordt gevoerd.
Een dergelijke houding kan leiden tot een sterke positionering van de dienst
in kwestie, waarbij de mogelijkheid geboden wordt om te tonen dat men, gezien
de beperkingen, een degelijk beleid voert naar doelmatigheid en doeltreffendheid
toe. Iedereen zal hierin uiteindelijk een keuze moeten maken en terzake een
strategie moeten bepalen, ook de diensten van de federale politie die betrokken
zijn bij dit onderzoek naar de kwaliteit en de doeltreffendheid van de steunverlening.
Ten slotte is er nog het aspect communicatie tussen de respondenten
en het Vast Comité P. Het is ontegensprekelijk dat de manier waarop
deze communicatie verliep, werd bemoeilijkt en vertraagd door de aan gang
zijnde ontwikkelingen in het nieuwe politielandschap.
Onmiddellijk werd er door onze diensten voor gekozen om te communiceren via
de gespecialiseerde diensten van de commissaris-generaal, in de veronderstelling
dat deze het best geplaatst waren om, gezien hun ervaring en takenpakket,
mee te werken aan dit onderzoek.
Vandaag is het duidelijk dat deze communicatievorm op dat moment niet het
meest geschikt was en niet het gewenste effect opleverde met betrekking tot
de doelstellingen van het onderzoek en de gewenste resultaten.
Zoals reeds gesteld, beschikken de diverse directeurs-generaal over
beleids- of beheersinformatie in verschillende vormen.
Deze documentatie is echter niet specifiek ontworpen om een antwoord te bieden
op de vragen van dit onderzoek; dit is ook niet nodig. Het Vast Comité P
dient bestendig aandacht te hebben voor de mogelijke overlast of het eventuele
dubbel gebruik dat een toezichtsonderzoek, hoe belangrijk ook, met zich kan
brengen. In dit opzicht is communicatie met alle betrokkenen dan ook altijd
van essentieel belang geweest.
De antwoorden van de federale politie verwijzen naar een aantal projecten
die zullen bijdragen tot een betere opvolging, evaluatie en planning van de
steun: (1) federaal model voor capaciteitsmeting en prestatiebeheerssysteem;
(2) boordtabel van de federale politie op basis van capaciteit, budget
en NVP
[85] .
De inhoud en implementatietermijn worden niet ontwikkeld in de overgemaakte
documenten.
De weinige elementen van inhoudelijke informatie die duidelijk worden bij
nazicht van het dossier laten vermoeden dat de aanpak met de capaciteitsmeting
en de boordtabellen een goed vertrekpunt kan vormen voor de ontwikkeling van
een opvolgingsinstrument voor de steunverlening aan de lokale politie: (1) het
capaciteitssysteem PPP (Planning Prestatie Personeel) voorziet in een specifieke
rubriek “steun aan de lokale politie” en dit per algemene directie, opgedeeld
in gratis en betalende steun
[86] ; (2) er
zijn indicatoren in de boordtabel voor de opvolging van de tijdsbesteding
aan de lokale politiesteun (verhouding tijd besteed aan lokale steun versus
totale capaciteit federale politie: + 20 % is goed, 15-20 %
is ongeveer in orde, minder is niet goed) [87]
; (3) in de antwoorden van de directeurs-generaal
wordt soms gebruik gemaakt van indicatorfiches die ontworpen zijn voor de
balanced scorecard. Dit is positief als vertrekpunt voor verdere ontwikkeling
omdat deze fiches erop wijzen dat het werken met performantie-indicatoren
en normen deels is ingevoerd
[88] .
De voormelde diversiteit aan opvolgingsinstrumenten bij de algemene
directies is moeilijk verenigbaar met het belang van de steunopdracht van
de federale politie. De steunverlening tussen beide niveaus van de geïntegreerde
politie vormt immers één van de pijlers van het Belgische politiemodel. Gezien
het belang van de opdracht verwacht men zich aan een eenduidige monitoring
van deze taak zodat een goed onderbouwde planning en verantwoording ervan
zou kunnen plaatsvinden.
De federale politie heeft aangegeven dat de interne auditdienst fungeert als
dossierverantwoordelijke en interne coördinator bij een aantal algemene directie-overschrijdende
initiatieven die moeten worden genomen in de schoot van de federale politie
met betrekking tot steunverlening [89]
.
Tegelijkertijd verwijst de commissaris-generaal in de correspondentie met
het Vast Comité P naar het feit dat het commissariaat-generaal niet de
volledige regie van de steunverlening in handen heeft
[90] en dat de directeurs-generaal
hun eigen verantwoordelijkheid hebben. Sommige directeurs-generaal verwijzen
in hun antwoord dan weer naar het project balanced scorecard dat wordt
ontplooid op het niveau van de commissaris-generaal.
Dat de Vaste Commissie van de lokale politie (gemeentepolitie) geen duidelijk
antwoord levert op de bevraging door het Vast Comité P wijst erop dat
ook dit belangrijk punt uit de politiehervorming bij de lokale politie evenmin
op systematische wijze gebeurt [91]
.
Los van de analyse wie de verantwoordelijkheid draagt, leidt deze onduidelijkheid wel tot een onvoldoende snelle ontwikkeling van een geïntegreerd instrument voor de opvolging van de steunverlening. Tenzij de federale politie en de lokale politie met andere, hogere prioriteiten geconfronteerd worden, zou dit punt aandacht moeten krijgen zodat een coherent systeem kan worden aangereikt.
Na kennisname van het resultaat van de bevraging van de diensten van de commissaris-generaal inzake de federale steunverlening aan de lokale politie lijkt het, in de huidige stand van zaken, vrij duidelijk dat dit niveau over geen concrete en algemene gegevens beschikt, die het Vast Comité P kunnen helpen bij het bepalen van een relevante strategie om, per algemene directie en met kennis van zaken, bepaalde onderdelen van het steunaanbod van die algemene directies bij wijze van marginale controle door te lichten en te toetsen aan bestaande managementinformatie.
Zoals reeds gesteld, is het ondenkbaar dat het Vast Comité P een doorlichting zou uitvoeren van de totaliteit van de federale steunverlening, zonder eerst kennis te nemen van bestaande bronnen op de verschillende niveaus, te beginnen bij de diensten van de commissaris-generaal.
Een eerste stap hierin is na te gaan of er op het niveau van de commissaris-generaal
een algemene en toegankelijke inventaris bestaat van de verschillende steunvormen
van de verschillende algemene directies met duidelijke toekenningscriteria.
Er zijn geen aanwijzingen dat die momenteel zou bestaan.
Vervolgens is het de bedoeling om na te gaan of de diensten van de commissaris-generaal
beschikken over algemene en voor de verschillende algemene directies overkoepelende
informatie inzake de kwaliteit, de tevredenheid, de kwantiteit, de verdeling
over het grondgebied, enz. van de aangeboden en geleverde federale steunvormen.
Noch globaal wat de algemene directies betreft, noch specifiek wat de verschillende
steunvormen betreft, zijn er op dit ogenblik aanwijzingen voor het feit dat
een dergelijk waardeoordeel voorhanden zou zijn.
Het aanleveren van geschikte informatie en de ontwikkeling van nieuwe
meetinstrumenten (of de uitbreiding van bestaande instrumenten) vereisen een
weldoordachte aanwending van de capaciteit door de federale politie. De mate
waarin de federale politie zich kan inschrijven in de doelstellingen van dit
onderzoek is dus een bewuste keuze en is afhankelijk van het prioritaire karakter
dat eraan gehecht wordt.
Het lijkt ons dan ook aangewezen om dit aspect te herbronnen en het belang
van dit onderzoek opnieuw mee te delen aan de betrokkenen. In deze fase van
het onderzoek worden de methodologie en de communicatievorm bijgestuurd.
Gezien de wettelijke beperkingen die volgens de commissaris-generaal zijn
opgelegd aan zijn diensten, is het wenselijk ook de algemene directies en
sommige van hun eerstelijnsmedewerkers te betrekken in een reeks getrapte
vergaderingen met vertegenwoordigers van het Vast Comité P, met als doel
het traject om tot een geschikte rapportage te komen, in zekere zin te begeleiden.
De timing van dit onderzoek moet worden aangepast aan de timing van de beleids- en beheerscyclus van de federale politie. Dit veronderstelt een loyale medewerking van de deelnemers aan dit onderzoek.
Het Vast Comité P zal dit onderzoek en vooral de voortzetting ervan aan de hand van een bijzonder ad hoc verslag bespreken met zijn parlementaire begeleidingscommissie. In het verlengde daarvan zal, overeenkomstig de gemaakte afspraken, het Vast Comité P in 2005-2007 een evaluatie maken van de beschikbare informatie en aan zijn parlementaire begeleidingscommissie voorstellen formuleren over hoe voormelde balans verder kan worden opgemaakt.
In het activiteitenverslag 2003 van het Vast Comité P werd
een analyse gemaakt van het informatiebeheer, waarvan de conclusie was dat
de doelstellingen die in dit domein waren vooropgesteld, niet helemaal waren
gehaald [93] .
Tevens werd aangekondigd dat het Vast Comité P de bedoeling had de nieuwe
of herziene actieplannen verder op te volgen.
Sinds de publicatie van het activiteitenverslag 2003 werden terzake verschillende
initiatieven ontplooid door de federale politie, die werden geïnventariseerd
en in de loop van 2004 werden geanalyseerd. De hoofdbedoeling was een (voorlopige)
inventaris op te maken, die tijdens een vergadering ad hoc met de parlementaire
begeleidingscommissie van het Vast Comité P zal worden toegelicht.
Deze inventarisatie gebeurde op basis van de bestaande verslagen bij het Vast
Comité P, zonder hiervoor, in deze fase, reeds diverse terreinactoren
specifiek en diepgaand te bevragen.
Algemeen kan worden gesteld dat de vaststellingen en aanbevelingen
uit het activiteitenverslag 2003 van het Vast Comité P werden vertaald
in de vooropgestelde doelstellingen van het nationaal veiligheidsplan 2004-2007.
De inventaris is dan ook grotendeels opgebouwd rond de initiatieven die werden
genomen naar aanleiding van deze doelstellingen.
Hierbij konden de volgende initiatieven reeds worden geïnventariseerd in een
aantal belangrijke domeinen.
Op de Ministerraad van 30 en 31 maart 2004 werden de bijkomende kredieten goedgekeurd. Deze zijn evenwel gespreid in de tijd en aanpasbaar in de loop van de projecten.
Tabel 2: Kredieten
Hierin is de 3,89 miljoen euro die reeds was voorzien in de begroting 2004, vervat. Concreet betekent dit dat voor het communicatiesysteem (e-mail) en het ERP-systeem er geen kredieten voorzien zijn vóór 2006 en dat voor de datawarehouse de nodige fondsen pas in 2005 voorhanden zijn.
De wetenschappelijke studie die de universiteit van Namen in samenwerking met de federale politie heeft uitgevoerd, heeft geen uitsluitsel kunnen geven over de doelmatigheid van de operationele informatie met het oog op de onderzoeken omdat de systemen onvoldoende gekend waren. De federale politie heeft een communicatieplan uitgewerkt rond de volgende punten:
(1) Intranet – operationele politionele informatie:
de doelstelling is de informatie toegankelijk, duidelijk en gebruiksvriendelijk
te maken. Via deze site tracht men alle regelgeving (MFO-3 [94] of vademecum voor de
vatting van gegevens) en handleidingen over dit onderwerp te verzamelen en ter
beschikking te stellen van de eindgebruiker. Via e-mails houdt men de sleutelfiguren
(vb. arrondissementele informatiekruispunten (AIK) en functionele beheerders)
op de hoogte van recente veranderingen. Tegelijkertijd heeft men de verspreiding
van de papieren en de cd-romversies van de regelgeving en de handleiding stopgezet.
(2) Infokrant ANG: maandelijks wordt informatie verspreid
over de nieuwigheden en aanpassingen. Naast een nulnummer werden al vijf nummers
gepubliceerd voor een ruim doelpubliek: niet enkel voor sleutelfiguren (AIK’s
en functionele beheerders), maar voor alle leden van de politiediensten. Deze
infokrant kan ook worden geraadpleegd via het intranet.
(3) Vergaderingen met partners: de Directie van de nationale
gegevensbank (DSB) en de Directie van de telematica (DST) zetten de maandelijkse
vergaderingen met de AIK’s voort. Zij breiden hun werkingssfeer verder uit
naar de vergaderingen met de functionele beheerders, de DirCo’s en de DirJu’s.
Hiervan zijn geen concrete resultaten gekend.
(4) Helpdesk: een helpdesk ter ondersteuning van de federale
politie en van de lokale politie via één centraal telefoonnummer is operationeel
sinds 24 oktober 2004. Deze helpdesk is een afsplitsing van de bestaande
helpdesk, die hoofdzakelijk toegespitst is op technische problemen. De nieuwe
helpdesk wenst een antwoord te bieden op functionele vragen en deze op te volgen.
Belangrijk hierbij is wel dat de vragen vooraf gefilterd worden, aangezien enkel
de functionele beheerders en de leden van de AIK’s vragen mogen stellen.
Er werd een baremische vorming opgestart rond operationeel informatiebeheer
ten behoeve van alle politieambtenaren.
Tevens werd voor de leden van de AIK’s een specifieke vorming voorzien rond
de uitbreiding van de algemene nationale gegevensbank (ANG) (cf. infra).
Dit concept vindt men terug in de omzendbrief MFO-6 [95]
. De outputgerichtheid stijgt traag en in een aantal AIK’s weegt
een capaciteitstekort nog op de verdere evolutie. Niettemin zou, volgens de
federale politie, 36 % van de AIK’s optimaal functioneren. Dit cijfer
moet evenwel nog worden gecontroleerd.
De capaciteit blijft dus een probleem. Er is nog niet in alle arrondissementen
een definitief akkoord bereikt over de deelname van de lokale politie. Toch
stijgt de capaciteit in absolute cijfers [96]
. De meeste posten binnen de federale politie worden ingevuld via herplaatsing,
wat de kwaliteit niet steeds ten goede komt. In slechts 15 AIK’s is er een
officier van lokale politie aanwezig. Het koninklijk besluit dat de detacheringen
van de leden van de lokale politie regelt, werd goedgekeurd, waardoor dit eventuele
struikelblok voor de deelname van een aantal zones uit de weg is geruimd [97]
.
Met betrekking tot de vorming van de leden van de AIK’s werd de inspanning voor
de vorming opgetrokken van 2 % naar 5,5 % van de totale capaciteit.
Ook de beschikbaarheid van de AIK’s is toegenomen. Er is thans in elk AIK minstens
één personeelslid dat contacteerbaar en terugroepbaar is, wat ontegensprekelijk
een goede zaak is.
Een minder positieve vaststelling is dat de werkings- en investeringskredieten
afnemen en de absenteïsmegraad hoog is.
Tot slot zenden alle zones informatie toe aan de AIK’s, maar het is nog te vroeg
om te bepalen of deze gegevensstroom al dan niet optimaal verloopt.
Op het intranet werd een vademecum geplaatst voor de vatting van gegevens met het oog op een betere eenvormige vatting van gegevens in de ANG. Dit vademecum is echter nog niet volledig.
De federale politie heeft in juni 2004 een actieplan “kwaliteitscontrole” gelanceerd waarbij de doelstelling dubbel is: de ontdekte fouten verbeteren zonder de efficiëntie uit het oog te verliezen.
De structuur van de centrale gegevensbank werd uitgebreid om
bijkomende gegevens te kunnen vatten, die vroeger niet in deze databank beschikbaar
waren en slechts in bepaalde systemen konden worden opgenomen. Nu kan er zachte
informatie worden ingevoerd, maar ook organisaties, nummers, onderzoeken en
rechtspersonen. Zodra de voeding optimaal zal zijn, zal de coördinatie van
de onderzoeken makkelijker verlopen.
De beveiliging van de gegevens wordt gegarandeerd door een systeem van toegangsprofielen.
In de huidige stand van zaken blijven de vroegere systemen voor het beheer van
zachte informatie wel bestaan.
De variabelen op basis waarvan de verschillende diensten op eenvormige wijze
gegevens naar de ANG kunnen sturen en die later ook toelaten om de informatie
op een gestructureerde manier te raadplegen, werden aangepast (project tabellenbeheer).
De federale politie stelt tevens dat alle zones thans effectief de ANG voeden,
wat natuurlijk nog niets zegt over de kwaliteit van de geïntegreerde gegevens.
Dit aspect moet echter nog worden geverifieerd.
Met betrekking tot de ventilering (verwijdering) van gegevens werden reeds conceptuele
stappen gezet, maar is er nog geen concrete uitvoering gestart.
Er werd een project opgestart om de verspreiding van papieren kopijen van documenten
zoals processen-verbaal te vervangen door elektronische versies, maar ook dit
project bevindt zich nog in de conceptuele fase.
Wat de gerechtelijke seiningen betreft (rechtstreeks afkomstig van de gerechtelijke
overheden), zou volgens de federale politie de huidige achterstand voor 80 %
zijn weggewerkt.
Rond een snellere doorstroming van de gegevens van de systemen voor basisregistratie
(FEEDIS [99]
en ISLP
[100] ) werd ook een project opgestart, maar ook hier zijn er nog geen concrete
realisaties merkbaar op het terrein.
Tot slot werden een aantal expertdatabanken gecreëerd die er moeten voor zorgen
dat de expertgegevens die zich nu in aparte databanken bevinden, kunnen worden
geïntegreerd in het centrale systeem en dus voor iedereen toegankelijk zijn.
Een aantal databanken werden intussen gerealiseerd o.a. voor valse euro’s, verdwijningen,
parentale ontvoeringen, carjackings, enz.
Databanken met betrekking tot drugs, terrorisme en corruptie staan op stapel.
Het FEEDIS-systeem moet voor de federale politie de volgende
werkprocessen integreren: het opstellen van documenten van gerechtelijke aard,
het beheer van onderzoeken en informatie, het opstellen van documenten inzake
verkeer en het beheer van briefwisseling. Totnogtoe werd enkel het gerechtelijk
deel gerealiseerd (met uitzondering van de luiken verkeer en onderzoek). Met
de installatie van het systeem, die arrondissement per arrondissement gebeurt,
werd aangevangen in het eerste semester van 2004. Dit zou het werk van de AIK’s
moeten vergemakkelijken en de voeding van de ANG moeten optimaliseren. Hiervoor
zou de vorming van de gebruikers wel gelijktijdig en aan hetzelfde ritme moeten
evolueren.
Het ISLP-programma van de lokale politie, waarin de redactie en het beheer van
een aantal werkprocessen gebeurt, wordt verder aangepast. Deze veranderingen
zijn hoofdzakelijk gericht op verkeer (herziening van de tabellen, onmiddellijke
inning, rijden onder invloed, verwerking van gegevens van vaste camera’s).
Daarnaast is de module openbare orde (ARGOS) herschreven en zou met de installatie
op het terrein zijn begonnen.
Het project Nemesys, een automatisering van de informatierapporten van bestuurlijke
politie rond het beheer van gebeurtenissen van bestuurlijke politie, is opgestart,
maar heeft slechts betrekking op de diensten van de federale component.
Het unieke platform het zogenaamde “Poloffice” waarbij de lokale toepassing
ISLP en de federale toepassing FEEDIS zouden worden geïntegreerd in één toepassing,
zou begin 2005 zijn aangevangen. Het Vast Comité P zal ook deze evolutie
verder opvolgen.
Niettegenstaande één gebruiksinterface (Portal) werd ontwikkeld voor alle verschillende databanken, is de belangrijkste databank (ANG) daarin nog steeds niet geïntegreerd. De standaardtool om parametrische vragen te stellen op bepaalde gegevens van de ANG (QUESTIS) is daarentegen wel beschikbaar op het niveau van de lokale politie, de arrondissementen en de federale politie. Tot slot werd een eerste link gelegd tussen de software van de Astriddispatching en ISLP, waardoor gegevens kunnen worden gerecupereerd bij het opstellen van een proces-verbaal naar aanleiding van een interventie.
Deze toepassing dient om de beschikbare beheersinformatie binnen de politionele organisatie op gestructureerde wijze te groeperen. Dit project is opgestart, maar de nodige fondsen zijn pas vanaf 2005 beschikbaar.
Er is, op het ogenblik van de eindredactie van het jaarverslag, nog steeds geen koninklijk besluit ter uitvoering van de artikelen 44/1 tot 44/11 van de wet op het politieambt uitgevaardigd. Nochtans liggen diverse ontwerpen (o.a. over de gerechtelijke informatiestroom) klaar.
Het is aanbevelenswaardig de vooropgestelde projecten en hun
timing nauwgezet op te volgen. De bestaande goede praktijk van de begeleidingscommissie
van de ANG, aangestuurd door de federale politie, waarin alle terreinactoren
op de hoogte worden gehouden, is een zeer goed initiatief dat verdient te worden
aangemoedigd en bestendigd.
Er dient tevens een vlottere manier te worden gezocht om de richtlijnen inzake
informatiebeheer beter te laten aansluiten bij de evolutie op het terrein en
oog te hebben voor de assimilatiecapaciteit van de lokale politie.
Eind 2002 hebben de criminaliteitscijfers voor 2000 en 2001
heel wat stof doen opwaaien. Er was veel kritiek op de juistheid van deze cijfers
en op de vergelijkingen die op basis daarvan werden gemaakt. Zoals meermaals
is gebeurd in een min of meer ver verleden, heeft de Bijzondere commissie belast
met de parlementaire begeleiding van het Vast Comité van Toezicht op de politiediensten
het Comité verzocht een toezichtsonderzoek in te stellen naar de wijze waarop
de criminaliteitsstatistieken worden opgemaakt, zodat de nodige aanbevelingen
kunnen worden geformuleerd om binnen aanvaardbare termijnen te komen tot een
correcte registratie en verwerking van de criminaliteitscijfers.
Met het oog op het opstellen van een eerste tussentijds verslag, dat op 10 maart 2003
door de parlementaire begeleidingscommissie werd goedgekeurd, is het Vast Comité P
nagegaan of de politionele criminaliteitsstatistieken het Parlement en de overheden
die op verschillende niveaus verantwoordelijk zijn voor het opstellen van een
veiligheidsplan, in staat stellen om zich een betrouwbaar beeld te vormen van
de criminaliteitsfenomenen, van de werking van de politiediensten en van hun
evolutie in de tijd.
In 2003 werd, in het verlengde van het tussentijds verslag, een bijkomend onderzoek
gevoerd met het oog op een algemene opvolging van de evolutie van de informatiestromen
en van de maatregelen die waren genomen om de opmaak van de criminaliteitsstatistieken
te verbeteren. Er werd vastgesteld dat er op het niveau van de federale politie
diverse initiatieven waren genomen teneinde de opmaak ervan te verbeteren.
Zo werd er gekozen voor een nieuwe aanpak waarbij alle informatie uit de beschikbare
gegevensbanken wordt samengebracht om de volledigheid van de geregistreerde
feiten en dus de betrouwbaarheid van de cijfers te verhogen.
Dit onderzoek bleef beperkt tot de studie van de evolutie van de informatiestromen
aangezien er intussen een toezichtsonderzoek was opgestart met een meer algemene
draagwijdte betreffende de problematiek van het informatiebeheer bij de geïntegreerde
politie
[102] .
In 2004 werd, naar aanleiding van de bekendmaking van de criminaliteitscijfers 2003, de situatie opnieuw bekeken. Toen had dit onderzoek betrekking op de studie van de wijze waarop de criminaliteitsstatistieken waren opgemaakt, alsook op de initiatieven die waren genomen om de situatie te verbeteren. De informatiestromen die de Algemene nationale gegevensbank voeden, werden niet nader bestudeerd.
Wat de methodologie van dit onderzoek betreft, werd in hoofdzaak gekozen voor een onderhoud met een aantal belanghebbende partijen of sleutelfiguren waaronder de directeur-generaal van de Algemene directie operationele ondersteuning van de federale politie (DGS) en met de directeur van de Directie van de nationale gegevensbank (DSB). Daarnaast werden de documenten die samen met de criminaliteitsstatistieken 2003 waren gepubliceerd, geanalyseerd (met name de methodologische nota en de begeleidende nota van de federale politie).
De statistieken voor de jaren 2000, 2001 en 2002 werden opnieuw opgemaakt [103] om een vergelijking met de cijfers van 2003 mogelijk te maken. In dit opzicht zijn de verschillen die worden vastgesteld in vergelijking met de voorheen gepubliceerde cijfers dus te verklaren door de invoering van nieuwe gegevens in het politionele informaticasysteem. De telregels zijn immers niet gewijzigd en er werd geen extrapolatie gemaakt van de cijfers. De volledigheid [104] van de gegevens werd in 2004, net als in 2003, gemaximaliseerd door de samenvoeging van de gegevens afkomstig uit de verschillende beschikbare gegevensbanken [105] .
De opmaak van de cijfers van geregistreerde criminaliteit wordt hoofdzakelijk
bemoeilijkt door het feit dat niet alle gegevens op tijd beschikbaar zijn om
betrouwbare cijfers te kunnen publiceren. Soms worden de gegevens immers pas
in de ANG ingevoerd lang nadat de feiten waarop ze betrekking hebben, werden
gepleegd
[106] . Toen ze dit
vaststelden, hebben de verantwoordelijken van de federale politie zich gebogen
over het geschikte tijdstip voor de telling en hebben ze, in samenwerking met
universitaire experts [107]
, een methode uitgewerkt om dit ideale telmoment te
kunnen vastleggen. In feite moet er worden bepaald vanaf welk ogenblik de toevoeging
van nieuwe gegevens geen invloed meer heeft op de conclusies die, in termen
van tendensen, kunnen worden getrokken uit de studie van de cijfers. Deze benadering
is vergelijkbaar met de methode die wordt gehanteerd bij epidemiologisch onderzoek.
Zo verstrijkt er soms heel wat tijd tussen het ogenblik waarop men een ziekte
oploopt en het ogenblik waarop deze ziekte uitbreekt. Een soortgelijk fenomeen
tekent zich af voor de criminaliteitscijfers. Er is soms een groot tijdsverschil
tussen de verschillende sleutelmomenten van een strafbaar feit: het ogenblik
waarop het feit wordt gepleegd, het ogenblik waarop aangifte wordt gedaan bij
de politie, het ogenblik waarop het feit door de politie in de ANG wordt ingevoerd
en gevalideerd, enz.
Dankzij de studie van de voeding van de ANG en van de achterstand in de vatting,
op basis van curves van de gemiddelde achterstand van de vorige jaren, is het
mogelijk te bepalen welke wachttijd in acht moet worden genomen om met een zekere
betrouwbaarheidsband [108]
betrouwbare cijfers te kunnen opmaken voor het vorige jaar. In dit
opzicht kan ook worden overwogen om de opmaak van de criminaliteitscijfers te
versnellen om tegemoet te komen aan de grieven die de afgelopen jaren tegen
de federale politie werden geuit.
Wanneer men de laatste cijfers bekijkt die door de federale politie werden geteld in 2004, stelt men geen abrupte breuk vast tussen sommige jaren, zoals in het verleden het geval was. Thans meent de federale politie, op basis van een statistische analyse, dat de cijfers voor 2000, 2001 en 2002 volledig genoeg zijn om een betrouwbare criminaliteitstendens aan te duiden [109] . Dit is echter nog niet het geval voor de cijfers van 2003.
Dat de politionele gegevens die zijn geregistreerd in het informaticasysteem
dat de verschillende componenten van de geïntegreerde politiedienst, gestructureerd
op twee niveaus gemeen hebben niet exhaustief zijn, heeft onvermijdelijk gevolgen
voor de betrouwbaarheid van de gepubliceerde cijfers. Dat men nog moet terugvallen
op, al dan niet statistische, kunstgrepen om exploiteerbare cijfers te verkrijgen,
is tekenend voor het probleem van voeding van het politiesysteem, hoewel de
situatie verbetert. Ook al zijn de absolute cijfers die werden gepubliceerd
nog niet helemaal correct en in overeenstemming met de werkelijkheid, toch maken
ze het nu al mogelijk om tendensen te ontwaren, wat per slot van rekening één
van de hoofddoelen van statistiek is.
Diverse in 2003 aangekondigde initiatieven, met name in het kader van het nationaal
veiligheidsplan, werden op het niveau van de federale politie ontplooid. Er
werd onder andere een systeem gecreëerd voor kwaliteitsbeheer van operationele
en statistische informatie en een informaticatool geïnstalleerd voor de statistische
exploitatie van gegevens op lokaal en federaal niveau.
Vermeldenswaardig is tevens het voornemen om op niveau van DSB een expertisecentrum
op te richten om tegemoet te komen aan de moeilijkheden en problemen waarmee
de politiediensten worden geconfronteerd. Het is de bedoeling dat dit centrum
een antwoord biedt op alle vragen met betrekking tot het functioneel beheer
van informatie in de ruime zin.
De ANG wordt in hoofdzaak gevoed door de lokale politiediensten.
Er moet dus nog worden benadrukt dat het absoluut noodzakelijk is dat het informaticasysteem
snel en correct wordt gevoed door deze politiediensten, niet enkel met het oog
op de opmaak van correcte criminaliteitscijfers, maar ook in het kader van een
doeltreffend gebruik van het systeem vanuit louter operationeel opzicht.
Zolang de situatie niet volledig in orde is gebracht op het niveau van de voeding
van de ANG, kunnen we ook niet anders dan aanbevelen omzichtig om te gaan met
de gepubliceerde cijfers. In dit opzicht moet er nauwgezet rekening worden
gehouden met de beperkingen voor het gebruik van deze cijfers opgelegd door
de federale component van de geïntegreerde politiedienst, gestructureerd op
twee niveaus.
Toch dient te worden vastgesteld dat deze duidelijk geformuleerde beperkingen
vaak terzijde worden geschoven wanneer er kanttekeningen worden geplaatst bij
de criminaliteitscijfers. Zo worden er absolute cijfers vergeleken zonder te
verwijzen naar hun relatieve betrouwbaarheid
[110] of deugdelijkheid
en zonder rekening te houden met alle contextualisatiegegevens noch met het
feit dat deze cijfers slechts een gedeelte van de reële criminaliteit weerspiegelen.
Op verzoek van de gouverneur van het arrondissement Brussel-Hoofdstad,
nader bepaald en aangevuld door zijn parlementaire begeleidingscommissie, werd
het Vast Comité P gelast een toezichtsonderzoek uit te voeren met het oog
op het uitbrengen van een advies over de overeenstemming tussen de beschikbare
effectieven van de lokale en de federale politie en de wettelijke opdrachten
binnen het administratief arrondissement Brussel-Hoofdstad [112]
.
Zoals het Vast Comité P tijdens de bespreking met zijn parlementaire begeleidingscommissie
heeft onderstreept, laat de weinige verstrekte en beschikbare informatie onvoldoende
toe om een balans op te maken van de mate waarin de vraag om bijkomende effectieven
voldoende gegrond is.
In 2005-2006 zal het Vast Comité P een bijkomende evaluatie maken van de
beschikbare informatie en voorstellen formuleren over de manier waarop het dossier
verder kan worden aangepakt, geheroriënteerd of afgesloten.
De inzameling van informatie bij de lokale en federale overheden,
de lokale politiezones en de federale politie heeft geleid tot de samenstelling
van een basisdossier.
De aanpak van het Vast Comité P in dit dossier kenmerkt zich als volgt:
(1) een degelijke, pragmatische evaluatie van de aangehaalde argumenten
via een systematische inzameling en analyse van informatie bij alle bronnen;
(2) een veelheid van personen die bij dit dossier op bepaalde ogenblikken
betrokken zijn geweest en bevraagd.
Op basis van de verschillende documenten of andere beschikbare gegevens kunnen
de eerste bevindingen worden meegedeeld: (1) beperkte beschikbaarheid van
capaciteitsbeheersinformatie en -systemen; (2) onvoldoende ontwikkelde
argumentatie voor capaciteitsverhoging; (3) maatregelen zonder een totaalevaluatie.
Het Vast Comité P blijft, om verschillende redenen waar het geen
vat op heeft, geconfronteerd met een voortdurende onmogelijkheid om voldoende
betrouwbare en pertinente, verifieerbare en geverifieerde, cijfergegevens over
een voldoende lange en significante periode te verkrijgen [113]
.
Noch de verschillende lokale politiekorpsen noch de federale politie hebben
aan het Vast Comité P duidelijke en deugdelijke informatie verschaft over
de punten van onderstaand schema. Heel wat componenten, hoofdzakelijk lokale,
zouden trouwens moeilijkheden ondervinden om deze informatie toe te zenden of
zijn niet in staat om dit op een coherente, verantwoorde en transparante wijze
te doen. Dergelijke gegevens kunnen ook niet uit de eventuele jaarverslagen
worden afgeleid en worden, enkele uitzonderingen niet te na gesproken, niet
op centrale of gecentraliseerde wijze bijgehouden.
Figuur 1: In aanmerking genomen gegevens
Naar wij hebben kunnen vaststellen in 2003-2004 en verfijnen in 2004, hanteert
vandaag geen van de 6 zones een voldoende performant en pertinent geautomatiseerd
capaciteitsmeetsysteem, en dit om de volgende redenen: (1) de meerwaarde van
zo’n systeem wordt vrij vaak zo niet systematisch in twijfel getrokken
[114] ;
(2) een gebrek aan tijd en informaticamiddelen
[115] ; (3) binnen
de zones is PPP (Planning Prestaties Personeel), een instrument voor de registratie
van de dagelijkse prestaties van het personeel, nog niet echt of helemaal functioneel
aangezien onder meer het materieel en de opleiding (bruikbaar voor een voldoende
aantal personeelsleden) ontbreken [116]
. Het systeem zal overigens niet verplicht worden opgelegd,
wat nochtans aangewezen lijkt. De politiezones zullen nog steeds vrij zijn
om op de markt een (ander) capaciteitsmeetsysteem aan te kopen en te implementeren [117]
.
Ook het Rekenhof wijst in zijn audit [118]
op de noodzaak van: (1) betrouwbare activiteitenverslagen
die een evaluatie en naleving van de minimale normen mogelijk moeten maken;
(2) een informatiesysteem dat op gebreken moet kunnen anticiperen; (3) de
uitdrukkelijke toewijzing aan een federale overheid voor het opvolgen, controleren
en evalueren van de naleving van de normen en de minimale bezetting. Deze maatregelen
zouden moeten leiden tot opvolging en bijsturing en desnoods een dwingend toezicht,
al dan niet met stimuli en/of inhouding van de federale dotatie.
Het ontbreken van een uniform capaciteitsmeetsysteem
[119] is evenwel een
gedeeltelijke, maar onvoldoende verklaring voor voorgaande vaststelling.
Uit de ingezamelde elementen blijkt dat er op zijn minst in sommige zones in
zekere mate enige informatie beschikbaar is die de verdere capaciteitsanalyse
zal kunnen vergemakkelijken: (1) begrotingsverantwoording; (2) toepassing
van de minimale normen voor de basisdienstverlening
[120] : (a) wijkagent/aantal
inwoners; (b) onthaal; (c) interventienormen; (d) recherche (10 %
van het effectief operationeel kader); (e) gehypothekeerde capaciteit (10-20 %);
(f) verwerking van informatie (2 %); (g) vorming (10 % van
het effectief operationeel kader).
Herhaaldelijk hebben verschillende partners, rechtstreeks en al dan niet
in naam van de Brusselse korpsen, redenen aangehaald waarom een verhoging van
de capaciteit verantwoord is. De door het Vast Comité P ingezamelde informatie
ontkracht deels de aangehaalde argumenten.
Een vergelijking met andere korpsen om te kijken of de aangehaalde argumenten
zwaarder wegen in Brusselse dan in andere korpsen kan, in de huidige stand van
zaken, nog steeds niet worden gemaakt bij gebrek aan relevante gegevens
[121] . Een dergelijke
evaluatie is nochtans belangrijk omdat het primaire doel van de hervorming er
zeker niet in bestond de vroeger bestaande onderinvesteringen noch sommige eerdere,
specifieke structurele of conjuncturele problemen op te lossen.
Indien deze vergelijking niet kan worden gemaakt, kan men toch nog indirect
deze afweging maken door na te gaan in welke mate er enige plausibele verklaring
zou zijn waarom de aangehaalde argumenten zwaarder zouden doorwegen in Brussel
dan elders. Indien dit het geval zou zijn, dan kan men correctieve maatregelen
overwegen. Uit een studie van de gegevens met betrekking tot de verrichte betalingen
zouden lessen kunnen worden getrokken, maar dit zou van alle betrokken partijen
een doorgedreven analyse en medewerking vergen.
Fundamenteel is echter vooraf te stellen dat op een vraag om bijkomende middelen
slechts op een verantwoorde manier kan worden ingegaan, indien tegelijkertijd
ook wordt aangetoond dat de huidige middelen goed worden beheerd, iets wat voor
sommigen geen gemakkelijke opgave zal zijn.
Figuur 2: Doelmatig beheer van de beschikbare middelen
De over de Brusselse politiezones beschikbare gegevens geven hiervan geen
indicatie. Het onderzoek toont aan dat andere korpsen of diensten via een degelijke
opvolging van hun capaciteitsbesteding er wel toe komen om efficiëntieverhogende
maatregelen te nemen. Ons inziens heeft het gebrek aan relevante gegevens omtrent
de efficiënte aanwending van de huidige middelen ongetwijfeld te maken
met het gebrek aan een degelijk capaciteitsbeheerssysteem of met onvoldoende
wil. Het Vast Comité P heeft dit probleem al meermaals met zijn ad hoc
begeleidingscommissie besproken.
Dit vormt echter op zich weer een onvoldoende verklaring. Het is niet omdat
men geen totaalsysteem heeft voor de capaciteitsopvolging dat men geen maatregelen
kan nemen en geen voorstellen kan doen om tot een efficiëntere werking
te komen.
Het ontbreken van een degelijke argumentatie impliceert echter evenmin dat elke
vraag om bijkomende personeelsversterking niet verantwoord is. Het
betekent wel dat men veel omzichtiger te werk moet gaan bij de toekenning van
bijkomende middelen en moet eisen dat er elementen ter motivering of verifieerbare
bewijzen worden voorgelegd. Bovendien moet worden opgevolgd of
er wordt gestreefd naar meer doeltreffendheid en doelmatigheid.
In een eerste fase hebben de korpschefs meermaals zowel schriftelijk
als mondeling hun uitvoerigere medewerking aan de bevraging van het Vast Comité P
geweigerd
[122] . Daarnaast kan worden vastgesteld dat verscheidene werkgroepen zich
al gebogen hebben over de argumenten aangehaald door de politiezones uit het
administratief arrondissement Brussel-Hoofdstad en voorstellen tot verbetering
hebben voorgesteld.
De meest denkbare (correctieve) maatregelen worden doorgaans uitsluitend op
politiek vlak beslist of genomen: (1) federale werkgroep (Binnenlandse
Zaken en eerste minister); (2) schrijven van een hoge verantwoordelijke
[123] ; (3) vraag
van de gouverneur van het administratief arrondissement Brussel-Hoofdstad wanneer
de studie kan worden afgerond
[124] ; enz.
De besproken problemen en de genomen maatregelen gaan in op de vraag om meer
capaciteit en op het antwoord op deze vraag, zonder dat daaraan een doorlichting
van de aanwending van de gehele capaciteit of een evaluatie op basis van een
betrouwbaar capaciteitsbeheersysteem ten grondslag ligt. Bovendien lijkt die
wil bij de meeste partners niet aanwezig te zijn.
Het voorgaande lijkt erop te wijzen dat er vandaag slechts een beperkt (politiek)
draagvlak is voor de vraag naar een betere verantwoording voor men verder enige
capaciteitsverhoging zou toestaan.
Het Vast Comité P zal eerst nagaan in welke mate de door
de politie en overheden besliste maatregelen ten uitvoer werden gelegd. Met
betrekking tot het Brussels Gewest heeft het Rekenhof in zijn audit vastgesteld
dat: (1) de genomen maatregelen voor de ondersteuning van deze politiezones
verschillende situaties op dezelfde manier aanpakken en dat deze niet van toepassing
zijn op andere politiezones met gelijkaardige problemen; (2) de financiële
stimuli die werden gegeven aan het personeel losstaan van de verplichting om
over een minimale bezetting te beschikken, hetgeen men kan betreuren en de korpsen
er niet toe aanzet om hun doelmatigheid en doeltreffendheid te verbeteren; (3) de
financiële stimuli niet gekoppeld zijn aan de aantrekkelijkheid van de zone
bij de respectieve kandidaten. Uit de audit van het Rekenhof blijkt ook, zoals
reeds eerder gemeld door het Vast Comité P, dat de actuele modaliteiten
inzake mobiliteit niet voor een optimale invulling van vacante plaatsen zorgen.
In 2002 werd voor 40 % van de betrekkingen van de drie mobiliteitscycli
geen enkele kandidatuur ingediend en werd naar 72 % (!) van de vacante
betrekkingen in het Brussels Gewest niet gesolliciteerd. In de andere politiezones
bedroeg dit 23 %. In totaal werd slechts 43 % van de vacante betrekkingen
opgevuld.
Voor zover er al bijkomende middelen werden toegekend of daar een politieke
consensus over bestaat, lijkt het ons niet mogelijk om deze opnieuw in vraag
te stellen. Men schakelt dan beter over naar de oplossingen op middellange
termijn.
Is dit niet het geval, dan kan men de versterking eerst richten op de kritieke
activiteiten. Het zou onverstandig zijn om voor die activiteiten geen verhoging
te overwegen omdat, gezien de problemen die zich op het terrein voordoen, de
aanvrager vandaag onvoldoende in staat is om zijn aanvraag voldoende te onderbouwen;
dat neemt immers niet weg dat de vraag misschien toch gegrond is.
Op voorwaarde dat er een politiek akkoord wordt bereikt, kan men de extra middelen
wel verbinden aan een rapporteringsverplichting over werklast en capaciteitstoewijzing.
De ontwikkeling van een proefprojectmodel van een capaciteitsmeetsysteem
dat aangepast is aan een (groot)stedelijke context binnen of buiten Brussel
(vb. Charleroi, Namen) lijkt het beste voorstel omdat dit het bewijs van een
betere aanpak levert, wat dan als argument voor een bijsturing naar Brussel
toe kan worden gebruikt.
Doorlichting van de niet-operationele activiteiten kan als belangrijke
factor dienen om: (1) capaciteit vrij te maken en (2) de argumentatie
te versterken dat verdere capaciteitsverhogingen zonder een gewijzigd beheer
en verantwoording niet kunnen.
De volgende mogelijkheden zouden een oplossing kunnen bieden voor de moeilijkheden die men ondervindt op het vlak van capaciteit en werklast: (1) de verplichte invoering van een systeem van capaciteits- en prestatiemeting via een ministeriële richtlijn; (2) de doorlichting van de huidige capaciteitsbesteding en werklast: (i) via een eigen bevraging van Brusselse en andere korpsen gevolgd door een diepte-interview (cf. de methodiek gevolgd door de voormalige rijkswacht bij de opmaak van haar capaciteitsdossier); (ii) met de hulp van een extern bureau dat een activity based costing-analyse uitvoert. Een vergelijking tussen de Brusselse korpsen onderling, met andere korpsen en met andere beschikbare werklastgegevens [125] zou het ook mogelijk maken eventuele inconsistenties te ontdekken (te hoge capaciteitstoewijzingen, beheer van de inconveniënten, nacht- en weekendprestaties, enz.); (3) de identificatie van de belangrijkste kostencentra (vb. interventie, onthaal, wijkwerking, enz.), alsook (i) de verplichting om daarover een gedegen rapportering over de evolutie van werklast en capaciteit te organiseren; (ii) de identificatie van de mogelijkheid om daarover informatie in te zamelen via andere onafhankelijke bronnen (Astrid, enz.); (4) de doorlichting van de niet-operationele sectoren (overhead, binnendiensten) om zo capaciteit vrij te maken ter compensatie van de operationele tekorten; (5) de invoering van een proefproject in een Brusselse of andere zone met de invoering van een praktisch capaciteits- en werklastmeetsysteem. Via dit proefproject zou het bewijs kunnen worden geleverd dat de benadering toepasbaar is en zouden de Brusselse politiezones ertoe kunnen worden aangezet om dit systeem toe te passen; (6) de realisatie van een benchmarking, door te verwijzen naar zones waar wel efficiëntiemaatregelen worden genomen en een gedegen opvolging en verantwoording van de middelen gebeurt en door aan te dringen op de invoering van een concreet actieplan voor de Brusselse politie.
De evaluatie van de mogelijke alternatieve maatregelen zal worden besproken en toegelicht met de parlementaire begeleidingscommissie en zal worden meegedeeld aan de minister van Binnenlandse Zaken, alvorens het voorwerp uit te maken van een constructieve gedachtewisseling met de gouverneur van het arrondissement Brussel-Hoofdstad, in het verlengde van de interessante studie ad hoc die zij heeft geleid en gesuperviseerd over de problematiek « La concrétisation du community policing et du service minimum relatif à la police de base au sein des zones de police de l’arrondissement administratif de Bruxelles-Capitale – État de la situation » [126] . Het Vast Comité P kan zich trouwens vrij goed aansluiten bij de beschouwingen en conclusies over de noodzaak om een gemeenschapsgerichte politiezorg of community policing verder te ontwikkelen.
Dit onderzoek heeft betrekking op de werking van de terreinondersteuners (TO) in een hoofdafdeling van een grote politiezone. De terreinondersteuner is een hoofdinspecteur, officier van gerechtelijke politie (OGP) vrijgesteld van wachtdiensten en klachtenafhandeling, die als kerntaak heeft in te staan voor de begeleiding, coaching en ondersteuning op het terrein van de interventie-inspecteurs.
Er werd gekozen voor een interview met een representatief aantal terreinondersteuners
(7 op 9). Met het oog op een evenwichtige samenstelling van de groep naar geslacht,
leeftijd en ervaring, werden tevens 30 van de 75 interventie-inspecteurs bevraagd,
omdat zij de doelgroep zijn voor deze specifieke functie. De interviews vonden
plaats tussen 12 juli 2004 en 4 augustus 2004.
Aangezien de werkomgeving eveneens een doorslaggevende rol speelt in de creatie
van de functie van terreinondersteuner en diens werking, werd tevens gepeild
naar de visie die bij de inspecteurs leeft over de functie van interventie-inspecteur
binnen deze afdeling, met inachtneming van de specifieke kenmerken ervan.
Met het oog op een vlot verloop van de gesprekken en een maximale
informatiegaring werd tijdens de interviews, die anoniem werden afgenomen, gebruik
gemaakt van een gestructureerde vragenlijst met open vragen.
De vragen die peilen naar de visie over respectievelijk de functie van interventie-inspecteur
en terreinondersteuner, werden verwerkt door middel van een SWOT-analyse die
steunt op vier pijlers: Strengths, Weaknesses, Opportunities en Threats.
De sterktes en de zwakheden hebben in dit model betrekking op de politieorganisatie
zelf, de kansen en bedreigingen zijn omgevingsgerichte parameters.
Aangezien zowel de organisatie zelf als de omgeving belangrijke factoren zijn
binnen de problematiek van deze afdeling, kan het SWOT-model duidelijke inzichten
verschaffen, zowel op strategisch als op operationeel vlak. De eenvoud van
het SWOT-model laat bovendien toe de resultaten van het onderzoek, rekening
houdend met de keuze voor interviews door middel van een gestructureerde open
vragenlijst, vlot te verwerken en de geboden informatie optimaal te gebruiken.
Wat de overige vragen betreft, werd per thema een synthese van de gegeven antwoorden
gemaakt.
Als sterke punten werden vooral de collegialiteit, de sterke leersituatie en een zekere mate van autonomie naar voor geschoven. De omkadering en bijstand die, gezien het profiel van de inspecteurs, als noodzakelijk wordt ervaren, worden tevens erg op prijs gesteld.
De zwakke punten zijn talrijker en bevinden zich op verschillende niveaus:
organisatie, middelen (vooral kritiek op de kwaliteit en de kwantiteit van het
wagenpark en de dienstradio's), werking, houding van de hiërarchie.
Aan het merendeel van deze punten, waarvan een aantal rechtstreeks verband hield
met personeelsgebrek, werd door de korpsleiding inmiddels aandacht besteed en
in de mate van het mogelijke werden er oplossingen of alternatieven voorzien.
Los van de afdelingeigen problemen, haalde een aantal respondenten als zwakte
aan dat nieuwelingen, zonder enige ervaring, dezelfde graad hebben als hun ervaren
collega's en een aantal onder hen hierdoor minder receptief is voor advies en
kritiek van deze ‘anciens’.
Als externe factoren wordt de culturele diversiteit in de
wijk als potentieel verrijkend beschouwd, in het bijzonder door de gelegenheid
die wordt geboden om verschillende talen te spreken.
Het multiculturele aspect van de buurt wordt echter tevens als een bedreiging
gezien, die veel gedetailleerder werd uiteengezet dan de opportunities.
Daarbij blijkt dat eerder de marginaliteit dan de nationaliteit doorslaggevend
is, naast een gevoel van machteloosheid tegenover het fenomeen van illegale
immigratie.
Dit laatste is echter een federale materie, waarin de lokale politiediensten
slechts een bijrol vervullen. Verder wordt, volgens de geïnterviewden, vooral
het rondhanggedrag van jongeren en het gebrek aan respect dat zij aan de dag
leggen door de bevolking als bedreigend ervaren.
Het gebrek aan regelgeving terzake en onrealistische verwachtingen vanwege de
bevolking naar de politie toe, die als algemeen probleemoplosser wordt beschouwd
en waarvan geen doorverwijzing wordt aanvaard, maakt deze situatie ook bedreigend
voor het korps.
Ten slotte is de overgrote meerderheid van de respondenten van oordeel dat de
opleiding hen onvoldoende voorbereidt op de interactie met een multiculturele
bevolkingsgroep. De aangehaalde bedreigingen verhogen het risico op incidenten
in de interactie met de bevolking. In de opleiding zou wel voldoende aandacht
worden besteed aan het wetgevend kader rond racisme, doch op de eigenheden van
de verschillende culturen, die soms ten onrechte als bedreigend worden ervaren,
zou dieper moeten worden ingegaan.
De korpsleiding wijst hier terecht op het probleem dat de opleiding een federale
materie is, doch tracht deze lacune te verhelpen door een traject voor nieuwkomers
uit te werken, waarin de specificiteit van de zone wordt uitgelegd. Bovendien
overweegt de korpsleiding om in de toekomst een extra week opleiding te verzorgen
bij de indiensttreding van nieuwelingen in het korps.
De visie van de inspecteurs op de functie van terreinondersteuner
stemt in grote lijnen overeen met diens functieomschrijving. De inspecteurs
zien de TO vooral als een soort helpdesk. Vooral de jonge inspecteurs
stellen het op prijs dat de TO ter plaatse komt bij ‘ingewikkelde’ interventies.
De ‘anciens’ – in deze afdeling inspecteurs met een drietal jaren dienst – zien
de TO eerder als iemand die op het commissariaat blijft en zich slechts op het
terrein begeeft wanneer zij een beroep op hem dienen te doen wegens zijn bevoegdheid
van officier van gerechtelijke politie.
Dat op de vraag welke verwachtingen zij koesteren ten opzichte van de terreinondersteuner,
een aantal antwoorden wordt herhaald die ook als visie werden aangehaald, laat
vermoeden dat er individuele verschillen bestaan in het optreden van de TO's.
Vooral de aanwezigheid op het terrein zou aanzienlijk uiteenlopen. Voorts zouden
sommige TO's het werk van de inspecteurs overnemen wanneer zij het moeilijk
hebben, terwijl anderen hen gewoon zouden laten verder knoeien. Dit kan te
wijten zijn aan de verschillende manieren waarop de eerste generatie TO's werd
gerekruteerd.
Een personeelsherschikking door de korpsleiding en het feit dat thans enkel
vrijwilligers deze functie waarnemen, zou garant moeten staan voor meer uniformiteit
en een betere kwaliteit van het optreden.
Daarnaast wordt, zowel van de TO's als van de hiërarchie, een grotere feedback
verwacht, in het bijzonder met betrekking tot de kwaliteit van de opgestelde
processen-verbaal.
De werkelijke meerwaarde van de TO ligt ons inziens niet in het overnemen van
moeilijke of delicate taken, maar wel in de sturing van het werkproces zodat
er een leersituatie gecreëerd wordt. Dit vergt een grotere inspanning en tijdsinvestering
op het ogenblik zelf, maar zorgt er op lange termijn voor dat de inspecteurs
autonoom kunnen werken. Deze leersituatie sluit overigens nauwer aan bij het
functieprofiel van de terreinondersteuner.
Als belangrijk pluspunt in de functie van terreinondersteuner wordt aangehaald
dat deze, in tegenstelling tot een hoofdinspecteur die bureelwerk verricht,
vertrouwd is met de ongemakken waarmee de inspecteurs te kampen hebben.
De vraag naar gemiste kansen met betrekking tot de functie van terreinondersteuner
werd door veel inspecteurs niet beantwoord. Zowel een aantal TO's als inspecteurs
zien een meerwaarde in de toevoeging van een inspecteur of een postoverste die,
samen met de TO, buitenwerk zou kunnen verrichten.
De korpsleiding is zich bewust van deze verzuchting, doch dient een kosten-batenverhouding
voor ogen te houden omdat zulke maatregel de inzet van 18 extra personeelsleden
per dag zou vergen.
De SWOT-analyse met betrekking tot de functie van terreinondersteuner sluit in grote mate aan bij de onderzoeksresultaten naar de perceptie van de inspecteurs omtrent hun werking en de rol van de TO.
Als voornaamste sterk punt wordt de kerntaak van de terreinondersteuner
vermeld, namelijk het verlenen van steun aan de inspecteurs. Deze taak wordt
als onontbeerlijk beschouwd gezien het profiel van het merendeel van de interventie-inspecteurs
– zeer jong en onervaren – gekoppeld aan een uitzonderlijk moeilijke afdeling
met een multiculturele, maar vooral marginale bevolkingsgroep. De ervaring
van de TO kan deze problemen enigszins opvangen.
Net als de inspecteurs stellen ook de terreinondersteuners de afwisseling en
het verrassende van het werk op prijs. Een TO haalt het bestaan van veel onderling
overleg tussen de terreinondersteuners aan als sterk punt. De mogelijkheid
om in te springen bij de wacht tijdens piekmomenten wordt eveneens als een sterkte
beschouwd, hoewel het niet tot de functiebeschrijving van de TO hoort om, behoudens
uitzonderingen, zelf opdrachten af te handelen.
Bedenkingen met betrekking tot de verhouding tot de centrale
meldkamer en de wacht zouden door nieuwe korpsrichtlijnen inmiddels zijn ondervangen.
Verder worden als zwakke punten vooral aangehaald het profiel van de interventie-inspecteurs,
een daarmee verband houdend gebrek aan inspraak van de TO's in de samenstelling
van de ploegen en een overlast aan administratieve taken.
Het door de interventie-inspecteurs aangehaalde gebrek aan eenvormigheid in
het optreden van de TO's en een persoonlijke invulling van het functieprofiel,
wordt ook op dit niveau bevestigd. Ook de onmogelijkheid om briefings te houden,
wordt als een zwakte gezien.
Hoewel de korpsleiding erop wijst dat er wel degelijk overlappingen bestaan
tussen de ploegen, zou in de praktijk de meldkamer de nieuwe ploegen onmiddellijk
bij hun aankomst met opdrachten belasten. Ten slotte wordt gewezen op de risico's
gebonden aan het individuele karakter van het optreden van de TO, in het bijzonder
's nachts.
Wat de externe factoren betreft, wordt slechts de slechte kwaliteit van de opleiding als bedreigend ervaren. In de gesprekken met de terreinondersteuners werd geen gewag gemaakt van opportunities. Dit hoeft op zich niet noodzakelijk als opmerkelijk te worden beschouwd, omdat de algemene externe factoren die door de inspecteurs werden aangehaald ook voor de TO’s gelden. Deze voegen daar echter geen specifieke elementen aan toe.
Gepeild naar hun visie op hun functie, halen de terreinondersteuners als belangrijkste taak de ondersteuning van de inspecteurs aan: klaarstaan wanneer zij hulp nodig hebben of advies vestrekken wanneer dat nodig is. Het is daarbij belangrijk om ter plaatse te komen teneinde tijdig te kunnen ingrijpen en fouten te voorkomen.
Over het algemeen zouden de inspecteurs goed beseffen wanneer de bijstand van een TO vereist is, hoewel zij volgens de TO's soms onzeker worden door ervaringen met de verschillende inspectiediensten en de TO soms gebruiken om de verantwoordelijkheid door te schuiven. Ervoor zorgen dat de patrouilles goed gemengd zijn qua leeftijd, dus een mix van jonge en meer ervaren inspecteurs, wordt als een belangrijke taak beschouwd, teneinde mogelijke fouten te voorkomen en derhalve de taak te verlichten.
De percentsgewijze invulling van het tijdsgebruik, zoals dit
door de TO’s wordt ervaren, staat enigszins in contrast met wat zij als hun
kerntaken beschouwen. Er wordt veel tijd besteed aan administratieve taken,
zoals het beheer van materiaal en wagenpark, opzoekingen en controle van processen-verbaal
en het verlenen van bijstand bij de redactie daarvan.
Daarnaast zouden er tussendoor ook allerlei kleinere opdrachten en boodschappen
door de wacht worden toevertrouwd aan de TO’s, die volgens hen door andere diensten
zouden kunnen worden gedaan en vroeger werden toevertrouwd aan de postoverste.
Ongeveer de helft van de beschikbare tijd zou kunnen worden gewijd aan wat als
kerntaken wordt beschouwd. Vooral aan het nalezen van de processen-verbaal
van de inspecteurs wordt veel tijd besteed. De inspecteurs zijn niet altijd
in staat om zelf proces-verbaal op te stellen omdat zij onvoldoende hebben geleerd
om logisch te denken en het hen aan inzicht ontbreekt. Er wordt volgens de
TO's door het parket te weinig feedback gegeven over de kwaliteit van de processen-verbaal,
waardoor de inspecteurs daar geen lessen uit kunnen trekken en ook minder gevoel
van beloning hebben van hun werk.
Er wordt door de TO’s een probleem ervaren in de omgang met materiaal, in het bijzonder de dienstvoertuigen, wat wel eens het ‘code 3-syndroom’ [128] wordt genoemd. Er wordt naar de opleiding toe de verwachting gekoesterd om meer de nadruk te leggen op de mogelijke gevaren en wat al dan niet verantwoord is in functie van de situatie. Ook op het vlak van basisattitudes zouden er problemen bestaan en zou het uniform soms als vrijkaart worden beschouwd voor machtsuitoefening.
De terreinondersteuners wezen verder, vanuit hun specifieke ervaring, op een aantal problemen, eigen aan het werk in deze afdeling. Deze bemerkingen maken deel uit van het onderzoeksverslag, maar worden in het bestek van dit jaarverslag niet opgenomen. Zij zullen niettemin opgevolgd worden (o.a. in 2005-2007), aangezien zij, hoewel niet rechtstreeks betrekking hebbend op de functie van terreinondersteuner, relevant kunnen zijn voor de doeltreffendheid en de doelmatigheid van de politiewerking in de zone.
Rekening houdend met het profiel van de interventie-inspecteurs (gemiddelde leeftijd van 25 jaar, gemiddeld 3 jaar politieanciënniteit, inspecteur sinds 21 maanden en werkzaam in de afdeling sinds 20 maanden), kan worden gesteld dat de functie van terreinondersteuner een belangrijke meerwaarde biedt in de werking van de afdeling. Een kritische succesfactor is daarbij dat de terreinondersteuner kan werken binnen een langetermijnvisie, die erop gericht moet zijn om de inspecteurs een ‘on the job training’ te geven. In het licht van de complexiteit van het werk in deze zone, te wijten aan een mix van multiculturaliteit en vooral marginaliteit, blijkt de genoten opleiding immers ontoereikend. Daarbij stellen een aantal respondenten de vraag in welke mate men vanuit een opleiding kan voorbereid worden op dergelijke situatie.
In dat kader dient de TO, als rolmodel, dan ook de nodige kwaliteiten
te bezitten, niet alleen op het vlak van ervaring, kennis en vaardigheden, maar
tevens inzake emotionele intelligentie en didactische vaardigheid. Tevens dient
hij gemotiveerd te zijn om deze taak op zich te nemen en moet hij de nodige
ondersteuning krijgen van de hiërarchie. De afstand die blijkbaar wordt gecreëerd
tussen de officieren en de inspecteurs kan het belang van de functie van terreinondersteuner
alleen maar doen toenemen, aangezien deze de facto de schakel wordt tussen
het basis- en het officierenkader.
Het risico dat tijdens het onderzoek werd onderkend, te weten dat slechts twee
TO’s zich vrijwillig hadden aangeboden voor deze functie, werd reeds door de
leiding ondervangen.
Sinds het onderzoek zijn 8 nieuwe hoofdinspecteurs in dienst getreden in deze afdeling, waardoor interne verschuivingen mogelijk werden. In tegenstelling tot de eerste lichting zijn de huidige TO's allen vrijwilligers. Tevens werd het kader van interventie-inspecteurs uitgebreid van 75 tot 90 eenheden.
Er kan worden overwogen om in het raam van een opvolgingsonderzoek (o.a. in 2005-2006) na te gaan in hoeverre de door de korpsleiding geïmplementeerde maatregelen een impact hebben gehad op de threats en weaknesses zoals zij in het raam van de SWOT-analyse door de bevraagde inspecteurs en terreinondersteuners werden vermeld. Rekening houdend met de timing van deze bijsturingen zou de eerste fase van dit opvolgingsonderzoek in het tweede semester van 2006 kunnen worden gepland.
Tijdens het voorbije werkjaar heeft het Vast Comité P
in een aantal lokale politiezones een toezichtsonderzoek dan wel een opvolgingsonderzoek
verricht of afgesloten. In totaal gaat het om 27 korpsen. De bevindingen
hiervan maken het voorwerp uit van een specifieke rapportering aan het Parlement
en aan de ministers van Binnenlandse Zaken en van Justitie. Het Vast Comité P
zal zich pas in 2005-2006 uitspreken over de openbaarheid die aan dat bijzonder
verslag zal worden gegeven.
Daarnaast heeft het Vast Comité P meer in het bijzonder aandacht besteed
aan de functionaliteiten onthaal en interventie in verschillende zones.
De verschillende conclusies van het Vast Comité P worden hierna in de vorm
van een synthese weergegeven voor vier van de zes basisfunctionaliteiten, met
name wijkwerking, lokale opsporing en lokaal onderzoek, handhaving van de openbare
orde en politionele slachtofferbejegening. Op de twee andere functioneringsaspecten,
onthaal en interventie, wordt iets diepgaander ingegaan.
De wijkwerking laat een zeer verscheiden beeld zien: van een net
niet halen van de minimale werkings- en functioneringsnorm tot het ruim overschrijden
ervan. In alle bezochte zones werden inspanningen geleverd om het contact met
de bevolking zo goed als mogelijk uit te bouwen.
Anderzijds is de informatiedoorstroming tussen de wijkwerking en de andere korpsonderdelen
en vice versa in een aantal zones nog voor verbetering vatbaar.
Wat de lokale opsporing en het lokaal onderzoek betreft, wordt op één zone na de minimale werkingsnorm gehaald. De taakverdeling tussen de lokale recherche en de gerechtelijke dienst arrondissement (GDA) lijkt te werken. In sommige korpsen neemt de recherche ook deel aan geüniformeerde diensten, waaronder de gehypothekeerde capaciteit (Hycap).
In het domein van de handhaving van de openbare orde wordt de minimale norm van één permanent bereikbare en terugroepbare officier van bestuurlijke politie overal gehaald. Alle zones nemen ook vrij goed de verkeersproblematiek ter harte. Doorgaans is die zelfs als specifiek aandachtspunt in het zonaal veiligheidsplan (ZVP) opgenomen.
Inzake politionele slachtofferbejegening wordt de minimale norm niet overal gehaald. Vele korpsen hebben hieromtrent een protocol afgesloten met naburige zones om de klok rond beschikbaar te zijn.
In het verlengde van het specifieke toezichtsonderzoek gestart in 2002 en de analyses uitgevoerd in 2003 en 2004, oordeelde het Vast Comité P dat een opvolgingsonderzoek noodzakelijk was om na te gaan hoe de implementatie van de functionaliteiten onthaal en interventie vorderde in een aantal Nederlandstalige en Franstalige zones. De bedoeling was een eerste samenvattend beeld te schetsen van de organisatie van deze twee functionaliteiten, meer bepaald van de structurele, operationele en strategische aspecten ervan om daaruit, in voorkomend geval, aanbevelingen te kunnen afleiden.
De zones werden geselecteerd op basis van twee variabelen: de aanwezigheid van een grote verkeersader op hun grondgebied en het feit dat ze in de grensstreek gelegen zijn. Vanuit methodologisch oogpunt werd gekozen voor het COSO-model. Hiertoe werd tijdens een gesprek aan elke betrokken korpschef een analyserooster met de beoordeling van risicofactoren voorgesteld. Deze analyse is tevens gestoeld op andere bronnen [129] .
In de verschillende bezochte zones (ook deze die werden bezocht in het
kader van opvolgingsonderzoeken) wordt de minimale norm inzake onthaal
gehaald of overschreden. De openingsuren lijken te zijn aangepast aan de werkdruk.
In een aantal zones worden de personeelsleden die het onthaal verzekeren daartoe
specifiek bijkomend gevormd o.a. met betrekking tot het omgaan met moeilijke
klanten. Minpunt is soms de gebrekkige infrastructuur.
De minimale werkingsnorm inzake interventie wordt in nagenoeg alle zones
gehaald en zelfs overschreden. De concrete invulling van deze functionaliteit
is echter zeer verscheiden: gebruik van prioriteitencodes versus beslissing
geval per geval, aan- of afwezigheid op het terrein van een officier van gerechtelijke
politie (OGP) of een officier van bestuurlijke politie (OBP), al dan niet een
tweedelijnscontrole op de opgestelde processen-verbaal, dagelijkse versus
sporadische of niet-gestructureerde briefings, georganiseerde versus
onvoldoende informatiedoorstroming met andere korpsonderdelen, enz.
Op structureel vlak waren bijna alle directies, bij de creatie
van de zones, afhankelijk van de beschikbare gebouwen. De situatie verschilt
dus van zone tot zone en heeft tot gevolg dat de omgevingsstructuren waarin
het onthaal gevestigd is, erg van elkaar verschillen en zelfs ongeschikt zijn.
De korpschefs zijn zich over het algemeen bewust van dit probleem en leveren
inspanningen om de staat, de inrichting en de ‘klantvriendelijkheid’ van de
lokalen te verbeteren. Niettemin moet worden vastgesteld dat de onthaalfunctie
nog te vaak afhangt van uiteenlopende en ontoereikende infrastructuur. Het
interessante verslag van de Algemene inspectie van de federale politie en van
de lokale politie maakt gewag van een soortgelijke vaststelling.
Wat het operationele en strategische aspect betreft, toont de overgrote meerderheid
van de zonale directies zich daarentegen tevreden over de doelmatigheid van
de functionaliteit onthaal, zelfs indien deze stelling meestal niet met argumenten
wordt onderbouwd.
Een specifieke opleiding en specialisatie van de onthaalbeambten
zijn evenwel niet de regel. Over het algemeen, uiteraard met enkele varianten,
wordt de onthaalfunctie verzekerd volgens een ‘polyvalent’
systeem, met name politieambtenaren die worden bijgestaan door Calog-personeelsleden
en worden begeleid door leidinggevend personeel. Dit gebrek aan specialisatie
heeft soms gevolgen voor de manier waarop met de externe klant wordt omgegaan.
We stellen vast dat onthaalbeambten (maar dat geldt ook voor leden van andere
diensten) hun gedrag aanpassen naar gelang van de klant, bijvoorbeeld wanneer
hun gesprekspartner bij de politiediensten gekend is (en ze hem het etiket van
‘misdadiger’ opplakken).
De onthaalfunctie wordt niet systematisch noch op algemene wijze geanalyseerd:
er worden weinig analyses van de doelmatigheid (en/of de eventuele zwaktes)
gemaakt en indien dit wel het geval is, zijn ze niet altijd echt ernstig te
noemen. Bovendien zijn de gehanteerde indicatoren niet allemaal even relevant.
Globaal genomen, worden de openingsuren van de commissariaten
gerespecteerd en vaak wordt de vereiste minimumnorm inzake beschikbaarheid gehaald
(7 dagen op 7 en 24 uur op 24), zij het door middel van verschillende
systemen. In dit verband stelde de Directie van de relaties met de lokale politie
(CGL) in 2003 dat meer dan de helft van de zones niet meer beschikte over een
permanent contactpunt. In de meeste zones is het onthaal gecentraliseerd in
het hoofdcommissariaat, maar het komt ook voor, zij het in mindere mate, dat
de functie volledig gedecentraliseerd is en uitsluitend in nabijheidsposten
wordt georganiseerd.
De tevredenheid van de personeelsleden over deze functie lijkt weinig te zijn
onderzocht sinds het begin van de politiehervorming. Ook met de mening van
de externe klant wordt zelden rekening gehouden. Positief is wel dat er meer
en meer technische middelen worden ingezet om de wachttijd voor de burger zo
veel als mogelijk te beperken. Uit het onderzoek komt tevens naar voor dat
er speciale aandacht wordt besteed aan slachtoffers om ervoor te zorgen dat
ze een gepaste begeleiding krijgen, alsook dat sommige onthaaldiensten heel
wat capaciteit moeten inzetten voor de registratie van misdrijven die buiten
hun zone zijn gepleegd.
Kleinere zones zijn vaak niet uitgerust met het nodige elektronische materiaal om radiocommunicatie en telefoongesprekken te registreren en te bewaren. De codering van de informatie lijkt daarentegen wel performant dankzij een uitgebreid informaticanetwerk. Bovendien zal de overdracht van informatie nog vlotter verlopen zodra het CIC-ASTRID-systeem overal zal worden toegepast.
Op structureel vlak vergt de functionaliteit interventie van
de zones een aanzienlijke investering qua capaciteit om de minimumnormen inzake
interventieploegen te handhaven.
De zoneleidingen ramen het ideale aantal ploegen op het terrein volgens regels
die niet overal gelijk zijn en op basis van niet-uniforme indicatoren. In haar
zuivere toepassing komen er bij deze functionaliteit niet altijd kwaliteitsnormen
of -criteria aan te pas, maar toch wordt in vele gevallen een kwalitatief antwoord
geboden op de vragen van de klant. De leiding moet dan ook geregeld de strategische
keuze maken om het aanbod aan te passen aan de vraag, zelfs indien dit een wachttijd
met zich meebrengt.
Hoewel steeds meer inspanningen worden geleverd om de dienstverlening aan de
bevolking te verbeteren, wordt de interventiedienst doorgaans nog reactief beheerd
en hebben de politieambtenaren hoofdzakelijk tot taak ‘brandjes te blussen’.
Voor buitengewone gebeurtenissen worden doorgaans personeelsleden teruggeroepen
of wordt de hulp van een naburige zone ingeroepen op basis van interzonale protocolakkoorden
inzake laterale steun. Ook op het vlak van interventie koesteren de zonale
verantwoordelijken hoge verwachtingen ten aanzien van de veralgemeende implementatie
van het Astridsysteem. Volgens hen zal dit de kans zijn om hun strategie terzake
te verbeteren, omdat ze dan de mogelijkheid zullen hebben om de ploegen op het
terrein te volgen.
Net als voor de functionaliteit onthaal worden niet vaak adequate analyses gemaakt
van de tevredenheidsgraad van de personeelsleden die bij de interventies betrokken
zijn. Ook hier blijven de evaluatiecriteria zeer subjectief.
Het onthaal is het visitekaartje van een politiedienst en bepaalt dan
ook in grote mate het beeld dat de burger zich van het politiekorps zal vormen.
Bijgevolg moet de werklast van de onthaalbeambten geregeld opnieuw worden berekend.
Zo kan de zoneleiding bepalen in welke periodes er een beroep wordt gedaan op
de onthaaldienst en kan ze piekmomenten voorzien. Bij die berekening moet men
uiteraard rekening houden met de kenmerken eigen aan de zone, omdat deze een
aanduiding geven van het risico dat voorzienbare en onvoorzienbare gebeurtenissen
zich voordoen. In zijn auditverslag benadrukt het Rekenhof trouwens dat “de
minimale dienstverlening inzake basispolitiezorg op identieke wijze werd gedefinieerd
voor elk van de 196 politiezones, zonder rekening te
houden met de kenmerken van elke zone”.
De tendens is dat de zoneleidingen zich hoofdzakelijk concentreren op de vormelijke
organisatie van hun onthaal en veel minder op de kwaliteitscriteria van de dienstverlening
aan de klanten. Met een omgekeerde benadering zouden de problemen nochtans
makkelijker kunnen worden opgelost in deze toch essentiële pijler van de gemeenschapsgerichte
politiezorg.
Op structureel vlak stellen we vast dat de zoneleidingen het
ideale aantal ploegen op het terrein ramen op basis van regels die niet overal
gelijk zijn.
Op strategisch en operationeel vlak worden de werkingsprocedures van de leiding
niet altijd op eenvormige wijze opgesteld of worden deze soms niet nageleefd
door de ploegen om de vastgestelde doelstellingen te bereiken. Zo gebeuren
er nog heel wat tussenkomsten zonder rapportering of het opstellen van een verslag.
De functionaliteit interventie is nog te veel het resultaat van een reactieve
strategie waarbij de ploegen worden aangestuurd hetzij als vaste interventieploeg
hetzij als piekploeg.
Op één uitzondering na, werd de verhouding met de bestuurlijke
directeur-coördinator (DirCo) en met de gerechtelijke directeur (DirJu) meestal
als goed omschreven. De meeste respondenten of gecontroleerden stellen ook
dat het echelon van de DirCo een toegevoegde waarde oplevert. Ook de rol van
de verbindingsambtenaar van de GDA wordt, één uitzondering niet te na gesproken,
als vrij positief omschreven.
Wel stellen we vast dat deze functies op zeer verscheiden wijze worden ingevuld.
Gelet op de verscheidenheid van de zones is een dergelijk pragmatisme evenwel
aangewezen.
Naar aanleiding van deze onderzoeken werd aan de korpschef ook gevraagd de zaken op te sommen die hij zelf als knelpunt ervaart. Als gemeenschappelijke noemer komt hier naar voor: (1) capaciteitsproblemen door het veelvuldig leveren van Hycap; (2) onderbezetting als gevolg van een aantal langdurig zieken; (3) attitudeprobleem van (sommige) personeelsleden zowel naar de hiërarchie als naar de burger toe; (4) gebrekkige interne communicatie.
De verschillende verslagen over de onderzoeken die specifiek zijn gericht op de ene of de andere politiezone of een of andere dienst, werden toegestuurd aan de bevoegde overheden, in sommige gevallen samen met aanbevelingen ad hoc. In het raam van deze synthese gaat het Comité enkel dieper in op de functionaliteiten onthaal en interventie.
De onthaalbeambten zouden moeten worden geselecteerd volgens
een welbepaald profiel (vrijwilligers, aangeboren zin voor empathie, erkende
beroepskennis, vermogen om op objectieve wijze een situatie in te schatten,
beheersing van de processen eigen aan de instelling), maar ook en vooral op
basis van een aangepaste gemeenschappelijke opleiding, zelfs een nog verder
doorgedreven psychologische selectie.
De onthaalfunctie zou door de zonale directies vooreerst moeten worden bekeken
in het licht van haar wezenlijke kenmerk, dat haar van de andere functionaliteiten
onderscheidt, namelijk de ‘transversaliteit’. De onthaalfunctie is immers impliciet
vervlochten met alle mogelijke politiehandelingen, van de meeste banale tot
de meest ernstige. De politieambtenaar zal de klant (slachtoffer of dader)
altijd moeten ‘onthalen’, hem benaderen volgens de situationele omstandigheden.
De onthaalfunctie staat, volgens ons, niet op zichzelf, maar is een proces dat
in elke opdracht tot uiting moet komen. De directies zouden dit aspect absoluut
herhaaldelijk moeten beklemtonen ten overstaan van hun personeel.
Dat is tevens één van de redenen waarom de zonale verantwoordelijken zeer bijzondere
aandacht moeten schenken aan de tevredenheid van de politieambtenaar en van
de burger. Sinds de politiehervorming staan de zonechefs weliswaar almaar meer
open voor dit soort van initiatieven om de kwaliteit van hun beleid te verbeteren,
maar nu dient zich voor hen de uitgelezen kans aan om hun personeel te sensibiliseren
om geijkte werkorganisatiemodellen in te voeren
[130] .
Ten slotte moet bij het structurele aspect van het onthaal gefocust worden op
zowel de bereikbaarheid als de locatie van de commissariaten. Alle commissariaten
zouden over parkeerplaatsen moeten beschikken voor mindervaliden en zouden moeten
zorgen voor een geactualiseerde en duidelijkere bewegwijzering naar de verschillende
politieposten. De commissariaten zijn tegenwoordig bijna allemaal uitgerust
met de nieuwe uithangborden en toch, verscheidene jaren na de implementatie
van de geïntegreerde politie, is, zowel op zonaal als op federaal niveau, de
zoektocht naar de ‘politiepost’, zelfs de centrale post, in sommige contreien
nog steeds een echte lijdensweg …
Uit de audit van het Rekenhof blijkt dat 54 op 63 politiezones met een minimumbezetting van minder dan 58 politieambtenaren werken en moeilijkheden zouden ondervinden op het vlak van hun kritische grootte. Het spreekt voor zich dat dergelijke situaties gevolgen hebben voor de operationele werking van een interventiedienst. Zou het in deze welbepaalde gevallen dan ook niet ideaal zijn om de capaciteit die nodig is voor deze functie geregeld te ramen, te berekenen en te beoordelen, zodat een permanente dienstverlening verzekerd wordt met oog voor de specifieke kenmerken van de zone?
Net als voor de onthaalfunctie schenken sommige zonale verantwoordelijken nog te weinig aandacht aan het meten van de tevredenheidsgraad van de interne en externe klanten en de partners over de interventiedienst.
In feite is dit dossier gestart via een onderzoek naar de
metrobrigade van de federale politie te Brussel. Ingevolge de beslissing van
de ministers van Binnenlandse Zaken en van Justitie om deze eenheid in de spoorwegpolitie
te integreren, heeft het Vast Comité P besloten dit onderzoek uit te breiden
naar de ganse spoorwegpolitie.
Eén van de elementen die tot deze beslissing heeft geleid, is, naast de beslissing
van de beide ministers, de vaststelling dat er bij het Vast Comité P tamelijk
veel klachten over de werking van de spoorwegpolitie (metrobrigade) werden ingediend.
Na alle klachten te hebben gebundeld en alle lopende onderzoeken te hebben afgesloten,
kon worden vastgesteld dat er zich, net zoals in het verleden op het niveau
van de spoorwegpolitie, verschillende werkingsproblemen voordeden in deze dienst.
Zo bleek onder meer dat de leden van de huidige spoorwegpolitie afkomstig waren
uit verschillende ‘politionele culturen’, wat de werk