Jaarverslag 2004 - Hoofdstuk IV
Inhoudsopgave
66. Enkele bijzondere beschouwingen van het Vast Comité P in het verlengde van zijn activiteiten en vaststellingen in 2004
Hoofdstuk IV: Voornaamste
aandachtspunten, conclusies en aanbevelingen van het Vast Comité van Toezicht
op de politiediensten in het verlengde van zijn activiteiten, onderzoeken
en vaststellingen verricht in 2004
65. Inleiding
Onverminderd de wet van 18 juli 1991 houdende
demilitarisering van de rijkswacht
[1] ,
zijn de twee meest markante gebeurtenissen van de afgelopen jaren in het domein
van politie zonder twijfel: (1) de aanneming van de wet van 5 augustus 1992
op het politieambt, die voor de toenmalige algemene en bijzondere politiediensten
zou verduidelijken hoe de politiefunctie in overleg en coördinatie en op gelijkwaardige
wijze over het ganse grondgebied moet worden uitgeoefend en (2) de aanneming
van de wet van 7 december 1998 tot organisatie van een geïntegreerde
politiedienst, gestructureerd op twee niveaus, die de limieten waarbinnen
deze politiefunctie op verantwoorde en transparante wijze dient te worden
geïmplementeerd verder zou verfijnen.
In de loop der jaren heeft het Vast Comité P zich toegelegd op de diepgaande
analyse van de implementatie van deze drie wetgevende instrumenten en heeft
het zijn voornaamste conclusies en aanbevelingen gesteund op deze drie pijlers,
net als op een aantal andere.
Als inleiding op zijn algemene conclusie, wenst het Vast Comité P te
onderstrepen dat het transparant wil zijn, zowel in de feiten als ten aanzien
van alle verantwoordelijken, actoren of belanghebbende partijen.
Onder voorbehoud van de bijzondere aard van de gerechtelijke
onderzoeken van de Dienst Enquêtes, brengt het Vast Comité P verslag
uit over al zijn activiteiten en over alle onderzoeken of dossiers – hoewel
hieraan slechts in beperkte mate en onrechtstreeks openbaarheid wordt gegeven
– volgens aangepaste en passende modaliteiten, aan het Parlement, aan de regering,
in de persoon van de minister van Binnenlandse Zaken en/of Justitie, alsook
aan verschillende andere overheden, verantwoordelijken of belanghebbende partijen.
Voor zover er personen min of meer rechtstreeks ten persoonlijke titel worden
genoemd in de vaststellingen, conclusies, adviezen of aanbevelingen van het
Vast Comité P, worden zij eveneens, in de mate van het mogelijke en indien
nodig, ingelicht.
Over de meeste onderzoeken van enige omvang wordt van gedachten gewisseld
met de hiërarchie of de betrokken overheid en vaak ook met de minister van
Binnenlandse Zaken en/of Justitie vooraleer de verslagen ad hoc worden
besproken door het Vast Comité P en zijn parlementaire begeleidingscommissie.
In de mate van het mogelijke, ook rekening houdend met de omstandigheden,
kunnen de verschillende belanghebbende partijen op deze verslagen reageren
en hun opmerkingen, beschouwingen of betwistingen meedelen vóór de bespreking
met de parlementaire begeleidingscommissie, zo niet, ten minste voordat het
verslag in kwestie officieel of formeel wordt bekendgemaakt, overeenkomstig
de wet van 18 juli 1991 tot regeling van het toezicht op politie-
en inlichtingendiensten (op dit punt verduidelijkt door het Huishoudelijk
reglement – aangenomen door het Parlement – dat ook de werking en het dagelijkse
leven van het Vast Comité P regelt).
De verschillende verslagen, onderzoeken, dossiers of andere kwesties die worden aangesneden in het kader van dit jaarverslag, zijn bijgevolg reeds besproken met de betrokken instanties, zowel de vaststellingen, conclusies, aanbevelingen als de verschillende invalshoeken waarover supra samenvattend verslag is uitgebracht. In een dergelijk verband en in het raam van dit jaarverslag wenst het Vast Comité P bijgevolg in zijn conclusies tot de kern te komen. Dit te meer daar een groot aantal conclusies en aanbevelingen aansluit bij deze die werden geformuleerd na afloop van zijn analyses van de afgelopen twee jaar, van sommige conclusies of aanbevelingen geformuleerd door de Commissies De Ruyver of Bruggeman of nog andere analyses die werden gevraagd door de overheden.
Gelet op het voorgaande is het Vast Comité P van mening
dat het belangrijk is om naar de bron terug te keren, zijnde de politiegeschiedenis
van de afgelopen vijftien jaar, de ‘Octopusakkoorden’ en de ratio legis
die ten grondslag ligt aan onder meer de wetten van 18 juli 1991,
5 augustus 1992 en 7 december 1998, in een ruimere publieke,
bestuurlijke en veiligheidscontext. Vooreerst dient men, zo goed en volledig
als mogelijk, rekening te houden met de doelstellingen die de wetgever in
1991 voor ogen had, die in 1992 werden bevestigd en in 1998 nogmaals werden
verduidelijkt.
Het is hoog tijd dat men stopt met denken en spreken in termen van politiehervorming
en zelfs van lokale politie en federale politie. De wetgever heeft een geïntegreerde
werking en een geïntegreerde, gecoördineerde en professionele uitvoering van
de politiefunctie in plaats willen stellen met de organisatie van de geïntegreerde
politiedienst, gestructureerd op twee niveaus.
66. Enkele bijzondere beschouwingen van het Vast Comité P in het verlengde van zijn activiteiten en vaststellingen in 2004
66.1. Algemeen kader van de uitoefening van de politiefunctie
Elk goed ingelicht observator kan niet anders dan toegeven dat de verschillende
aspecten van de geïntegreerde werking complex zijn, net als de diverse problemen
waarmee de verantwoordelijken worden geconfronteerd en de noodzakelijke spreiding
in de tijd om oplossingen uit te werken die aanvaardbaar of onmisbaar zijn
voor beide niveaus van de geïntegreerde politiedienst.
Behalve de politiediensten en -ambtenaren, zouden sommige externe actoren,
intervenanten of verantwoordelijken, zelf ook meer rekening moeten houden
met de doelstellingen van de wetgever die de basis vormden van de inplaatsstelling
van het nieuwe politielandschap. Alle intervenanten zitten immers niet op
dezelfde golflengte, gaan niet met dezelfde snelheid vooruit. Sommigen slaan
zelfs een andere richting in.
Men moet er ook voor zorgen dat de politiefunctie niet wordt uitgehold. Niettegenstaande
er ruimte is voor een verantwoord en transparant ‘partnerschap tussen publieke
en private sector’, is het essentieel dat de overheid (en de publieke partner)
de ‘eerste viool speelt’, zelfs voor taken die soms als bijkomstig of minder
interessant worden beschouwd voor de politieambtenaren zelf.
Een de afgelopen maanden vaak gehoorde kritiek, zoals wij
in het verleden en elders reeds hebben opgemerkt, is dat de politieambtenaren
niet de tijd zouden hebben om zich bezig te houden met het ‘echte’ politiewerk
omdat ze andere taken moeten vervullen, zoals de veiligheid waarborgen tijdens
sportmanifestaties of culturele evenementen, administratieve taken, taken
die van weinig belang zijn in het licht van de bewaking van de veiligheid.
In dit opzicht stelt de Commissie voor de Binnenlandse Zaken van de Senaat,
net als het Vast Comité P, vast dat sommige klassieke politietaken worden
afgewenteld op privé-bewakingsdiensten. Maar “het toezicht op deze firma's
is veel minder streng dan op de politie. De controle verloopt immers enkel
via een toelatingsprocedure via de FOD Binnenlandse Zaken” [2]
en via een eerstelijnscontrole door een onderdeel
van deze administratie, bekleed met politiebevoegdheid en, in sommige gevallen,
in de mate van het mogelijke, ondersteund door de politie.
De Commissie voor de Binnenlandse Zaken vraagt bijgevolg dat de minister van
Binnenlandse Zaken zich buigt over deze problematiek. Dit sluit naadloos
aan bij de aandachtspunten van het Vast Comité P waaraan onlangs in deze
materie nieuwe bevoegdheden werden toegekend [3] .
Het is nodig op zeer korte termijn na
te gaan welke administratieve taken al dan niet uitdrukkelijk of krachtens
de wet worden toevertrouwd aan de geïntegreerde politiedienst. Gerechtelijke
opdrachten met een vrijwel uitsluitend administratief karakter kunnen trouwens
niet ontbreken in de lijst van oneigenlijke politietaken
[4] . Hierbij moet
de draagwijdte van het artikel 25 van de wet van 5 augustus 1992
op het politieambt
[5] worden verduidelijkt
en moeten alle ‘ongepaste opdrachten’ worden verwijderd uit de ministeriële
richtlijn ad hoc.
In sommige delen van het land – en zowel bij de plaatselijke overheden, sommige
magistraten als bij de politiediensten –, stellen we bovendien vast dat men
duidelijk terughoudend staat tegenover de veralgemeende toepassing van de
autonome politieafhandeling (APA) en het vereenvoudigd proces-verbaal (VPV) [6]
. Ook in deze materie zullen adequate sensibiliseringscampagnes
en opleidingen moeten worden georganiseerd.
Na zich rekenschap te hebben gegeven van de inzet en het bijzonder delicate karakter van deze materie en zonder afbreuk te doen aan de andere initiatieven terzake, stelt het Vast Comité P voor om binnen de federale politie een bijzondere algemene directie op te richten, die zich uitsluitend zou bezighouden met het beheer van de verschillende aspecten van het terrorisme en die onder meer zou zijn belast met de coördinatie van het werk, het informatiebeheer en de geïntegreerde werking van de politiediensten in al zijn facetten.
Met betrekking tot de territoriale bevoegdheid van de hulpagenten is het Vast Comité P van mening dat naar analogie van de bevoegdheid van de politieambtenaren dezelfde regeling van toepassing zou moeten zijn op de hulpagenten, zodat ook zij juridisch gezien bevoegd zouden zijn over het ganse nationale grondgebied, hoewel zij in principe hun opdrachten vervullen op het grondgebied van de eigen politiezone.
66.2. Kennis en bekwaamheid
De problemen waarmee de pijler ‘opleiding’ te kampen heeft,
kwamen aan het licht doordat er in verschillende materies en op verschillende
plaatsen soortgelijke moeilijkheden opdoken. Gelet op de integrerende en
innoverende rol die de globale opleidingsproblematiek in een veranderend politielandschap
zou moeten spelen, is er een belangrijke rol weggelegd voor het hoogste niveau
van de politiestructuur inzake opvolging en stimulering van coördinerende
en kwaliteitsverhogende initiatieven in deze materie.
Hierbij dient echter te worden gewezen op de fundamentele problemen en de
beperkte manoeuvreerruimte waarmee de federale component geconfronteerd wordt
bij het realiseren van deze opdracht: (1) de erkende scholen behoren
niet tot de geïntegreerde politie; (2) het is zeer moeilijk om tot beheerscontracten
te komen; (3) er is nog altijd geen duidelijke richtlijn over de normen
en standaarden; (4) er is totnogtoe, wat de geïntegreerde politie betreft,
geen enkele wettelijke mogelijkheid noch delegatie om controle uit te oefenen
op deze scholen noch op de deskundigheid, de bekwaamheid of de geschiktheid
van de aspirant-politieambtenaren die afstuderen aan deze scholen.
In dit verband zou een performante informaticatool moeten worden ontwikkeld
om de bekwaamheid en de daaraan gekoppelde voortgezette opleidingen op doeltreffende
en doelmatige wijze te kunnen beheren.
66.3. Communicatie – Informatie (AIK, CIC, Astrid en ANG)
Verscheidene recente parlementaire vragen handelen over het probleem van de ‘administratieve overlast’ van de geïntegreerde politie, ook in de meest diverse operationele domeinen. Wij hebben hier meermaals op gewezen. In dit verband heeft men het soms ook over het feit dat de informatie van het lokale niveau aan het federale niveau of vice versa dient te worden gestuurd via het arrondissementeel informatiekruispunt (AIK). De gemeenschappelijke richtlijn MFO-3 van de ministers van Justitie en van Binnenlandse Zaken betreffende het informatiebeheer inzake gerechtelijke en bestuurlijke politie [7] komt als een goede richtlijn voor, althans wat de begrippen en de nagestreefde strategie betreft. Er rijzen echter problemen wanneer deze richtlijn in de praktijk moet worden toegepast als gevolg van een gebrek aan kennis en niet zozeer van een hardnekkige weigering om deze richtlijn te hanteren. In deze materie beweren, zoals sommigen vrij vaak doen, dat de ingezette veranderingen leiden tot administratieve overlast of tot dubbelgebruik is dikwijls meer dan overdreven en is zonder twijfel een uiting van een proces van weerstand ‘door slogans’, die niet gestaafd noch verifieerbaar zijn. Hoewel er weliswaar nog nuttige veranderingen kunnen worden bedacht en doorgevoerd, meer bepaald op het vlak van de informatieverstrekking van de bestuurlijke politie, moeten er nu uiteindelijk niet veel meer formulieren worden ingevuld dan vóór de wet van 7 december 1998.
Hoewel op geregelde tijdstippen en door diverse belanghebbende partijen en vanuit verschillende opzichten kritiek wordt gespuid omtrent de werking van de AIK’s, dient te worden onderstreept dat op het gebied van mensenhandel, o.a. inzake prostitutie, de informatiestroom steeds beter op gang lijkt te komen. Geen van de bezochte diensten uitte immers kritiek op de werking van de AIK’s, noch op de doorstroming van het lokale naar het federale niveau, noch met betrekking tot de verschafte feedback. Er schijnt daarentegen wel behoefte te zijn aan toegang tot bepaalde gegevensbanken, gezien de internationale dimensie van de mensenhandel.
We stellen vast dat sommige zones, om een meer ‘lokale’
visie op de feiten te hebben, zelf informatie blijven inzamelen en deze gegevens
structureren en ingeven in hun eigen min of meer geavanceerde gegevensbanken,
die van zone tot zone verschillen. Met dit soort praktijken loopt men echter
het risico om terug te keren naar de situatie van een tiental jaar geleden
waarbij elk korps beschikte over zijn eigen bestand binnen de limieten van
zijn eigen systeem en volgens zijn eigen logica. Spijtig genoeg moeten we
vaststellen dat de huidige tendens op sommige plaatsen sterk naar deze situatie
neigt! Het Vast Comité P meent dat alle diensten moeten focussen op
de Algemene nationale gegevensbank (ANG), het gebruik ervan moeten aanmoedigen
en verbeteren en de omzendbrief MFO-3 strikt moeten naleven.
Tegelijkertijd betreurt het Vast Comité P dat de federale component nog
niet beschikt over een evaluatie- of opvolgingssysteem voor informatie die
naam waardig, hoewel dit is voorzien op het niveau van de telematica bijvoorbeeld.
De komst van de communicatie- en informatiecentra (CIC) betekent een
nieuw veranderingsproces in het politielandschap. De wil tot loyale samenwerking
is aanwezig bij verschillende intervenanten, actoren of zones, maar nog te
weinig bij anderen. Er moet bijgevolg op permanente wijze op worden toegezien
dat er door alle partners van het Astridproject wordt gestreefd naar een maximale
meerwaarde van het systeem vertaald naar een meer doelmatige en doeltreffende
geïntegreerde werking, zowel ten aanzien van de andere intervenanten als ten
aanzien van de politionele partners.
Alle zones moeten betrokken worden bij de deelname aan het AIK en in dit verband
hun verantwoordelijkheid opnemen, d.w.z. het AIK voeden. De actieve deelname
aan het AIK en het CIC moet een verplicht aandachtspunt zijn in het zonaal
veiligheidsplan en er moet worden geëvalueerd of dit daadwerkelijk gebeurt
[8] .
Naar aanleiding van de Ministerraad van 30 en 31 maart 2004
werd beslist dat de federale overheid niet zou tussenkomen in de meerkost
van Astrid, maar dat de personeelsleden gedetacheerd naar de AIK’s volledig
zouden worden gefinancierd door het federale niveau. De politiezones worden
niettemin aangespoord om hun personeelsleden die ervaring hebben opgedaan
in de 101-centrales te werk te stellen in de CIC’s, wat totnogtoe een groot
probleem blijkt te zijn.
Ingevolge deze beslissing vreest het federale niveau dat de zones onvoldoende
investeren in de CIC’s (net als in de AIK’s trouwens) omdat ze verwachten
dat de federale regering dezelfde inspanning zal leveren voor deze centra.
Gezien de analyse van het verleden kan het Vast Comité P deze zones
begrijpen en meent het dat deze situatie aandachtig moet worden opgevolgd.
Een goede werking van de CIC’s en AIK's is van essentieel belang omdat deze
centra de ANG van informatie voorzien. Men stelt evenwel vast dat in grote
lijnen de kwaliteit van de informatie in die gegevensbank achteruitgegaan
is. Er moet dus een behoorlijke inspanning worden geleverd zowel bij het
verzamelen van de informatie als bij het registreren van de data [9]
en de exploitatie moet op bedachtzame en geïntegreerde
wijze en ten bate van alle belanghebbende partijen gebeuren.
Het gebrek aan exhaustiviteit van de politionele gegevens
die zijn geregistreerd in de ANG heeft onvermijdelijk gevolgen voor de betrouwbaarheid
van de gepubliceerde cijfers met betrekking tot de werking van de politie
en de opvolging van de criminaliteit. Dat men nog moet terugvallen op, al
dan niet louter statistische of andere, kunstgrepen om exploiteerbare cijfers
te verkrijgen, is tekenend voor het probleem van de voeding van het systeem,
hoewel de situatie verbetert. De ANG wordt in hoofdzaak gevoed door de lokale
politiediensten. Er moet dus nog worden benadrukt dat het absoluut noodzakelijk
is dat het informaticasysteem snel en correct wordt gevoed door deze politiediensten,
niet enkel met het oog op de opmaak van correcte criminaliteitscijfers, maar
ook in het kader van een doeltreffend gebruik van het systeem vanuit louter
operationeel standpunt.
Op het juiste moment beschikken over de juiste informatie is immers zeer vaak
een kritieke succesfactor in het begeleiden en beheren van evenementen die
een invloed kunnen hebben op de openbare orde of deze zelfs kunnen verstoren.
Voetbal vormt hierop geen uitzondering, maar onderscheidt zich van andere
evenementen op het vlak van de voorbereiding. We moeten de realiteit onder
ogen durven zien, namelijk dat voor het begeleiden en het beheersen van een
dergelijk evenement heel wat (ondersteunende) menselijke en materiële middelen
(moeten kunnen) worden ingezet. Voor sommige evenementen die in Brussel plaatsvinden,
moet er bijgevolg informatie worden ingezameld in alle hoeken van het land
en meer en meer ook in het buitenland en moeten deze gegevens goed worden
geëxploiteerd.
66.4. Systemen en structuren
In het verlengde van de hiervoor uiteengezette problematiek
mag, meer in het bijzonder naar de toekomst toe, gesteld worden dat de toekenning
van rechtspersoonlijkheid aan eengemeentezones in vele gevallen en omstandigheden
een pluspunt zou betekenen en een meer professionele en meer geïntegreerde
benadering van de veiligheidsproblemen mogelijk zou maken. Astrid, de CIC’s en AIK’s zijn onontbeerlijk om een doeltreffende, doelmatige
en verantwoorde uitvoering van de politiefunctie te waarborgen. In ieder
geval is het van belang vaart te zetten achter de daadwerkelijke inplaatsstelling
van de CIC’s en de AIK’s, op een juiste en doeltreffende manier, wil men de
weerstand ertegen kunnen overwinnen en tegemoet komen aan de tekortkomingen
die zich voordoen in meerdere geledingen van de geïntegreerde politiedienst,
gestructureerd op twee niveaus.
Men moet ook de nodige aandacht besteden aan de kwaliteit en het professionalisme
van het personeel dat is toegekend aan de AIK’s en de CIC’s en, in voorkomend
geval, moeten hen ad hoc bijkomende opleidingen worden aangeboden.
Ook de informatie die aan de AIK’s wordt toegezonden,
moet worden onderworpen aan een kwaliteitscontrole.
Het koninklijk besluit van 26 maart 2005 [10] verduidelijkt eindelijk het wettelijk referentiekader voor de detachering van politieambtenaren, waardoor de hinderpalen van de tijdelijke mobiliteit van het lokale naar het federale niveau of, meer in het bijzonder, naar de AIK’s en CIC’s van de baan zouden moeten zijn.
De DirCo heeft niet altijd al zijn potentieel kunnen benutten en dus niet al zijn energie en knowhow kunnen besteden aan de integratie van de twee niveaus van de politie met het oog op een meer doeltreffende werking en meer veiligheid. Het Vast Comité P meent dat elk positief of constructief initiatief terzake moet worden aangemoedigd. De commissaris-generaal en de betrokken directeurs-generaal zouden ook impulsen kunnen geven en de nodige of ad hoc krijtlijnen kunnen uitzetten of, in voorkomend geval, voorstellen kunnen formuleren voor een verschuiving van materiële en menselijke middelen.
De functie van inspectie en intern toezicht moet beter worden georganiseerd en erkend binnen alle geledingen van de geïntegreerde politiedienst, gestructureerd op twee niveaus. Ze moet opnieuw worden geëvalueerd in het licht van de vorige richtlijnen, de modaliteiten en doelstellingen ervan moeten worden uitgebreid en het interne toezicht moet ook worden ingevoerd op het federale niveau. Dat is de hoeksteen van het gehele systeem van interne inspectie en globaal en geïntegreerd toezicht op de verantwoorde en transparante uitvoering van de politiefunctie in een democratische samenleving. Hierbij moet een bijzondere plaats worden voorbehouden voor een kwaliteitsvolle, verantwoorde en transparante behandeling van de klachten.
66.5. Toezicht en waarden
De maatschappelijke verantwoordelijkheid van een entiteit die werkt
volgens een excellencemodel [11]
of een qualitymodel komt duidelijk tot uiting
in haar waarden
[12] en haar cultuur,
waarvan de code voor beroepsethiek (deontologie) integraal deel uitmaakt,
en is aanwezig op alle niveaus van de organisatie. Haar aanpak wordt gekenmerkt
door hoge ethische normen [13]
en ze wil transparant zijn en verantwoording afleggen voor haar prestaties
als verantwoorde organisatie ten aanzien van alle belanghebbende partijen [14]
. De transparantie en de aanvaarding van het toezicht
zijn in dit verband kernwaarden.
Deze waarden moeten worden vertaald in de cultuur [15]
van de organisatie. De integriteit en de ethische
waarden mogen in geen geval in gevaar worden gebracht: dat is de boodschap
die moet worden overgebracht door de leidinggevenden die, in woord en in daad,
moeten laten blijken dat ze dergelijke hoge waarden hanteren
[16] .
Dit geldt zeker voor de politiediensten.
De toename van de risico’s en het vaker voorkomen van tekortkomingen
in diverse openbare diensten, organisaties en ondernemingen hebben er de laatste
jaren op gewezen dat het absoluut noodzakelijk is om te beschikken over steeds
doeltreffendere besturings-, controle- of inspectie-instrumenten. Tegenwoordig
kan er, ook in de politiediensten en in andere openbare diensten, niets meer
worden geleid zonder een echte toezichthoudende cultuur (inspectie of zelfs
audit [17] ),
zowel voor administratieve functies als voor operationele functies en dit
zowel in de privé-sector als in de publieke sector.
Dergelijke instrumenten moeten de overheden en de verantwoordelijken tevens
in staat stellen om enerzijds de snelle evoluerende omgeving, behoeften en
prioriteiten van de burgers en de overheden te beheersen en anderzijds tijdig
de aanpassingen door te voeren die nodig zijn om op koers te blijven, om de
opgelegde opdrachten te vervullen en de vastgelegde doelstellingen te bereiken.
Deze middelen moeten niet alleen toelaten dat de fundamentele rechten en
vrijheden worden geëerbiedigd, maar moeten er ook toe bijdragen dat het personeel
zich richt naar de heersende wetten en reglementen, normen en standaarden,
meer bepaald operationele, zeker binnen de politiediensten.
Niemand kijkt dan ook nog vreemd op van de stijgende vraag
naar meer performante systemen (of structuren) om toezicht te houden en naar
de ontwikkeling van verschillende instrumenten om tevens de doeltreffendheid
van de bestaande systemen van inspectie, toezicht of opvolging op objectieve
wijze te kunnen evalueren.
Er moeten performante systemen van intern toezicht worden ingevoerd om, te
gelegener tijd, elke afwijking van de visie, de strategie, de door de wetgever,
uitvoerende macht of de organisatie in kwestie bepaalde doelstellingen te
kunnen opsporen en het risico op tekortkomingen te beperken. Binnen de openbare
diensten en zeker binnen de politie, zijn de omgang met de ‘klanten’ (de burger
en de overheid die het algemeen belang vertegenwoordigt alsook de leden van
de politidiensten) en het vertrouwen dat deze ‘klanten’ in deze diensten stellen
van het allergrootste belang.
De gedragscodes en andere beleidsvormen met betrekking tot de ethische regels die moeten worden gehanteerd bij de uitoefening van de politiefunctie, de belangenconflicten en de normen voor sociaal en ethisch gedrag vervullen ook een fundamentele rol in de tenuitvoerlegging van de politiefunctie. Dit gezegd zijnde, is het dan ook van belang te kijken of deze codes en beleidsvormen werkelijk worden toegepast en of de politieambtenaren deze effectief onderschrijven. Hier is misschien een taak weggelegd voor het niveau van het intern toezicht.
In elke onderneming of openbare dienst, en zeker in een
politiedienst, is iedereen betrokken – en dit hoort zo – bij deze (interne
of externe) toezichthoudende logica.
Alle actoren van de openbare veiligheidssector (intern of extern aan de politiediensten)
hebben immers rechtstreeks belang bij de kwaliteit van het toezicht dat wordt
uitgeoefend op al hun diensten of bevoegdheden. Dit toezicht moet het risico
op tekortkomingen beperken en de doelmatigheid van de operaties optimaliseren.
Zo is het ook van belang het potentieel maximaal te waarderen en de leden
van de entiteit een gevoel van betrokkenheid te geven door waarden te delen
en een cultuur van vertrouwen, transparantie en verantwoordelijkheidsgevoel
te creëren [18]
, semper plus ultra!
Afgezien van het eenvoudige en klassieke beheer van klachten
ten aanzien van de politie en de politieambtenaren, wordt het toezicht, globaal
gezien, vandaag steeds vaker beschouwd als een proces dat bedoeld is om een
redelijke garantie te bieden voor de realisatie van de doelstellingen, die
in de volgende categorieën kunnen worden opgesplitst: (1) de eerbiediging
van de fundamentele rechten en vrijheden in een rechtsstaat; (2) het
zich richten naar de geldende wetten en reglementeringen; (3) het zich
richten naar de normen en standaarden; (4) de betrouwbaarheid van de
beschikbare informatie; (5) de verwezenlijking en optimalisering van
de operationele doelstellingen; (6) op verantwoorde en transparante wijze
de opdrachten en bevoegdheden, o.a. politionele, vervullen.
Het gaat meer bepaald om de basisopdrachten van de dienst of de instelling
en de daaraan inherente doelstellingen, met inbegrip van de doelstellingen
met betrekking tot prestaties, rendabiliteit en bronnenbescherming.
Hoewel ze verscheiden zijn, lopen de verschillende categorieën van doelstellingen
toch in elkaar over. Ze komen tegemoet aan verschillende behoeften en laten
toe toezicht te houden op elk van deze behoeften afzonderlijk of op het geheel
ervan.
In punt VI, Verantwoordingsplicht en controle van de politie, van de Aanbeveling Rec(2001)10 [19] schetst de Raad van Ministers van de Raad van Europa zijn globale visie inzake controle van de politie: “De politie dient verantwoording af te leggen aan de staat, de burgers en hun afgevaardigden. De politie dient aan efficiënte externe controle onderhevig te zijn” [20] . “[…] Controle van de overheid op politie dient verdeeld te worden onder de wetgevende, de uitvoerende en de rechterlijke macht” [21] .
Uit verschillende dossiers die het Vast Comité P heeft bestudeerd of waarvan het kennis heeft kunnen nemen, is gebleken dat de reserveplicht en het beroepsgeheim of het geheim van het gerechtelijk onderzoek of het opsporingsonderzoek door sommige politieambtenaren nog te vaak met de voeten wordt getreden. Dit is niet alleen in het belang van het onderzoek, maar ook van het recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer alsook in het belang van burgers die soms ten onrechte worden beschuldigd.
Het belang van de democratische inzet wordt soms ook uit het oog verloren inzake het gebruik of de raadpleging van sommige gegevensbanken.
Sommige herhaaldelijke gedragingen, houdingen, uitspraken of lacunes doen het Vast Comité P vermoeden dat er in heel wat eenheden of componenten van de geïntegreerde politiedienst een steeds duidelijkere normvervaging is, namelijk minder normbesef van de deontologie, de discipline die daar gedeeltelijk mee gepaard gaat, de nauwkeurigheid en enig professionalisme.
De interactie tussen of de aaneenschakeling van de strafvordering
en de tuchtprocedure/evaluatie zorgt in de praktijk nog steeds voor heel
wat problemen, met als gevolg dat de tucht nog meer vervaagt en dat, te vaak,
de hiërarchie geen lessen trekt uit eventuele disfuncties of fouten die, niettegenstaande
ze geen strafrechtelijke inbreuk vormen (of om allerhande redenen niet worden
bestraft), wel degelijk deontologische fouten zijn of slechte praktijken of
die getuigen van een gebrek aan integriteit of professionalisme dat moet worden
verholpen.
Daarom vraagt het Vast Comité P eens te meer aan de parketten om in eigen
schoot een analyse te maken van het seponeringsbeleid dat zij voeren ten opzichte
van feiten waarbij politieambtenaren betrokken zijn. Het openbaar ministerie
is onmiskenbaar een belangrijke schakel wat de tucht binnen de geïntegreerde
politiedienst betreft, maar ook voor de politie als ‘learning organisation’.
Bovendien wijzen sommige indicatoren erop dat de complexiteit van de situatie
of de gebrekkige kennis van de bestaande systemen zou kunnen leiden tot een
totale straffeloosheid op alle vlakken en tot een totale verloochening van
het aangeklaagde gedrag of de aangeklaagde gebeurtenis. In ieder geval moet
worden vermeden dat sommige overheden, meer bepaald de tuchtrechtelijke, zich
nog te vaak of te makkelijk verschuilen achter een strafrechtelijke procedure
om uiteindelijk niets te ondernemen op tuchtrechtelijk vlak.
De Raad van Europa onderstreept het belang van de vertrouwensrelatie
tussen de burger en de politie. Hiertoe dient “de implementatie van mechanismen
voor verantwoordingsplicht, gebaseerd op communicatie en wederzijds begrip
tussen het publiek en de politie bevorderd te worden” [22] .
Deze bepaling vestigt ook de aandacht op de mogelijkheid om een wederzijdse
vertrouwensband te scheppen tussen de bevolking en de politie. We kunnen
hierbij denken aan structuren of mechanismen voor bemiddeling, zoals binnen
de Algemene inspectie van de federale politie en van de lokale politie het
geval is, die, door de politie en de bevolking dichter bij elkaar te brengen,
zouden kunnen bijdragen tot een beter wederzijds begrip.
De voorkeur dient dus te worden gegeven aan de invoering van mechanismen die
de oplossing van conflicten tussen het publiek en de politie bevorderen. Bijvoorbeeld
door de invoering van een bemiddelingsstructuur die aan de bevolking en de
politie de mogelijkheid biedt om hun geschillen op te lossen via informele
contacten en onderhandelingen. Dergelijke mechanismen moeten in principe
onafhankelijk zijn van de politie.
In heel wat Europese landen bestaan dergelijke structuren of systemen voor
‘overleg’, voor de beheersing en bedaring van conflicten tussen burgers en
politieambtenaren, zelfs meer en meer tussen politieambtenaren onderling.
Dit is het geval in België, Nederland, Italië en Portugal [23] .
In andere landen vervullen de ombudsmannen in dit verband ook een vrij belangrijke
rol.
Tegen deze achtergrond is het ook uiterst belangrijk dat de lidstaten
overwegen “[…] de bestaande structuren
te versterken, of nieuwe te ontwikkelen betreffende politiële verantwoordingsplicht
in bepaalde situaties waarin de politie grote bevoegdheid om een eigen oordeel
te vormen geniet ten opzichte van het individu, bijvoorbeeld betreffende het
gebruik van geweld, indien personen van hun vrijheid zijn beroofd, wanneer
de politie verdachten verhoort en wanneer zij gebruik maakt van bepaalde onderzoeksmaatregelen” [24] .
De transparantie van en het toezicht op deze situaties,
zoals de toegang, indien nodig van het publiek, tot politiecellen, is een
voorbeeld van een gunstige maatregel voor de bevolking zowel als voor de politie,
in die zin dat deze maatregel aan de bevolking de mogelijkheid biedt om een
zeker recht van controle uit te oefenen en tegelijkertijd bij te dragen tot
de ontkrachting van de ongegronde beschuldigingen van politieambtenaren.
De vertrouwensrelatie tussen de burger (publiek) en de politie is dus de kern
van het probleem, afgezien van de problemen van doelmatigheid of operationele
capaciteit die ook ten volle de aandacht en de belangstelling verdienen van
de controleurs en inspecteurs, zowel externe als interne.
De bovenvermelde aanbeveling 2001(10) ziet bovendien in de opstelling
van een deontologische code (of code voor beroepsethiek) een bruikbaar, zelfs
onontbeerlijk instrument voor het uitoefenen van toezicht (en inspectie) op
de werking van de politiediensten en het optreden van hun personeelsleden:
“Codes voor politiële ethiek, gebaseerd op de beginselen zoals uiteengezet
in de onderhavige Aanbeveling [25] ,
dienen door de lidstaten ontwikkeld te worden onder toezicht van bevoegde
lichamen. […] De politie dient
verantwoording af te leggen aan de staat, de burgers en hun afgevaardigden.
De politie dient aan efficiënte externe controle onderhevig te zijn”
[26] .
Via centrale, regionale of lokale organen dient
de politie verantwoording af te leggen aan de staat, waaraan ze haar macht
en opdracht ontleent. Aldus zijn alle Europese lidstaten doorgaans, zij het
in verschillende vormen, voorzien van organen belast met de inspectie of supervisie
van de politie.
In een open democratische samenleving moet het toezicht dat door de staat
op de politie wordt uitgeoefend niettemin worden aangevuld met de mogelijkheid
voor de politie om ten aanzien van de bevolking verantwoording af te leggen
over haar daden, dit wil zeggen ten overstaan van de burgers en hun vertegenwoordigers.
De verantwoording van de politie ten aanzien van het publiek is immers van
essentieel belang voor de relatie tussen de politie en de bevolking. Een
deontologische code heeft terzake ook een fundamentele rol te vervullen en
moet ervoor zorgen dat de waarden van het politiebestel stevig worden ingebed
en dat de positieve punten van de organisatiecultuur worden versterkt. Hiervoor
is een goede implementatie van deze code absoluut noodzakelijk.
66.6. Personeel (contingent, mobiliteit, toepassing van de statuten, Calog)
Volgens het Rekenhof [27] berust de bepaling door de federale overheid van het jaarlijkse aanwervingscontingent van jonge rekruten niet op een voldoende gefundeerd en betrouwbaar informatie- en beheersysteem. Deze stelling sluit aan bij de vaststellingen en beschouwingen, zowel de actuele als deze uit het verleden, van het Vast Comité P. Zoals thans georganiseerd, houdt het mobiliteitssysteem geen rekening met de verplichting voor de politiekorpsen om te beschikken over een minimumbezetting en kan het niet verhinderen dat de situatie in de politiezones waarvan het effectief lager is dan het minimale of kritische effectief verergert [28] zoals ook in sommige grote zones, meer bepaald de Brusselse. Het Vast Comité P heeft ook moeten vaststellen dat er in ten minste twee Brusselse politiezones een hoge mobiliteitsgraad is en dat er bijgevolg ter compensatie veel detacheringen zijn van het federale niveau naar het lokale niveau. Soortgelijke situaties werden soms ook elders vastgesteld, bijvoorbeeld in Charleroi.
Wat de toepassing van de statuten betreft, acht het Vast Comité P het, rekening houdend met het grote belang van deze kwestie, wenselijk om studiedagen te organiseren, niet alleen ten bate van de personeelsleden, maar ook ten bate van de zoneverantwoordelijken, o.a. de bijzondere rekenplichtigen en meer bepaald inzake tucht.
Op termijn zal in de nieuw uitgetekende personeelsformatie van de federale
politie een derde van de bedieningen door Calog-personeel worden ingenomen
[29] . Een soortgelijk
initiatief zou kunnen worden genomen op het niveau van de lokale component
van de geïntegreerde politiedienst.
Toch moet men zich afvragen of men, in dit verband, in sommige gevallen niet
onvoldoende aandacht heeft gehad voor bepaalde negatieve, onrechtstreekse,
zelfs nefaste, gevolgen van deze snelle Calogisering voor de implementatie
van integratie- en ondersteuningsmechanismen alsook voor de goede werking
op korte termijn van bepaalde componenten van de federale politie in dit raam.
66.7. Interventies en optreden van de politiediensten: uitoefening van de politiefunctie
Meer dan eens heeft het Vast Comité P bepaalde leemtes
kunnen vaststellen in de kwaliteit van het werk van gerechtelijke politie
en dit, zowel in de gespecialiseerde pijler als aan de basis. Volgens verschillende
intervenanten of belanghebbende partijen zijn deze lacunes, zoals elders toegelicht,
vaak het gevolg van de slechte kwaliteit van de basisopleiding of de voortgezette
opleiding. De kwaliteit van sommige processen-verbaal baart soms zorgen,
wat nogmaals het belang onderstreept van het toezicht op de kwaliteit van
het werk door en binnen de hiërarchie.
Dat de leiding en het gezag over de opsporingsonderzoeken of gerechtelijke
onderzoeken toebehoort aan de procureur des Konings of de onderzoeksrechter,
ontslaat de politiehiërarchie geenszins van haar plicht om, ook in deze materie,
haar toezichtstaak te vervullen, namelijk de kwaliteit van de gestelde handelingen
of opgemaakte verslagen of de betrouwbaarheid daarvan te controleren. We
merken ook op dat de feedback van het parket over de kwaliteit van de processen-verbaal
soms eveneens ontoereikend is, waardoor er ook geen constructieve lessen uit
kunnen worden getrokken.
Behalve de kwaliteit van de verschillende opdrachten van gerechtelijke politie
en meer in het bijzonder de kwaliteit van de processen-verbaal, is het tevens
van belang om eens te meer de waarde te onderstrepen van een aangepast verbaliseringsbeleid
op het terrein, dat in de praktijk eenvormig kan worden uitgevoerd.
Daarnaast stellen we vast dat het uniform en de legitimatiekaart, die al dan
niet wordt getoond, soms worden beschouwd als echte vrijgeleiden om de macht
die eraan verbonden is aan te wenden en te misbruiken.
Met betrekking tot het gebruik van geweld is de kwaliteit van de processen-verbaal
ook bijzonder belangrijk. Elk geweldsgebruik moet worden onderworpen aan
een reëel intern toezicht en moet op gepaste wijze worden opgevolgd. Deze
opvolging kan gebeuren door de noodzakelijke debriefings te houden en de punten
die in dit kader steeds moeten worden geëvalueerd te omschrijven. Dit kan
ook vanuit het oogpunt van een ‘learning organisation’, door de interne
analyse van de processen-verbaal meer en beter af te stemmen op de vermeldingen
van geweldsgebruik en de eventuele gevolgen daarvan, wat in de praktijk niet
altijd en ondermaats gebeurt.
Wij hebben ten stelligste kunnen
vaststellen dat er een grote kloof bestaat tussen de verschillende types van
acties die worden gevoerd door de politie en de wijze waarop deze worden gepercipieerd
door de bevolking. Zo kunnen fel gemediatiseerde ‘spectaculaire politieacties’
soms veel meer de indruk geven van een politieaanwezigheid dan andere wezenlijke
operaties, soms van lange adem, die dagelijks worden verricht, in de diverse
wijken.
Hoewel rekening moet worden gehouden met wat sommigen het ‘subjectieve onveiligheidsgevoel’
noemen, kan men zich niettemin vragen stellen bij de doelmatigheid van dergelijke
operaties gezien de enorme politiecapaciteit die hiervoor wordt ingezet. Hoewel
het groeiende onveiligheidsgevoel van de burger geregeld opnieuw ter sprake
wordt gebracht, door sommigen zelfs voortdurend, moet ook dat van de politieambtenaren
in de straat worden gemeld. Zij worden immers geconfronteerd met situaties
die meer en meer als bijzonder gevaarlijk, verontrustend of risicovol worden
ervaren. Deze situatie kan verklaren waarom men niet optreedt of weigert
op te treden, maar kan ook gevolgen hebben voor de minder of meer dwangmatige
wijze waarop wordt gehandeld. Hierover moet men zich meer en meer zorgen
maken.
Daarenboven dient opgemerkt dat er steeds vaker klacht wordt ingediend
door politieambtenaren tegen hun hiërarchie (soms ook ten aanzien van collega’s),
wat erop wijst dat sommigen meer gefrustreerd zijn en dat het steeds moeilijker
wordt om leidinggevende functies te vervullen. In dezelfde gedachtegang,
valt het te betreuren dat er steeds meer feiten worden aangegeven bij verschillende
instellingen, waaronder het Vast Comité P, om andere lopende procedures
te vertragen of te verstoren, of gewoon om schade te berokkenen.
Het Vast Comité P meent dat op dit vlak naar een evenwichtige oplossing
moet worden gezocht om te kunnen optreden tegen excessen of dwalingen terzake.
66.8. Controle versus controleurs
Het Vast Comité P werd blootgesteld aan ongegronde
kritiek met betrekking tot zijn onderzoeken, stootte op weerstand en werd
soms zelfs gehinderd bij de uitoefening van een of andere controle of tijdens
één van zijn interventies. Afgezien van de weerstand ondervonden in het begin
van zijn bestaan en enkele specifieke gevallen in 1996 en 1998, was dit het
geval in 2000-2001. Nadien verliepen de zaken enigszins beter. In 2004 werd
het Vast Comité P opnieuw geconfronteerd met slechte wil, was de toezending
van informatie van mindere kwaliteit, werd er minder of soms zelfs helemaal
geen informatie overgemaakt.
Het is onaanvaardbaar dat het extern toezichtsorgaan dat is ingesteld door
de wet en optreedt onder het beschermheerschap van het Parlement bij de uitoefening
van zijn activiteiten wordt geconfronteerd met dergelijke hindernissen. Zeker
wanneer de eerbiediging van de mensenrechten op het spel staat.
Sommige diensten verwijzen de klagers te systematisch of te snel rechtstreeks
naar het Vast Comité P en ontslaan zich zo ten nadele van het Comité
van hun opdracht inzake het beheer van de klachten van burgers en zadelen
het Vast Comité P en zijn Dienst Enquêtes aldus op met onderzoeken die
ze zelf in eerste lijn hadden moeten voeren.
Zoals uitdrukkelijk werd vermeld in het kader van de bespreking van het activiteitenverslag 2000
van het Vast Comité van Toezicht op de politiediensten in de Kamer, werd het
uitoefenen van het extern toezicht niet gewijzigd ingevolge de wet van 7 december 1998.
De wet heeft daarentegen het intern toezicht wel grondig veranderd, waarbij
vooral de relatie tussen dit extern toezicht en de inspecties, met name de
Algemene inspectie van de federale politie en van de lokale politie alsook
de inspectie op het niveau van elke politiezone, als cruciale factor wordt
aanzien.
In dit verband stelde de begeleidingscommissie duidelijk: “Van zodra zou
blijken dat de positie van het Comité P als orgaan van het extern toezicht
in het gedrang komt, dient het via het Parlement te reageren!” [30]
In het kader van de bespreking van het activiteitenverslag 2003
benadrukten de parlementaire begeleidingscommissies in dit opzicht tevens
dat: “De voornaamste taak van het Vast Comité P, dat door het Parlement
werd ingesteld, erin bestaat erop toe te zien dat deze diensten hun plaats
in ons democratisch bestel behouden. In deze context dringen zij erop aan
dat al de overheden die er wettelijk toe gehouden zijn dit Comité de daarvoor
benodigde informatie te verstrekken, zich strikt aan hun verplichtingen ter
zake houden” [31]
.
67. Octopus: Nog steeds een referentiekader?
De ‘Octopusakkoorden’ en de wet van 7 december 1998
regelen de werking van de geïntegreerde politiedienst, gestructureerd op twee
niveaus om, op geïntegreerde wijze, een gelijkwaardige minimale dienstverlening
over het ganse grondgebied te verzekeren, zowel vanuit een kwantitatief als
vanuit een kwalitatief standpunt. De wetgever wilde ook tegemoet komen aan
bijzondere bezorgdheden, o.a. een mogelijke inmenging van de hoogste hiërarchische
overheden, met name via de algemene directie s.s., in de gerechtelijke
onderzoeken alsook aan het geïntegreerde informatiebeheer (inzameling, vatting,
verwerking, verspreiding, gebruik, enz.) en aan een aantal gezamenlijke of
compatibele middelen en processen die noodzakelijk zijn voor een geïntegreerde
werking. Wij hebben dit in het verleden en ook in dit jaarverslag reeds gezegd.
De geïntegreerde werking impliceert dat de problemen inzake coördinatie op
verschillende niveaus en inzake integratiemechanismen nog steeds erg actueel
zijn.
Met de afkondiging van de wetten van 18 juli 1991 en 5 augustus 1992
heeft de wetgever gekozen voor een verantwoorde, transparante en democratische
uitoefening van de politiefunctie, met eerbiediging van de mensenrechten,
maar met oog voor efficiëntie (doelmatigheid en coördinatie). De wet van
7 december 1998 bouwt verder op deze ratio legis en stelt
even duidelijk dat de geïntegreerde politiedienst moet handelen volgens de
principes van community policing of gemeenschapsgerichte politiezorg
die daaruit voortvloeit en, op geïntegreerde wijze, een gelijkwaardige minimale
dienstverlening moet verzekeren, 24 op 24 uur, aan alle burgers
en ten bate van de bevoegde overheden en dit over het ganse grondgebied.
Deze visie moet gepaard gaan met een proactief en een reactief luik, in voorkomend
geval, via intelligence led policing.
In dit raam leggen de memorie van toelichting en de parlementaire voorbereiding van de wet van 7 december 1998 en de wetgevende en reglementaire bepalingen die werden genomen ingevolge of krachtens deze wet, de nadruk op de cultuurwijziging die hiertoe nodig is en herinneren er in dit opzicht aan dat een deontologische code (of code voor beroepsethiek) hierin een essentiële rol te vervullen heeft, ongetwijfeld meer nog op het niveau van zijn correcte toepassing en het feit dat alle belanghebbende partijen zich deze code eigen maken. In dezelfde zin heeft het Vast Comité P, naar aanleiding van zijn laatste twee jaarverslagen, gewezen op het noodzakelijke evenwicht tussen doeltreffendheid/doelmatigheid en beroepsethiek in de uitoefening van de politiefunctie, afgezien van de noodzaak om zo snel als mogelijk een code ad hoc in te voeren.
Binnen de geïntegreerde politiedienst is de federale politie belast met twee types van opdrachten – haar eigen opdrachten en opdrachten inzake steunverlening aan de lokale component – die allebei moeten bijdragen tot de geïntegreerde werking van de geïntegreerde politiedienst, gestructureerd op twee niveaus, die soms wordt voorgesteld als een derde type opdracht [32] . Hierbij mag men evenmin uit het oog verliezen dat, ondanks de hoge inzet, de uitoefening van de opdrachten van de politiezones eveneens in dezelfde mate en op dezelfde wijze moet bijdragen tot de geïntegreerde werking waarvan sprake.
Een geïntegreerde werking als waarborg voor de uitoefening van de politiefunctie alsook van de diverse opdrachten en taken die moeten worden vervuld, kan slechts worden gerealiseerd met de volledige steun van beide componenten van de geïntegreerde politiedienst en van alle pijlers, korpsen en diensten die samen deze componenten vormen. Gezien de uitdrukkelijke wens van de wetgever, wordt hiervoor gewerkt met een werkingsmodel gesteund op consensus of overleg, een planmatige aanpak, een beheer gebaseerd op projecten of programma’s, integratiemechanismen, enz.
In de huidige stand van zaken – en het Vast Comité P
heeft zich hierover reeds meermaals en in verschillende publicaties uitgesproken
– is de verandering van het politielandschap een evolutief proces dat in
globo als positief en constructief kan worden beschouwd.
Aangezien we hier te maken hebben met een veranderingsmechanisme met velerlei
kenmerken en doelstellingen (integratie, uniformisering, standaardisering,
professionalisering, modernisering, verbetering en, wie weet, het streven
naar uitmuntendheid), moeten in de loop van deze processen
evaluaties worden gemaakt, moet worden gewezen op tekortkomingen of verbeterpunten,
moeten keuzes worden gemaakt en beslissingen worden genomen, moet er worden
bijgestuurd, enz.
In zijn analyses van de afgelopen jaren tracht het Vast Comité P dan
ook tegelijkertijd te duiden op eventuele verbeterpunten of tekortkomingen
en op de mogelijkheden om de politiefunctie beter ten uitvoer te leggen, op
een verantwoorde en transparante wijze.
Ook in dit verband moet, zonder afbreuk te doen aan het nationaal veiligheidsplan,
één enkele gezamenlijke strategie worden ontwikkeld voor de gehele politie,
vooraleer de strategie wordt uitgetekend eigen aan elk van haar componenten
(beleid, beheer en ontwikkeling binnen elke component en binnen elke pijler
of korps van deze componenten).
Het is betreurenswaardig dat, hier en daar, naar gelang van de omstandigheden, het algemeen referentiekader soms te strikt juridisch is geïnterpreteerd en dat er te weinig capaciteit (of wil) tot innovatie, constructieve ingesteldheid aanwezig is om erover te waken dat de politie doet wat ze moet doen. Hebben we het niet te veel en te vaak gehad over de problemen en de werkingsmoeilijkheden, zoals de kostprijs, de statuten, de voorrang, wat de politie niet (meer) kan of wil doen, en onvoldoende over de oplossingen, de positieve punten van de verandering van het politielandschap, de aangebrachte oplossingen, kortom, de kern van wat de politie doet, wat de burgers verwachten en wat de zorg om het algemeen belang vereist? Kortom, de vraag “Maar wat doet de politie?”
Toch mag hier niet worden voorbijgegaan aan het aspect cofinanciering
van de integratie en in zekere zin de steunverlening, noch mag het belang
ervan worden onderschat. De financiële inspanningen die worden geleverd en
de kostprijs van de lokale werking zijn net als de resultaten soms onvoldoende
transparant, rekening houdend met de inbreng van het federale niveau.
Men mag niet uit het oog verliezen dat in sommige gevallen een interne reorganisatie
of een ander managementtype in een dienst kunnen leiden tot de optimalisering
van de inzet van middelen en personeel en dus ook tot meer operationele doeltreffendheid/doelmatigheid,
soms zelfs tot een zekere effectiviteit.
Men wijt de huidige problemen of controversiële punten vaak
aan de hervorming of de verandering van het politielandschap (die jammer genoeg
nog steeds aan de gang is), terwijl deze knelpunten reeds eerder bestonden,
maar misschien niet steeds even scherp noch zichtbaar aanwezig waren. Dit
was bijvoorbeeld het geval voor de politie van de gerechtsgebouwen en de politionele
bewaking van aangehouden personen.
De leemte is des te groter daar er nog andere veranderingen aan de gang zijn
of nog steeds op zich laten wachten in sommige openbare diensten, in de veiligheidssector
of bij Justitie. De verschillende componenten belast met de ordehandhaving
binnen onze rechtsstaat bewegen voort met verschillende snelheden en niet
noodzakelijk in dezelfde richting. Hoever staat het bijvoorbeeld met de hervorming
van Justitie waarvan de wezenlijke facetten intrinsiek verbonden zijn met
het politiewerk? Sommige componenten van de gerechtelijke wereld veroorzaken
of versnellen ook sommige politionele disfuncties.
Men mag evenmin vergeten dat sommige belangen of prioriteiten van de federale
component en van de lokale componenten tegenstrijdig kunnen zijn. In die
gevallen is het niet meer dan logisch dat het de federale overheid is die
de knoop doorhakt, zeker wanneer het gaat om de aanwending van financiële
middelen.
Men moet er ook rekening mee houden dat de implementatie van het geheel heeft
moeten plaatsvinden terzelfder tijd met andere zeer belangrijke hervormingen,
met name op wetgevend vlak (verkeersveiligheid, bijzondere opsporingsmethoden,
oprichting van het federaal parket, enz.).
Deze veelheid van verandering heeft een spiraal van problemen of moeilijkheden
op gang gebracht. Snel hervormen was, vanuit sommige opzichten, ongetwijfeld
de minst slechte oplossing, voor zover men daar de gevolgen van aanvaardde,
namelijk de noodzaak om te voorzien in verschillende fasen: tijd om proef
te draaien, daarna bepaalde zaken bij te stellen en tot slot, indien nodig,
om sommige onderdelen te veranderen of zelfs iemand anders aan het roer te
zetten.
Het Vast Comité P meent dat elke verantwoorde en transparante uitoefening van de politiefunctie impliceert dat er niet alleen rekening wordt gehouden met de aspecten ‘mensenrechten’ en ‘democratische ontwikkeling’ die doorheen dit activiteitenverslag ruimschoots aan bod zijn gekomen en uiteraard met de doeltreffendheid/doelmatigheid en coördinatie, zoals elders besproken, maar vooral met de facetten ‘geïntegreerde werking’ en, in dit verband, de deugdelijkheid, geldigheid en doelmatigheid van de ‘informatie of inlichtingen’ alsook van de toezending en globale mededeling van deze inlichtingen aan alle politiediensten die terzake voldoen aan de need to know-eis.
68. Huidige geïntegreerde werking
Toen sommige sleutelfiguren van beide componenten van de geïntegreerde politie kennisnamen van het belang van de geïntegreerde en integrerende werking, van de behoeften aan mechanismen en processen, maar vooral van de sterke en duidelijk tot uiting gebrachte wil om in die zin te handelen – kortom, van het feit dat alle schakels zich in dit proces wilden inschrijven –, werden een aantal maatregelen genomen. Deze maatregelen worden trouwens uitgevoerd, of beter gezegd verder uitgediept, en werpen zonder twijfel reeds hun eerste vruchten af. Een aantal gevolgen van deze verandering van perceptie of houding is immers steeds zichtbaarder, maar momenteel nog onvoldoende gekend.
Zowel de top als de personeelsleden van de federale component
zijn volop in verandering en evolueren in positieve en constructieve zin.
In sommige korpsen, bij sommige personen of verantwoordelijken (zelfs politieoverheden)
van de lokale component is deze wil daarentegen niet steeds overal op dezelfde
manier noch in dezelfde mate aanwezig. De onontbeerlijke transparantie of
‘accountability’ lijkt nog niet door iedereen als principe te worden
gehanteerd bij hun optreden.
Doorgaans wordt aangenomen dat de wil en de inspanningen geleverd om te komen
tot een verantwoorde en transparante geïntegreerde werking nog beter kunnen
en moeten.
Er moet tevens rekening worden gehouden met het feit dat er vandaag nog gebreken
zijn op het vlak van het systeem en de mechanismen van interzonale solidariteit.
Er lijkt nog steeds geen globale of bijzondere visie te zijn op de echte kostprijs
van de geïntegreerde werking van de lokale component en van zijn verschillende
korpsen. Sommige lokale componenten spelen niet altijd eerlijk of spelen
niet altijd open kaart.
De burgers, de politieambtenaren en de politieorganisatie streven allen naar een zekere stabiliteit en sereniteit. Men moet dus voorzichtig zijn en de tijd zijn werk laten doen.
In het licht van de inplaatsstelling van het nieuwe politielandschap
kunnen we enkel verbaasd zijn over het aantal werkgroepen of fora die zich
dienen uit te spreken over de fijne tuning, zelfs over nieuwe hervormingen.
Denk maar aan de verschillende werkgroepen zoals de federale politieraad (in
sommige van zijn recente opdrachten), de Commissie-Bruggeman, of de Commissie
ter begeleiding van de politiehervorming niet enkel op lokaal niveau maar
op alle niveaus en op alle plaatsen binnen het politiebestel. En dan hebben
we het nog niet over de actoren of intervenanten wiens rol voor sommigen ambigu
blijft: het ATS [33]
voor de commissaris-generaal en de veiligheidsraadgever
van de eerste minister voor anderen.
Bovendien werden er talrijke verslagen opgesteld in verschillend verband:
het jaarverslag van de Algemene inspectie aan de federale politieraad, de
verslagen van de federale magistraten ingevoegd bij de geïntegreerde politiedienst,
gestructureerd op twee niveaus, en nog vele andere.
De verschillende lessen die reeds werden getrokken, waren niet het voorwerp
van een voldoende kritische, constructieve of globale of geïntegreerde evaluatie
of bespreking.
Wat moeten de verantwoordelijken/chefs denken van deze vele bijzitters
die het politieschip in de juiste koers willen of moeten brengen?
69. Enkele ultieme bedenkingen
In dit jaarverslag werden verschillende aanbevelingen van
het Vast Comité P uiteengezet los van het kader van de verslagen waaruit
ze afkomstig zijn en die de afgelopen maanden reeds werden gestuurd aan de
verschillende intervenanten. Hierna wenst het Vast Comité P een laatste
keer terug te komen op sommige interne en externe aanbevelingen en er aldus
bijzonder de aandacht op te vestigen.
Gezien zijn opdracht van globale en geïntegreerde monitoring van de politiefunctie
zoals waargenomen door verschillende actoren of intervenanten, is het van
belang dat het Vast Comité P alle beschikbare gegevens over een bepaalde
activiteitenperiode (o.a. de bijzondere, algemene of jaarverslagen waarvan
sprake in artikel 14ter van de wet van 18 juli 1991)
kan vergelijken met zijn eigen vaststellingen en verificaties over dezelfde
periode en, in voorkomend geval, bijkomende verificaties kan verrichten.
In dit opzicht is het absoluut noodzakelijk dat het Vast Comité P jaarlijks
tegen 1 juni een aantal verslagen ontvangt, waarna het, zoals trouwens
ab initio voorzien, gehouden is zijn activiteitenverslag neer te leggen,
dat een algemeen en geïntegreerd beeld van de stand van zaken geeft, tegen
de opening van het parlementaire jaar. Rekening houdend
met de verschillende opdrachten die het wenst te vervullen en binnen de limieten
van zijn bevoegdheden, moet het Vast Comité P in deze context ook duidelijk
officieel worden aangeduid als bestemmeling van alle informatie met betrekking
tot het gebruik van een vuurwapen of een spray en elk noemenswaardig incident
dat zich heeft voorgedaan naar aanleiding van een vrijheidsberoving of een
opsluiting en met betrekking tot alle incidenten betreffende een zelfmoord
of een poging tot zelfmoord van een lid van een politiedienst.
Zowel inzake de behandeling van klachten ten laste van politieambtenaren
als inzake gerechtelijke onderzoeken waarin deze ambtenaren betrokken zijn,
wenste de wetgever dat de opdrachten en taken zouden worden verdeeld tussen
de verschillende actoren en intervenanten. De wetgever heeft zich terzake
zeer duidelijk uitgesproken en bepaalde principes of een procedure voor deze
taakverdeling vastgelegd. Hoewel de situatie wat de toezichtsonderzoeken
betreft iets onduidelijker is, bestaan er wel degelijk mechanismen die hun
deugdelijkheid al hebben bewezen, wat niet wegneemt dat de situatie in verschillende
opzichten nog kan worden verbeterd.
Net zoals het van belang was om te komen tot een taakverdeling tussen het
federale niveau en het lokale niveau, is het fundamenteel nu bepaalde taken
en opdrachten te verdelen tussen het Vast Comité P (en zijn =
Dienst Enquêtes)
enerzijds en alle andere intervenanten, politiediensten, met hun interne inspecties
en controlediensten, alsook de Algemene inspectie van de federale politie
en van de lokale politie anderzijds.
Dat het lokale niveau zich dient aan te passen aan het federale niveau en vice versa levert altijd allerhande problemen op, wij hebben dit meermaals aangehaald. Deze toestand zou aanzienlijk kunnen worden verbeterd door de snelle inplaatsstelling van een representatieve Vaste Commissie van de lokale politie.
Het Vast Comité P heeft zijn mening te kennen gegeven over sommige structurele en conceptuele veranderingen in andere fora of procedures die nog niet afgerond zijn. Hoewel het Comité hierover niet verder zal uitweiden, wenst het te onderstrepen dat het politielandschap ontegenzeglijk nood heeft aan een periode van stabiliteit en consolidatie. Tevens wijzen we op de risico’s van een nieuwe, te diepgaande hervorming, waarvoor geen echt gegronde uitgangspunten zijn, al is het dan slechts van een deel van de geïntegreerde politiedienst, gestructureerd op twee niveaus.
Gezien de inzet mag de menselijke factor van de onderneming
verre van worden verwaarloosd omdat deze de sleutel tot succes is.
Binnen de politie zijn de naleving van de normen en de tucht eveneens de voornaamste
uitdagingen. Sommige disfuncties verdienen net als de normvervaging bijzondere
aandacht, zelfs een specifieke aanpak.
Naast de eisen van doeltreffendheid, doelmatigheid of effectiviteit
of nog coördinatie, worden er in onze samenleving steeds hogere ethische eisen
gesteld. Meer en meer nemen ondernemingen de dimensie (beroeps)ethiek op
in hun referentiekader. Zo maken de leidinggevenden, ook in de politiewereld,
hun opdrachten en hun visie makkelijker begrijpbaar en realiseerbaar. Ze
ontwikkelen systemen en organisatorische waarden om aanspraak te maken op
een duurzaam succes … Dit houdt in dat de waarden, de ethiek en het
type van algemene verantwoordelijkheden die de basis vormen van de cultuur,
worden ontwikkeld. Indien de leidinggevenden de opdracht, de visie, de waarden
en de ethiek van de organisatie ontwikkelen, schrijven ze zich in in een ‘excellencecultuur’ [34]
. Dezelfde bezorgdheden vinden we terug in managementmodellen
zoals het COSO-model dat elders is besproken [35]
.
Zeker in het domein van politie en veiligheid is het vertrouwen één van de
meest fundamentele uitdagingen.
In dit verband is de eerste vraag die wordt gesteld door examinatoren-evaluatoren
die dit referentiesysteem gebruiken: “Bestaan er gedragscodes en andere
beleidslijnen inzake de ethische regels die moeten worden toegepast in de
zaken, belangenconflicten of normen van moreel gedrag?”. En een tweede
nog belangrijkere vraag: “Worden deze codes en beleidslijnen toegepast” [36] .
Wat in deze context te denken van een debat over beroepsethiek binnen de politie? Waar is deze ethische dimensie, die essentieel is inzake politie, op het terrein? Afgezien van de betreurenswaardige traagheid waarmee de code voor beroepsethiek (deontologie) wordt ingevoerd, moet deze zo snel mogelijk succesvol worden geïmplementeerd!
De aard of de ernst van sommige disfuncties of fouten vereisen weliswaar dat er bestuurlijke, tuchtrechtelijke of strafrechtelijke maatregelen worden genomen telkens wanneer nodig. In deze materie moet, rekening houdend met de specificiteit en de moeilijkheid van de job, het nodige evenwicht worden gezocht tussen proactief, preventief, reactief en bestraffend optreden, maar moet ook rekening worden gehouden met de daaruit voortvloeiende aspecten van noodzakelijke verbetering en leerproces in een benadering van een verantwoorde en transparante openbare dienstverlening alsook met het streven naar kwaliteit (excellence). Deze benadering van ‘learning organisation’ ontbreekt nog te vaak in de meeste componenten van de Belgische politie. Daarenboven lijkt echte transparantie de facto en in de dagelijkse praktijk nog niet te zijn opgenomen in de politionele waarden en cultuur.
De discussies met betrekking tot politie en veiligheid van
de afgelopen vijftien jaar, met name naar aanleiding van bepaalde parlementaire
onderzoekscommissies of parlementaire voorbereidingen die zouden leiden tot
de goedkeuring van de wetten van 18 juli 1991, 5 augustus 1992
en 7 december 1998 hebben steeds duidelijk de nadruk gelegd op ten
minste vier bekommernissen of kritische succesfactoren van de uitoefening
van de politiefunctie, namelijk (1) de informatiestroom; (2) de
coördinatie (de huidige geïntegreerde werking); (3) het feit dat alle
actoren of intervenanten, hiërarchie (leiding) en overheden (gezag) hun verantwoordelijkheid
opnemen en (4) het effectieve toezicht dat gepaard gaat met de wil om
verslag uit te brengen en dus om transparant te zijn in een rechtsstaat.
De verschillende bovenvermelde vaststellingen, meer bepaald deze met betrekking
tot de werking van de 101-centrales (Astrid – CIC) en de AIK’s brengen het
Vast Comité P ertoe de alarmbel te luiden zowel met betrekking tot de
informatiestroom als met betrekking tot de geïntegreerde werking. Op het
vlak van de geïntegreerde werking maakt het Vast Comité P hetzelfde voorbehoud
bij de problematiek van een transparante en weldoordachte steunverlening en
bij die van de kwaliteit van de opleiding, gericht op het terrein, in een
gemeenschapsgerichte politiezorg.
Algemeen gesproken, in deze optiek en rekening houdend met het referentiekader,
wenst het Vast Comité P een noodzakelijke versterking van de geïntegreerde
werking van de volledige politiestructuur te bepleiten, met meer aandacht
voor zichtbaarheid, de eerbiediging van de mensenrechten en de democratische
ontwikkeling van de maatschappij.
Kortom, te pleiten voor een verantwoorde en democratische politiezorg en voor
diensten en verantwoordelijken die er een erezaak van maken om ten aanzien
van het Parlement in alle transparantie verantwoording af te leggen via zijn
daartoe ingesteld gespecialiseerd orgaan: het Vast Comité P.