Section II : Commission pour la réforme de la police fédérale

Section III : Quelques considérations relatives au fonctionnement du Comité permanent P

Chapitre II : Enquêtes de contrôle et de suivi

Section 1^re : Cadre général

Section 2 : Droits de l’homme et efficacité dans le cadre de l’exécution de la politique policière

Sous-section 1^re : Politique générale de sécurité telle que prévue par la loi sur la fonction de police et organisée selon les fonctionnalités de la police décrites dans l’arrêté royal déterminant ses normes d’organisation et de fonctionnement

Sous-section 2 : Mise en œuvre de la politique générale de sécurité sous la responsabilité des autorités administratives

Sous-section 3 : Mise en œuvre de la politique générale de sécurité sous la responsabilité des autorités judiciaires

Sous-section 4 : Mise en œuvre de la politique générale de sécurité dans le prolongement de lois spécifiques, de procédures ou mesures particulières

Section 3 : Efficacité et coordination

Section 4 : Efficacité du fonctionnement général d’un ou plusieurs services ou corps de police ou d’une de leurs composantes

Section 5 : Autres enquêtes

Chapitre III : Monitoring global et intégré des services de police

Section 1^re : Informations disponibles au Comité permanent P et informations transmises – Première évaluation des tendances concernant les plaintes et dénonciations de l’année 2004

Section 2 : Quelques analyses particulières

Section 3 : Suivi de la mise en œuvre responsable et transparente des lois du 7 décembre 1998, du 5 août 1992 ainsi que d’autres lois spécifiques relatives aux missions et compétences de police

Chapitre IV : Conclusions et perspectives

Liste des abréviations

Annexe A : Dotation et dépenses en 2005

Annexe B : Infrastructure et appui

Annexe C : Cadre organique

Annexe D : Plaintes et communications

Annexe E : Qualification et description de l’objet des plaintes, dénonciations et enquêtes

Annexe F : Nature des décisions

Annexe G : Problématique football

Notes

Introduction générale : le Comité permanent de contrôle des services de police, son rôle dans le paysage policier global

La loi organique du 18 juillet 1991 du contrôle des services de police et de renseignements [i] a instauré un contrôle spécifiquement externe assuré par un acteur aussi indépendant que neutre, le Comité permanent P. Le Comité s'efforce de mener ses missions à bien en toute objectivité, neutralité et transparence au bénéfice tant des autorités que du citoyen. Sa compétence porte sur tous les services de police, agents et officiers de police judiciaire ainsi que sur les personnes revêtues d'une compétence individuelle de recherche et de constatation des faits pénaux. Nous les appellerons en bref « les services policiers ».

Le contrôle du Comité porte sur : (1) les activités et les méthodes des services policiers ; (2) leurs règlements et directives internes ; (3) tous les documents réglant le comportement des membres des services policiers, à l’exception des directives de politique de recherche et de poursuite, et des directives en matière de politique se rapportant à la police administrative ; (4) les activités de l’Inspection générale de la police fédérale et de la police locale ainsi que les services de contrôle internes aux services policiers susmentionnés.

Les missions premières du Comité permanent P sont décrites comme suit dans sa loi organique du 18 juillet 1991 : (1) le contrôle de la protection des droits que la Constitution et la loi confèrent aux personnes ; (2) le contrôle de la coordination ; (3) le contrôle de l'efficacité/efficience des services de police. Le contrôle du Comité P n'a donc pas pour but principal de constater, dans les services policiers, des faits individuels à sanctionner : ce rôle demeure de l'entière compétence des autorités hiérarchiques, judiciaires ou disciplinaires et des services ad hoc respectifs (services de contrôle interne, Inspection générale, etc.). Le but de son contrôle est au contraire de constater, sous la surveillance du Parlement, les imperfections et dysfonctionnements occasionnels du système et ainsi de formuler des propositions afin d’y remédier.

L'évolution la plus frappante dont le Comité permanent P a à connaître depuis quelques années réside d'une part dans la multiplication du nombre de missions confiées par les autorités et d'autre part dans l'augmentation continue du nombre de questions et de plaintes de la part du citoyen, tout cela dans un contexte policier et sécuritaire en perpétuel changement. Une telle situation est synonyme de défi pour le Comité permanent P, et non des moindres en ce que les autorités et le citoyen placent la barre de leurs attentes très haut – peut-être même trop haut dans certains cas. Les deux évolutions que nous venons d'évoquer ont donc directement donné lieu à des initiatives majeures prises par le Comité permanent P pour accroître davantage encore son efficacité et son efficience.
Ainsi le début de l'année 2005 a vu le remaniement de la planification stratégique existante pour répondre aux attentes du Parlement et du citoyen. La déclaration de mission ou mission statement et les objectifs stratégiques à la base de la nouvelle approche du Comité permanent P ont été réévalués pour les trois années à venir. Le point de départ global se situe finalement au niveau du Parlement, qui attendait du Comité qu’il organise l’ensemble de ses activités de manière à pouvoir dégager une image exhaustive, actuelle et permanente de la fonction de police. L'ensemble du fonctionnement doit contribuer à cette fonction d'observatoire. La déclaration de mission renouvelée et les objectifs stratégiques s'articulent donc autour de quatre grands axes : la fonction d'observatoire, le traitement des plaintes, les enquêtes judiciaires et le fonctionnement interne (cf. schéma infra).

Être un observatoire de la (fonction de) police implique pour le Comité permanent P de suivre et d'évaluer de manière permanente la situation, l'évolution et l'impact du fonctionnement policier dans notre pays.        
Le Comité P considère cette fonction comme l'objectif prioritaire à réaliser.

Quant au traitement des plaintes, le Comité P ne le considère pas seulement comme faisant partie de sa fonction d'observatoire. Il oriente aussi et par priorité ses enquêtes dans ce domaine vers les problèmes structurels liés à l'efficacité, à l'efficience, à la coordination et au non-respect des droits et libertés individuels. Plus important encore sont les efforts du Comité P pour arriver à mettre en place un système de traitement et de gestion des plaintes de qualité au sein même des services de police, de sorte que le réflexe toujours existant de renvoyer le plaignant vers le Comité P se perd lentement mais sûrement. Le Service d'enquêtes doit continuer à exécuter certaines enquêtes judiciaires par priorité mais uniquement dans les domaines qui génèrent des informations utiles à la fonction d'observatoire et nécessitent une expertise particulière ou revêtent un caractère sensible. Or, il arrive encore trop souvent que les autorités judiciaires de certains arrondissements en particulier, que ce soit par facilité, par ignorance ou pour des raisons budgétaires, fassent appel au Service d'enquêtes pour des « bagatelles » qui pourraient tout aussi bien être traitées par la police (judiciaire fédérale), les services de contrôle interne ou l'Inspection générale.

De manière plus fondamentale, le Comité permanent P accordera une attention toute particulière aux trois grands axes suivants : (1) le contrôle des services d'inspection ou services à compétences spéciales (services de sécurité des transports publics, l'Organe de coordination pour l'analyse de la menace, etc.) ; (2) le monitoring des fonctionnalités de base de la fonction de police (cf. infra) ; (3) l'implémentation de la réorganisation de la police fédérale, e.a. en ce qui concerne l'aspect du fonctionnement intégré.

Pour améliorer les échanges d'informations, la coopération et la concertation, nous travaillons sans relâche à l'optimalisation des transmissions de données avec le Comité permanent P – dans les deux sens –, notamment par le biais de protocoles avec la police fédérale, la police locale et l'Inspection générale ainsi que par la création de formulaires de renseignement standards. C'est notamment sur la base de ces informations que le Comité P décide d'initier telle ou telle enquête. Il est donc évident que le Comité ne peut mener ses missions à bien avec l'efficacité voulue que si tous les acteurs respectent leur obligation légale de transmission d'informations. Or, il nous semble indispensable de « taper sur le clou » car, même au bout de 13 ans de fonctionnement, le Comité permanent P doit encore constater que ce n'est pas toujours le cas. Par ses rapports, enquêtes, analyses, avis et recommandations, le Comité permanent P dispense au Parlement, aux ministres de l’Intérieur et de la Justice ainsi qu’aux autres autorités administratives et judiciaires l'information nécessaire pour améliorer en permanence l'efficacité et l'efficience des services policiers dans un esprit d'excellence, cela dans le souci de maintenir et, dans la mesure du possible, de renforcer la confiance du citoyen dans l'institution police.

Nous l'avions déjà mentionné, le Comité P est confronté depuis quelques années maintenant à une multiplication des missions (évoquée par ailleurs dans le présent rapport) qui lui sont confiées par les autorités, sans compter les plaintes et demandes toujours plus nombreuses du citoyen (en 2005, on a enregistré 2 221 plaintes, 567 enquêtes judiciaires, 3 183 dossiers communiqués en vertu de l’article 14bis, al. 1^er [1] et 853 dossiers transmis dans le cadre de l’article 26 [2] ) ainsi que les évolutions notables du paysage policier. En outre, la Chambre des représentants a prolongé le mandat de quatre membres effectifs et désigné un nouveau membre fin 2004 .

Schéma 1 : Les axes de la déclaration de mission

Le Comité P entend contribuer au bon fonctionnement d’une police démocratique, intègre et de proximité.         
Il constitue, à cet égard, l’institution externe indépendante et neutre qui, ressortissant à la compétence générale du Parlement fédéral, est chargée du contrôle du fonctionnement global des services de police et de l’exécution de la fonction de police par les fonctionnaires compétents. Le Comité P veille en particulier à la manière dont l’efficacité, l’efficience et la coordination sont réalisées ainsi qu’à la façon dont les libertés et droits fondamentaux sont respectés.

En sa qualité d’observatoire de la fonction de police, le Comité P entend, sur la base des enquêtes et analyses effectuées : (1) actualiser en permanence l’« image globale ; (2) juger du fonctionnement de la police et se prononcer à ce propos ; (3) dispenser propositions et avis aux autorités compétentes ; tout cela, d’initiative ou sur demande.

En outre, on affecte un certain nombre d’enquêteurs aux d’enquêtes judiciaires spécialisées pour les besoins des autorités judiciaires. Elles sont exécutées par priorité dans les domaines susceptibles de fournir des informations utiles à l’observatoire.

Les membres du Comité s’efforcent, en concertation avec l’ensemble des collaborateurs, de mener à bien les missions susmentionnées : (1) en se concentrant avant tout sur l’organisation et le fonctionnement des services de police ; (2) en portant une attention particulière à une approche des problèmes constructive et proactive ; (3) en agissant indépendamment par rapport à la structure policière ; (4) en appliquant un système qui soit élaboré de manière objective et méthodologiquement bien étayé ; (5) en s’efforçant toujours et en tout lieu de maintenir un niveau de professionnalisme élevé ; (6) en tendant vers l’excellence dans sa démarche de learning organisation ; (7) en travaillant dans une ambiance positive ; (8) en appliquant un processus décisionnel spécifique, collégial et pluraliste.

Des objectifs stratégiques ont été formulés autour des quatre grands axes susmentionnés. Le Comité permanent P entend les atteindre dans les trois années à venir.

Observatoire

Optimalisation de l’observatoire de la fonction de police, qui suit et évalue de manière permanente la situation, l’évolution et l’impact du fonctionnement policier grâce à : (1) la révision et la réorientation du processus de beeldvorming au niveau de la méthodologie et de l’input ; (2) la mise en place d’un suivi cyclique amélioré pour les enquêtes de contrôle tout en s’efforçant de tendre vers une plus grande implication des autorités compétentes ; (3) l’amélioration de la qualité et de la périodicité du processus de rapport externe ; (4) l’amélioration de la contribution à l’implémentation des adaptations nécessaires au sein des services concernés en intensifiant le suivi des recommandations formulées.

Traitement des plaintes

Poursuite du développement et optimalisation du traitement des plaintes relatives à l’exercice de la fonction de police dans le cadre du beeldvorming de l’observatoire. À cet égard : (1) on examine par priorité les plaintes portant sur des problèmes structurels liés à l’efficacité, à l’efficience et au non-respect des droits et libertés individuels ; (2) une contribution est fournie en vue de garantir et, s’il échet, d’améliorer la qualité du traitement et de la gestion des plaintes au sein des services de police ; (3) on s’efforce d’améliorer le flux entrant des informations relatives aux résultats des dossiers de plaintes traités par les services de police.

Enquête judiciaire

Exécution prioritaire des enquêtes judiciaires dans les domaines qui génèrent des informations utiles à la fonction d’observatoire et nécessitent une expertise particulière ou revêtent un caractère sensible.

Fonctionnement interne

Garantie constante d’une organisation performante tendant vers l’excellence dans une ambiance de travail positive.

Chapitre I^er : Le Comité permanent P, l’observatoire pour une vision globale du système policier

Avant d’évoquer le fruit de ses activités en 2005-2006 et la synthèse de ses principales constatations et conclusions fondées sur l’exploitation et l’analyse des résultats des enquêtes effectuées et des différentes données (chiffrées ou non) disponibles, le Comité permanent P souhaite passer en revue divers évènements marquants qui, au cours de l’année écoulée, ont émaillé son cheminement vers une qualité toujours plus grande et illustrent aussi sa volonté d’assumer en toute transparence, avec professionnalisme et éthique, les missions et compétences qui lui sont confiées par la loi organique du 18 juillet 1991, telle que récemment modifiée encore.

Le Comité permanent P a dû déposer un rapport complémentaire à la Commission chargée de son accompagnement parlementaire en 2005. Ce rapport a été complété à deux reprises lors des discussions devant la Commission, la seconde fois en présence des ministres de l’Intérieur et de la Justice. Ainsi, au travers de ces rapports, le Comité permanent P a déjà été amené à aborder largement ses principales activités et constatations en 2005.

En accord avec sa Commission d’accompagnement parlementaire, il a été décidé de revenir à la conception originelle du rapport annuel portant sur la période couvrant l’année parlementaire et remis le premier jour de la session ordinaire de la Chambre des représentants et du Sénat. En fonction du déroulement des enquêtes, des analyses et des activités du Comité permanent P, le présent rapport abordera aussi des éléments compris dans la dernière partie de l’année parlementaire 2005-2006. La plupart des analyses effectuées ont été arrêtées en prenant en compte la situation (connue) en juin 2006.

Section I^re : Fonctionnement du Comité permanent P

1.  Fonctionnement général

1.1.  Changement de la composition du Comité et remplacement du greffier

Le mandat de quatre des cinq membres effectifs du Comité permanent P a été prolongé fin 2004 pour une nouvelle période de 5 ans. Ils ont prêté serment le 2 février 2005 devant le président de la Chambre des représentants. Ce même jour, un nouveau membre est venu compléter les rangs, Monsieur Frank Schuermans, substitut du procureur général près la Cour d'appel de Gand, en remplacement de monsieur Rik Vandeputte, premier avocat général auprès de cette même Cour.

Monsieur Carmelo Zaiti, greffier du Comité permanent P depuis sa mise en place en 1993, a quitté le navire en janvier 2006 suite à sa promotion à la fonction de vice-président du comité de gestion du système d'information Phenix. Il a été remplacé à partir du 1^er juin 2006 par Madame Danielle Nicaise, conseillère générale à l’Office de contrôle des Mutualités et des Unions nationales de mutualités.

1.2.  Élargissement des missions et compétences

Des changements législatifs intervenus au cours de l’année 2005 et du premier semestre 2006 ont entraîné un élargissement des compétences du Comité permanent P. Il s’agit notamment :    
(1) des modifications apportées à la loi du 10 avril 1990 réglementant la sécurité privée et particulière par la loi-programme du 27 décembre 2004 [3] , entrée en vigueur le 10 janvier 2005, en vertu de laquelle le Comité permanent P est habilité à exercer une surveillance sur les services et les agents de sécurité qui travaillent pour une société publique de transport en commun dans le cadre de cet emploi ou de ces missions ;        
(2) des modifications apportées à la loi du 11 décembre 1998 portant création d’un organe de recours en matière d’habilitations, d’attestations et d’avis de sécurité par la loi du 3 mai 2005 [4] en vertu de laquelle les présidents respectifs du Comité permanent R, du Comité permanent P et de la Commission de la protection de la vie privée constituent le collège dénommé « l’organe de recours », qui a pour mission de connaître de tous les recours introduits en matière d’habilitations, d’attestations et d’avis de sécurité ;     
(3) de l’entrée en vigueur de la loi du 10 juillet 2006 relative à l’analyse de la menace [5] instituant l’« Organe de coordination pour l’analyse de la menace » (OCAM), un organe chargé de l’évaluation de la menace ressortissant à la compétence de contrôle conjointe des Comités permanents P et R. À cette même date du 10 juillet 2006 a été promulguée la loi modifiant la loi organique du 18 juillet 1991 du contrôle des services de police et de renseignements et les articles 323bis et 327bis du Code judiciaire [6] . En vertu de cette loi, l’intitulé de la loi organique du 18 juillet 1991 du contrôle des services de police et de renseignements est dorénavant remplacé par l’intitulé « loi organique du contrôle des services de police et de renseignements et de l’Organe de coordination pour l’analyse de la menace ». Les dispositions de cette loi entreront en vigueur à une date fixée par le Roi et au plus tard le 1^er décembre 2006. Nous y reviendrons par ailleurs dans le présent rapport annuel.

1.3.  Stratégie

Dans le cadre de l’évaluation et de l’ajustement de sa stratégie et dans le prolongement d’une enquête « CAF » réalisée en 2004, le Comité a mené en juin 2005 un sondage auprès de l’ensemble de son personnel – Service d'enquêtes P et personnel administratif – afin de connaître leurs opinions, perceptions et conceptions concernant la politique et la gestion du Comité. À la suite de ce sondage et de six réunions de travail particulièrement constructives, le Comité permanent P a élaboré une stratégie mise à jour et affinée, qu'il a présentée à son personnel le 9 décembre 2005 au Parlement, en présence de Monsieur Herman De Croo et de deux membres de la Cour des comptes.    
Les quatre domaines stratégiques (la fonction d’observatoire du Comité permanent P, le traitement des plaintes, les enquêtes judiciaires et le fonctionnement interne) ont été exploités en profondeur de manière à définir les objectifs du Comité permanent P tels que consignés dans son plan stratégique 2005-2008.

1.4.  Relations et contacts avec différentes institutions

Le Comité a continué à entretenir des contacts avec différentes instances et organisations afin de promouvoir la coopération avec ces institutions et le suivi des protocoles ou autres accords ou conventions existants.
Des réunions ont eu lieu dans ce cadre ou sur des questions précises, notamment avec les départements de l’Intérieur, de la Justice et des Affaires étrangères, la Commission de la protection de la vie privée, le commandement de la police fédérale, la Commission permanente de la police locale, le Conseil des procureurs du Roi, le Centre pour l’égalité des chances et la lutte contre le racisme et l’organe de contrôle de la gestion de l’information policière. Plusieurs réunions ont également eu lieu, plus particulièrement avec le procureur général en charge du portefeuille « police » ou l’un de ses représentants.

Un protocole relatif à l’information mutuelle et à la collaboration entre le Comite permanent P et le Centre pour l’égalité des chances et la lutte contre le racisme a été signé en mars 2005.

Sans préjudice de l’échange d’informations, notamment dans le cadre de l’évaluation des mandataires de la police fédérale, évoqué infra, aucune réunion de suivi du protocole liant le Comité permanent P et l’Inspection générale de la police fédérale et de la police locale ni aucune concertation telle que prévue à l’article 14bis de la loi organique du 18 juillet 1991 n’a pu avoir lieu depuis décembre 2004, et ce pour les raisons les plus diverses. Le Comité adressera un rapport distinct sur cette question à la Commission chargée de son accompagnement parlementaire.

1.5.  Hearings

Tout comme les années précédentes, le Comité permanent P a poursuivi sa politique de hearings. Il a ainsi pu entendre Monsieur W. Bruggeman, président du Conseil fédéral de police ainsi que Messieurs E. Dejehansart et W. Mahieu, qui président respectivement la Chambre francophone et néerlandophone du Conseil de discipline des membres des services de police.     
Le Comité permanent P a également rendu visite au détachement de la police fédérale de l'aéroport de Bruxelles-National et y a tenu un hearing.

1.6.  Centre de documentation et publications

Le centre de documentation du Comité permanent P a été enrichi de façon à pouvoir mettre de manière permanente ses nouvelles acquisitions classées par thème à la disposition des membres des Comités permanents P et R, de leurs Services d’enquêtes et de leurs personnels administratifs respectifs [7] .        
Le centre de documentation a également intensifié ses relations avec les bibliothèques d’autres institutions publiques et scientifiques, notamment avec la bibliothèque du Parlement, le centre de documentation de la police fédérale ainsi qu’avec les bibliothèques spécialisées des universités et des SPF.

En novembre 2005, le Comité permanent P a entamé une collaboration plus étroite avec la revue Le Journal de la Police & l’Officier de police en commentant à intervalles réguliers les good and bad practices issues de la pratique policière quotidienne. La première contribution du Comité dans ce cadre portait sur « Les mineurs et leur droit de refus des soins médicaux » [8] . Les contributions relatives aux thèmes suivants ont été publiées au courant du premier semestre 2006 : « Ambulance : contrôle du caractère urgent d’une mission » [9]  ; « Problématique de l’avertissement des proches des victimes d’accidents de la route » [10]  ; « La police en tant que ‘main-forte’ : un rôle pour l’agent [auxiliaire] de police ? » [11]  ; et « Problématique de l’annonce d’une nouvelle pénible à la famille » [12] .
Le Comité a en outre décidé de procéder à la publication de plusieurs de ses analyses réalisées sur la base des résultats de différentes enquêtes de contrôle sous la forme de « Cahiers du Comité permanent P ». Deux cahiers ont ainsi été publiés en 2005, l’un relatif aux incidents avec des personnes placées sous surveillance policière [13] et l’autre relatif aux cellules de passage et incarcérations dans des locaux de police [14] . Deux cahiers ont été publiés au cours du premier semestre 2006, consacrés respectivement à la politique disciplinaire de la police [15] ainsi qu’au trafic d’êtres humains et à la prostitution [16] .

1.7.  Dotation, dépenses et contrôle externe

La dotation et les dépenses du Comité permanent P pour l’année 2005 sont précisées à l’annexe A.

Le Comité permanent P a participé à deux réunions avec la Commission de la Comptabilité de la Chambre des représentants en 2005 ainsi qu’à une réunion au cours du premier semestre 2006. À plusieurs reprises au fil de l’année écoulée, des contrôles externes de la comptabilité ont été exercés par un auditeur de la Cour des comptes. Le budget pour 2006 a été défendu de manière transparente et détaillée et a été approuvé par la suite par la Commission de la comptabilité de la Chambre des représentants, puis par cette dernière en assemblée plénière fin 2005. Les comptes de l’année budgétaire 2004 ont également été approuvés à l’unanimité [17] .

1.8.  Infrastructure et appui

Début 2005, le Comité a été victime d'un vol avec effraction dans son bâtiment annexe sis au 38 rue de la Loi. Le butin emporté consistait essentiellement dans du matériel informatique portable [18] .           
Suite à cet incident, le Comité a renforcé et optimalisé la sécurité ainsi que le système de contrôle d’accès aux bâtiments. Un audit externe de l’ensemble de la sécurité des deux bâtiments a également été réalisé. Cet audit a abouti à la conclusion que le Comité permanent P a déjà mis en œuvre d’importants moyens tant sur le plan de l’organisation et des bâtiments qu’au niveau de l’électronique. De manière générale, ces moyens sont jugés suffisants pour réduire les risques à leur strict minimum. Il convient toutefois de ne pas perdre de vue que les Comités permanents P et R exercent un certain pouvoir d’attraction à l’égard de certaines personnes et organisations [19] . Lors de cet audit, il est aussi clairement apparu que les membres du personnel des Comités permanents P et R se préoccupent de la sécurité ainsi que de l’image et du bon fonctionnement de leur institution. La tendance générale qui s’est dégagée des entretiens est que le Comité permanent P constitue une organisation particulièrement sûre. Plusieurs échanges de vues ont donné lieu à la formulation de suggestions en matière de prévention qui permettraient de maintenir cette situation de sécurité ou de l’améliorer encore. Dans ce cadre, des échanges constructifs sont en cours avec le Comité permanent R.

Depuis 2005, les traductrices du Comité permanent P ont été équipées d’un logiciel d’aide à la traduction (Trados) couplé à une base de données terminologique en ligne.

Par décision du Comité permanent P, les armes déclassées du Service d'enquêtes ont été cédées à un service de police d'un pays en voie de développement.

Comme le montre la fiche reprise en annexe B, la situation matérielle du Comité s’est améliorée en 2005-2006, notamment au niveau du parc automobile et du parc informatique.                                               
Les principales acquisitions en mobilier réalisées en 2005 par le Comité permanent P concernent des armoires, des bureaux et des chaises. Sur le plan informatique, les acquisitions concernent des scanners, des PC, des portables et des imprimantes. Le Comité permanent P a également fait l’acquisition de nouveaux gsm. Deux purificateurs d’air ont été placés dans les locaux fumeurs en conformité avec les prescriptions de l’arrêté royal du 19 janvier 2005 relatif à la protection des travailleurs contre la fumée de tabac [20] .

1.9.  Journées d’étude, colloques et séminaires

Une formation relative à la gestion des clients difficiles s'est déroulée dans les bâtiments du Comité permanent P. Elle s'adressait tant aux membres du Service d'enquêtes qu'au personnel administratif.

L’ensemble des membres du personnel du Comité a aussi eu l’occasion d’assister à deux demi-journées d’information sur la « Qualité totale » et l’EFQM. Un membre du personnel administratif a obtenu une attestation de base EFQM assessor.          
Les cinq membres effectifs du Comité permanent P ainsi que plus de 60 % des membres du Service d’enquêtes ont pour le moins obtenu l’attestation de base EFQM assessor. Deux membres du Comité permanent P ainsi que 12 commissaires auditeurs du Service d’enquêtes ont entre-temps également obtenu le titre d’assessed assessor EFQM.

La conférence annuelle des services de contrôle et d'inspection européens (EPAC) s'est déroulée à l’automne à Lisbonne sur le thème « Le respect des droits de l'homme dans le cadre de l’exercice de la fonction de police et l’analyse du comportement des policiers ». Le nombre des pays observateurs s’est accru, grâce à la présence des pays de l’Europe de l’Est, candidats à l’adhésion à l’Union européenne, et d’autres États d’outre-mer. Le Comité permanent P s’est, une fois encore, activement engagé, tant en ce qui concerne l'organisation que le contenu de la conférence. En 2006, cette conférence se tiendra en Hongrie fin novembre sur le thème du « renforcement de la coopération en vue de la lutte anti-corruption parmi les Organes de Contrôle et d’Inspection des Services de Police et les organes anti-corruption des pays membres de l’UE, et l’amélioration de la communication et des rapports entre les organes inspectés ». Pour la première fois dans l’histoire de la conférence, compte tenu des spécificités et des différentes tâches professionnelles des organes participants, des séances par piliers professionnels auront lieu. De plus, également pour la première fois, dans l’intérêt d’un traitement plus efficace des actes de corruption constatés aux frontières Schengen, les pays Schengen non adhérents à l’Union européenne, dont la Suisse, la Norvège et l’Islande, seront invités à participer à la conférence.
Le Comité permanent P poursuivra son rôle de secrétariat de l’association, en collaboration avec son homologue autrichien. En 2007, la conférence annuelle EPAC aura lieu en Finlande.

En outre, en décembre 2005, le Centre d'études sur la police (CEP) a organisé, en collaboration avec le Comité permanent P, une journée d’études autour du thème « Partenariat privé-public en matière de sécurité privée » à la maison des parlementaires.

1.10.  Visites de délégations étrangères et missions à l’étranger

Dans le cadre de sa politique d’ouverture et de transparence, le Comité permanent P a reçu différentes délégations étrangères originaires notamment d’Autriche, de France, de Suède, de Turquie, de Bulgarie et d’Ukraine ainsi qu’une délégation du Conseil de l’Europe. À l’occasion de ces différentes visites, les missions, compétences et activités du Comité permanent P ont été exposées et explicitées.

Certains membres du Comité permanent P ou de son Service d’enquêtes ont également participé en qualité d’experts à des missions ad hoc du Conseil de l’Europe, de l’Union européenne ou de l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE) en Azerbaïdjan, Russie, Ukraine, Macédoine, Serbie, Moldavie, Roumanie, Bulgarie, au Monténégro et au Kosovo. À l’occasion de ces missions ont notamment été abordées les questions du fonctionnement démocratique d’un service de police dans un État de droit, d’éthique professionnelle, d’arrestation et d’enfermement de personnes par les services de police, de maintien de l’ordre dans un État de droit ou encore de contrôle des services de police au sens large, etc.

2.  Le Comité permanent P et son administration

Le cadre organique du Comité permanent P est précisé à l’annexe C.

Le Comité permanent P a engagé deux nouveaux membres du personnel sur base statutaire en 2005, à savoir un secrétaire comptable et une employée. Un membre du personnel est passé du niveau D au niveau C suite à la réussite d'un examen.           
Le cadre du personnel administratif se composait de 26 membres, dont 6 de niveau A, 8 de niveau B, 7 de niveau C et 5 de niveau D. Deux personnes encore ont travaillé en tant que contractuelles ; l'une d'elles est devenue statutaire suite à la réussite d’un examen. Deux fonctions sont par contre restées vacantes en 2005.

Dans le prolongement de la révision du statut des membres du personnel de la Cour des comptes et conformément à l’article 173 du statut du personnel administratif des Comités permanents de contrôle des services de police et de renseignements [21] , l’alignement des échelles barémiques des membres du personnel administratif du Comité permanent P a été approuvé par la Commission de la Comptabilité de la Chambre des représentants en date du 7 juin 2006 et est entrée en vigueur à la date du 1^er juillet 2005.

Tout au long de la période 2005-2006, la cellule chargée du traitement des plaintes au sein du Comité et celle chargée de l’exploitation des données relatives aux plaintes et dénonciations concernant la police ou ses membres n’ont eu de cesse d’améliorer et de rationaliser leur fonctionnement pour aboutir au « Fonctionnement territorial » que le Comité P a mis en place dans le courant de l’année 2006 afin de contribuer à une meilleure « image globale » – concepts sur lesquels le Comité reviendra dans un rapport distinct pour la Commission chargée de son accompagnement parlementaire avant de les commenter dans l’un ou l’autre document public.

Dans le cadre de l’évaluation des mandataires du service de police intégré, structuré à deux niveaux, le Comité permanent P a adapté la transmission et la communication de données ou de rapports à l’Inspection générale de la police fédérale et de la police locale en vue de rencontrer au mieux les missions et compétences de cette dernière. L’opportunité a également été fournie à ses collaborateurs de consulter l’un ou l’autre dossier d’enquête du Comité ou d’avoir un échange de vue à ce propos.

Le Comité permanent P a ouvert 4 468 nouveaux dossiers entre le 1^er janvier 2005 et le 30 juin 2006, parmi lesquels 317 dossiers administratifs, 26 dossiers de contrôle et 3 254 dossiers subséquents à des plaintes. Sur la base des informations transmises par les services de police conformément à leur obligation légale de communication (articles 14bis et 26 de la loi organique du 18 juillet 1991 [22] ), 5 684 dossiers supplémentaires ont encore été insérés dans la banque de données. Au total, on obtient une gestion de 10 152 dossiers. Outre les plaintes et dénonciations, le Comité permanent P, tout comme son Service d’enquêtes, reçoit par courrier, e-mail, fax ou téléphone des informations complémentaires ou des demandes d’information tant de la part des corps de police que des citoyens. Dans de nombreux cas, la formulation d’une réponse immédiate est possible et a d’ailleurs lieu.

3.  Le Comité permanent P et son Service d’enquêtes

3.1.  Aspects du fonctionnement externe

Le précédent rapport annuel [23] a présenté de manière circonstanciée les missions, le fonctionnement, la composition et les compétences des membres du Service d'enquêtes. Nous renvoyons donc le lecteur audit rapport pour ce qui concerne ces aspects et nous nous emploierons ici à commenter les missions réalisées.

3.1.1.  Devoirs judiciaires

En 2005, le Service d'enquêtes a initié et/ou mené à bonne fin 567 dossiers judiciaires. Ce nombre est à comprendre en termes de « saisine » du Service d'enquêtes : 64 dossiers émanaient du juge d'instruction et 185 du procureur du Roi concernant des enquêtes subséquentes. Quelque 295 procès-verbaux initiaux ont été dressés à l'occasion de plaintes déposées auprès du service de permanence tandis que 23 ont été rédigés d'office par des membres du Service d'enquêtes.

Les enquêtes qui portent essentiellement sur l'arrondissement judiciaire de Bruxelles se montent à 49,3 % contre 52,89 % en 2004. Aussi les constats opérés dans le rapport annuel de 2004 à cet égard, en ce notamment que le parquet et les juges d'instruction de Bruxelles ne se montrent pas suffisamment sélectifs lorsqu'ils font appel au Service d'enquêtes, restent-ils pleinement d'application. La légère baisse constatée est toutefois à souligner et le Comité permanent P entend bien la voir se poursuivre et se consolider.

3.1.2.  Enquêtes de contrôle et enquêtes subséquentes à une plainte ou une dénonciation

L'évolution est la suivante pour les enquêtes de contrôle et les enquêtes subséquentes à une plainte :

Tableau 1  :      Évolution du nombre d'enquêtes de contrôle et d’enquêtes subséquentes à des plaintes au cours des quatre dernières années

Par rapport au nombre total de plaintes sensu stricto reçues par le Comité permanent P, pour les années 2002, 2003, 2004 et 2005, respectivement 25,19 % (335 plaintes examinées par le Service d'enquêtes sur les 1 330 reçues), 24,1 %, 20,71 % et 14,72 % (327 examinées sur les 2 221 reçues) des plaintes ont été confiées par le Comité permanent P au Service d'enquêtes pour suite de traitement. Nous observons donc une évolution antinomique : le nombre de plaintes réceptionnées par le Comité P augmente alors que le nombre de ces plaintes qui sont confiées au Service d'enquêtes pour examen diminue, tant en valeur absolue que relative par rapport au total des plaintes. Cette tendance à la baisse est non seulement logique mais elle est aussi voulue. Logique, par la possibilité de déléguer, sous conditions, la compétence de traitement des plaintes aux chefs de corps ou au commissaire général. Voulue parce que le Service d’enquêtes est mis au travail de manière sélective afin de libérer de la capacité pour l’exécution des missions principales du Comité permanent P, telles que décrites par ailleurs dans ce rapport.

3.2.  Aspects du fonctionnement interne

Le mandat de 11 commissaires auditeurs est arrivé à expiration en 2005 et a été prolongé pour une nouvelle période de 5 ans. Le mandat du directeur général du Service d'enquêtes a aussi été prolongé jusqu'en 2010. Le directeur général adjoint néerlandophone, en charge de « l’équipe de contrôle », a quitté le Service d’enquêtes P fin 2005, suite à sa nomination dans la fonction de coordinateur ITER auprès de la police locale de la zone de police de Louvain. Le Comité permanent P se réjouit de sa nomination au grade de commissaire divisionnaire de police à cette occasion, même si, dans le même temps, il déplore que son statut au Service d'enquêtes ne lui ait pas permis de le devenir. À cet égard, le Comité permanent P est de plus en plus amené à constater que des commissaires auditeurs, soucieux d'être nommés à un grade supérieur, quittent le Service d'enquêtes puisque leur ambition ne semble réalisable qu'en dehors du Comité P. Est-il besoin de préciser le danger que cela représente en termes de braindrain ? Il va de soi qu'un tel « exode » ne serait pas dans l'intérêt du Comité P. Il est impératif de prendre des mesures pour contrecarrer cette évolution.      
Aucun commissaire auditeur supplémentaire n'a été engagé en 2005. Un membre du Service d’enquêtes a obtenu un congé pour mission de 6 mois afin de participer en tant que special investigator à la commission d’enquête internationale indépendante instituée en vertu de la Résolution 1595 (2005) adoptée le 7 avril 2005 par le Conseil de sécurité des Nations Unies afin d’aider les autorités libanaises à enquêter sur tous les aspects de l’attentat à la bombe perpétré le 14 février 2005 à Beyrouth, lequel a coûté la vie à l’ancien premier ministre Rafic Hariri et grièvement blessé des dizaines de personnes.

Deux commissaires auditeurs ont aussi été chargés d'une enquête interne à la demande du secrétariat général d'Interpol, qu'ils ont menée au siège même de cette institution.

En 2005 et 2006, les efforts se sont poursuivis pour prodiguer aux enquêteurs les formations nécessaires pour faire face à la diversité des enquêtes (de contrôle) à mener. Les formations EFQM ont d'ailleurs occupé une place importante parmi ces formations, de sorte que les commissaires auditeurs principalement affectés aux enquêtes de contrôle ont presque tous obtenu une certification, soit d'EFQM assessor, soit d'EFQM assessed assessor tandis que les autres membres du Service ont au moins suivi la formation de base.

4.  Le Comité permanent P en tant que collège

4.1.  Réunions plénières

Le Comité permanent P s’est réuni 45 fois en réunion plénière en 2005 et 19 fois entre le 1^er janvier et le 30 juin 2006. C’est lors de ces réunions que le Comité permanent P, en collège, se prononce sur chaque plainte ou dénonciation adressée au Comité ainsi que sur les enquêtes de contrôle du Service d’enquêtes P et qu’il arrête les rapports établis dans ce cadre. Au cours de la seconde partie de ces réunions, sont examinés des sujets fixes qui figurent chaque semaine à l’ordre du jour, comme certains dossiers relatifs à des enquêtes de contrôle particulières, les dossiers relatifs à l’administration et à la logistique et les décisions accessibles à la Cour des comptes. Le directeur général du Service d’enquêtes P, ses adjoints et, si nécessaire, l’un ou l’autre commissaire auditeur, sont régulièrement invités à venir rendre compte de la situation au niveau des activités du Service d’enquêtes P. Le Comité invite aussi assez régulièrement d’autres acteurs ou intervenants de la res politeia.

4.2.  Réunions et séminaires stratégiques

Six réunions stratégiques ont été organisées en 2005 ainsi que trois séminaires de plusieurs jours qui se sont tenus à Mons, à Blankenberge et à Ostende. Trois réunions stratégiques ont été organisées dans le courant du premier semestre 2006 ainsi qu’un séminaire de 3 jours à Blankenberge.   
Ces réunions et séminaires se situent dans le cadre du suivi et de l’adaptation continus du fonctionnement du Comité. La réalisation du mission statement actualisé et des priorités stratégiques – qui constituent la base de sa politique pour les trois prochaines années – y est périodiquement évalué et adapté.

4.3.  Réunions communes avec le Comité permanent de contrôle des services de renseignements

Fin 2005, le Comité permanent P a tenu une réunion commune particulièrement constructive avec le Comité permanent R.
Au cours de cette réunion, les thèmes suivants ont été abordés : (1) l’enquête commune relative à la coordination entre les services en matière de lutte contre le terrorisme ; (2) le statut des membres des Services d’enquêtes respectifs et (3) la sécurité du personnel et des bâtiments.

Les Comités permanents P et R se sont réunis à plusieurs reprises dans le courant du premier semestre 2006 dans le cadre de l’enquête conjointe relative à l’affaire Erdal.

4.4.  Concertation avec la Commission chargée de son accompagnement parlementaire

Sans préjudice des réunions consacrées à la discussion de son rapport annuel, le Comité permanent P s’est réuni deux fois avec la Commission chargée de son accompagnement parlementaire en 2005. Il s’agissait de deux réunions communes avec la Commission chargée de l’accompagnement parlementaire du Comité permanent R.            
La première était consacrée à un certain nombre de points d’intérêt spécifiques, soulevés par le Comité permanent P dans le cadre de ses activités de contrôle, ainsi qu’aux problèmes rencontrés dans l’exécution de ses tâches. Les thèmes suivants ont ainsi été abordés : la mise en œuvre responsable, transparente et démocratique des lois du 5 août 1992 sur la fonction de police et du 7 décembre 1998 organisant un service de police intégré, structuré à deux niveaux ; la communication et les centres de communication ; la collecte de données ; le contrôle interne et la répartition des tâches entre les différents intervenants ; la discipline et la déontologie ; le fonctionnement interne du Comité permanent P.            
La seconde était consacrée à un échange de vues avec la ministre de la Justice et le ministre de l’Intérieur concernant l’implémentation des lois sur la fonction de police et organisant un service de police intégré, structuré à deux niveaux.

Le Comité permanent P s’est réuni une fois avec la Commission chargée de son accompagnement parlementaire durant le premier semestre 2006. À l’occasion de cette réunion, le Comité permanent P a fait rapport sur toute une série de thématiques à propos desquelles un compte rendu ou un rapport d’enquête a été rédigé.           
Deux réunions conjointes ont également eu lieu avec les Commissions chargées de l’accompagnement parlementaire des Comités permanents P et R dans le cadre de l’affaire Erdal.

Section II : Commission pour la réforme de la police fédérale

Dans le prolongement des différents rapports établis en 2003-2005 ainsi que de l’évaluation du « top management » de la police fédérale [24] clôturée fin 2004 par le Comité permanent P, il a été demandé à ce dernier de faire partie de la Commission Bruggeman chargée d’évaluer le fonctionnement de la police fédérale et d’étudier les corrections à y apporter. En toute transparence, le Comité permanent P a mis ses connaissances (rapports, évaluations et autres) et son expérience à la disposition de cette commission présidée par le président du Conseil fédéral de police, Monsieur Willy Bruggeman. Deux membres du Comité permanent P ont apporté leur contribution à l’ensemble des travaux de cette commission, qui a remis son rapport aux ministres de l’Intérieur et de la Justice fin mars 2005. Certaines recommandations de cette commission devraient être mises en œuvre fin 2006-début 2007. Le Comité suivra en toute connaissance de cause et avec beaucoup d’intérêt leur implémentation ainsi que les premiers développements de cette nouvelle réforme voulue par l’exécutif à peine cinq ans après la précédente.

Section III : Quelques considérations relatives au fonctionnement du Comité permanent P

5.  Relations avec les instances internationales de suivi du respect des droits de l’homme

5.1.  Problématique

Le statut d’organe de contrôle externe, indépendant et neutre, chargé, en vertu de l’article 1^er de la loi organique du 18 juillet 1991 du contrôle des services de police et de renseignements, de veiller particulièrement à la protection des droits que la Constitution et la loi confèrent aux citoyens dans le cadre de la mise en œuvre de la fonction de police, fait du Comité permanent P un partenaire privilégié au niveau belge des instances internationales chargées du contrôle du respect des droits de l’homme.

Les préoccupations du Comité permanent P en matière de protection des droits fondamentaux des citoyens recoupent ainsi notamment celles du Conseil de l’Europe, du Comité européen pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants (CPT) [25] , du Comité des Nations Unies contre la torture (CAT) [26] , du Comité des droits de l’homme [27] , de la Commission européenne contre le racisme et l’intolérance (ECRI) [28] et du Comité des Nations Unies pour l’élimination de la discrimination raciale (CERD) [29] .

5.2.  Connaissances et savoir-faire développés en matière de contrôle du respect des droits et libertés des citoyens dans l’exercice de la fonction de police

Le Comité permanent P examine tout fait porté à sa connaissance sur la base d’une méthode standardisée, de sorte que chacun d’entre eux se retrouve enregistré dans une base de données, en ce compris les allégations d’infractions portant directement atteinte aux droits et libertés des citoyens par des actes arbitraires, de violence ou illégitimes ou par la non-intervention de fonctionnaires de police dans l’exercice de leurs fonctions.

Différentes sources de renseignements permettent au Comité permanent P d’accéder aux informations relatives à de telles allégations et de les examiner plus avant.                                                                        
D’une manière réactive, il s’agit notamment : (1) des plaintes et dénonciations de particuliers ou de certains fonctionnaires de police ainsi que des plaintes et dénonciations transmises par l’intermédiaire d’organismes nationaux de défense des droits de l’homme ou d’autres organisations non gouvernementales ; (2) des informations communiquées par les services et corps de police, les autorités disciplinaires, l’Inspection générale de la police fédérale et de la police locale et les autorités judiciaires, tel que prévu par la loi organique du 18 juillet 1991 [30] .    
Et d’une manière proactive : (1) de visites fréquentes et inopinées dans des commissariats de police à l’occasion desquelles les cellules de passage (amigos) sont examinées et les personnes détenues sont interpellées sur leurs conditions de détention ; (2) d’observations sur le terrain à l’occasion d’actions policières spécifiques ; (3) des enquêtes de contrôle (marginales ou thématiques) visant notamment à vérifier le respect des libertés et des droits fondamentaux par les fonctionnaires de police ; (4) de la lecture attentive de la presse quotidienne et des affaires policières qui y sont relatées et qui n’ont pas nécessairement fait l’objet d’une plainte expresse ou d’une communication auprès du Comité permanent P.

Les principales enquêtes de contrôle initiées ou poursuivies par le Comité permanent P en 2005 et 2006 dans ce domaine, portent notamment sur les thèmes suivants : (1) racisme, discrimination et diversité ; (2) cellules de passage (amigos) et incarcération dans les locaux de police ; (3) incidents in custody ; et (4) traite des êtres humains et prostitution. Les résultats de ces trois dernières enquêtes ont d’ailleurs été exploités dans le cadre de publications du Comité permanent P sous la forme de cahiers consacrés à l’étude de chacune de ces thématiques [31] . D’autres communications ou publications ont également été faites. Par ailleurs, de nombreux rapports sont consultables sur le site Internet du Comité permanent P www.comitep.be.

La diversité des connaissances et informations dont le Comité dispose actuellement ainsi que le savoir-faire développé en matière de mesure des dysfonctionnements policiers au cours de cette décennie d’expérience en tant qu’observatoire global de la fonction de police lui permettent d’assurer de manière toujours plus rigoureuse sa mission d’organe de contrôle externe et indépendant et constitue une source de connaissances, étayée de repères probants, présentant un intérêt certain pour les instances internationales de contrôle du respect des droits de l’homme.

5.3.  Collaboration

5.3.1.  Contribution à la rédaction de rapports périodiques

À la demande du gouvernement et avec l’aval du Parlement, le Comité permanent P contribue à l’élaboration des rapports rédigés périodiquement à l’intention des diverses instances internationales de contrôle, en exécution des obligations contenues dans les conventions internationales en matière de protection des droits de l’homme auxquelles l’État belge est partie.

Ces rapports périodiques reprennent les mesures arrêtées qui donnent effet aux droits reconnus dans les différents instruments internationaux, les progrès réalisés dans la jouissance de ces droits ainsi que, le cas échéant, les facteurs et les difficultés qui en affectent la mise en œuvre. Sur la base de ces rapports, les instances internationales de contrôle formulent leurs observations, sujets de préoccupation et recommandations. Ceux-ci sont par la suite évalués au niveau des instances belges concernées en vue d’en assurer un suivi effectif au moyen de mesures concrètes, à court et à plus long terme.           
Le Comité permanent P apporte régulièrement son expérience à différents groupes de travail mis en place dans ce cadre.

En 2005 et 2006, le Comité permanent P a été sollicité tant par le département de la Justice et de l’Intérieur que par celui des Affaires étrangères en vue de contribuer à l’élaboration de rapports périodiques. Il s’agit notamment :  
(1) du rapport périodique de la Belgique à l’intention du Comité des Nations Unies contre la torture, en exécution de l’article 19 de la Convention internationale contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants, auquel le Comité permanent P a apporté sa contribution en fournissant (a) des informations d’ordre général concernant les missions du Comité permanent P, sa structure et ses méthodes d’investigations dans le cadre de l’exécution d’enquêtes de contrôle ainsi que (b) des informations relatives aux enquêtes de contrôle et de suivi menées par le Comité permanent P en matière de respect des libertés et droits fondamentaux dans le cadre de l’exercice de la fonction de police ;           
(2) du rapport périodique de la Belgique à l’intention du Comité des Nations Unies pour l’élimination de la discrimination raciale, conformément à l’article 9 de la Convention internationale sur l’élimination de toutes les formes de discriminations raciales, auquel le Comité permanent P a apporté sa contribution en fournissant (a) des informations d’ordre général concernant son intervention en matière de discrimination ; (b) des données chiffrées en matière de plaintes et dénonciations alléguant des faits de racisme commis par des fonctionnaires de police ainsi qu’une analyse de ces données ; (c) les résultats de l’enquête thématique sur la discrimination interne aux services de police dont l’objectif était de suivre les activités entreprises par le service de police intégré concernant la problématique du racisme et de la discrimination dans les services de police et, plus spécifiquement, le plan d’action diversité.

5.3.2.  Visites périodiques ou visites ad hoc

Le Comité permanent P a également été sollicité à plusieurs reprises par les instances internationales de contrôle pour recevoir leurs représentants à l’occasion de visites périodiques ou ad hoc en Belgique en vue de répondre à leurs questions, leur fournir des informations précises et procéder à des échanges de vues.

Dans le cadre du suivi de la question du traitement des personnes privées de liberté par la police, le Comité permanent P a reçu en avril 2005 la visite de la délégation du CPT. Il s’agissait de la quatrième visite périodique du CPT en Belgique, après celles de 1993, 1997 et 2001. Le Comité permanent P a activement collaboré avec le CPT en vue de l’élaboration du programme de cette visite et lui a fourni toutes les informations jugées utiles (accompagnées des garanties nécessaires au niveau de la confidentialité) concernant la situation des personnes privées de liberté par la police en Belgique.  
Le Comité a par la suite été invité à collaborer à l’élaboration du rapport du gouvernement en réponse au rapport au gouvernement de la Belgique relatif à la visite effectuée en Belgique par le CPT [32] , en particulier en fournissant des réponses à deux demandes d’information : l’une, relative au principe de la délégation de la compétence de traitement de la plainte par le Comité permanent P envers les services et corps de police et l’autre, relative aux plaintes, dénonciations et enquêtes en matière de rapatriement.

5.3.3.  Demandes ponctuelles

Le Comité permanent P a notamment été sollicité en février 2006 par le département de la Justice dans le cadre d’une demande de renseignements émanant du Secrétaire général du Conseil de l’Europe concernant le système belge de contrôle des privations de liberté non reconnues par des fonctionnaires relevant d’un autre État.           
Cette demande a été adressée aux États parties à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales dans le cadre de l’élaboration, par la Commission des questions juridiques et des droits de l’homme du Conseil de l’Europe, d’un rapport sur « Les allégations sur l’existence de centres de détention secrets dans des États membres du Conseil de l’Europe dans le contexte du rapport relatif aux détentions de personnes par les États-Unis à Guantanamo Bay ».

5.4.  Perspectives

Le Comité permanent P poursuivra son action sur plusieurs fronts afin de veiller à ce que soit toujours mieux assuré le respect des droits et des libertés des citoyens dans l’exercice de la fonction de police, et cela au-delà des synergies avec les autorités et services de police, notamment au moyen d’une collaboration optimale et transparente avec les instances internationales de contrôle, par l’intermédiaire de la communication d’informations et d’avis d’un niveau de qualité élevé et par l’échange de points de vue.

6.  Organe de coordination pour l'analyse de la menace

6.1.  Introduction

Dans le prolongement d’une lettre adressée au Président de la Chambre, le Comité permanent P a eu l'opportunité, durant la commission réunie de la Justice, de l'Intérieur, des Affaires générales et de la fonction publique du 11 janvier 2006, d'être entendu [33] concernant l'initiative du gouvernement de mettre sur pied un « Organe de coordination pour l'analyse de la menace » (OCAM) dans le prolongement du projet de loi relatif à l'analyse de la menace [34] . Le Comité avait en effet pu constater qu'un certain nombre de dispositions prévues avaient un impact certain sur son fonctionnement. Non seulement la loi organique du 18 juillet 1991 du contrôle des services de police et de renseignements avait été réécrite pour une grande part mais aussi plusieurs nouveautés avaient été introduites, ce qui a poussé le Comité permanent P à formuler quelques-unes de ses réflexions à l'intention de sa commission d’accompagnement parlementaire et donc du législateur.      
Le Comité souhaite attirer l'attention sur le fait qu'il n'a pu prendre connaissance du texte en projet qu'incidemment et fort tardivement et qu'en fin de compte, il n'a pas été impliqué dans son élaboration en dépit des répercussions opérationnelles et budgétaires importantes pour son organisation. Précisons que ce n’était pas la première fois. C'est pourquoi il souhaite rompre une lance à ce sujet, pour qu'à l'avenir, il soit consulté en temps utile à propos notamment du cadre législatif qui porte directement sur son organisation et son fonctionnement.

6.2.  Discussion sur le fond

En ce qui concerne les modifications apportées à la loi organique du 18 juillet 1991 du contrôle des services de police et de renseignements, il semble au Comité permanent P que les observations suivantes présentent un intérêt tout particulier :

L'OCAM sera dirigée par un directeur et un directeur adjoint, tous deux magistrats. Le fait que les Comités permanents P et R soient désormais censés contrôler un organe dirigé par un membre de l'ordre judiciaire – ce qui est une nouveauté – nécessitera à l'avenir une approche et une attention particulières. Quoi qu'il en soit, il est clair que, dans sa nouvelle fonction, le magistrat sera amené à exercer ses activités sous l'autorité du pouvoir exécutif. Il ne pourra invoquer les prérogatives du pouvoir judiciaire sous aucun prétexte et certainement pas pour s'opposer au contrôle. Durant les travaux parlementaires [35] , la ministre de la Justice a confirmé au nom du gouvernement que, d'un point de vue constitutionnel, rien n'empêchait qu'une instance dirigée par un magistrat soit contrôlée par le Comité P dès lors que ledit magistrat a perdu ses prérogatives liées au pouvoir judiciaire. Le texte de l'article 7, § 3, al. 2 ne laisse, selon la ministre, planer aucune ambiguïté : « Pendant la durée de leur détachement, ces magistrats agissent en toute indépendance eu égard à leur corps d’origine ».

L'article 10, § 4 originel disposait qu'un rapport stratégique relatif aux activités de l'OCAM doit être présenté deux fois par an au Comité ministériel du renseignement et de la sécurité, qui le transmet par la suite aux Comités permanents P et R. On pouvait toutefois lire dans l'exposé des motifs qu'un rapport d'activités stratégique doit être envoyé deux fois par an. Un rapport stratégique, pour autant que ce concept ait un contenu, n'est pas un rapport d'activités stratégique. L'exposé des motifs donne comme justification que la transmission des rapports a pour but de permettre aux Comités permanents P et R de procéder au contrôle de l'OCAM. Il était clair qu'un tel rapport – surtout purement « stratégique » – ne pouvait apporter une grande contribution en la matière. Il fallait donc reformuler le concept d'« analyse stratégique » et c'est ce qui s'est passé. Le texte final, tel qu'il a été approuvé [36] stipule ainsi : « Deux fois par an, un rapport d’évaluation des activités et des objectifs stratégiques de l’OCAM est soumis au Comité ministériel qui le transmet ensuite au Comité permanent de contrôle des services de renseignements et au Comité permanent de contrôle des services de police ».

La Chambre et le Sénat, quant à eux, ne peuvent plus demander d'enquête sur l'OCAM [37] . En d'autres termes, ils perdent leur droit d'initiative dès que le contrôle porte sur l'OCAM. De l'avis du Comité P, il est pour la première fois dérogé – et l'exposé des motifs ne contient aucune justification à cet effet – au caractère fondamental du contrôle des Comités permanents, institutions relevant du pouvoir législatif, et l'on s'éloigne des principes de base de la loi organique du 18 juillet 1991, ce qui, immanquablement, soulève certaines questions de principe. Ladite caractéristique fondamentale des Comités permanents P et R réside, outre dans leur particularité externe intrinsèque, dans leur totale indépendance par rapport au pouvoir exécutif. Or, l'option qui a été prise en l'espèce est susceptible de créer un précédent pour d'autres actions similaires. Ainsi se trouve-t-on confronté – comme évoqué à plus d’une reprise – à la problématique du secteur privé du gardiennage et/ou de la sécurité et à l'octroi ou non d'une compétence au Comité P ainsi qu'à la question de savoir pour qui le contrôle sera effectué.          
Le Comité permanent P reste d'avis qu'il serait recommandé de conférer à la Chambre et au Sénat un droit d'initiative pour l'OCAM aussi.

La ministre de la Justice n'adhère pas à la vision du Comité permanent P et estime qu'au contraire, le gouvernement a voulu que la Chambre et le Sénat soient pleinement informés des activités de l'OCAM [38] . Il est ainsi fait référence à l'obligation pour les Comités permanents P et R d'informer directement leurs commissions d'accompagnement deux fois par an des activités de l'OCAM. Ce rapport doit, selon la ministre « être rédigé d’office, sans dépendre d’une initiative parlementaire. Le gouvernement, en proposant ce mécanisme, entend donner au Parlement, à intervalles réguliers, des informations pertinentes sur le fonctionnement de l’OCAM et sur la réalisation de ses objectifs stratégiques, en évitant ainsi de paralyser l’OCAM dans son fonctionnement quotidien par des demandes récurrentes. Les enquêtes menées par les deux Comités sont parfois assez lourdes pour les services qui en font l’objet [...]. Il ne faudrait dès lors pas que, par le biais de ces enquêtes, l’OCAM soit réellement paralysé dans son fonctionnement et ne puisse assumer son rôle premier, à savoir fournir des évaluations sur la menace terroriste ou extrémiste ».   
En tout état de cause, le Comité permanent P entend souligner avec force que, jusqu'à présent, ses enquêtes n'ont jamais provoqué une « paralysie complète » des services examinés. Au contraire, le Comité attache la plus grande importance à ce que le service puisse continuer à fonctionner normalement et à ce que les perturbations dues à l'enquête restent minimes. Qui plus est, le Comité permanent P n'a encore enregistré aucune plainte au sens où l'entend la ministre.
Affirmer que l'octroi d'un droit d'initiative au Parlement, en plus de la compétence d'office des deux Comités permanents, perturberait le fonctionnement normal de l'OCAM relève d'une prise de position essentiellement politique à propos de laquelle le Comité P ne peut ni ne veut s'exprimer. De toute façon, la ministre s'est déjà étendue sur le sujet au cours des débats parlementaires.

En outre, le représentant du Comité permanent P a pointé le problème de l'attribution répétée et permanente de nouvelles tâches sans que cela s'accompagne de moyens budgétaires additionnels. Le Comité l’a d’ailleurs déjà évoqué, tant devant la Commission chargée de son accompagnement parlementaire que devant la Commission de la comptabilité. Ainsi récemment, aucun complément de budget n'a été dégagé dans le cadre de l'élargissement des compétences au secteur des services de sécurité des sociétés publiques de transports en commun. Dans l'hypothèse où un complément de moyens ne serait pas octroyé, le Comité permanent P se verrait contraint de demander, sous l'autorité de la Chambre des représentants, si les nouvelles missions doivent/peuvent être exécutées au détriment d'autres missions existantes et, dans l'affirmative, lesquelles.     
L'obligation de faire rapport deux fois par an sur la mise en œuvre de la loi nécessite aussi un travail important. D'une manière ou d'une autre, le contrôle des services de police reste le core business du Comité permanent P. À ce point de l'argumentation, la ministre de la Justice a répondu que ce problème devait être rencontré par la Commission d'accompagnement parlementaire [39] .

L'article 13 déroge également aux principes de base de la loi organique du 18 juillet 1991. La disposition permettant au Service d'enquêtes d'agir aussi d'initiative a souvent été mise sur le tapis lors des discussions relatives à la loi organique du 18 juillet 1991 mais les tentatives de suppression de ce droit ont été rejetées. Ses partisans ont même invoqué pour le défendre qu'il était essentiel [40] . Pourquoi ce droit d'initiative se trouve-t-il bridé dès lors qu'il s'agit de l'OCAM et des services d'appui ? Cette question reste bien obscure et n'est pas explicitée non plus dans l'exposé des motifs. Il est évident qu'une forme efficiente de contrôle doit prévoir des garde-fous pour ce droit d'initiative car en fin de compte, ce sont les enquêteurs des Comités permanents P et R qui sont quotidiennement sur le terrain et non les membres mêmes. La ministre n'a pas embrayé sur cette remarque durant les débats parlementaires.

L'ajout qui a été fait à l'alinéa 3 semble plus important et quelque part malheureux. L'insertion d'une telle disposition pourrait donner l'impression que la compétence actuelle du Service d'enquêtes vis-à-vis des services ressortissant aux autorités et organismes d'intérêt public et dont les membres sont revêtus de la qualité d'officier ou d'agent de police judiciaire (article 3) est limitée pour ce qui concerne les services d'appui. À titre d'exemple, citons l'Administration des douanes et accises, pour laquelle le Service d'enquêtes est pleinement compétent. Cette question a été évoquée lors des travaux parlementaires et à plusieurs reprises avec la Commission d'accompagnement parlementaire. Dans le nouveau texte toutefois, elle pourrait sembler encore tomber sous le coup de la seule compétence (judiciaire) du Service d'enquêtes dans le cadre de la nouvelle loi, c'est-à-dire uniquement pour les questions de rétention d'information.                                                             
Il est pourtant clair que ce n'était pas là le but des rédacteurs du projet, ce qui a d'ailleurs été confirmé par la ministre de la Justice, qui a expliqué que le projet de loi ne modifiait en rien les compétences normales du Service d'enquêtes du Comité P à l'égard des services d’inspection spéciales disposant d’une compétence de police (limitée ou non) relevant des services publics fédéraux qui, en vertu de l'article 3 de la loi organique du 18 juillet 1991, sont actuellement considérés comme des services de police. Selon la ministre, ceci a pour conséquence que le Service d’enquêtes du Comité permanent P pourrait, le cas échéant, non seulement être chargé d’enquêtes relatives à des infractions commises par des membres des services de police tels que définis à l’article 3, mais, en outre, d’enquêtes à charge de membres des services d’appui ou encore de membres de l’OCAM (pour le secret professionnel visé à l’article 13) qui commettent des infractions dans le cadre de la loi sur l’analyse de la menace.                                                                                                                   
Il s’agit dès lors non pas d’une réduction, mais bien d’une extension des compétences du Comité P dans des circonstances particulières [41] .

6.3.  Évaluation

De par cette modification de la loi, les Comités permanents P et R voient leurs compétences respectives radicalement élargies à un tout autre domaine, celui du contrôle d'un organe sui generis actif dans la lutte contre le terrorisme et l'extrémisme et dirigé par un magistrat. À dater de son entrée en vigueur (au plus tard le 1^er décembre 2006), la loi organique se dénommera désormais « loi organique du 18 juillet 1991 du contrôle des services de police et de renseignement et de l’Organe de coordination pour l’analyse de la menace » [42] .
Le Comité permanent P déplore cependant de n'avoir pas été impliqué dans le processus d'élaboration de cette modification importante de la loi et, surtout, de constater qu'il n'a pas été tenu compte de la majeure partie de ses observations.                                                                                                                                   
Dans son exposé introductif, la ministre de la Justice a mis l'accent sur le contrôle conjoint de l'OCAM par les deux Comités permanents et a insisté sur son importance [43] . Cette importance peut encore être soulignée autrement. Le gouvernement a en effet jugé nécessaire de donner la possibilité au Comité ministériel du Renseignement et de la Sécurité, dans le cadre de cette loi, de pouvoir confier des missions aux Comités permanents [44] et, d'autre part, il a semblé de la plus haute nécessité que les Comités permanents P et R transmettent un rapport de fonctionnement deux fois par an (cela, malgré la proposition du Comité permanent P de limiter cette obligation pour des raisons opérationnelles à une fois par an et ponctuellement si nécessaire [45] ). Le ministre de l'Intérieur, pour sa part, a précisé que « par l’intermédiaire du Comité P et du Comité R, le contrôle parlementaire est également garanti » [46] . Le poids manifestement accordé au contrôle parlementaire externe sur l'OCAM contraste quelque peu avec le rejet des propositions formulées par le Comité permanent P, lesquelles n'avaient d'autre but que d'optimaliser le contrôle souhaité. Ces propositions consistaient en substance à conserver un droit d’initiative au Parlement et au Service d'enquêtes, à imposer (s'il échet en vertu d'une loi) que le Service d'enquêtes examine les infractions commises par des membres de l'OCAM, à prescrire des délais de réponse contraignants à l'OCAM (à ses membres), à contraindre l'OCAM à transmettre aux deux Comités permanents copie de toutes les plaintes et dénonciations qu'il réceptionne ou de leur transmettre d'office ses directives internes.                                              
À l'époque, ces modifications législatives ont été mises en œuvre, en ce qui concerne le Comité permanent P, pour permettre justement un contrôle plus efficace des services de police.                                          
Dans l'état actuel des choses, les directives et décisions du Comité ministériel du Renseignement et de la Sécurité ne sont pas transmises aux Comités permanents, ce qui ne sera pas tenable à l'avenir si l'on ne badine pas avec le contrôle mis en place. Les Comités permanents seront en effet appelés à vérifier si l'OCAM transpose les directives susmentionnées dans la pratique et, dans l'affirmative, de quelle façon et dans quelle mesure.

En tout état de cause, en collaboration avec le Comité permanent R, le Comité permanent P mettra tout en œuvre pour que la volonté du législateur soit mise en pratique de la meilleure façon compte tenu des instruments de contrôle existants. Cela étant, il va de soi que la qualité du contrôle sera directement proportionnelle à la disposition de l'OCAM à y prêter son concours. Nous en appelons d'ailleurs aux futurs directeur et directeur adjoint de l'OCAM afin d'instaurer un dialogue avec les deux Comités de manière constructive et dans un esprit de coopération. Cela ne pourra que bénéficier aux différentes institutions.

7.  Nouvelles compétences du Comité permanent P en matière de sécurité privée et particulière

Une bonne communication avec le citoyen est essentielle dans le cadre de la sous-traitance à des partenaires privés de tâches qui relevaient auparavant du monopole des services de police réguliers, surtout lorsque cette sous-traitance s’accompagne de la rupture du monopole que détenaient ces derniers en matière d’usage de la force. Le citoyen doit clairement être informé de la différence entre la police d’une part et les services de sécurité ou entreprises de gardiennage d’autre part, ainsi que de leurs compétences respectives.

Plus que jamais, il convient de veiller à ne pas créer la confusion auprès du citoyen de par le port d’une tenue de travail et l’utilisation de véhicules qui se distinguent difficilement des uniformes et véhicules des services de police réguliers, dans le respect de l’article 8 de la loi du 10 avril 1990 réglementant la sécurité privée et particulière.    
En matière d’utilisation de menottes et de sprays de défense, il convient également de veiller à ce que les prescrits et le contrôle de leur usage répondent aux mêmes conditions quantitatives que celles auxquelles doivent satisfaire les services de police réguliers. L’usage de menottes a notamment déjà donné lieu par le passé au dépôt de plaintes auprès de l’instance de contrôle du SPF Intérieur et a d’ailleurs fait l’objet d’une enquête du Comité permanent P, qui a mis en lumière le caractère délicat de telles compétences au regard de la protection des droits des citoyens, au coeur des préoccupations du Comité.

En plus des autres lois qui seront également abordées dans le cadre du présent rapport annuel, la loi du 10 avril 1990 réglementant la sécurité privée et particulière, telle que modifiée par la Loi-programme du 27 décembre 2004 [47] , a attribué un certain nombre de nouvelles compétences au Comité permanent P en matière de contrôle sur le fonctionnement des services de sécurité.

Au sens de la loi du 10 avril 1990, est considéré comme service de sécurité, « tout service qui est organisé au sein d'une société publique de transports en commun en vue d'assurer la sécurité dans les lieux accessibles ou non au public qui sont gérés par la société publique de transports en commun » [48] .           
Au sens de cette même loi, est considéré comme agent de sécurité, « tout membre du personnel d'une entreprise de transport public travaillant dans le cadre d'un service de sécurité [49]  ».

En vertu de l’article 13.16 [50] de la loi, le Comité permanent P est habilité à « à exercer une surveillance sur les services et les agents de sécurité qui travaillent pour une société publique de transports en commun dans le cadre de cet emploi ou de ces missions. […] Le Comité permanent de contrôle des services de police a le droit de dresser des procès-verbaux qui font foi jusqu'à preuve du contraire.         
L'original de ce procès-verbal est envoyé dans les quinze jours suivant la constatation de l'infraction :    
1° au fonctionnaire visé à l'article 19, § 2, si les faits constatés consistent en des infractions administratives;    
2° au procureur du Roi si les faits constatés consistent en des délits.        
Une copie de ce procès-verbal est en même temps transmise au contrevenant ».

Afin d’exercer ses compétences et de remplir ses missions dans ce cadre, conformément à l’article 13.17 [51] de la loi, le Comité permanent P « a à tout moment accès à l'infrastructure de la société publique de transports en commun où le service de sécurité exerce ou peut exercer ses missions de contrôle. Il peut prendre connaissance de toutes les pièces nécessaires à cette fin.
Il peut ordonner sur place la cessation d'une action qui constitue une infraction aux dispositions de la présente loi qui concernent les services de sécurité et leurs membres.
Il peut, dans l'exercice de ses fonctions, requérir l'assistance des services de police ».

L’usage de menottes et de sprays de défense est entre-temps réglé par l’arrêté royal du 10 juin 2006 réglementant le modèle, le contenu, la manière de porter et l'utilisation des sprays et menottes par les membres des services de sécurité des sociétés publiques de transports en commun [52] et par l’arrêté ministériel du 31 août 2006 déterminant le minimum des soins à prodiguer en cas d'utilisation d'un spray tel que prévu à l'article 13.5 de la loi réglementant la sécurité privée et particulière [53] .

L’arrêté royal du 20 juillet 2006 détermine les conditions de formation auxquelles doivent répondre le personnel dirigeant et le personnel d'exécution au sein des services de sécurité des sociétés publiques de transports en commun [54] .

Le contrôle sur l’exercice des nouvelles compétences confiées aux services de sécurité des sociétés publiques de transports en commun est objectivé et sous-tendu par l’arrêté ministériel du 3 avril 2006 relatif au registre contenant des données ayant trait à certains actes posés par les agents de sécurité [55] et par l’arrêté ministériel du 3 avril 2006 fixant le modèle des formulaires de renseignements relatifs à certains actes par les agents de sécurité [56] . À chaque fois qu’ils posent un acte prévu aux articles 13.5 et 13.12 de la loi du 10 avril 1990, ces derniers doivent en effet compléter un registre dans lequel ces actes doivent être décrits de manière détaillée.

Dans ce domaine, une fois de plus, tout comme pour les nouvelles obligations imposées entre-temps au Comité P en exécution de la loi du 10 juillet 2006 modifiant la loi organique du 18 juillet 1991 du contrôle des services de police et de renseignements et les articles 323bis et 327bis du Code judiciaire [57] , ni la Commission spéciale chargée de son accompagnement parlementaire, ni le Comité permanent P lui-même n’ont été véritablement consultés à l’occasion des modifications apportées à ses misions et compétences. La chance ne leur a pas non plus été donnée de faire connaître suffisamment clairement ou suffisamment tôt leur position en la matière.        
Le Comité permanent P est d’avis qu’il est en droit de se poser des questions à l’occasion de telles initiatives, surtout lorsqu’elles peuvent hypothéquer la mise en œuvre de ses moyens.

8.  Enregistrement et suivi des plaintes par le Comité permanent P

8.1.  Stratégie

Le Comité permanent P exerce ses missions via différents canaux, notamment sur la base du traitement des plaintes et dénonciations. Dans les limites de la loi du 18 juillet 1991, le Comité permanent P traite les plaintes et dénonciations qu’il reçoit en matière de fonctionnement, d’intervention, d’action ou d’abstention d’action des services de police et de leurs membres. Il convient toutefois de faire observer que le Comité ne remplit pas de fonction de médiation et n’a donc a priori pas été mis en place dans le but de résoudre les problèmes individuels des plaignants.

Le Comité permanent P entend contribuer au bon fonctionnement d’une police démocratique, intègre et de proximité. Conformément à la loi et à la volonté claire du législateur, le Comité n’est pas a priori un bureau de plaintes et mène de ce fait une politique en matière de plaintes orientée spécifiquement sur le monitoring des services de police, plutôt que sur la rencontre des besoins individuels des plaignants et dénonciateurs. Si l’engagement du Comité à rassembler et enregistrer les plaintes à l’encontre de la police est grand, il ne faut pas perdre de vue que cet engagement reste toujours focalisé sur le noyau dur de ses activités. En d’autres termes, il n’appartient pas au Comité de traiter les plaintes et dénonciations qui, il est clair, peuvent tout aussi bien ou même mieux être traitées par un autre service, concerné de plus près par les faits. Cela n’enlève rien au fait que le Comité permanent P surveille l’ensemble des systèmes de traitement des plaintes, offre une certaine garantie pour le traitement de chaque dossier de plainte et est attentif au résultat final de ce traitement.

La politique du Comité en matière de plaintes est orientée sur l’efficience de son propre système de traitement des plaintes et du système utilisé par les services de police. Elle vise en outre l’obtention d’un output maximal fondé sur l’analyse des plaintes réalisée dans le cadre de la fonction d’observatoire global et intégré du Comité permanent P.

Dans les limites des missions et compétences du Comité, et plus précisément de sa fonction d’observatoire, la finalité du traitement des plaintes consiste, premièrement, à exercer un contrôle sur le respect des libertés et droits fondamentaux ; deuxièmement, à détecter des dysfonctionnements en matière de coordination ; troisièmement, à contrôler l’efficacité des services de police ; quatrièmement, à garantir un traitement correcte des plaintes en dehors de ses murs et cinquièmement, à rassembler des données servant de base pour une analyse et un compte rendu d’ensemble en matière de plaintes.

Étant donné que le traitement de plaintes et dénonciations à l’encontre de la police ne constitue pas la mission principale du Comité permanent P, mais seulement une partie de son contrôle sur l’efficacité/efficience des services de police, ce traitement se fait dans un souci de rapidité et d’efficacité. De cette manière, la priorité de ses activités principales de monitoring reste assurée en tout temps. Il en découle que le principe général en matière de traitement des plaintes par le Comité permanent P consiste à enregistrer toutes les plaintes et dénonciations qu’il reçoit à l’encontre des services de police et à orienter une partie de celles-ci pour traitement vers le service qui semble le plus indiqué à cet effet, sur base de critères prédéfinis. Ces critères ont trait à la nature des faits, à la nature de l’enquête ainsi qu’à la personne du plaignant et du (des) fonctionnaire(s) ou service de police concerné(s). De manière générale, on peut poser que les enquêtes subséquentes aux plaintes sont confiées au Service d’enquêtes P en vertu des principes de spécialité et de subsidiarité.

8.2.  Enregistrement

Le Comité permanent P met à la disposition des plaignants un formulaire de plainte standard à l’accueil de l’institution ainsi que sur son site Internet www.comitep.be. Ce formulaire sera également recommandé à titre de solution intermédiaire aux services de police. Le formulaire de plainte peut être complété manuellement ou électroniquement et être transmis par le plaignant au service de son choix. Outre les plaintes et dénonciations sous la forme d’un formulaire complété, le Comité permanent P reçoit aussi des courriers, des courriels et des fax, ainsi que des plaintes ou dénonciations (de nature non pénale) actées d’office par le Service d’enquêtes sous forme de rapports.

Les plaintes ou dénonciations de nature pénale que les membres du Service d’enquêtes actent d’office dans un procès-verbal judiciaire, sont transmises par le directeur général du Service d’enquêtes P au procureur du Roi. Le traitement de dossiers judiciaires reste au niveau du Service d’enquêtes P et est conforme aux prescrits du Code d’instruction criminelle. Les plaintes et dénonciations de nature pénale n’entrent donc pas dans le champ d’application des principes généraux présidant au traitement des plaintes.

Les appels téléphoniques en rapport avec des plaintes et dénonciations reçoivent une réponse et sont, dans la mesure du possible, traités oralement et éventuellement transférés vers un autre service plus indiqué. Lorsque c’est opportun, il est demandé à l’appelant d’adresser sa plainte ou dénonciation par écrit à l’attention du président du Comité permanent P. Chaque appel téléphonique fait l’objet d’une fiche téléphonique enregistrée dans la base de données dans l’attente du dépôt éventuel de la plainte par écrit ou sous forme électronique.

Le Comité a décidé de modifier l’enregistrement des plaintes à l’accueil et de supprimer le service de permanence constitué par les membres de son Service d’enquêtes, à l’exception de leur indispensable intervention dans certains cas bien définis.
Les personnes qui se présentent au siège du Comité pour y déposer plainte ne sont en principe plus reçues par les membres du Service d’enquêtes. Elles ne sont donc plus systématiquement ou a priori entendue par un commissaire auditeur mais sont informées à l’accueil des différentes voies à leur disposition pour porter plainte contre la police et trouver une solution à leur problème. Dans ce cadre, si nécessaire, elles sont renvoyées vers le service qui semble le plus indiqué pour traiter leur plainte ou dénonciation. Toutes les informations en la matière sont consignées dans une brochure – disponible à l’accueil de notre institution et consultable sur notre site Internet – dans laquelle est décrit comment le plaignant/dénonciateur doit réagir en cas de problème avec un service de police. Si la personne qui se présente décide quand même de porter plainte directement auprès du Comité permanent P, il lui est proposé de remplir sur place le formulaire de plainte ou de l’emporter pour le transmettre à notre service après l’avoir dûment complété. Si le formulaire de plainte est déposé à l’accueil, il est immédiatement enregistré dans notre système de traitement et d’enregistrement des plaintes.

Lorsqu’il existe une présomption que les faits allégués ont trait à un crime ou un délit et que la constatation ne peut en être postposée eu égard à la gravité objective des faits, l’intervention d’un commissaire auditeur de permanence est requise. Ce dernier actera la plainte ou dénonciation. Comme mentionné ci-dessus, le procès-verbal relatif à de telles plaintes de nature pénale est transmis par le directeur général au procureur du Roi.

Tous les courriers, fax, courriels ayant trait au domaine du traitement des plaintes ainsi que tous les formulaires de plaintes et les rapports du Services d’enquêtes y relatifs sont centralisés et enregistrés dans la base de données du Comité permanent P. Après une première analyse des faits, une décision est prise quant à l’orientation donnée en ce qui concerne l’examen ultérieur de la plainte.

8.3.  Conséquence

Le plaignant/dénonciateur reçoit ensuite un courrier de la part du Comité permanent P l’informant des suites réservées à sa plainte/dénonciation. L’enquête est confiée soit au service de police concerné soit au Service d’enquêtes. Dans ce dernier cas, le plaignant/dénonciateur sera, si nécessaire, invité pour un entretien avec un commissaire auditeur de ce service.            
La procédure prescrit qu’à l’issue du traitement d’une plainte non judiciaire, le plaignant/dénonciateur soit informé des conclusions de l’enquête.

Conformément à la loi du 18 juillet 1991, toutes les plaintes et dénonciations qui sont déposées directement auprès des services de police sont portées à la connaissance du Comité de manière à ce que ce dernier puisse exercer sa fonction de contrôle [58] . Si le plaignant/dénonciateur venait à contester les conclusions d’une enquêtes confiées par le Comité permanent P à un autre service, il lui est loisible de demander une deuxième lecture au Comité permanent P, à l’aide d’un courrier motivé [59] .

9.  Attitudes réfractaires par rapport aux enquêtes et contrôles au sein de la police

Le sens des responsabilités et la transparence (« accountability ») sont des valeurs essentielles de la police que le législateur de 1998 a entendu mettre en place, tant dans le cadre de la « community policing » que dans celui de l’« intelligence led policing » (au demeurant intrinsèquement liées). Un certain chemin reste cependant encore à parcourir dans les faits en Belgique [60] . Un certain nombre d’évènements ou de faits que le Comité a pu relever, constater ou parfois même vivre en direct, nous a amenés à préciser et à ajuster un tant soit peu ces quelques lignes sur les enjeux démocratiques de la transparence de la police, notamment en matière de privations de liberté et d’enfermements, d’incarcérations ou de détentions.        
Dans ce contexte, à l’heure où un Code de déontologie des services de police [61] vient de paraître, il nous semble donc urgent que, notamment sur ces questions essentielles, la culture et les valeurs changent dans l’ensemble du monde policier en ce qui concerne tant le contrôle interne qu’externe, aussi bien national qu’international. Nous avons eu l’occasion de nous en ouvrir au Parlement à plus d’une reprise et le ferons sans doute encore, avant de rendre publiques certaines de nos observations ou conclusions en la matière.

Si de nombreux auteurs avertis en matière de police, tant anglo-saxons que romano-germaniques ou francophones, parmi lesquels notamment William A. Westley, Egon Bittner ou Albert Reiss mais aussi Dominique Monjardet et Jean-Paul Brodeur, ont à l’une ou l’autre occasion fait référence à la loi du silence au sein des services de police et à la résistance, voire à l’opposition au contrôle qui semble y régner [62] , ils ont tout autant insisté sur la nécessité de mettre en place une police transparente mais aussi une police sous contrôle. Si la plupart des auteurs avertis connaissent les difficultés de la coexistence de contrôles ou d’inspections multiples, à des fins différentes ou de nature différente, ils ne les opposent cependant pas pour autant les uns aux autres. Une telle façon d’agir dans le chef de certains responsables policiers ne constituerait-elle finalement pas une nouvelle forme de résistance, d’opposition au contrôle ?                                                                                             
La récente recommandation Rec(2001)10 du Comité des ministres du Conseil de l’Europe sur le Code européen d’éthique de la police [63] , citée en exergue du Code belge de déontologie des services de police, recommande sans ambages que : « La police doit être responsable devant l’État, les citoyens et leurs représentants. Elle doit faire l’objet d’un contrôle externe efficace ».                                                                                            
Par ailleurs, dans ses commentaires, le Comité des Ministres du Conseil de l’Europe précise deux autres points qui, vu la situation, auraient à notre sens tout aussi bien pu être mis en exergue du Code belge de déontologie policière : (1) « D’une manière générale, l’ouverture et la transparence de la police sont des conditions indispensables à l’efficacité de tout système de responsabilité/contrôle » ; (2) « Pour que le contrôle de la police soit aussi efficace que possible, la police doit avoir à rendre des comptes aux différents pouvoirs indépendants de l’État démocratique. […] Il arrive que le pouvoir législatif procède aussi à un contrôle a posteriori par le biais de […] « médiateurs parlementaires », qui peuvent ouvrir des enquêtes, soit de plein droit, soit à la suite de plaintes du public. […] Il importe au plus haut point de veiller à ce que ces trois pouvoirs participent de manière équilibrée au contrôle exercé sur la police » [64] .

Faut-il encore rappeler que, dans le prolongement des deux derniers rapports annuels du Comité permanent P, la Commission spéciale chargée de son accompagnement parlementaire a mis l’accent sur l’indispensable transparence, notamment des services et des responsables de police. Dans ce contexte, la Commission fait passer un message répétitif depuis plusieurs années, qu’elle a traduit dans la recommandation suivante : « Les commissions d’accompagnement soulignent que la principale mission du Comité permanent P, qui a été mis en place par le Parlement, consiste à veiller à ce que ces services remplissent le rôle qui leur est assigné dans notre régime démocratique. Dans ce contexte, elles insistent pour que toutes les autorités légalement tenues de transmettre à ce Comité les informations nécessaires à cette fin, remplissent strictement leurs obligations en la matière » [65] .
Dans le prolongement des situations régulièrement décrites par le Comité et examinées avec sa Commission d’accompagnement parlementaire – bien que la situation belge soit incontestablement moins noire que la situation décrite par l’auteur –, on ne peut s’empêcher de rappeler que, dans un contexte somme toute assez similaire, un auteur de renom comme Albert Reiss notait qu’« Il est de notoriété publique que les responsables policiers sont peu enclins à livrer les données qui nous permettraient d’établir la nature et le volume des plaintes contre la police. Seul un petit nombre de départements de police ont commencé à publier des rapports sur les plaintes déposées par les citoyens. Et ces rapports sont en fait pauvres en informations ». « Quand les rapports existent », notait-il avec la clairvoyance qui le caractérise, « la posture défensive de l’administration policière n’est que trop claire » [66] .         
Le Comité est toujours confronté à de telles situations. Même si, par rapport au passé, la situation s’est assez bien améliorée, oppositions [67] , résistances et évitements face au contrôle externe et à une inspection autonome, tant sur le plan national qu’international, sont loin de constituer, aujourd’hui encore, l’exception.

Selon d’aucuns parmi les auteurs autorisés déjà cités, silence, secret et solidarité [68] caractériseraient à différents égards, niveaux et degrés le travail policier face à l’« extérieur », à toute forme de « perçu en tant que menace », d’inspection ou de contrôle externes : « Le secret au sein de la police sert de bouclier contre les attaques du monde extérieur, contre la publicité négative de la presse qui entraînerait la perte du respect envers la police, contre les critiques du public, dont les policiers pensent qu’ils souffrent déjà trop, contre les délinquants avides de connaître les mouvements de la police et contre la loi, dont les policiers s’émancipent trop souvent » [69] .      
C’est ainsi que dans ce contexte, le Comité permanent P a pu, à plus d’une reprise, relever non seulement les classiques non-transmissions ou transmissions tardives d’informations – évoquées par ailleurs – qui doivent pourtant lui être communiquées en vertu de la loi mais aussi des manœuvres plus ou moins dilatoires jusqu’au plus haut niveau des hiérarchies concernées, parfois teintées sinon de mépris, du moins de désinvolture à l’égard du contrôle externe. Dans des dossiers particulièrement importants, certains rendez-vous d’un intérêt critique ont été reportés ou annulés pas moins de cinq fois en l’espace de trois mois. En revanche, dans d’autres cas, la coopération a été exemplaire, notamment au niveau du parquet fédéral qui pourtant n’y était tenu d’aucune manière.           
Rares ont été les cas où l’opposition a été frontale, directe, mais ils n'en étaient pas inexistants pour autant, sans parler des silences face aux questions ou interrogations légitimes du Comité P ou de ses membres.     
Le Comité permanent P tient cependant à évoquer, une nouvelle fois et sans détours, aussi les difficultés qu’une institution relevant du Parlement rencontre pour concrétiser différents aspects du statut du personnel relevant de son autorité, notamment de ses commissaires auditeurs. Le Comité ne peut qu’une nouvelle fois attirer l’attention du Parlement sur la question.

En matière d’éthique policière, le challenge consiste donc non seulement à changer certaines règles, à mettre en œuvre et à implémenter un Code de déontologie des services de police à brève échéance mais aussi à changer la culture et à adhérer aux nouvelles valeurs clairement voulues par le législateur de 1998, mais aussi par celui de 1992 et 1991 – auparavant, sans le moindre doute e.a. en matière d’accountability et de transparence. Doit-on y ajouter également celui de 1961, ainsi que celui de 1957, de 1919, etc. ? Il conviendra aussi de dépasser les attitudes trop souvent purement défensives pour bâtir un nouvel édifice policer démocratique et transparent, de nature à améliorer encore son efficacité et la confiance des citoyens en sa police.

Chapitre II : Enquêtes de contrôle et de suivi

Section 1^re : Cadre général

Le contrôle global et intégré qu’assure le Comité permanent P s’articule pour l’essentiel autour des trois axes d’intérêt principaux circonscrits par la loi organique du 18 juillet 1991 du contrôle des services de police et de renseignements, déclinés également en fonction du domaine de responsabilité de la mise en œuvre de la fonction de police, à savoir la protection des droits que la Constitution et la loi confèrent aux personnes ainsi que la coordination et l’efficacité/efficience des services de police au sens de l’article 3 de la loi organique du 18 juillet 1991.                                                                                                                                  
La nature et la portée du contrôle ainsi que les objectifs poursuivis à l’occasion d’une enquête donnée permettent de regrouper les enquêtes de contrôle en quatre grandes catégories, à savoir les enquêtes de contrôle relatives à (1) la protection des droits de l’homme et l’efficacité de la police s.l. ; (2) la coordination et l’efficacité de la police s.l. ; (3) l’efficacité de certains services de police. Il s’agit ici non seulement du service de police intégré et de ses différentes composantes mais aussi d’autres services de police (spéciale) au sens de l’article 3 de la loi organique du 18 juillet 1991. Il s’agit enfin (4) des enquêtes qui ne peuvent être directement ni suffisamment clairement mises en relation avec l’une des trois précédentes entités.                                                                      
Ces différentes enquêtes, ainsi évoquées, peuvent en outre, dans les grandes lignes et en fonction de leur approche globale ou particulière, être caractérisées, d’une part, en tant que contrôle spécifiquement thématique et d’autre part, en tant que contrôle responsable et transparent, ciblé sur une organisation et son fonctionnement global ou intégré voire particulier, visant à la mise en œuvre notamment des lois du 5 août 1992 sur la fonction de police, de la loi du 7 décembre 1998 organisant un service de police intégré, structuré à deux niveaux, ou encore, au-delà, de la Nouvelle loi communale, du Code d’instruction criminelle ou d’une autre législation ou réglementation spécifiques organisant ou attribuant l’une ou l’autre compétence de police et participant de la sorte à la mise en œuvre de la fonction de police.                                                                                                        
Ce dernier type d’enquête est alors essentiellement fondé sur des enquêtes de contrôle s.s., des audits ou pré-audits, quick scans, des enquêtes de suivi ou encore des contrôles marginaux de la fonction de contrôle interne pour les activités de monitoring global et intégré, etc.

Entre le 1^er janvier 2005 et le 30 juin 2006, le Comité permanent P a géré ou mené 90 enquêtes de contrôle s.s. parmi lesquelles 26 ont été initiées durant la même période. Il s’agit d’une part d’enquêtes thématiques ou d’enquêtes relatives à l’efficacité/efficience [70] d’une composante du service de police intégré, structuré à deux niveaux, d’un corps, d’une unité, d’un service, d’une entité de police et d’autre part, d’enquêtes spécifiques ou d’enquêtes de suivi. Ces différentes enquêtes sont initiées d’initiative, notamment dans le prolongement de l’analyse d’autres données issues par exemple d’une plainte ou d’un ensemble de plaintes, à la demande du Parlement ou encore de différentes autorités de police administrative ou judiciaire.          
Un certain nombre de ces enquêtes a déjà donné lieu à la communication d’un rapport final, intermédiaire ou de suivi à la Commission spéciale chargée de l’accompagnement parlementaire du Comité permanent de contrôle des services de police. Elles ont la plupart du temps déjà été évoquées lors d’une des sept réunions de travail avec celle-ci, dont une en mars 2006. Une autre réunion a été organisée à Val Duchesse à l’initiative de la présidente du Sénat et du président de la Chambre des représentants. Outre le fonctionnement interne du Comité, différents points d’intérêt concrets ont été abordés à cette occasion, notamment des questions directement en relation avec l’une ou l’autre enquête menée par le Comité en 2004-2005 [71] ainsi qu’un document de synthèse relatif à la mise en œuvre responsable, transparente et démocratique des lois du 5 août 1992 et du 7 décembre 1998. Enfin, une des réunions de la Commission d’accompagnement a eu lieu le 23 novembre 2005 en présence des ministres de la Justice et de l’Intérieur.          
Certains de ces rapports évoqués en synthèse dans le présent rapport d’activités ont déjà bénéficié d’une certaine publicité ou publication et d’autres sont consultables sur le site Internet du Comité permanent P, déjà dans le prolongement e.a. des débats qui ont eu lieu avec la Commission spéciale chargée de son accompagnement parlementaire. Il convient de rappeler que ces différents rapports ont en outre chaque fois été communiqués aussi aux responsables ou autorités, notamment hiérarchiques, le plus souvent également aux ministres de la Justice et de l’Intérieur ou à certaines autorités judiciaires qui, chaque fois, ont eu l’opportunité de faire connaître leurs considérations, avis, remarques, suggestions ou demandes précises à ce propos. Quant cela s’imposait ou s’avérait utile à la compréhension des rapports, ces réactions ont aussi été prises en compte dans la version publique des rapports ou ont fait l’objet de commentaires ou explications idoines à l’occasion des discussions avec la Commission parlementaire d’accompagnement le 26 septembre 2005 ou de leur publication. Il en a parfois aussi été tenu compte dans le présent rapport annuel.

Cette année, le Comité permanent P a choisi de ne rendre compte en synthèse que des enquêtes ayant évolué de manière suffisamment significative par rapport à leur dernière évocation dans un de ses précédents rapports ou ayant atteint un stade de développement nécessitant un échange de vues avec la Commission chargée de son accompagnement parlementaire ou justifiant qu’il en soit rendu compte dans le respect de sa politique de transparence vis-à-vis de l’ensemble des parties prenantes du contrôle qu’il entend assumer.   
Sans que les analyses soient nécessairement ou toujours formellement présentées de la sorte dans chacun des développements qui suivent, elles s’articulent en principe selon quatre considérations ou points d’intérêt : (1) problématique ; (2) enquête et, s’il échet, méthodologie et constatations ; (3) conclusions ; (4) recommandations et perspectives.

Parmi ses objectifs stratégiques pour la période 2006-2009, le Comité a décidé d’optimaliser sa fonction d’observatoire de la fonction de police dans son ensemble et, plus particulièrement, de la manière dont l’efficacité, l’efficience et la coordination des services de police sont réalisées ainsi que de la façon dont les libertés et droits fondamentaux sont respectés par leurs membres.                                                                        
En sa qualité d’observatoire de la fonction de police, le Comité P entend, sur la base des informations collectées, des enquêtes et analyses effectuées : (1) actualiser en permanence l’« image globale ; (2) évaluer le fonctionnement de la police et se prononcer à ce propos ; (3) dispenser propositions et avis aux autorités compétentes en vue d’améliorer le fonctionnement des services de police, tout cela d’initiative ou sur demande.                                                                                                                                                          
La loi organique du 18 juillet 1991 du contrôle des services de police et de renseignements dote le Comité P de plusieurs canaux d’informations afin de lui permettre de remplir sa fonction d’observatoire de la fonction de police. Il s’agit notamment des dispositions suivantes :

Article 14, alinéa 1^er : « Le procureur général et l'auditeur général adressent d'office au président du Comité permanent P copie des jugements et arrêts relatifs aux crimes ou délits commis par les membres des services de police ».          
Article 14, alinéa 2 : « Le procureur du Roi, l'auditeur du travail, le procureur fédéral ou le procureur général près la Cour d'appel, selon le cas, informe le président du Comité P chaque fois qu'une information ou qu'une instruction pour un crime ou un délit est ouverte à charge d'un membre d'un service de police ».      
Article 14, alinéas 3 et 4 : « À la demande du président du Comité permanent P, le procureur général ou l'auditeur général peut fournir copie des actes ou des documents ou les renseignements relatifs aux procédures pénales à charge des membres des services de police pour les crimes ou délits commis dans l'exercice de leurs fonctions.           
Toutefois, si l'acte, le document ou le renseignement concerne une instruction judiciaire en cours, il ne peut être communiqué que de l'accord du juge d'instruction ».           
Article 14bis, alinéa 1^er : « Le commissaire général de la police fédérale, l'Inspection générale de la police fédérale et de la police locale et les chefs de corps de la police locale transmettent d'office au Comité permanent P une copie des plaintes et dénonciations qu'ils ont reçues concernant les services de police ainsi qu'un bref résumé des résultats de l'enquête lors de la clôture de celle-ci ».           
Article 14bis, alinéa 2 : « Les autorités disciplinaires compétentes informent mensuellement de manière complète le Comité des mesures disciplinaires et des mesures d'ordre prononcées à l'encontre d'un membre d'un service de police ».          
Article 14ter : « Le commissaire général de la police fédérale, les chefs de corps de la police locale, l'inspecteur général de la police fédérale et de la police locale et la direction des services de police visés à l'article 3 qui établissent un rapport annuel ou tout autre rapport général portant sur leur fonctionnement, en font parvenir un exemplaire au président du Comité permanent P dans les deux semaines ».
Article 26 : « Tout membre d'un service de police qui constate un crime ou un délit commis par un membre d'un service de police rédige un rapport d'information et le communique dans les quinze jours au directeur général du Service d'enquêtes P ».

Section 2 : Droits de l’homme et efficacité dans le cadre de l’exécution de la politique policière

Sous-section 1^re : Politique générale de sécurité telle que prévue par la loi sur la fonction de police et organisée selon les fonctionnalités de la police décrites dans l’arrêté royal déterminant ses normes d’organisation et de fonctionnement

10.  Cellules de passage (amigos) et enfermements dans des bureaux de police [72]

10.1.  Problématique

Comme les années précédentes, les cellules de passage de plusieurs commissariats de police ont été visitées en 2005 et début 2006 par les commissaires auditeurs du Comité permanent P et la check-list classique a été complétée pour chaque contrôle effectué. Ce sont ainsi les cellules de 31 commissariats en Région flamande, 22 en Région wallonne et 7 en Région bruxelloise qui ont fait l’objet d’un contrôle. Le plus souvent, les visites se sont déroulées à l’improviste et à l’occasion de l’exécution d’autres devoirs. Les chefs de corps ou leurs proches collaborateurs ont accompagné les enquêteurs, qui leur ont fait part sur-le-champ de leurs éventuelles remarques ou recommandations. Dans certains cas, un courrier a été adressé aux chefs de corps a posteriori pour insister sur la nécessité de se conformer à certaines recommandations antérieures du Comité permanent P ou formulées par le Comité européen pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants (CPT), notamment en ce qui concerne l’hygiène des lieux d’incarcération ainsi que la fourniture de boisson et de nourriture aux personnes arrêtées pendant leur détention.

10.2.  Constatations

10.2.1.  Généralités

Les zones visitées n’assurent pas toutes une permanence au bureau la nuit ou le week-end par manque d’effectifs. En pareils cas, les directions de ces zones soit ont signé des protocoles d’accord avec des zones plus importantes à qui sont confiées les personnes arrêtées pour y être hébergées la nuit, soit assurent elles-mêmes cette tâche en rappelant du personnel. Dans cette dernière hypothèse, lorsque l’accueil au commissariat n’est pas effectif pendant la nuit et le week-end dans les zones où circulent deux équipes de permanence mobile, l’une d’elles reste au commissariat pour garder le(s) détenu(s) ; s’il n’y a qu’une seule équipe de permanence mobile, il est alors fait appel à un membre du personnel « contactable-rappelable » à domicile. La plupart des zones qui prennent en charge la surveillance des personnes arrêtées pour d’autres le font sans exiger de contrepartie. Certaines comptabilisent toutefois minutieusement les heures prestées à cette fin et réclament aux zones bénéficiaires de ce service soit un montant forfaitaire (ceci se pratique dans quatre zones flamandes visitées), soit des prestations équivalentes de leur personnel à leur profit (pour des missions de maintien de l’ordre lors de matches de football ou pour venir renforcer la police des cours et tribunaux).

10.2.2.  Conditions de détention

Peu de commissariats visités ont été rénovés. Certains chefs de corps qui envisagent la réfection de leurs locaux ou la construction d’un nouveau bâtiment s’interrogent sur la manière de concevoir un complexe cellulaire puisque, hormis les recommandations du Comité permanent P ou, surtout, du CPT, aucune norme belge ne régit cette matière.          
Cette absence de législation ou de réglementation est préjudiciable tant pour le personnel policier appelé à surveiller les personnes arrêtées que pour ces personnes elles-mêmes.
En effet, trop fréquemment encore, on constate des conditions d’hygiène incompatibles avec la nature des lieux. Citons comme exemples : des égouts qui refoulent régulièrement au point d’inonder les cellules et les locaux avoisinants ; l’absence de WC à l’intérieur des cellules ou le maintien de WC dits « à pédales ; un manque d’aération des cachots ; la dangerosité des arêtes vives de la literie ou des parois des cellules ; la non-mise à disposition de couvertures alors que la température de la cellule est insuffisante ; ou encore l’état de propreté de celles-ci.                     
À ce défaut d’entretien ou à cette absence d’amélioration des conditions de détention vient assez souvent s’ajouter une surveillance défaillante des personnes incarcérées. Dans moins de la moitié des commissariats visités [73] sont installées des caméras qui filment soit l’intérieur des cellules, soit le couloir menant aux cellules ; les boutons d’alarme ou les systèmes d’interphonie qui se trouvent dans la plupart des cellules sont souvent défectueux ; les rondes – mêmes si elles sont prévues dans les directives internes – sont le plus souvent laissées à la discrétion des fonctionnaires de permanence. Enfin, il peut être souligné que les personnes arrêtées dans les zones visitées en Région flamande bénéficient plus souvent de conditions de détention acceptables, voire très bonnes, comparativement aux conditions dans les deux autres Régions du pays, à quelques exceptions près [74] .

10.2.3.  Directives

Par rapport aux contrôles effectués précédemment, il peut être souligné que bon nombre de chefs de corps ont été sensibilisés à la problématique puisqu’ils ont diffusé des directives internes visant à rappeler les textes légaux régissant les arrestations [75] et prescrivant des procédures à suivre tout au long de la détention des personnes arrêtées. Ces instructions, lorsqu’elles portent sur l’ensemble du processus (de la fouille de la personne arrêtée à sa libération ou à sa mise à la disposition du parquet en passant par la détention), constituent un aide-mémoire indispensable pour les préposés aux cellules, qui savent ainsi que faire dans les cas de figure qui peuvent se présenter. La lecture de certaines directives internes interpelle néanmoins.           
Ainsi par exemple, contrairement au prescrit de l’article 33 de la loi sur la fonction de police [76] , une instruction interne d’une zone prévoit que l’officier de police administrative ne soit avisé qu’il a été procédé à une arrestation administrative durant la nuit qu’entre 7 et 8 heures le lendemain . D’autres chefs de corps ne semblent pas encore avoir saisi l’utilité de notes internes et se contentent d’instructions verbales ou se fient aux connaissances et à l’expérience acquises de leurs collaborateurs. Même si des directives internes existent bel et bien, il a été constaté qu’elles n’étaient pas toujours appliquées. Le registre des arrestations, par exemple, ne permet pas toujours de vérification ou de contrôle : soit les mentions sont réduites à la simple inscription de l’identité de la personne arrêtée, de son entrée et de sa sortie de cellule, soit, lorsque le registre est composé de feuillets reprenant diverses rubriques (telles que l’avis à l’officier de police judiciaire ou à l’officier de police administrative, l’état de la personne arrêtée, l’inventaire des biens qui lui ont été retirés, le don de nourriture ou de boisson, la visite d’un médecin, etc.), les préposés ne complètent pas toutes les rubriques.

10.2.4.  Soins médicaux – nourriture – hygiène

Avant la création de la police intégrée, structurée à deux niveaux [77] , certaines polices communales de la Région bruxelloise imposaient à leurs fonctionnaires de police qui procédaient à une arrestation le passage par un hôpital pour un examen médical préalable à toute incarcération. Cette pratique est encore en usage actuellement dans certaines zones de la Région bruxelloise. Dans les faits, les médecins urgentistes se limitent à examiner la personne qui leur est présentée et ne délivrent pas de certificat médical proprement dit ; une simple mention « vu » par tel médecin apparaît sur un document type. Les frais de cette intervention sont réclamés ultérieurement à la personne arrêtée. Dans une des zones de police visitées de cette Région, une décision récente du Collège de police fixe à 20 euros le montant de l’intervention médicale pris en charge par la zone de police si l’avis médical ne porte que sur l’attestation de possibilité de mise en cellule ; si des soins médicaux sont prodigués, ceux-ci restent à charge de la personne examinée [78] . Dans plusieurs cas, les fonctionnaires de police rencontrés ont fait état de difficultés lors du payement des honoraires des médecins requis pour vérifier l’état d’une personne arrêtée ou du remboursement de ces honoraires avancés par la police. Entre-temps, un certain nombre de directives en la matière ont été élaborées et sont accessibles à l’ensemble des fonctionnaires de police via Portal [79] .

La circulaire relative au ravitaillement des personnes en état d’arrestation, à l’exception de celles qui font l’objet d’un écrou dans un établissement pénitentiaire [80] , n’est pas encore appliquée partout. La grosse majorité des zones de police visitées ont passé des accords avec le Centre public d’aide sociale pour la fourniture de repas mais, en dehors des heures d’ouverture de ce Centre, la personne arrêtée ne recevra bien souvent qu’une gaufre ou elle sera privée de toute nourriture si elle ne dispose pas d’argent pour payer le sandwich ou le sachet de frites qui lui sera proposé.

10.2.5.  Bonnes pratiques

Il a été fait allusion supra à des couvertures sales qui étaient encore mises à la disposition des détenus. La grande majorité des fonctionnaires rencontrés interpellés à ce sujet ont répondu ignorer la fréquence de nettoyage des couvertures. Dans trois corps de police visités [81] , il a été opté pour des couvertures isothermes jetables après usage. Ce système est beaucoup plus hygiénique même s’il a son coût (3,50 euros). Faut-il souligner que l’acquisition de couvertures en nombre suffisant et leur nettoyage après usage – qui devrait être unique – sont certainement aussi onéreux.

Les difficultés pour obtenir un repas au-delà de certaines heures (après 17 heures le plus souvent) auprès des CPAS ont été contournées dans une grande zone wallonne. Des plats de différents types, préparés en barquettes sous vide, sont disponibles dans le réfrigérateur du commissariat et, une fois passés au four à micro-ondes, peuvent être servis aux détenus.

L’article 33 de la loi sur la fonction de police prescrit la tenue d’un registre pour y inscrire les arrestations administratives, mais le type de registre n’est pas décrit dans la loi ni dans un texte réglementaire. Quelques zones de police lui ont préféré des feuillets numérotés comprenant diverses rubriques (identité, date d’interpellation, date d’arrestation, décision de l’officier de police administrative ou judiciaire, fouille, avis à la personne de confiance, état de la personne, appel à un médecin, inventaire des objets retirés, repas, etc.). Dans d’autres zones, ce registre – comprenant les mêmes données – a été informatisé. Cette pratique rencontre certaines des recommandations faites par le Comité P ou le CPT dans le passé.

Dans un corps de police visité, une attention particulière a été accordée aux personnes arrêtées : à côté de la couche est fixée une table bétonnée ; il est remis une paire d’espadrilles aux personnes placées en cellule afin qu’elles n’y séjournent pas pieds nus ou en chaussettes ; une salopette jetable après usage est disponible, si nécessaire, et une couverture isotherme est remise à chaque détenu.

Si des caméras de surveillance sont installées dans plusieurs complexes cellulaires, les images ne sont enregistrées [82] et conservées sur support informatique suffisamment longtemps (de 24 heures pour certains à un an pour d’autres) que dans quelques cas seulement. L’intérêt de ces enregistrements n’est cependant plus à démontrer tant pour les personnes arrêtées, qui se plaignent ultérieurement de leurs conditions de détention, que pour les policiers lorsqu’ils doivent se défendre de mauvais traitements qu’ils ont prétendument infligés.

10.3.  Conclusions

Le contrôle quasi permanent des complexes cellulaires exercé par le Comité permanent P depuis 1997 a incité bon nombre de chefs de corps à revoir l’aménagement de leurs installations, à réactualiser leurs directives internes et à sensibiliser leur personnel à l’impérieuse nécessité de respecter les droits élémentaires des personnes arrêtées. Un certain nombre de problèmes se posent cependant encore, parfois même de façon récurrente.

Comme il a déjà été souligné à maintes reprises, la privation de liberté est une mesure extrême à laquelle il ne faut recourir que dans les cas strictement définis par la loi. Il incombe à la hiérarchie policière – tous niveaux confondus – de veiller à ce qu’il ne soit procédé à une arrestation, qu’elle soit administrative ou judiciaire, que si celle-ci répond aux critères de légalité mais aussi d’opportunité. Or, le contrôle des officiers de police judiciaire (OPJ) ou des officiers de police administrative (OPA) n’est pas partout effectué de la même manière. Dans les grands centres, ces officiers sont présents au commissariat. Ils peuvent donc être avertis d’une privation de liberté immédiatement et en vérifier la légalité et la conformité. Ailleurs, il en va tout autrement : tantôt, l’OPJ n’est avisé d’une arrestation judiciaire que par téléphone, à son domicile, car il n’est pas physiquement présent au commissariat ; tantôt, l’OPA, absent lui aussi du commissariat, n’est avisé d’une arrestation administrative survenue de nuit que le lendemain matin.                                                                                                                                               
Même s’il ne s’agit que de cas marginaux, il convient de rappeler que trop souvent encore, le recours à la privation de liberté dans le chef de certains fonctionnaires de police paraît résulter d’une volonté délibérée de sanctionner immédiatement la personne fautive interpellée car certains intervenants semblent douter qu’elle soit jamais punie ultérieurement par les instances judiciaires, pourtant seules habilitées. La privation de liberté serait alors en soi un moyen de pression, une mesure coercitive ou une espèce de condamnation prématurée.         
Il n’est pas rare non plus que les fonctionnaires de police privent de liberté un quidam simplement parce qu’il a outragé un policier. Une telle infraction, si elle mérite la rédaction d’un procès-verbal à charge de son auteur et une sanction ultérieure, ne justifie pas toujours en soi ni automatiquement l’arrestation judiciaire. La mise en cellule se pratique alors encore trop souvent sans avis au parquet et l’officier de police judiciaire ou de police administrative, s’il en est averti – parfois tardivement – n’y mettra pas toujours fin.                                              
De même en matière d’ivresse publique, la pratique qui consiste à incarcérer systématiquement la personne avinée dans la geôle communale ne se justifie pas toujours, d’autant qu’elle pourrait bien mieux cuver sa boisson au sein de sa famille, sous sa surveillance et sa seule responsabilité, car elle ne constitue pas toujours un danger pour elle-même ou pour autrui. La conduite d’un ivrogne dans sa famille réduirait considérablement les risques et la police n’encourrait pas les désagréments habituellement causés par son état. Il reste bien entendu que l’incarcération, après examen médical éventuel, se justifiera toujours si l’ivrogne constitue un danger pour lui-même ou pour autrui. 

La privation de nourriture aux moments des repas a déjà été évoquée mais il n’est pas sans intérêt de répéter que la direction des corps et services ainsi que les chefs doivent veiller à ce que les personnes arrêtées soient sustentées correctement. Tout comme il n’est pas concevable de conduire devant le magistrat une personne arrêtée qui a passé la nuit au cachot sans avoir pu se rafraîchir le visage et les mains ni profiter d’un frugal petit-déjeuner. Ces remarques peuvent paraître banales mais elles revêtent une importance certaine si l’on veut respecter un tant soit peu la dignité de la personne humaine. Interpellés à ce propos, la plupart des fonctionnaires ont tendance à minimiser ces manquements, à les considérer comme des détails ; ce n’est qu’après réflexion qu’ils admettent le bien-fondé de ces considérations.

Dans une des zones visitées, une camisole de force est mise à la disposition du personnel de permanence. Une directive interne précise que cette camisole ne peut être utilisée que pour maîtriser des personnes particulièrement agressives qui pourraient se blesser ou blesser autrui et que l’OPJ doit faire appel sur-le-champ au service des urgences. Un tel procédé ne peut être utilisé qu’avec circonspection et pendant un temps très limité. Un médecin devrait alors être requis pour envisager un éventuel placement en urgence en institut psychiatrique [83] .

10.4.  Recommandations

Nonobstant les progrès réalisés en la matière, il semble important au Comité permanent P que les autorités précisent encore différents points dans ce domaine.

L’infrastructure des cellules de bon nombre de commissariats visités laisse encore à désirer. Même si l’on peut regretter l’absence de règles normatives dans ce domaine, il importe d’apporter un minimum d’attention à la configuration des amigos, à leur aménagement, au confort relatif dont doivent pouvoir disposer les détenus. Les incidents survenus dans les cellules (blessures, automutilations, pendaisons), s’ils sont heureusement peu nombreux, pourraient être sinon totalement évités – le risque zéro n’existant pas – au moins fortement limités.

Il est inconcevable de ne pas donner la possibilité aux détenus de satisfaire un besoin naturel dans un WC propre, tout comme il est inadmissible de n’offrir aux détenus que de vieilles couvertures défraîchies, voire sales. Les détenus doivent pouvoir appeler le préposé à leur surveillance et, si la distance qui les sépare est telle qu’ils ne peuvent être entendus, un système d’appel (interphone ou bouton d’appel) qui fonctionne doit être installé. Outre ce système, des rondes doivent être prescrites et régulièrement effectuées (avec inscription de celles-ci dans un cahier de veille) pour se rendre compte de visu de l’état des personnes arrêtées.
À ce sujet, trop souvent encore, le préposé aux cellules s’active également à d’autres tâches telles que l’accueil du public, la consignation des plaintes par écrit, l’émission et la réception des messages radiophoniques et téléphoniques, etc. et il ne peut assurer ces rondes.

L’intervention d’un médecin, soit à la demande de la personne arrêtée, soit d’office si l’état de celle-ci le requiert, doit être réglée administrativement de telle sorte que le préposé à la surveillance sache exactement ce qu’il peut faire, quand et comment. La question de la prise en charge du coût de l’intervention médicale préalable à l’incarcération doit être réglée.          
Il en va de même lorsqu’une personne est gardée en détention pendant les heures normales des repas. Le préposé doit savoir à qui il peut s’adresser pour obtenir de quoi sustenter la personne arrêtée et comment, pratiquement, il doit procéder tant pour l’acheminement des repas que pour le règlement de leur coût.

Comme relaté supra, la vidéosurveillance des cellules avec enregistrement des images présente un intérêt certain. Les personnes détenues devraient cependant être informées qu’elles sont filmées. Le signalement de l’enregistrement, accompagné d’un avis dûment motivé du chef de corps, à la Commission de la vie privée ne devrait pas être oublié.

Sans préjudice des différents groupes de travail qui s’intéressent à la question et à défaut d’initiative digne de ce nom au niveau des responsables fédéraux, des directives claires et précises doivent être diffusées dans chaque zone afin que nul n’ignore les conduites à tenir.                                                                             
Le Comité P continuera de s’intéresser à cette problématique durant ces prochaines années et envisagera l’organisation d’une enquête de suivi spécifique à partir de 2009.

11.  Fouilles et arrestations policières [84]

11.1.  Problématique

Plusieurs dossiers ouverts au cours des dernières années au niveau du Comité permanent P ont mis en évidence les habitudes prises par certains policiers dans le cadre des fouilles qu’ils effectuaient en exécution de la loi sur la fonction de police.                                                                                                                            
Dans la plupart des plaintes que le Comité a analysées dans ce cadre, l’établissement de la véracité des faits n’a pas été possible. Il n’en reste pas moins vrai que, établis ou non, certains comportements sont plus que d’autres mis en avant par les plaignants. Un inventaire de ces comportements inadaptés ainsi que des circonstances « anormales » dans lesquelles se déroulent certaines fouilles devrait permettre d’attirer l’attention des autorités compétentes sur certains aspects de la problématique afin d’en dégager des lignes de conduite pour l’avenir.   
Le Comité permanent P a constaté ces dernières années un certain nombre de points d’amélioration, de dysfonctionnements ou d’abus lors de l’exécution de fouilles et/ou d’arrestations tant de police administrative que judiciaire. Il a, en conséquence, décidé d’amorcer une enquête en vue de déterminer notamment les causes et circonstances de ces abus ou dysfonctionnements.

La première phase de cette enquête a été d’analyser des dossiers existants au sein de l’institution pour ensuite se pencher sur les supports de cours des académies de police ainsi que sur des notes et directives émises dans un certain nombre de zones de police et à la police fédérale. Enfin, il a été décidé de soumettre à un test de connaissances les aspirants inspecteurs de police en fin de cycle de formation dans les écoles de police. Ce test a eu lieu en décembre 2003. Un test similaire a été organisé au sein de l’École nationale des officiers en juin 2004. En vue d’assurer le suivi de ce dossier, le Comité a réédité un test similaire destiné aux aspirants inspecteurs de police en septembre 2005.
Le but est de joindre à l’analyse théorique des dossiers et des supports de cours, des données pratiques et concrètes fondées sur les résultats d’une épreuve à laquelle ont été soumis près de 336 aspirants inspecteurs en 2003, 43 aspirants commissaires de police en 2004 et 503 aspirants inspecteurs en 2005.

Le premier rapport relatif aux analyses évoquées supra a fait l’objet d’une première discussion avec la Commission parlementaire d’accompagnement du Comité permanent P. Les modalités et méthodologie d’enquête ainsi que certains résultats et analyses plus détaillés sont précisés dans le rapport interne global du Comité permanent P. Ces points ont été précisés verbalement lors des premières discussions en Commission d’accompagnement.

11.2.  Constatations

11.2.1.  Analyse des tests

11.2.1.1.  Test des aspirants inspecteurs de police et des aspirants commissaires de police [85]

L’application des processus primaires suivants a été analysée au travers des éléments de réponse des aspirants : premières réactions, premier contact, contrôle d’identité, rétention et transfert, premiers devoirs au commissariat, durée de rétention, gestion de l’individu au commissariat, formalités pratiques avant la mise en cellule, saisie administrative, autorisation de téléphoner, restauration – aspect médical, motifs de l’arrestation, relaxe de l’intéressé, rédaction d’actes.

Chacun de ces devoirs a fait l’objet de commentaires particuliers en vue de vérifier la concordance des réponses avec le prescrit de la loi.

11.2.1.2.  Test des aspirants inspecteurs de police [86]

Sur la base d’un nouveau thème, mais néanmoins à l’instar du test précédent, l’application des processus primaires suivants a été analysée au travers des éléments de réponse des aspirants portant sur les mêmes aspects.

11.2.2.  Connaissance des normes

11.2.2.1.  Aspirants inspecteurs de police [87]

Du premier test, il appert que la loi sur la fonction de police, dans les aspects fouille, arrestation administrative et contrôle d’identité, est souvent méconnue. Les aspirants ne font, en règle générale, pas la différence entre arrestation administrative et arrestation judiciaire. Pour la plupart d’entre eux, l’officier de police judiciaire est la personne de référence, quelle que soit la mesure à prendre.

Au vu des résultats obtenus lors des tests de 2003, il a été opté, en 2005 [88] , pour ne pas poser directement de questions sur leurs connaissances en matière légale. L’objectif est en effet de former des fonctionnaires de police et non des masters en droit.
Les connaissances des aspirants ont donc été testées indirectement sur la base des questions relatives aux délais de privation de liberté, à l’obligation de légitimation, etc. Dans l’ensemble, ces éléments de réponse nous ont confortés dans l’idée que les résultats étaient meilleurs qu’en 2003.

11.2.2.2.  Aspirants commissaires de police [89]

Il appert que la loi sur la fonction de police, dans les aspects fouille, arrestation administrative et contrôle d’identité, est également méconnue.     
Si la majorité des aspirants commissaires de police se permettent de citer la loi sur la fonction de police de manière générale, très peu d’entre eux arrivent à citer un article bien précis.
Ici aussi, les aspirants ne font pas, en règle générale, la différence entre arrestation administrative et arrestation judiciaire.

11.3.  Conclusions

La présente enquête confirme ce qui a déjà été commenté dans nos deux derniers rapports annuels en ce qui concerne la connaissance, l’assimilation et l’application de la loi du 5 août 1992 sur la fonction de police. Elle nous conforte dans notre volonté de nous intéresser de plus près aux formations dispensées aux aspirants policiers et aux policiers, non seulement dans les matières de base mais aussi dans des domaines plus spécialisés.

L’exercice réitéré en 2005, même s’il permet de constater une amélioration des résultats, tend à démontrer que des efforts doivent être fournis par tous les partenaires impliqués dans le processus de formation.

11.4.  Recommandations

Une disposition réglementaire relative aux divers standards et normes applicables en matière de formation devrait être prise dans les meilleurs délais.                                                                                                
Vu l’importance d’une bonne compréhension, assimilation et surtout, ultérieurement, mise en œuvre des connaissances, techniques et aptitudes enseignées pour un exercice responsable de la fonction de police et équivalent sur l’ensemble du territoire, il nous est avis qu’un seul examen final (de synthèse et d’intégration) pourrait être organisé dès à présent. Ceci permettrait de valider et, progressivement aussi, d’harmoniser les formations dispensées dans les différentes écoles et centres de formation.                                                  
Dès à présent aussi, il nous est avis que les formations, cours et entraînements devraient aussi être suivis par un élément de la police intégrée et contrôlés de manière assez régulière par un organe autonome comme l’Inspection générale de la police fédérale et de la police locale par exemple.                                                  
Nos conclusions et recommandations seront affinées et précisées à l’issue de l’ensemble des différentes enquêtes qui peuvent être mises en relation avec la problématique de la formation.                                    
Il faut encore souligner que la question fait l’objet d’une attention et d’un intérêt tout particuliers, tant de la part des différents responsables de la police intégrée que des autorités compétentes et que nous avons eu l’occasion d’avoir des échanges de vues fructueux à ce propos.

12.  Refoulements et rapatriements [90]

Une enquête de contrôle court depuis 2003-2004 concernant la problématique des rapatriements.          
Outre le rapatriement même, il existe une autre forme d'éloignement, à savoir le refoulement. Le rapatriement est le fait de ramener dans son pays d’origine une personne séjournant illégalement dans notre pays, et cela aux frais de l'État. Le refoulement consiste à refouler un étranger qui débarque à l’aéroport mais qui n’est pas autorisé à séjourner dans notre pays (personne refusée). Il se fait soit immédiatement à l’arrivée, soit après le refus immédiat de la demande d’asile. Les coûts sont, dans ce cas, à charge de la compagnie aérienne ayant transporté la personne.       
Les rapatriements peuvent se faire sur des vols sécurisés ou sur des vols de ligne.

Les devoirs d'enquête effectués par le Service d'enquêtes P dans ce dossier sont limités car le ministre de l'Intérieur a spécifiquement chargé l'Inspection générale de la police fédérale et de la police locale (AIG) du suivi du « dossier rapatriements ». L’AIG rédige chaque année un rapport annuel sur ce point à l’intention du ministre de l’Intérieur.        
Nos constatations et conclusions sont essentiellement basées sur les contacts que nous avons eus avec l'AIG et la Police aéronautique de Bruxelles-National (LPA/BRUNAT) ainsi que sur la consultation et l'analyse des dossiers et données rassemblés dans notre base de données.

En 2005, 10 032 tentatives d'éloignement, dont 8 219 rapatriements et 1 813 refoulements ont été effectués par LPA/BRUNAT. Les trois-quarts (73,9 %) des tentatives d'éloignement ont été menées à bonne fin. Le pourcentage de réussite en 2005 est plus élevé qu'en 2004, ce qui s'explique notamment par : (1) les garanties qui ont finalement été données après des mois de refus d'effectuer des missions nécessitant un recours à la contrainte ; (2) la meilleure coopération avec les pilotes et l'équipage de SNBA ; (3) les moyens de contraintes utilisés (les systèmes quick release).      
En 2005, il y a eu 19 vols sécurisés (contre 24 en 2004) vers les destinations suivantes : Pristina, Sofia, Tirana, Bucarest, Douala, Kinshasa, Rabat, Tunis, Minsk, Skopje, Erevan, Hambourg, Lomé, Chisinau, Sarajevo, Istanbul et Lagos.        
La France, les Pays-Bas, le Luxembourg et l’Allemagne ont prêté leur concours dans ce cadre. Neuf vols communs ont été organisés, dont six au départ de l'étranger. Au cours de ces 19 vols, 109 personnes de près de 20 nationalités différentes ont été éloignées.
Aucun problème ni incident notable n'a émaillé ces vols sécurisés. En 2005, on a constaté une diminution des oppositions violentes, tant lorsque les personnes étaient extraites du Centre 127bis qu'au moment de l'embarquement.

On a donc noté, pour les vols spéciaux, une plus grande internationalisation et collaboration au niveau européen, mais sur le plan de l’optimalisation de la capacité, cette solution n’a pourtant pas toujours été la plus intéressante. Ce type de vols est utile pour les destinations qui ne sont pas couvertes par des vols réguliers au départ de Zaventem ou vers lesquelles peu de personnes doivent être rapatriées.     
L'AIG était présente pour tous les vols sécurisés et pour de nombreux vols réguliers. L'objectif est d'arriver à un contrôle d'un vol de ligne sur cent.

En 2005, aucun incident ou dysfonctionnement n'a été constaté au cours des tentatives d'éloignements par LPA/BRUNAT. On a enregistré légèrement plus de plaintes qu'en 2004 mais, en valeur absolue, leur nombre reste relativement peu élevé, voire négligeable comparé au nombre de tentatives d'éloignements.        
Bien qu'aucune note officielle du ministre de l'Intérieur ne soit encore diffusée, LPA/BRUNAT a pris l'initiative (dans certains cas, en concertation avec l'Office des étrangers (OE)) d'exécuter et de mettre en œuvre plusieurs recommandations de la Commission Vermeersch II.           
De même, nonobstant l'absence de dysfonctionnements constatés en 2005, LPA/BRUNAT a pris toute une série de mesures organisationnelles : (1) amélioration de la gestion des bagages et des biens de la personne faisant l'objet de l'éloignement ; (2) application de moyens de contrainte quick release ; (3) optimalisation de la coopération avec SNBA et l'OE.
Dans le prolongement des conclusions des années antérieures, on peut à nouveau affirmer que LPA/BRUNAT s'est occupé des éloignements en 2005 avec professionnalisme. En outre, ce service s'est efforcé d'anticiper les conclusions de la Commission Vermeersch II, il s'est toujours préservé des dérapages individuels et a pris les mesures organisationnelles nécessaires en vue d'optimiser l'efficacité et l'efficience de la politique d'éloignement.

En 2006, l'un des principaux défis pour le détachement de sécurité de l'aéroport national (DSAN) consiste indubitablement à poursuivre la mise en œuvre des recommandations de la Commission Vermeersch II.           
Mais il faudra aussi tenir compte d'un facteur critique de succès : la bonne coopération, coordination et concertation entre tous les services impliqués dans le processus d'éloignement.                                            
Si l'on veut soutenir les initiatives prises par LPA/BRUNAT, il serait souhaitable, voire nécessaire que, dans le cadre des recommandations de la Commission Vermeersch II, le SPF Intérieur informe officiellement la police fédérale de celles qui ont été prises en considération et de leur mise en application.

Sous-section 2 : Mise en œuvre de la politique générale de sécurité sous la responsabilité des autorités administratives

13.  Mise en œuvre de la MFO-1 [91]

13.1.  Problématique

En 2002, une enquête judiciaire ponctuelle a été menée par le Service d’enquêtes du Comité P. Cette enquête relative à l’évasion d’un détenu lors d’un transfèrement avait mis en exergue des lacunes importantes dans le processus d’évaluation de la dangerosité des détenus.       
Effectivement, un manque d’exploitation, d’enregistrement et d’échange d’informations relatives à ce détenu avait manifestement empêché de procéder à une évaluation correcte et complète du risque d’évasion le concernant. Dans ce contexte, afin de déterminer si nous avions affaire à un phénomène isolé sollicitant des solutions locales, ou si d’autres zones de police se trouvaient plongées dans des circonstances identiques, il a été décidé de mener une enquête plus large.

13.2.  Enquête

13.2.1.  Méthodologie

L’enquête avait comme principal objectif de contribuer à l’amélioration du flux d’informations tel que prévu dans la directive ministérielle MFO-1, afin d’augmenter la sécurité du personnel pénitentiaire et policier chargé du transfèrement des détenus tout en diminuant le risque d’évasion au cours de cette mission.        
Dans un premier temps, trois contrôles plus en profondeur (Régions wallonne, flamande et bruxelloise) ont eu lieu entre la fin 2002 et mars 2003. Trois zones de police, la direction de l’établissement pénitentiaire se trouvant dans la zone, les représentants de la police fédérale au niveau de l’arrondissement et au niveau de ses directions générales, concernés par cette problématique, ont été rencontrés.
Dans une note adressée au ministre de la Justice en juillet 2003, le commissaire général a pris position par rapport aux conclusions et recommandations émises par le Comité P. Des propositions d’amélioration ont également été formulées.
Afin de vérifier la mise en œuvre réelle des ces propositions, un complément d’enquête a été réalisé par le Comité P de mars à novembre 2005.

13.2.2.  Constatations

L’enquête initiale, tout comme son complément d’ailleurs, confirme l’implication de plusieurs partenaires dans le flux d’informations relatif à la gestion des transfèrements de détenus.                                                
Nous évoquons ci-après les constatations prépondérantes pour chaque partenaire.

13.2.2.1.  Les polices locales rencontrées

La police locale, qui est en premier lieu chargée du transfèrement/de l’extraction de détenus, évalue le danger de chaque transfèrement à effectuer. Selon les zones, les prévisions de transfèrement sont transmises par l’établissement pénitentiaire la veille, au mieux au jour J-2. L’accès direct à la BNG par les polices locales via Portal, réalisé entre-temps, constitue un avantage certain par rapport à la situation de 2002 et permet une plus grande autonomie. Cependant, certains corps de police continuent à prendre systématiquement contact avec les CIA afin de s’assurer que toutes les informations par rapport au détenu à transférer soient prises en considération lors de l’évaluation finale du risque d’évasion.

13.2.2.2.  Le CIA

Son rôle en la matière a été réduit depuis l’accès à la BNG par les polices locales. Au stade actuel, il continue cependant l’encodage des données au profit de certaines unités de la police fédérale qui n’ont pas accès à la fonction « saisie » dans la BNG (SPC, WPR, PJF, etc.).                                                               
Il est cependant encore consulté pour les accès à la banque de données anciennement dénommée Megasys et pour les dossiers de la police judiciaire fédérale (ex-service judiciaire d’arrondissement) en cours, où il n’y a pas encore eu d’encodage.                                                                                                                    
Il ressort d’une première analyse que les échanges d’informations entre le CIA et la prison sont quasi inexistants.

13.2.2.3.  Les établissements pénitentiaires

La police locale semble de plus en plus se profiler comme partenaire privilégiée des prisons. Plusieurs initiatives locales, prises tant au niveau de certaines prisons que par les polices locales, contribuent à l’amélioration d’une image globale du risque d’évasion.                                                                                                 
Des fiches « Mémo long » établies au sein de chaque établissement pénitentiaire pour un détenu sont réalisées en « Access ». Il s’agit de données stockées en stand alone et non encodées dans SIDIS, application qui est pourtant consultable par les services de police.                                                                                           
Ces fiches, sources d’informations par excellence, ne sont pas centralisées au niveau de la Direction générale exécution des peines et mesures (DGEPM) et ne suivent pas non plus le détenu lors d’un transfèrement d’une prison à une autre. Les informations qu’elles contiennent sont donc souvent perdues.                
L’enquête met en évidence l’existence d’une procédure d’information « IGO » propre aux prisons. Celle-ci permet de les informer des nouveaux développements en matière d’évasion et d’agissements suspects. Les services de police ne sont pas destinataires de ces fiches de procédure.

Les critères d’évaluation tels que repris dans la MFO-1 étaient considérés comme peu utilisables dans un milieu carcéral.         
À la demande des prisons, il avait été suggéré dans notre rapport intermédiaire qu’une information quant à la bonne utilisation des critères d’évaluation du risque d’évasion leur soit dispensée par la police fédérale. 
Malheureusement, comme d’autres d’ailleurs, cette dernière proposition n’a pas été suivie d’effet.

13.2.2.4.  Les DirCo – DirJu

Selon le cas, le directeur coordinateur administratif (DirCo) épaule de façon plus ou moins active les polices locales et constitue alors un appui majeur dans l’évaluation finale du risque d’évasion. Par contre, les contacts avec les prisons se limitent trop souvent à des événements majeurs (grèves, émeutes, etc.).                  
Les directeurs judiciaires (DirJu) semblent de plus en plus convaincus de l’importance du rôle que l’enquêteur peut jouer dans la récolte d’informations. Ceci vaut principalement pour les personnes qui, dans le cadre de leurs enquêtes, sont placées en détention préventive. On a insisté sur l’importance de la rédaction des rapports d'information (RIR) dans ce domaine [92] .

13.2.2.5.  Les directions de la police fédérale (DGA/DAO – DGS/DSB – DST)

La Direction des opérations et de l'information en matière de police administrative (DAO) soulève qu’à ce jour, il n’y a toujours pas de concertation entre la police fédérale et les prisons en vue de procéder à une évaluation permanente permettant de dégager une image globale de la menace.

Depuis notre première partie d’enquête, les prisons commencent à utiliser la terminologie policière pour l’encodage dans SIDIS. Il manque encore des données relatives à la motivation des évaluations des établissements pénitentiaires mais, dans l’ensemble, la qualité des informations encodées se serait améliorée.  
Ce point de vue n’est cependant pas entièrement partagé par les directions DGS/DSB et DST. Cette dernière souligne le fait que la police fédérale n’a aucune compétence par rapport aux greffes des prisons chargés de l’encodage des données. Tant que les greffes ne seront pas sensibilisés au fait que les données sont utilisées à des fins opérationnelles et non pas uniquement administratives, la qualité restera médiocre.
Dans la BNG, le champ « habitudes » de l’entité « personne » actuellement utilisé pour saisir les informations relatives à un risque d’évasion n’est pas fait pour encoder des informations de cette nature. La preuve en est que tous les CIA n’en font pas systématiquement usage.           
Il faut enfin rappeler que le directeur général de la Direction Exécution des peines et mesures du SPF Justice n’a pas accès aux banques de données policières.

13.3.  Conclusions et recommandations

La sensibilisation des enquêteurs judiciaires fédéraux a été réalisée de façon ponctuelle. Ils restent peu sensibilisés car ils ne sont confrontés aux transfèrements que dans le cadre de leurs enquêtes (extractions pour réaudition, confrontation, reconstitution, etc.). En outre, ils estiment déjà être surchargés par des documents administratifs. Ces devoirs terminés, les autres transfèrements incombent à la police locale le temps de la détention préventive. Les formulaires RIR prévus par la MFO-3 sont très peu utilisés dans ce cadre.     
Au niveau de la recherche locale, les mêmes constatations sont réalisées.           
Un rappel régulier reste par conséquent indispensable.

L’information encodée dans le système SIDIS reste peu utilisable à des fins opérationnelles par les services de police. La portée de ces informations pour les services de police n’a pas été explicitée. Il s’agit d’une simple charge administrative.
Une (in)formation quant à l’utilisation appropriée des critères d’évaluation par les greffes des prisons semble toujours indiquée.

Des incohérences quant à l’endroit exact où les informations sur le risque d’évasion doivent être encodées dans la BNG semblent subsister.      
De façon transitoire, le souhait de création d’une application dans la BNG réservée exclusivement à ce thème a été exprimé à maintes reprises.

Les fiches « Mémo long » constituant souvent une richesse en informations sont fort utilisées au niveau local. Cependant, elles ne semblent pas intégrées dans le dossier pénitentiaire du détenu, ni archivées de façon informatisée au niveau central de la DGEPM, ce qui engendre une perte importante d’informations lors du transfèrement du détenu vers une autre prison.                                                                             
Les fiches « IGO » sont uniquement diffusées aux prisons par la DGEPM en vue de les informer de toute anomalie concernant les détenus et les moyens d’évasion. Les comportements suspects et les nouvelles méthodes utilisées par les détenus y sont consignés.                                                                                                   
Ces fiches constituent un progrès considérable dans le flux des informations internes aux prisons mais ne sont pas adressées aux services de police malgré leur utilité certaine pour ceux-ci.                                  
La transmission de ces documents et leurs modes d’archivage à des fins d’exploitation opérationnelles sont à discuter entre la DGEPM et les directions générales concernées de la police fédérale.

La réalisation commune d’une image globale de la menace entre la police fédérale, les polices locales et la DGEPM fait toujours défaut.    
L’examen des sources d’information et les interactions entre les partenaires font apparaître que la gestion de l’information en matière d’évaluation de la menace d’évasion est souvent trop limitée au niveau local.      
Une approche globale telle que prescrite par la MFO-1 nécessite un mode de gestion supralocal, qui fait encore défaut actuellement.

La création d’une plate-forme unique de consultation informatique par tous les partenaires de toutes les sources énumérées s’impose à moyen terme.

Le Comité continuera de suivre les évolutions en la matière pour refaire le point de la situation dans deux ans.

14.  Interaction huissiers de justice – police [93]

14.1.  Problématique

Dans le prolongement d'une analyse théorique en la matière et des plaintes et dénonciations relatives à l'action policière dans ce domaine, la présente enquête vise à effectuer une première analyse globale de l'interaction et de la coopération entre les huissiers de justice et la police. Ainsi il s'est agi de répondre à deux questions : (1) quels sont les domaines d'amélioration constatés et (2) quelles ont été les solutions proposées ?

14.2.  Enquête

Dans une première phase, nous avons procédé à une analyse de la réglementation légale régissant les interactions entre huissiers de justice et services de police afin de dégager des prises de position et de mettre en lumière les points faibles qui pourraient avoir été répertoriés. Pour ce faire, nous nous sommes basés sur le contenu de la base de données du Comité permanent P et avons effectué un quick scan dans un certain nombre de zones. Il nous a surtout semblé important de vérifier si les points faibles qui nous avaient été signalés constituaient aussi un problème au plan juridique.    
La présente enquête a dès lors été opérationnalisée en recherchant un maximum d'angles d'approche pour, le cas échéant et si souhaité, les développer encore davantage ultérieurement. Les devoirs et actes d'enquête suivants ont été posés à cette fin : (1) analyse des dispositions légales ; (2) analyse de la base de données du Comité permanent P ; (3) analyse de la position des ministres de la Justice et de l'Intérieur ; (4) analyse de celle de la Commission permanente de la police locale ; (5) questionnement de divers services de police fédérale et locale actifs dans ce domaine ; (6) examen de la place de la question dans la formation.

14.3.  Conclusions

L'image que nous obtenons à partir du questionnement opéré dans plusieurs zones de police et celle qui ressort de l'analyse des plaintes connues du Comité permanent P divergent manifestement.
Il semble qu'une certaine confusion règne quant à la portée de la mission policière. L'analyse de la base légale démontre que cette matière est fortement réglementée mais que des interrogations subsistent concernant l'intervention même. Les problèmes se situent en l'espèce au niveau de la réquisition préventive versus une planification de la capacité, de la portée de l'intervention physique, de l'apposition ou non de la signature sur les documents de l'huissier et de la gestion des plis d'huissier dans les bureaux de police. La contradiction entre la rémunération versée par l'huissier et les règles déontologiques en vigueur pour les policiers semble pour l'instant insoluble.        
Dans la formation de base également, la coopération avec les huissiers n'est que peu envisagée. Or, c'est à ce niveau qu'il faudrait s'efforcer de faire connaître les limites de ce type d'intervention (formation de base ou continuée).     
Nous nous demandons également dans quelle mesure une telle mission est à assumer par un « généraliste » ou par un spécialiste. Dans certaines zones, un nombre limité de personnes se charge de ce type de tâches et dans d'autres, ce sont les équipes d'intervention.

De manière globale, la police ne considère pas cette mission comme particulièrement enrichissante. Elle la voit plutôt comme une charge. Nous sommes toutefois persuadés que cette mission représenterait une certaine plus-value pour un agent de quartier par exemple. Qui plus est, les problèmes rencontrés au sein des zones sont régulièrement le fruit d'une méconnaissance des dispositions légales.
Lorsque l'on rentre vraiment dans un modèle conflictuel autour de questions telles que la capacité ou l'échange d'informations, on se demande bien souvent où sont les esprits constructifs.

L'analyse des plaintes met principalement en lumière une possible confusion des rôles essentiellement due à un comportement plus actif que passif du fonctionnaire de police (bien souvent animé des meilleures intentions). Citons également l'emploi de la force comme grief le plus récurrent. Cela étant, vu la nature de la mission, ce type de plaintes présente, à notre sens, une image tronquée de la situation.

Un certain nombre d'initiatives nous semblent relativement positives pour l'avenir. Ainsi la concertation par arrondissement s'impose comme un pas dans la bonne direction en ce qu'elle vise à résorber les problèmes et à dégager un modus vivendi concret.

Dans l'état actuel des choses, notre analyse ne nous a pas permis de déterminer dans quelle mesure les interactions entre huissiers de justice et policiers constituaient un lourd problème, ni de nous prononcer sur la généralisation de celui-ci dans toutes les zones.

14.4.  Recommandations

En matière de formation, la problématique devrait être envisagée de manière structurée.
Un débat plus large semble d'ailleurs également utile en vue de recadrer ce type de tâches au sein de la police (agents de quartier, spécialistes, équipes d'intervention).    
Quant à la rémunération du policier, elle doit se faire de manière légale si l'on veut éviter toute contradiction avec les règles déontologiques qui lui sont d'application. À cet égard, il serait opportun de clarifier une bonne fois pour toutes les anomalies et/ou imprécisions que l'on rencontre actuellement dans les dispositions légales ayant trait à l'intervention conjointe dans ce cadre.

L'initiative des protocoles par arrondissement permettra de rassembler les acteurs concernés autour d'une table et de conclure des accords clairs. Il va de soi que le Comité permanent P ne manquera pas de suivre les évolutions en cette matière en 2008-2011.

15.  Contrôle des voyageurs dans les maisons d’hébergement [94]

15.1.  Problématique

En marge de son enquête sur la collaboration policière internationale, le Comité permanent P a été informé du fait que les prescriptions légales concernant le contrôle des voyageurs séjournant dans les maisons d’hébergement ne seraient pas respectées de manière systématique et uniforme dans l’ensemble des zones de police. Le Comité a dès lors décidé, en juin 2005, d’initier une enquête de contrôle en la matière, en adressant un questionnaire à l’ensemble des chefs de corps des 196 zones de police du pays concernant la manière dont leur service réalisait le contrôle des voyageurs dans la pratique. Dans les cas où il n’y aurait pas ou plus eu de contrôle, la ou les raison(s) en a (ont) été demandée(s).

Concrètement, les prescriptions légales peuvent se résumer comme suit, tant au niveau national qu’international :

À l’intention de l’hôtelier : (1) le jour de l’arrivée du voyageur : l’inscription des renseignements relatifs à tout voyageur qui passe une nuit dans son établissement sur une fiche standard ; (2) au plus tard le lendemain du jour de l’arrivée du voyageur : la transmission de la première partie de la fiche aux autorités de police locale ; (3) dans les 24 heures qui suivent le départ du voyageur : l’inscription de la date de départ du voyageur sur la seconde partie de la fiche ; (4) pendant un an : la conservation de la seconde partie de la fiche, qui doit à tout moment pouvoir être consultée par les autorités de police.

À l’intention des services de police : le contrôle des fiches dans un but tant préventif que répressif.

En ce qui concerne le cadre légal, le contrôle des voyageurs dans les maisons d'hébergement est régi par la loi du 17 décembre 1963 organisant le contrôle des voyageurs dans les maisons d'hébergement, notamment par son article 1^er [95] .     
À toutes fins utiles, on peut encore signaler les précisions fournies à l’époque par la Cour de Cassation [96] par rapport au champ d’application de l’arrêté-loi du 31 janvier 1946 concernant le contrôle des voyageurs dans les maisons d’hébergement [97]  : « L’arrêté-loi du 31 janvier 1946 concernant le contrôle des voyageurs ne soumet à ses dispositions que les voyageurs et ceux qui font profession de les loger ;  […] seuls les logeurs de profession sont soumis audit arrêté-loi qui ne s’applique, au reste, qu’aux séjours temporaires de passage dans un établissement exploité à cet effet ». On retrouve la même référence au caractère professionnel de l’exploitation du lieu d’hébergement dans la Convention d’application de l’accord de Schengen (cf. infra). S’agissant d’une disposition de droit pénal, elle ne peut être interprétée de façon extensive.

L’article 2 [98] de la loi sanctionne pénalement les infractions aux dispositions de l’article 1^er ainsi qu’aux arrêtés royaux pris en son exécution. L'hôtelier, l'aubergiste ou le logeur est civilement responsable de l'amende prononcée à l’encontre de son préposé [99] .

L’article 1^er de l’arrêté royal du 20 mai 1965 pris pour l'exécution de la loi du 17 décembre 1963 organisant le contrôle des voyageurs dans les maisons d'hébergement [100] énonce les standards auxquels doit répondre la double fiche visée à l’article 1^er de la loi du 17 décembre 1963 (dont un modèle est d’ailleurs annexé à l’arrêté royal). Ainsi, la fiche doit être d'un papier résistant et a obligatoirement 12 cm de largeur et 20 cm de hauteur. Les deux parties constituant la double fiche sont exactement superposées et fixées l'une à l'autre du côté gauche par un pointillé. Les renseignements qui doivent figurer sur la première partie de la fiche sont reproduits par décalque sur la seconde. Les doubles fiches sont numérotées d'une manière continue et les deux parties portent le même numéro.           
Le second article charge la police locale du contrôle des fiches.

Sous le titre des mesures applicables à long terme, l’article 19 de l’Accord de Schengen du 14 juin 1985 relatif à la suppression graduelle des contrôles aux frontières communes énonce l’engagement des parties à rechercher l’harmonisation des législations et réglementations notamment en ce qui concerne la déclaration des voyageurs dans les hôtels.          
L’article 45 de la Convention d’application de l’accord de Schengen [101] quant à lui impose diverses obligations aux parties contractantes [102] .
La Belgique remplit ses obligations conventionnelles en la matière au moyen de la loi du 17 décembre 1963 et de son arrêté d’exécution du 20 mai 1965.
Sous le chapitre 1^er portant sur la coopération policière du titre III relatif à la police et à la sécurité, la circulaire interministérielle du 10 décembre 1998 sur l'incidence de la convention de Schengen en matière de contrôle frontalier et de coopération policière et judiciaire [103] dispose que : « L'article 45 de la Convention détermine qu'un contrôle doit être exercé sur la façon de compléter les fiches d'hôtel et qu'un contrôle de celles-ci doit être assuré tant dans un but répressif que dans un but préventif, notamment pour connaître le sort des personnes disparues ou victimes d'un accident (cf. loi belge du 17 décembre 1963). Sont soumis à ces dispositions : hôtels, campings, bateaux et en principe tous les établissements de logement ».

L’article 26 de la loi du 5 août 1992 sur la fonction de police [104] prévoit en son dernier alinéa que « Dans le respect de l'inviolabilité du domicile, ils [les fonctionnaires de police] peuvent visiter les établissements hôteliers et autres établissements de logement. Ils peuvent se faire présenter par les propriétaires, tenanciers ou préposés de ces établissements, les documents d'inscription des voyageurs ».

15.2.  Enquête

15.2.1.  Situation sur le terrain

Sur les 196 zones de police interrogées, 178 ont répondu dans les délais impartis, soit 90,81 %.            
Ils sont 124 chefs de zone, soit quelque 70 % des réponses, à déclarer contrôler régulièrement les fiches d’hébergement. Ce contrôle n’est toutefois pas systématique partout. La manière dont ce contrôle est effectué n’est pas uniforme dans l’ensemble des zones de police. Dans certaines zones, les fiches de voyageurs sont prélevées par la police chez les hôteliers. Dans d’autres, elles doivent être déposées par l’hôtelier au commissariat de police ou en un point convenu entre la police et les responsables d’établissements d’hébergement. D’autres encore ont prévu une transmission des fiches par fax. Dans une zone, la transmission des renseignements a lieu par e-mail. Cette transmission des fiches ne se fait pas non plus toujours selon le même schéma temporel et peut varier d’une transmission quotidienne à plusieurs fois par semaine, voire une fois par mois. Le contrôle de la Banque de données nationale générale (BNG) par les services de police varie lui aussi. Certaines zones font état d’un contrôle journalier. Dans d’autres zones, ce contrôle a lieu à raison d’une à deux ou trois fois par semaine. Dans d’autres zones encore, ce contrôle s’effectue par échantillonnage, sporadiquement ou de manière ciblée en raison d’un évènement particulier.

Un total de 54 chefs de corps, soit quelque 30 % des réponses, signalent qu’ils n’effectuent (plus) aucun contrôle des fiches des voyageurs. Les raisons invoquées sont diverses et variées. Sept chefs de corps font part de l’absence d’établissements d’hébergement sur le territoire de leur zone de police. Certains évoquent le manque d’effectifs pour assurer un contrôle systématique, la charge de travail occasionnée ou le nombre trop important de nuitées en raison du caractère touristique de la région. D’autres dénoncent le caractère désuet de la législation, notamment la méthode archaïque, à l’ère de l’informatique, de la transmission d’une fiche « papier ». D’autres encore remettent son utilité en cause, vu l’absence de poursuites intentées à l’encontre de l’hôtelier qui ne se conformerait pas à l’obligation d’établir et de transmettre la fiche. Certains mettent en doute la conformité de cette pratique avec la législation sur la protection de la vie privée. La question du sort des chambres d’hôtes privées, des maisons, des appartements et studios mis en location par des particuliers a également été posée. Référence a d’ailleurs été faite à l’interception de la dénommée Fehriye Erdal alors qu’elle séjournait dans un appartement loué à la côte…         
La manière dont les fiches sont complétées est également parfois remise en question (illisibilité, absence de vérification concernant l’exactitude des données fournies par le voyageur, etc.) ainsi que le retard dans la transmission des fiches de la part des hôteliers, rendant tout contrôle inopérant. En effet, si une des finalités du contrôle est d’intercepter une personne signalée, il convient de veiller à ce que tant la transmission de la fiche que le contrôle de la BNG aient lieu dans les plus brefs délais, à défaut de quoi on court le risque que le voyageur ait quitté l’établissement et qu’il ne puisse être intercepté…   
Face aux difficultés pratiques de satisfaire efficacement à la législation en vigueur sur le contrôle des voyageurs, un chef de corps suggérait la mise en place d’une sorte de banque de données nationale, alimentée directement par les exploitants des maisons d’hébergement.

C’est dans la Région de Bruxelles-Capitale que la situation semble être la plus critique. Le président de la conférence des chefs de corps de la Région de Bruxelles-Capitale s’est adressé en 2002 au procureur du Roi de Bruxelles pour l’informer du fait que, sauf avis contraire de son office, « les corps de police locale bruxellois cesseront de procéder à la relève des fiches d’hôtel à la date du 1^er janvier 2003, sans toutefois exclure la possibilité de contrôles sporadiques des registres d’hôtels eux-mêmes par les services de police ». La justification donnée était que les obligations instaurées par la loi du 17 décembre 1963 (inscription des voyageurs et transmission de la fiche aux autorités de police locale) n’avaient plus de sens et ne correspondaient plus à un besoin. Un lien était fait dans ce cadre vers l’Office des étrangers, qui ne souhaitait plus recevoir ces documents. Ce courrier a été réitéré en 2004 à l’attention du nouveau procureur du Roi de Bruxelles, afin de connaître la position de son office en la matière.   
Dans sa réponse, le procureur du Roi de Bruxelles donnait son accord pour que les services de police locale bruxellois ne procèdent plus à la relève des fiches d’hôtel – eu égard à la décision de l’Office des étrangers de ne plus exploiter ces fiches – mais demandait toutefois le maintien de « la possibilité de procéder au contrôle des registres d’hôtel par les services de police conformément à l’article 1^er, dernier alinéa de la loi du 17 décembre 1963. Les fiches d’hôtel devront être établies en conformité avec l’arrêté royal du 20 mai 1965 ». Le procureur du Roi de Bruxelles demandait par ailleurs « si d’autres dispositions légales ou réglementaires relatives à ces fiches d’hôtel sont encore d’application ou si ces fiches sont utiles dans le cadre d’autres pratiques administratives ou policières ».

À l’opposé, plusieurs zones de police de l’arrondissement judiciaire de Liège font état d’une circulaire du procureur du Roi de Liège du 24 février 2005 donnant pour instruction de procéder au contrôle strict des dispositions de la loi du 17 décembre 1963. Comme rappelé par le chef de corps de la zone de police de Liège, c’est grâce à ce système d’enregistrement des voyageurs que le séjour à Liège des assassins du ministre d’État André Cools avait pu être établi.                                                                                                                                   
Une zone de police de l’arrondissement judiciaire de Bruges fait état d’un ancien accord avec le procureur du Roi, en vertu duquel les contrôles peuvent avoir lieu sur base d’échantillons. Cet accord serait devenu sans objet entre-temps car seul un très faible nombre d’exploitants respecterait encore l’obligation de compléter et de transmettre les fiches de voyageurs.                                                                                                                  
Signalons enfin que l’envoi de ce questionnaire a été l’occasion au sein de plusieurs zones de police de réactiver les contrôles et de sensibiliser à nouveau les responsables d’établissements d’hébergement par rapport à leurs obligations en la matière.

15.2.2.  Vers une modernisation des procédures ?

Notre attention a été attirée sur un échange de courrier entre la ministre de la Justice et le président de la Commission permanente de la police locale. La ministre de la Justice faisait état de la nécessité de moderniser la loi du 17 décembre 1963 et son arrêté d’exécution en tenant compte des possibilités qui sont actuellement offertes à l’ère de l’informatique [105] . Cette modernisation pourrait s’effectuer au moyen d’un enregistrement électronique des voyageurs par l’exploitant et d’une transmission par voie électronique au service de police en charge du contrôle. La préoccupation de la ministre s’inscrit dans l’objectif d’alléger la charge de travail imposée aux services de police en la matière. La police locale étant directement impliquée dans l’application de cette législation, la ministre de la Justice s’est adressée au président de la Commission permanente de la police locale afin de connaître sa position concernant l’opportunité d’une modification de la législation en ce sens.

Les observations formulées par la Commission permanente de la police locale peuvent être résumées de la manière suivante :

(1)  Il a été constaté que le délai de transmission des fiches de 24 heures n’est respecté que par très peu d’exploitants et qu’en cas de non-respect de ce délai, les parquets sont peu enclins à poursuivre. En conséquence, la plupart du temps avec l’aval des autorités judiciaires, les fiches ne sont plus contrôlées par la police dans les 24 heures. Dans certaines zones, ce contrôle n’a plus lieu qu’une fois par semaine, parfois même uniquement sur base d’échantillons.

(2)  En raison de l’automatisation d’un certain nombre d’hôtels, il n’est parfois même plus nécessaire d’avoir du personnel d’accueil. L’accès est accordé après payement électronique par carte bancaire ou de crédit à l’entrée de l’hôtel. Dans ces cas, il n’est question ni de contrôle d’identité, ni de quelque inscription que ce soit dans un registre d’hôtel.

(3)  Les contrôles de voyageurs donnent le plus souvent lieu à la découverte de personnes signalées pour non-paiement d’amendes ou de personnes qui ont déjà fait l’objet d’un contrôle par la police et qui auraient donc dû être désignalées entre-temps. En cas de non-paiement d’amendes, il semble que la peine d’emprisonnement subsidiaire ne soit plus prononcée de sorte que si l’on découvre ces personnes, aucune suite n’est donnée.

(4)  Les corps de police des grandes villes signalent ne plus être en mesure de contrôler manuellement toutes les fiches dans les temps, rendant de la sorte le contrôle inopérant.

(5)  Certains s’interrogent sur le caractère opportun voire même légal de ce type de contrôle au regard de la législation sur la protection de la vie privée.

(6)  Sur le plan pratique, la nouvelle carte d’identité électronique – qui contiendra des données qui ne seront pas toutes visibles – donnera lieu à de nouvelles difficultés.

(7)  Il convient de s’attarder aussi sur d’autres formes de fourniture d’hébergement telles que la location de résidences secondaires (maisons ou appartements) directement par les propriétaires ou par l’intermédiaire d’agences immobilières – pratique de plus en plus courante dans les régions touristiques du pays – qui ne sont pas soumises à l’obligation de remplir des fiches de voyageurs.

En conclusion, la Commission permanente de la police locale est d’avis qu’il convient préalablement de définir si l’on veut une modification en profondeur de la législation en vigueur (notamment une extension du champ d’application) ou s’il s’agit uniquement d’une simple modernisation des fiches et de leur mode de transmission. Pour sa part, la Commission permanente de la police locale estime qu’il faut remettre en question le maintien de cette législation qui n’est plus ou ne peut plus être appliquée par les services de police dans la pratique. Elle invite d’ailleurs à interroger la police fédérale et les services de renseignements sur la plus-value et les résultats obtenus ces dernières années au niveau de la lutte contre le terrorisme et le grand banditisme au moyen du contrôle des fiches des voyageurs. S’il devait néanmoins être décidé de maintenir l’obligation d’enregistrement, la Commission permanente de la police locale est d’avis que la modernisation devrait se faire par l’intermédiaire d’un enregistrement digital par les exploitants couplé à un contrôle automatique dans la BNG.

La presse informait dernièrement qu’un accord a été conclu entre le ministre de l’Intérieur et le secrétaire d’État à la simplification administrative visant à simplifier drastiquement, à partir du 1^er janvier 2007, l’enregistrement des touristes dans un hôtel ou autre service d’hébergement et la transmission de ces informations aux services de police. Il est question de la digitalisation de la fiche d’hôtel même et de son transfert à la police. Ainsi, les hôtes belges devront seulement présenter leur carte d’identité électronique (e-ID). L’hôtelier enregistrera automatiquement leurs données et les enverra par voie électronique au service de police en charge du contrôle via la BNG. Pour les étrangers, l’exploitant remplira les données à l’aide d’une preuve d’identité sur une fiche d’hôtel électronique. Les exploitants qui ne travaillent pas (encore) de façon digitale ou qui ne désirent pas le faire peuvent toujours utiliser la fiche « papier ».

Il semble donc a priori que la modernisation retenue aura trait à la transmission des informations par les exploitants, facilitant ainsi le recueil des données par les services de police.

15.3.  Conclusions

Le cadre légal actuellement en place met à la disposition des services de police un moyen sûr et discret pour assurer un contrôle efficace des voyageurs, et cela dans une perspective tant préventive que répressive.          
Si l’enquête de contrôle réalisée a permis de mettre en évidence un certain nombre de difficultés dans l’application concrète de la législation en matière de contrôle des voyageurs et surtout un manque d’uniformité et de systématisme au sein des différentes zones de police locale du royaume, il n’en demeure pas moins qu’il s’agit bien ici d’une obligation légale qui résulte non seulement de la législation de 1963 mais également de la Convention d’application de l’accord de Schengen, telle qu’approuvée par la loi du 18 mars 1993.

Il convient d’attirer l’attention sur le fait que c’est grâce à sa loi du 17 décembre 1963 et à son arrêté d’exécution du 20 mai 1965 que la Belgique remplit ses obligations conventionnelles en matière de contrôle des établissements d’hébergement. Toute modification éventuelle à cette législation doit donc préalablement être examinée à la lumière des principes énoncés à l’article 45 de la Convention d’application de l’accord de Schengen telle qu’approuvée par la loi du 18 mars 1993, à savoir : l’obligation d’enregistrement des voyageurs dans le chef des hôteliers et le contrôle policier en la matière. Au niveau national, le débat ne peut dès lors porter sur l’opportunité du maintien ou non de ce mécanisme de contrôle considéré comme désuet par certains.

Les officiers de liaison belges installés dans les États parties à la Convention d’application de l’accord de Schengen ont été interrogés afin de connaître la situation pratique dans ces différents États. Tout comme c’est le cas dans notre pays, force est de constater que bien que l’enregistrement des voyageurs dans la zone Schengen semble être réalisé de manière régulière dans la plupart des États interrogés, le contrôle policier sur les fiches de voyageurs n’a cependant pas lieu de manière uniforme ni systématique, le plus souvent par manque de capacité et de temps.

15.4.  Recommandations

Dans ce cadre général, il pourrait dès lors être intéressant d’ouvrir le débat sur cette problématique au sein du groupe de travail ad hoc, institué au niveau de l’Union européenne et chargé de la mise en œuvre et du suivi de la Convention d’application de l’accord de Schengen en même temps que de la recherche de solutions pratiques communes.

Sous-section 3 : Mise en œuvre de la politique générale de sécurité sous la responsabilité des autorités judiciaires

16.  Gestion de la prostitution et lutte contre la traite des êtres humains [106]

16.1.  Problématique

Dans le prolongement de l’intérêt des autorités et du Comité P pour cette question, une enquête complémentaire a été effectuée concernant le suivi policier du phénomène de la prostitution et de la traite des êtres humains, plus particulièrement dans la Région de Bruxelles-Capitale. À cette fin, nous avons notamment pris connaissance d'une enquête récente effectuée dans le cadre d'un mémoire de licence [107] et avons complété ce travail par l’un ou l’autre entretien. En outre, notre image globale a été actualisée sur la base e.a. de différents entretiens, dont ceux avec le chef du service Traite des êtres humains de la police fédérale et avec le responsable du CIA de Bruges.

16.2.  Enquête

Le fonctionnement de la section moeurs de la police locale de Bruxelles-Capitale/Ixelles est basé sur une vision claire de l'approche du phénomène. On s'efforce de créer un climat de confiance avec les prostituées, considérées comme des victimes. Cette vision, conformément aux directives contenues dans la COL 10/2004 (cf. infra), transparaît également dans l'aménagement du bureau où elles sont reçues. La présence de fauteuils et autres meubles contribue à instaurer un climat de confiance. À l'instar des autres zones de police visitées, on utilise ici aussi le système du « premier entretien » afin de poser les jalons des contacts avec les prostituées, de les sensibiliser à la prostitution forcée et de les informer des mesures dont peuvent bénéficier les victimes de la traite des êtres humains.
La lutte contre la traite des êtres humains fait partie des priorités du plan zonal de sécurité 2005-2008 dans la mesure où elle revêt un caractère local. Ce sont surtout la prostitution de rue, la problématique des marchands de sommeil et la mendicité qui sont prises en considération dans ce cadre puisqu'elles s'accompagnent de certaines nuisances locales. Des objectifs concrets sont formulés, notamment le recul du nombre de prostituées de rue, l'augmentation du nombre de procès-verbaux à l'encontre des proxénètes et marchands de sommeil et la multiplication du nombre de contrôles administratifs des prostituées, en particulier en ce qui concerne la légalité de leur séjour en Belgique.

La prostitution à Bruxelles ne s'accompagne certes pas d'une criminalité connexe, comme nous avons par exemple pu le relever dans le Schipperskwartier d'Anvers mais certaines formes de prostitution engendrent quand même des nuisances pour les riverains. Un problème spécifique se pose en matière de prostitution de rue, surtout dans le quartier Alhambra situé sur le boulevard Émile Jacqmain. Les mécanismes de contrôle de la prostitution en vitrine et, dans une moindre mesure, de la prostitution privée et de l'escort service, font en sorte que les prostituées en séjour illégal se retrouvent davantage dans la rue. Sans compter que, pour les mêmes motifs, des mineures d'âge se retrouvent dans ce groupe. Une autre caractéristique distingue « le tapin » des autres formes de prostitution en ce qu'il se pratique surtout la nuit et que le public cible est principalement constitué de noctambules. Il s'effectue en outre à l'autre bout de la ville, le long de l'avenue Louise, bien que les nuisances en soient moindres à cet endroit, notamment en raison du profil différent, tant des prostituées que de leurs clients.   
Une solution durable dépasse en fait le champ des compétences et des moyens d'action policiers. Par ailleurs, le caractère mixte du quartier Alhambra – on y trouve à la fois habitations et commerces – semblerait limiter les possibilités de lutter efficacement contre le phénomène. À l'issue d'un certain nombre de projets tests, qui n'ont pas eu l'impact recherché, diverses mesures ont été implémentées à la mi-novembre 2005, dont le but est de contribuer à réhabiliter le quartier. Un bureau mobile a été installé à la Porte d'Anderlecht, lequel sera occupé 24 heures sur 24. Dans le même temps, des taxes ont été levées sur les hôtels de passe, qui devront s'acquitter d'un montant annuel de 2 500 euros par chambre. Aux yeux des riverains, des mesures de circulation visant à neutraliser les carrousels de véhicules, combinées à l'instauration d'une zone de tolérance, constitueraient la seule solution durable [108] . Il semblerait toutefois, selon une étude demandée par la ville de Bruxelles, qu'un tel système ne soit pas applicable.

En 2003, la section mœurs de la police locale de Bruxelles-Capitale a sans conteste engrangé de bons résultats en matière de proxénétisme. En outre, la fructueuse approche commune avec l'Office des étrangers (OE) sous forme de contrôles administratifs a donné lieu à un nombre important d’éloignements [109] . Ce type d'actions a été organisé une fois par mois en 2003-2004 et toutes les deux semaines en 2005. On enregistre depuis une diminution notable – entre 60 et 70 % – du nombre de prostituées en rue. L'objectif stratégique est de conserver ces proportions et, à terme, de repasser à un système de contrôles mensuels en vue d'obtenir les résultats les plus efficients possibles au vu de la capacité policière disponible.      
Dans un souci d'efficience toujours, ces actions se font en combinaison avec d'autres actions ciblées sur les vols avec violence, où les auteurs sont aussi souvent d'origine allochtone. Géographiquement parlant, elles se déroulent essentiellement à la Bourse et aux alentours.

La problématique des marchands de sommeil, qui est une autre priorité intéressante du plan zonal de sécurité, a été abordée sur la base de dossiers dans le cadre de la mendicité. La police a constaté que les mendiants, relativement présents dans le paysage bruxellois, faisaient l'objet d'une exploitation non pas directe mais indirecte, via notamment le paiement de loyers exorbitants. Plusieurs cas d'exploitation de ce genre ont pu être découverts en filant certains mendiants.

Il importe encore de préciser que les problèmes dans ce domaine sont traités en concertation avec les communes limitrophes que sont Saint-Josse-ten-Noode et Schaerbeek en vue d'éviter un glissement intempestif ratione loci des différentes facettes du phénomène.
La communication avec les divers acteurs et parties prenantes ainsi que la coopération, tant interne entre les différents services qu'avec les partenaires externes (OE, PolFed, police judiciaire fédérale, etc.), telles qu'elles sont explicitement prévues dans le plan zonal de sécurité 2005-2008, s'inscrivent dans le cadre de l'approche intégrée de la traite des êtres humains voulue et formulée dans le plan national de sécurité et dans la Note-cadre de sécurité intégrale.
Si certains articles de presse montrent qu'il règne encore un mécontentement important, notamment parmi les habitants du quartier Alhambra, il n'en reste pas moins que la police locale consacre beaucoup d'efforts à la recherche d'une solution à long terme, en concertation avec les parties prenantes et dans le cadre des possibilités juridico-techniques et matérielles existantes.

16.3.  Conclusions

Le service Traite des êtres humains est incontestablement conscient de l'importance de la formation dans une approche axée sur le phénomène. Aussi a-t-il offert en 2005, au cours d'une réunion avec les responsables des centres de formation de la police, d'intégrer dans la formation de base un module relatif aux victimes de la traite des êtres humains dans le cadre des matières portant sur l'assistance aux victimes. Le service participe déjà à plusieurs formations existantes en matière de traite des êtres humains, qui ont fait l'objet d'un volet d'enquête distinct.

En cette matière, il importe encore de rappeler et de souligner qu'en Belgique, la prostitution n'est pas répréhensible en tant que telle. Une prostituée ne peut donc encourir aucune sanction pour les activités qu'elle mène, sauf si ce faisant, elle commet une infraction (ex. atteinte publique aux bonnes moeurs). Par contre, l'exploitation de la prostitution et la publicité en cette matière sont bel et bien punissables au pénal [110] , ce que d’aucuns semblent pourtant oublier.         
Il importe dès lors de bien distinguer la gestion au niveau local du phénomène de la prostitution et la lutte contre la traite des êtres humains. L'une des innovations importantes de la loi du 10 août 2005 modifiant diverses dispositions en vue de renforcer la lutte contre la traite et le trafic des êtres humains et contre les pratiques des marchands de sommeil [111] réside dans le fait que désormais, toute personne, belge ou ressortissant européen résidant en Belgique, peut être considérée comme victime de la traite des êtres humains.

La circulaire COL 10/2004 du collège des procureurs généraux impose au service Traite des êtres humains de la police fédérale (aussi appelé cellule centrale « Traite des êtres humains ») de faire rapport au moins une fois par an de l'évolution du phénomène de la traite des êtres humains. La Cellule centrale « traite des êtres humains » de la police fédérale effectue des analyses stratégiques et opérationnelles quant à la nature, la gravité, l'ampleur et l'évolution du phénomène, ainsi que des secteurs à risques. Le Parlement pourrait demander que, dans le prolongement de la présente enquête, ce rapport soit aussi adressé au Comité P en vue de l’évaluation réelle et sur le terrain du travail et de l’engagement de la police.

Il s’impose tout particulièrement que le magistrat de liaison près le parquet de première instance organise une réunion en principe tous les deux mois et au moins tous les trois mois avec l'auditorat du travail, des délégués de la police judiciaire fédérale, de toutes les zones de police locale impliquées dans la lutte contre la traite des êtres humains, de la Direction générale Contrôle des lois sociales, de l'Inspection sociale et enfin, des représentants (un par province) du secrétariat de la cellule d'arrondissement [112] . Il pourrait aussi, de l’avis du Comité P, utilement et opportunément inviter toutes les personnes et services qui lui semblent pouvoir utilement contribuer aux recherches et aux poursuites en cette matière. Ainsi notamment l'Office des étrangers ou l'Inspection spéciale des impôts. Le Comité P n’entend ici s’exprimer que dans les limites de ses compétences telles que définies par la loi organique du 18 juillet 1991.

La circulaire en question a également des implications sur la gestion locale du phénomène de la prostitution, sous forme de directives portant sur les contrôles et le traitement de l'information. « Des contrôles seront exécutés par les services de police et les services administratifs, selon les modalités décidées par les magistrats compétents dans le cadre des structures de coordination évoquées ci-dessus, afin de réunir des informations ayant pour finalité les poursuites judiciaires. Les informations relatives aux personnes physiques ou morales, aux entreprises ou aux établissements à propos desquels existent des éléments permettant de croire qu'ils seraient impliqués dans la traite des êtres humains, recueillies grâce auxdits contrôles, seront inscrites sur le formulaire uniforme « traite des êtres humains ». Conformément à la directive MFO-3 relative à la gestion de l’information de police judiciaire et de police administrative [113] , ces données doivent être transmises au CIA.                                          
L'annexe 1 de cette directive contient un certain nombre d'indicateurs de faits de traite des êtres humains [114] .     
Cette directive n'est pas dénuée d'intérêt. En effet, avant la réforme des services de police, certains corps effectuaient des contrôles quand et comme bon leur semblait et procédaient à l'enregistrement de toutes les personnes concernées. À présent, ce système d'information centralisée permet à la police locale de mieux appréhender les déplacements du phénomène, pourvu que les services de police locale procèdent effectivement à la saisie de ces données. Ils ont tout intérêt à le faire car un fichier purement local n'offre aucune vue des déplacements des personnes et des phénomènes.                                                                       
À côté d’autres notamment, le responsable du CIA de Bruges a constaté qu'il existait toujours des zones de police qui lui transmettaient des informations qui ne répondaient pas aux indicateurs définis.

La circulaire s'attache particulièrement à la façon de traiter les prostituées, considérées comme victimes [115] .     
La directive dispose en outre sans la moindre équivoque que : « Il y a lieu d'éviter les formes de contrôle qui seraient dirigées à l'encontre des victimes ou des personnes prostituées ou qui présenteraient pour ces personnes des inconvénients disproportionnés eu égard à cet objectif. Les formes de contrôle qui auraient principalement pour effet d'atteindre les aspects visibles des phénomènes considérés, sans pertinence effective par rapport à l'objectif poursuivi, sont également à éviter ».            
Une telle vision des choses est soulignée par la manière dont les victimes doivent être traitées, qui diffère fortement du traitement auquel les auteurs ont droit [116] .
Les prostituées doivent pouvoir clairement percevoir que la police les considère comme des victimes [117] . Il reste toutefois recommandable de souligner encore cet aspect dans le cadre de formations (avancées).

La circulaire traite de la prise en considération des intérêts des victimes dans un chapitre distinct, ce qui mérite d’être mis en exergue : « Même si des personnes exploitées dans le cadre de la traite des êtres humains ne sont pas en règle à l'égard de la législation sociale ou de la législation relative à l'accès, au séjour et à l'établissement sur le territoire, il y a toujours lieu de considérer qu'elles sont avant tout des personnes victimes de formes de criminalité devant être combattues par priorité.
La précarité qui est souvent la leur en raison d'une situation irrégulière qui s'ajoute généralement à une situation économique et sociale difficile, est précisément un moyen de pression, voire de contrainte, utilisé par ceux qui les exploitent.       
Lors d'actions menées dans le cadre de la présente directive, il y a lieu d'éviter des méthodes qui contribueraient à entretenir cette précarité. En effet, cela pousserait les victimes de la traite à une plus grande clandestinité, ce qui renforcerait l'emprise de la criminalité organisée et rendrait plus difficile l'aide aux victimes ».      
En cette matière, il est sans conteste de plus en plus important pour les services de police de dégager un équilibre entre les mesures axées sur la traite des êtres humains et la protection des droits de l'homme des victimes. Dans ce cadre, il importe encore de rassembler un maximum d'éléments de preuve grâce à l'enquête policière, sans perdre de vue que les témoignages des victimes de traite des êtres humains non seulement sont primordiaux dans le cadre des enquêtes d'information mais aussi peuvent contribuer à l'image globale du phénomène de la traite des êtres humains, essentielle à la mise au point d'une stratégie de prévention, de fonctionnement proactif, de répression et de suivi. En d'autres termes, ils présentent un intérêt vital pour une approche sur le fond du phénomène de la traite des êtres humains.

Le Comité permanent P envisage de consacrer à cette problématique une enquête de suivi particulière en 2008-2011.

17.  Trafic d'êtres humains [118]

17.1.  Problématique

En mars 2004, on a cherché à savoir quelles étaient les attentes du parquet fédéral, d’Eurojust et d’Europol en cette matière particulière et dans quelle mesure les services de police belges y répondaient. Début janvier 2006, une brève enquête de suivi a été effectuée sous forme d'interviews avec les personnages clés, le but étant de se faire une idée de l'évolution de certaines initiatives et d'évaluer l'utilisation des moyens techniques, la coordination et, enfin, la collecte, le traitement, l’analyse et la diffusion des informations.

17.2.  Enquête

Si l'on ne peut se prononcer sur le fonctionnement des carrefours d'information d'arrondissement en général, celui de Bruges s'avère, conformément aux directives, évoluer vers un rôle de garant de la qualité des saisies de données et de dispensateur d'une image globale des délits. Les bénéficiaires de ces services saluent d'ailleurs cette évolution. La collecte de toutes les données dans la BNG, consultable par l'ensemble des fonctionnaires de police, est perçue comme une plus-value, moyennant quelques adaptations visant à davantage orienter la saisie des données sur les phénomènes, en l'espèce les informations relatives aux victimes.    
La qualité de la saisie des données, jugée problématique dans certaines phases antérieures de notre enquête, a favorablement évolué grâce à la mise à disposition d'un vade-mecum et à l'utilisation de procès-verbaux standardisés. 
Dans le cadre de l'initiative de sensibilisation des policiers locaux, via les officiers de liaison de la police judiciaire fédérale, à la problématique du trafic et de la traite des êtres humains, les inspecteurs de quartier ont témoigné d'un vif intérêt en la matière et disposent de nombreuses informations utiles, ce qui, à Bruges, s'est traduit par une augmentation du nombre de rapports d'information (RIR).
Les services spécialisés de la police fédérale – le service Traite des êtres humains de la Direction générale de la police judiciaire (DGJ) et la cellule Immigration (DAC/IMMI) de la Direction générale de la police administrative – s'emploient conjointement à la constitution d'une image globale de la question, considérée par les bénéficiaires comme une valeur ajoutée certaine.

Le fonctionnement coordonné et intégré des services de police se traduit aussi dans la mise en œuvre par la police de la navigation (SPN) de teams spécialisés et de moyens techniques au bénéfice d'autres unités ou à l'occasion d'actions de contrôle. Ces dernières se font en effet en collaboration avec d'autres unités de police ainsi qu'avec des services externes tels que l'Administration des douanes et accises ou l'Office des étrangers (OE). Les efforts que ce service fournit depuis plusieurs années ont eu un impact positif sur le fonctionnement des services de police : présence d'un représentant du centre AGAI (traitement administratif et judiciaire des illégaux) de la SPN, coopération sur le terrain lors d'actions de contrôle à grande échelle, assistance par des services spécialisés (cellule judiciaire) et permanence 24 heures sur 24. Le transport des illégaux vers les centres et la remise d'ordres de quitter le territoire restent cependant des sujets de frustration pour certains services de police. Dans ce dernier cas, l'OE n'a bien souvent aucune autre option disponible. Le transport des illégaux par contre se répercute lourdement sur la capacité du personnel de plusieurs services de police. Il est donc souhaitable de continuer à chercher une solution susceptible de satisfaire toutes les parties.  
Des protocoles et accords de coopération ont été conclus avec un certain nombre de services de police judiciaire fédérale dans le cadre des actions de contrôle ciblées.
Le fonctionnement par région du service Traite des êtres humains a été jugé positif par la police judiciaire fédérale de Bruges.

Tant la police des chemins de fer (SPC), qui table sur le fait que de nombreux illégaux utilisent trains, trams et bus, que les polices de la route provinciales (WPR), exercent leurs activités de lutte contre le trafic d'êtres humains avec humanité et la qualité de leur travail n'est plus à démontrer. Dans la mouvance du centre AGAI de la SPN, un centre de traitement de la problématique du trafic d'êtres humains a été créé dans les locaux de l'école de recherche fédérale (Berckendael), cela sous l'impulsion du poste de circulation d'Anderlecht et avec le soutien de la Direction de la police des voies de communication (DAC) et de la Direction de la mobilité et de la gestion des carrières (DPM). L'accent y est tout particulièrement mis sur une approche humanitaire et sur une infrastructure adaptée à ces préoccupations. Cette initiative, inspirée de l'approche par processus implémentée par le centre AGAI de la SPN, dispose des équipements les plus modernes mais fonctionne de manière ponctuelle.

Bien que la SPN fasse remarquer que la capacité en personnel est limitée par rapport au panel des tâches à remplir, le service est parvenu à mettre en place un certain nombre d'équipes spécialisées, qui participent également à des actions de contrôle ciblées. Le Rummage Team par exemple s'occupe de la fouille des bateaux, ce qui nécessite des connaissances évidentes, tant au niveau de l'efficacité et de l'efficience qu'à celui de la sécurité. Une équipe d'appui technique veille, quant à elle, à la fourniture de moyens techniques qui, avec le temps, ont augmenté et se sont diversifiés tandis qu'un chien spécialisé dans la recherche de personnes peut servir à la fouille des camions. Le service visualisation administrative analyse les phénomènes tandis que le réseau d'identité de la police de la navigation (SPIN) s'occupe de la diffusion de l'information relative aux documents d'identité faux ou falsifiés.

Le port d'Ostende est relativement bien sécurisé grâce aux investissements qui ont été réalisés pour la sécurisation physique et l'installation d'appareillages techniques adéquats. Le port de Zeebrugge, qui n'a pas ménagé ses efforts non plus en la matière, n'a pas pu atteindre le même niveau de sécurisation, notamment en raison d'une morphologie plus complexe : il est traversé par une route régionale.  
Ce sont les exploitants des terminaux qui ont la responsabilité de la sécurité des frontières extérieures, bien que cette directive Schengen doive être rendue contraignante. La problématique de la sécurisation du port doit, à l'avenir, être inscrite dans la réglementation International Ship and Port Security code (ISPS). De même, un règlement européen est en cours d'élaboration.

17.3.  Conclusions et perspectives

Les principales conclusions que l'on peut tirer du présent volet de l'enquête résident dans la contribution des services de police belges, jugée très positive par le parquet fédéral, Interpol, Europol et Eurojust. Dans l'état actuel des choses, Eurojust fait manifestement surtout office de facilitator dans les enquêtes transfrontalières. Un autre point intéressant pour la pratique policière consiste dans l'analyse des divergences de procédure entre les États membres et leur impact sur les techniques et procédures d'enquête. S'il ne peut être question de s’aligner, en ce qui concerne les constats et méthodes d'enquêtes initiaux, sur des pays qui appliquent des règles tellement strictes qu'elles frisent parfois l'absurdité, l'expérience d'Eurojust en la matière peut toutefois contribuer à la recherche de best practices.           
Le niveau européen est particulièrement conscient de la problématique ainsi que de la nécessité de ne pas se cantonner aux frontières et de travailler de manière coordonnée. En témoignent certaines initiatives telles que FRONTEX.     
La coordination entre les services de police belges et les pays voisins s'intensifie en termes de fréquence et de qualité. La Grande-Bretagne, destination par excellence de la majorité des réfugiés, met à disposition des moyens matériels et humains en vue de renforcer les contrôles sur le territoire belge.

L'approche du phénomène de la traite des êtres humains et du trafic d'êtres humains a porté ses fruits, c'est indéniable. Une image nationale de qualité, un fonctionnement policier intégré, une vue d'ensemble claire, des enquêtes coordonnées sous la direction des parquets, une coopération avec des partenaires externes et une meilleure sécurisation de nos ports sont autant de facteurs qui ont contribué à de tels résultats.  
Cela étant, de par cette approche, nous avons assisté à un déplacement des flux de réfugiés illégaux vers la France et les Pays-Bas ainsi qu'à un glissement des phénomènes. Les organisations derrière ceux-ci se concentreront donc de plus en plus sur d'autres formes de « criminalité liée à l'immigration »  : les mariages blancs, l'adoption, l'utilisation de documents faux ou falsifiés.          
Il importe donc d'une part de continuer à investir dans les phénomènes de la traite des êtres humains et du trafic d'êtres humains et d'autre part de consacrer une capacité suffisante aux enquêtes portant sur les nouveaux phénomènes dont la finalité première est de résider illégalement sur le territoire.

Les diverses enquêtes de suivi montrent que tous les acteurs du paysage policier impliqués dans la problématique développent des initiatives de manière réfléchie et intégrée, tout en assurant une certaine continuité, afin d'améliorer l'efficacité et l'efficience de la lutte contre le trafic d'êtres humains. Des efforts sont en effet déployés dans toute la structure policière et en interaction avec des services externes. En outre, une attention accrue portée au traitement et à l'analyse des données permet de se faire une idée de l'impact des mesures implémentées. L'initiative de la SPN de mettre sur pied un centre spécialisé (AGAI) n'a pas échappé au Centre provincial d'intégration de Flandre occidentale, qui lui a décerné en 2004 le Prix pour une société harmonieuse afin de récompenser l'humanité dont il fait preuve dans ses activités.

Compte tenu de ces considérations, le Comité permanent P a décidé de clôturer provisoirement ce dossier et, sauf nouveaux développements, d'organiser une enquête de suivi à partir de 2008.                            
Un compte rendu relativement détaillé fait l'objet d'un cahier du Comité permanent P relatif au trafic d'êtres humains, à la traite des êtres humains et à la prostitution [119] .

18.  Système central d’interception technique [120]

18.1.  Problématique

À la suite d’une plainte déposée en juin 2004 sur la base de l’article 314bis, § 1^er du Code pénal du chef d’infraction au secret des communications et télécommunications privées, l’Office du procureur du Roi de Bruxelles a ouvert un dossier et a requis un Juge d’instruction pour instruire le dossier. L’enquête judiciaire a été confiée au Service d’enquêtes P et avait pour but de faire la lumière sur une présomption d’écoute téléphonique illégale dont certains magistrats concernés par l’affaire Dutroux semblaient être victimes. Un non-lieu a été prononcé par la Chambre du conseil car l’interception des conversations téléphoniques de la plaignante résultait en réalité d’un problème de manipulation de son propre gsm par elle-même.                                                                           
Dans le cadre de cette enquête, le Juge d’instruction avait toutefois ordonné un devoir consistant à vérifier la concordance de toutes les écoutes légales ordonnées en Belgique en date du 4 juin 2004 et recensées par la police fédérale avec celles réellement exécutées par les différents opérateurs de téléphonie. Il s’est avéré que ces chiffres ne correspondaient pas. Le Juge d’instruction a dénoncé ces faits à l’Office du procureur du Roi de Bruxelles sur la base des articles 29 et 56 du Code d’instruction criminelle.                                                           
Un nouveau dossier a dès lors été ouvert et a été mis à l’instruction. Aucune écoute illégale n’ayant été mise en lumière, cette deuxième affaire s’est également soldée par un non-lieu. Indépendamment de la finalité propre à l’instruction, l’enquête judiciaire a permis de mettre en exergue un certain nombre d’anomalies en matière de gestion des données administratives relatives aux écoutes et aux observations téléphoniques, cela au niveau non seulement des opérateurs de téléphonie mais aussi du système central d’interception technique (CTIF) [121] .
Une enquête de contrôle a été menée par le Comité P afin de déterminer les causes de la gestion lacunaire des données administratives relatives aux écoutes et/ou aux observations téléphoniques ; un rapport distinct a ensuite été établi [122] . Cette enquête de contrôle avait été sollicitée aussi bien par le ministre de l’Intérieur que par la ministre de la Justice.                                                                                                                                    
Dans le prolongement d’une demande expresse du procureur du Roi de Bruxelles, le Comité P a décidé d'élargir et de poursuivre en 2005 son enquête de contrôle au sein du CTIF de la police fédérale.

18.2.  Enquête

L’enquête de contrôle menée en 2004 a permis de situer les dysfonctionnements à différents niveaux : (1) CTIF de la police fédérale ; (2) opérateurs de téléphonie concernés par le dossier ; (3) législation et (4) contrôle de l’application de la loi sur les écoutes téléphoniques [123] .

Le système Nice-Track utilisé par le CTIF est un système d’interception axé sur la qualité opérationnelle des écoutes et observations téléphoniques effectuées en temps réel. Ce système ne se prête toutefois pas vraiment à une interrogation visant la récolte de données administratives relatives aux écoutes effectuées. Au moment de notre première enquête, en septembre 2004, les données demandées ont dû être recherchées manuellement dans le système, ce qui a, dans un premier temps, engendré une réponse partiellement erronée de la part du CTIF en raison d’erreurs matérielles. Pour pallier cette lacune, une base de données autonome conçue exclusivement pour la gestion administrative des dossiers a été créée (cf. infra).

Quelques erreurs ont également été relevées au niveau des données communiquées par les opérateurs de téléphonie concernés par le dossier [124] . Une nouvelle visite chez les opérateurs concernés nous a appris qu’un des paramètres de recherche utilisés à leur niveau était celui de la facturation. Or, il est apparu que ce critère ne convenait pas non plus pour obtenir des données totalement fiables concernant le nombre d’écoutes en cours à une date bien précise.

Aussi bien le CTIF que les opérateurs de téléphonie nous ont confirmé que la période de la mise sous écoute, telle que libellée dans certains réquisitoires des juges d’instruction, pose parfois problème lors de l’exécution de la mesure.          
L’article 90quater § 1^er, alinéa 2, 4° du Code d’instruction criminelle reprend, parmi les mentions qui doivent figurer à peine de nullité sur l’ordonnance, « la période pendant laquelle la surveillance peut être pratiquée et qui ne peut excéder un mois à compter de la décision ordonnant la mesure ».
Si la date et l’heure de début et de fin de la mesure figurent clairement dans le réquisitoire, la concrétisation de la mesure se déroule sans difficulté tant au niveau du CTIF qu’au niveau des opérateurs de téléphonie. Par contre, lorsque le réquisitoire du magistrat reprend des libellés moins précis tels que « jusqu’au » ou « un mois à partir de », des confusions et erreurs d’interprétation quant à la durée exacte de la mesure ont parfois lieu.     
Pour déterminer la période visée dans le réquisitoire, la police fédérale se réfère dans la majorité des cas à l’article 54 du Code Judiciaire qui précise que : « le délai établi en mois ou en années se compte de quantième à veille de quantième ».  
Il nous a été rapporté par la police fédérale (DJO/TAP) [125] qu’un groupe de travail composé de juges d’instruction, de magistrats des parquets et de représentants de la police fédérale tentent actuellement d’élaborer des standards en matière de réquisitoires de téléphonie afin de parer définitivement à cette problématique.

En ce qui concerne le contrôle de l’application de la loi sur les écoutes téléphoniques, le contrôle simultané de la police fédérale et des opérateurs concernés par le dossier n’a pu se faire que dans le cadre d’une enquête judiciaire menée sous la direction d’un magistrat instructeur. 
Au stade actuel, il n’existe, selon nous, aucun organe de contrôle qui, en dehors du cadre judiciaire, soit habilité à procéder à une vérification des écoutes en cours auprès du CTIF pour s’assurer ensuite de l’exactitude des données auprès des opérateurs de téléphonie. Si le Comité P est compétent pour vérifier la gestion de certaines données administratives auprès du CTIF, il ne dispose pas d’un pouvoir de contrôle à l’égard des « Cellules de coordination de la Justice » instituées auprès de chaque opérateur d'un réseau de communications et de chaque fournisseur d'un service de télécommunications en vertu de l’arrêté royal du 9 janvier 2003 [126] .     
Quant à l’Institut belge des services postaux et de télécommunications (IBPT), le contrôle opéré par cette institution vise la surveillance du spectre et l’usage correct des fréquences octroyées aux opérateurs. S’il entre dans ses compétences de veiller à l’application correcte de la loi du 21 mars 1991 portant réforme de certaines entreprises publiques économiques [127] , l’IBPT ne dispose pas non plus d’un pouvoir de contrôle sur les « Cellules de coordination de la Justice » au sein des opérateurs téléphoniques en ce qui concerne le nombre de mesures (écoute, observation, identification) en cours ou effectuées au profit des autorités judiciaires.

Il nous a semblé indiqué de procéder à une nouvelle visite du CTIF en 2005 afin de vérifier : (1) la mise en service effective de la nouvelle base de données informatisée TANK permettant la gestion des données administratives relatives aux écoutes et observations téléphoniques ; et (2) le bon fonctionnement du système implanté quant aux possibilités de recherches rapides et fiables.

La base de données informatisée TANK, dont la conception a été entamée en août 2004, est actuellement totalement opérationnelle. Celle-ci a été exclusivement conçue pour la gestion des données administratives relatives aux mesures d’écoute. Le système mis en place permet plusieurs possibilités de recherches. Il permet tout d’abord de déterminer avec précision le nombre exact des mesures actives (observations et écoutes) en cours pour chaque jour. Cette recherche peut être sollicitée pour la totalité des chambres d’écoute (les CTI) implantées sur le territoire ou pour une seule. Une distinction peut également être faite entre les mesures d’écoute et les observations en temps réel. L’historique de chaque mesure est également consultable. Il est ainsi possible de retracer la date de début et de fin d’une mesure, ses prolongations éventuelles ainsi que les interruptions avant l’échéance initialement prévue. L’aspect technique de la mesure est également précisé. Le système indique si la mesure est effectuée sur base d’un numéro MSISDN (numéro de téléphone) ou sur base d’un numéro IMEI (numéro de fabrication d’un gsm). Des recherches rétroactives sont bien entendu possibles. Néanmoins, dans l’état actuel des choses, il n’entre pas dans les intentions du CTIF de procéder à l’encodage de tous les anciens dossiers, de sorte que les possibilités de recherche rétroactive ne peuvent se faire qu’à partir du mois d’août 2004 (moment de la conception du système).       
Pour finir, la totalité des documents administratifs (fax, réquisitoires, ordonnances, etc.) relatifs à une mesure sont scannés et donc directement consultables à l’écran.

Le programme TANK a davantage été développé au fil du temps. À présent, il prévoit différents statuts pour les dossiers créés dans le cadre des observations ou interceptions téléphoniques (« actif », « terminé », « secrétariat », « en cours d’archivage », « mise au coffre », « envoi définitif »). Il comprend un module « logging » (journal des opérations) permettant a posteriori de contrôler les utilisateurs (opérateurs) ayant opéré des modifications dans les dossiers d’observation ou d’interception. Le programme TANK pourra recevoir également la gestion administrative des observations et interceptions sur la base d’une adresse IP, tout comme les e-mails. Il dispose d’une carte « fax-scanner » permettant de créer automatiquement un fichier « .tif » lors de l’arrivée d’un fax réquisitoire. Ce fichier « .tif » est lié aux données du TANK relatives à la mesure requise. De la sorte, tout risque de perte d’un document envoyé sur le fax est réduit à zéro.     
Le programme TANK reste bien un outil purement administratif qui permet d’obtenir en quelques instants une vue globale et en temps réel de toutes les mesures actives en Belgique (interceptions et observations). Il ne comporte aucun résultat opérationnel sur les observations ou interceptions réalisées.

Concernant les données stockées dans le cadre des dossiers d’interception ou d’observation, il nous est rapporté que celles-ci sont seulement ventilées à la demande des enquêteurs des services demandeurs. Il arrive par conséquent que des données ne soient pas ventilées et restent conservées au coffre. C’est sans conteste un point à améliorer. Cette situation nous semble en outre contraire à l’article 90septies du Code d'instruction criminelle [128] .

En exécution de la circulaire ministérielle n°061 relative aux frais de justice en matière répressive-téléphonie [129] , le CTIF est investi depuis le 1^er janvier 2006 de la mission de vérifier toutes les factures des opérateurs de téléphonie, au bénéfice du SPF Justice [130] . Une fois contrôlées par le CTIF, les factures sont honorées par les autorités judiciaires compétentes. La prochaine version globale du logiciel TANK intégrera un module spécifique lié à la facturation des frais par les opérateurs de téléphonie. Ce module existe déjà mais tourne dans une application séparée du TANK. Il est utilisé par les opérateurs du CTIF chargés de l’encodage et de la vérification des frais facturés par les opérateurs de téléphonie [131] .

Concernant plus particulièrement la mission de vérification des factures des opérateurs de téléphonie dont est investi le CTIF depuis le 1^er janvier 2006, il nous semble important d’attirer l’attention sur les points suivants :

(1)  Le contrôle exercé par le CTIF porte uniquement sur l’adéquation des libellés et des montants de la facturation par rapport aux montants prescrits (par prestation) par le ministre de la Justice. Ni le CTIF, ni aucun autre organisme n’opère un contrôle sur la réalité des prestations facturées.

(2)  Cette mission de contrôle de la facturation attribuée par le biais d’une circulaire ministérielle constitue une tâche administrative exécutée au bénéfice de la Direction générale de l’Organisation Judiciaire du SPF Justice. Contrairement au prescrit de l’article 25 de la loi du 5 août 1992 sur la fonction de police [132] , cette tâche administrative n’est pas attribuée expressément à un service de police, ni par la loi, ni en vertu de la loi. L’exécution de cette tâche administrative n’exigeant pas l’exercice de compétences de police, elle ne pourrait pas non plus être reprise dans la liste arrêtée de commun accord par les ministres de l’Intérieur et de la Justice [133] . Se pose dès lors la question de la légalité de l’attribution de cette mission.

18.3.  Conclusions

Si le nouveau système TANK semble fournir de sérieuses garanties quant à l’exactitude des données en matière de mesures téléphoniques tenues par le CTIF, il n’en demeure pas moins qu’au stade actuel et à défaut de base légale, ces informations ne peuvent toujours pas être comparées avec les données en possession des différents opérateurs de téléphonie concernés, l’accès à ces données restant conditionné par l’existence d’une enquête judiciaire.

18.4.  Recommandations

Le Comité permanent P tient tout particulièrement à rappeler qu’à ce jour, il n’existe aucun organe de contrôle qui, en dehors du cadre judiciaire, est habilité à procéder à une vérification conjointe des dossiers téléphoniques auprès du CTIF de la police fédérale et des opérateurs de téléphonie.

À l’instar d’autres domaines où d’importants enjeux démocratiques et financiers se dessinent, il importe de dégager une solution pour pouvoir procéder à l’un ou l’autre contrôle en cette matière. En l’espèce, afin de permettre un contrôle permanent de la gestion administrative des écoutes, il serait opportun que le Parlement développe une proposition de disposition en ce sens, par exemple dans le prolongement de la loi du 13 juin 2005 relative aux communications électroniques [134] .

Il nous semble en outre indispensable de soulever la question de la légalité de la circulaire n°061 du ministre de la Justice et de se demander s’il ne serait pas opportun de confier aux greffes des tribunaux correctionnels ou à d’autres fonctionnaires du SPF Justice le soin de vérifier la concordance des factures avec, d’une part, la réalité des prestations effectuées et, d’autre part, les coûts forfaitaires déterminés par prestation. Sans préjudice d’une réflexion approfondie sur la multiplication des tâches dont les fonctionnaires de police estiment de plus en plus devoir être déchargés, on peut se demander jusqu’où doivent aller les tâches administratives à confier aux services de police.

Le Comité envisage de refaire le point sur cette question en 2008 ou en 2009.

19.  Consultations abusives ou suspectes de banques de données

19.1.  Problématique

Le Comité permanent P a choisi de considérer un dossier particulier [135] pour évoquer une question qui le préoccupe particulièrement. Il y apparaît qu’une personne figure tout à fait à tort dans la Banque de données nationale générale (BNG) pour des faits d'atteinte à la protection de la vie privée. Par ailleurs, on se rend compte assez vite que son ex-épouse et/ou ses (anciens) collègues abuseraient de leur accès au registre national pour obtenir des informations sur lui ou sur sa nouvelle compagne. Un autre dossier examiné était lié à cette affaire sur plusieurs points.

19.2.  Enquête

19.2.1.  Introduction

Il est assez rare que le Comité P estime devoir rendre compte dans un rapport annuel d’un dossier plutôt « individuel ». Toutefois, comme nous venons de le préciser, la présente question se pose dans une matière qui se trouve au centre de ses préoccupations telles que définies par la loi. Il s’agit en outre d’un domaine où les situations de ce type sont loin d’être exceptionnelles. Le Comité P a déjà insisté à plus d’une reprise sur cette problématique tout en formulant les recommandations ad hoc. Enfin, le dossier évoqué lui a semblé particulièrement illustratif de la problématique.

Nous pouvons tirer les enseignements suivants de la réponse de la direction compétente à notre demande de coopération : (1) il n'existe aucun système automatisé susceptible de signaler toute consultation abusive des banques de données ; (2) en ce qui concerne notre demande de coopération pour la vérification du caractère opportun et des motivations de certaines recherches, on nous renvoie, sur la base de la directive MFO-3 des ministres de la Justice et de l’Intérieur relative à la gestion de l’information de police judiciaire et de police administrative, aux responsables hiérarchiques individuels et/ou aux gestionnaires fonctionnels des services respectifs. Leur rôle est sans conteste important mais est-ce suffisant vu notamment les enjeux ?         
Dans le contexte du dossier en question, le 24 décembre 2004, les zones concernées ont reçu un courrier leur enjoignant de bien vouloir interroger leurs collaborateurs sur leurs motifs de consultation des banques de données policières pour les entités que nous avons sélectionnées. Plusieurs services ont répondu que certains collaborateurs avaient entre-temps été mutés et ne pouvaient pas nous donner d'informations à ce sujet. Un seul service, le CIA de Gand, a recherché de sa propre initiative les références de dossier pour cette période et a ainsi pu nous fournir une réponse satisfaisante, bien que partielle.          
Les corps ayant accueilli les personnes mutées ont également reçu un courrier.

19.2.2.  Point de vue de la Direction de la banque de données nationale de la police fédérale

En ce qui concerne l'absence d'un système automatisé capable de signaler toute consultation abusive à propos d'une personne ou d'une entité, nous pouvons dans une large mesure partager le point de vue de la Direction de la banque de données nationale (DSB). Ce fait s'explique par la quasi-impossibilité de définir un « abus » pour le traduire en une requête dans la base de données. Quels sont les paramètres à appliquer ? Dix requêtes en un an ? Cent en cinq ans ? Dans quelles applications ? etc.                                                                      
Un projet serait en cours afin de mettre à la disposition des gestionnaires fonctionnels locaux ou fédéraux un système leur permettant d'observer le « profil d'utilisateur » de leurs collaborateurs lorsque cela s'avère nécessaire ou opportun. Un tel outil serait un excellent instrument de prévention en ce qu'il donne un signal efficace à l'utilisateur, qui sait que son « schéma de consultation » est monitoré, signal qui, bien souvent encore, fait défaut dans de nombreux services.   
La problématique a également été mise sur le tapis dans le cadre de l'enquête de contrôle relative à la gestion de l'information au sein de la police intégrée [136] . Nous avions alors proposé à DSB, gestionnaire de la BNG, de modifier un des champs de Portal [137] , qui est actuellement facultatif, en champ obligatoire à remplir avant toute requête dans une banque de données.                                                                                                                 
Cette suggestion ne les aurait pas vraiment convaincus, leur crainte étant de voir certains utilisateurs introduire n'importe quoi dans ce champ et ainsi, dans une certaine mesure, polluer la base de données. Nous y reviendrons infra.    
Nous sommes pour notre part d'avis que rendre le champ justificatif actuel obligatoire constitue un élément clé de la problématique.

19.2.3.  Consultations des services et unités concernées

Après examen des 147 logins, en laissant les doublons ou requêtes non pertinentes de côté, nous obtenons un total de 72 consultations à prendre en compte pour notre enquête dans le dossier particulier examiné.           
Nous déduisons de l'analyse des données disponibles que 48 collaborateurs individuels issus de 39 services différents se trouvent à la base de ces 72 consultations : 9 requêtes au niveau local et 63 au niveau fédéral (en ce compris le niveau déconcentré).
Il faut souligner, une fois de plus et avec force, que deux mois après notre courrier, certains services de police ne nous avaient toujours pas répondu ou n'avaient envoyé qu'une réponse lacunaire. Il s’agit là d’un phénomène finalement assez ordinaire voire caractéristique d’un système plutôt fermé comme la police. Dix services de police ont quand même effectué 39 des 72 requêtes, de sorte que nous n'avons pu nous pencher que sur 33 logins pour examiner les motifs de consultation des banques de données. Il s'agissait de 8 services fédéraux et de 2 zones de police locale.  
Vu le profil de la personne concernée au premier chef et le fait qu'elle soit « connue » dans différentes directions de la police fédérale, il est permis de croire que les fonctionnaires concernés de la police fédérale n'avaient aucune raison objective de la « screener » dans les systèmes informatiques auxquels ils avaient accès.

19.2.4.  Motifs à la base des requêtes et suspects initialement désignés par le plaignant

Partir du principe que, deux ans plus tard, la personne se souvienne du motif d'une requête sans pouvoir le vérifier sur la base de dossiers existant en ISLP ou dans FEEDIS relève, nous semble-t-il, du wishful thinking. Reste encore à souligner qu’à une exception près, aucun des chefs de service à qui nous nous sommes adressés n'a pris l'initiative de vérifier si de tels dossiers existaient.

Aucune motivation n'a pu nous être donnée pour 25 des 33 logins qui ont fait l'objet d'une réponse. Dans 17 cas, on ne s'en souvenait tout simplement plus ou on ne parvenait pas à retrouver une référence de dossier, dans 6 cas, la requête a eu lieu pour des motifs personnels et dans 2 cas, la réponse n'était vraiment pas pertinente.
Dans les 17 cas précités, certains ont déclaré qu'ils ne pouvaient imaginer ni retrouver une raison qui aurait expliqué pourquoi ils auraient fait une recherche sur ces entités spécifiques. Ils laissaient ainsi entendre qu'une tierce personne aurait pu faire usage de leur code d'accès.                                                          
Dans les 6 cas de consultation à des fins privées, nous avons quand même obtenu les explications suivantes : (1) on avait entendu parler du passé d'un individu et on était curieux d'en savoir plus ; (2) on avait un conflit personnel avec le plaignant et on était harcelé par cette personne. Aussi cherchait-on à savoir où elle habitait ; (3) l'intéressé était un ex-collègue et on recherchait son adresse pour reprendre contact.          
Dans le cas des 2 réponses non pertinentes, on nous a donné une description de la tâche à accomplir et on nous a expliqué comment il avait été fait usage des applications informatiques dans ce cadre. On n'a cependant pas pu nous fournir de numéros de dossier.                                                                                              
Pour 8 réponses sur 33 seulement, nous avons pu bénéficier d’une justification relativement satisfaisante accompagnée d'une référence de dossier. Il s'agissait d'une intervention administrative dans 2 cas et d'une intervention judiciaire dans 6 cas.

Un courrier de la Commission de la protection de la vie privée à la base du renouveau de notre enquête expliquait qu’une personne donnée pouvait légitimement soupçonner que ses données dans le registre national étaient utilisées abusivement par deux membres de la police fédérale, Direction générale de la police judiciaire (DGJ). 
Il est apparu en contrôlant les logins que pas moins de treize requêtes avaient été effectuées sur la personne de l’intéressé au sein de la DGJ. Il représentait donc à lui seul 18 % du total des requêtes [138] . Aucun de ces services n'a estimé utile ou opportun de répondre à notre courrier, pas même les directeurs concernés, ce qui pourrait laisser à penser qu'ils ne se sentent pas particulièrement concernés par la problématique ou, pire, par les principes inhérents au policing voulu par le législateur et à l’accountability qui va de pair.

En tout état de cause, il est frappant de constater que de nombreux chefs de service rejettent ni plus ni moins la responsabilité sur le collaborateur individuel. Si d'un côté, on pourrait considérer cela comme correct, il appert de diverses réponses qu'en tant que responsable final, on ne s'occupe pas spécifiquement de cette matière. C'est ce que l'on déduit des cas où on nous a dit ne pas pouvoir répondre à la demande de motivation puisque l'intéressé avait été muté. De telles réponses impliquent que, dans un certain nombre de services ou de zones, on ne tient aucun « journal » des motifs de consultation ou on n'utilise pas les possibilités offertes par Portal en la matière.

19.3.  Conclusion(s)

19.3.1.  Usage abusif des bases de données mises à disposition des services de police

Dans 75 % des occurrences relevées, on ne peut nous donner aucun numéro de dossier ni/ou justification pour le contrôle des personnes privées dans les bases de données policières et externes. Dans 18 % des cas, on peut parler d'usages abusifs à des fins privées [139] .           
On pourrait cependant déduire du présent dossier ainsi que de plusieurs autres dossiers de nature similaire [140] qu'un certain estompement de la norme régnerait au sein des services de police concernant l'utilisation des applications informatiques mises à leur disposition. Nous avons déjà attiré l’attention sur cette question.
Un des derniers dossiers surtout, que nous entendons commenter ici, tendrait à montrer que l'utilisation des bases de données pour satisfaire une curiosité malsaine se serait d’une certaine manière banalisée dans le chef de certains. D'autre part, que pouvons-nous conclure dans ce dossier du manque de réponses et de la faible motivation à mener une enquête interne, si ce n'est que la problématique ne retient pas vraiment l'attention des responsables de la politique policière ?

19.3.2.  Collaborateurs individuels

En ce qui concerne les trois collaborateurs individuels intervenus dans le dossier examiné, qui ont spontanément admis avoir consulté les bases de données pour motifs personnels – mais dont il convient de mettre en exergue l’honnêteté et le sens du respect de la déontologie –, il ne nous a pas semblé opportun de transmettre le dossier aux autorités disciplinaires. D'une part, ces policiers nous ont donné une réponse franche et ouverte, contrairement à beaucoup d'autres, et leurs motifs sont compréhensibles d'un point de vue humain, bien que leur acte ne puisse être cautionné. D'autre part, pour autant que nous le sachions, aucun des trois n'a divulgué ces informations à des tiers de sorte qu'il ne peut être question de violation du secret professionnel.         
Il ne nous semble donc pas judicieux, pour des raisons d'opportunité et autres, de poursuivre nos investigations plus avant.

19.3.3.  Réglementation existante

Au plan pénal, le manque de respect de la vie privée de citoyens ou collègues, notamment mis en lumière dans les deux dossiers évoqués, est considéré comme passible d'une peine en vertu de la législation sur la vie privée.   
Il serait peut-être pourtant opportun, par analogie avec l’article 44/11 de la loi sur la fonction de police, d'y insérer un article spécifique visant les utilisations abusives des informations disponibles.

19.3.4.  Gestionnaires des banques de données policières

À l'occasion d’une autre enquête de contrôle relative à la gestion de l'information [141] , nous avions déjà proposé à la Direction de la banque de données nationale, gestionnaire de la BNG, de rendre obligatoire le champ « Spécifiez le motif de la consultation » de Portal, qui est actuellement facultatif. DSB ne s'est pas vraiment prononcée en faveur d'une telle option car elle craint de voir les utilisateurs introduire n'importe quoi dans ce champ et ainsi polluer la base de données.
Nous ne pouvons partager une telle vision des choses car nous estimons que les gestionnaires fonctionnels, tant au niveau local que fédéral, sont justement là pour veiller à ce que cela ne se produise pas. Le champ obligatoire n'aurait pas seulement un effet préventif. De cette manière, les véritables abus seraient plus aisés à « retrouver » puisqu'on ne pourrait plus se retrancher derrière l'éternelle excuse du « je ne me souviens plus de la raison pour laquelle j'aurais effectué cette recherche ni pour le compte de qui je l'aurais faite ».

Enfin, ne perdons pas de vue que, dans les services de police locaux et déconcentrés, les gestionnaires fonctionnels ont aussi pour tâche de mener, sous la responsabilité finale du chef de corps, des contrôles réguliers de l'utilisation des bases de données.                                                                                             
En outre, ne faudrait-il pas aussi accompagner davantage les membres du personnel en général afin de les convaincre de la nécessité de respecter la vie privée des citoyens et/ou collègues ?                  
Pour arriver à créer cette nouvelle culture, outre les autorités, les responsables hiérarchiques et les cadres moyens, les gestionnaires fonctionnels ont aussi un rôle à jouer, eux qui, trop souvent encore, s'occupent seuls des procédures formelles d'alimentation de la BNG.                                                                             
Enfin, il est à déplorer qu’il n'y ait pas de méthode appropriée non plus en matière de procédures d'utilisation des bases de données. C'est ainsi que l'on ne se délogge pas toujours du système en quittant son poste de travail, ouvrant par là-même la porte à toutes sortes de consultations abusives sous un autre nom. Certains mots de passe semblent parfois être « partagés », ce qui peut aussi déboucher sur des abus.                
Enfin, il arrive qu'une personne effectue des recherches pour le compte de plusieurs autres. Dans de tels cas, aucune question n'est posée et l'identité ainsi que la motivation du demandeur ne sont nulle part consignées.

Sous-section 4 : Mise en œuvre de la politique générale de sécurité dans le prolongement de lois spécifiques, de procédures ou mesures particulières

20.  Discrimination au sein des services de police [142]

20.1.  Problématique

Il importe au Comité permanent P de rendre compte du status quaestionis des enquêtes sur la discrimination dans et par les services de police. En effet, au fil du temps, il s’est efforcé de suivre les problèmes de discrimination, d’intolérance, de racisme et de xénophobie parmi les services et fonctionnaires de police.

La législation en la matière a sensiblement évolué ces dernières années [143] .          
En 2003, le Comité P a réorienté ses démarches en matière de discrimination, de racisme et d’intolérance sensu lato dans le chef de certains membres des services de police. Il a aussi fait un premier point des problèmes et des pistes de réflexion et de solution et, enfin, il a poursuivi la préparation d’une enquête thématique plus approfondie. En 2004, il a procédé à une analyse complète des plaintes qualifiées de racisme ou de discrimination pour les années 2000 à 2003. Cette analyse, intitulée zérotage bis, permet de détecter les accents et tendances que prennent certaines problématiques spécifiques en matière de fonctionnement des services de police. Elle a fait l’objet d’un rapport distinct.    
Une enquête thématique sur la discrimination interne aux services de police a également été entamée. L’objectif est de suivre les activités entreprises par la police intégrée concernant la problématique du racisme et de la discrimination dans les services de police et, plus spécifiquement, le plan d’action en la matière [144] . Un comité d’accompagnement ad hoc [145] suit la réalisation de ce plan d’action.

20.2.  Enquête

Nous avons des contacts réguliers avec la cellule égalité des chances de la police fédérale (DGP/DPI/D) et suivons l’avancement du plan d’action Diversité et ses projets annexes.     
Nous avons également reçu depuis notre rapport antérieur [146] diverses documentations complétant notre enquête précédente.

20.2.1.  Suivi du plan d’action

Selon nos interlocuteurs, la dernière version connue du plan d’action est celle du 16 août 2005. Le Comité d’accompagnement pour le développement d’une politique de la diversité au sein de la police s’est notamment réuni le 18 novembre 2005. Ses membres ont regretté l’absence du représentant du Centre pour l’égalité des chances à cette réunion, ce qui bloquerait quelque peu le plan d’action car le Centre, outre le fait qu’il soit partie prenante, dispose d’un know-how important et a souvent des propositions qu’il peut être utile d’intégrer au plan d’action.    
Comme l’a souligné le Commissariat général/Direction du fonctionnement et de la coordination de la police fédérale (CG/CGC), il est difficile de détecter les modifications et retards au plan initial sur la base du document produit. Lors de notre analyse, nous avons pu observer que des actions sont toujours en passe de réalisation alors que l’échéance initiale est dépassée. Les raisons de ces différents retards sont parfois indépendantes de la volonté des pilotes.   
Il nous semble à ce sujet que, sans l’utilisation des indicateurs, on ne peut se prononcer sur l’éventuelle mise à mal du plan suite aux retards, surtout que les actions sont très diversifiées et visent des publics cibles différents. Par ailleurs, le plan était dès le départ évolutif. Des projets ont été abandonnés avec le temps ou sont venus se rajouter. Ainsi le projet de recrutement de personnes mal voyantes au profit des PJF pour les écoutes téléphoniques, qui est récemment venu s’insérer dans le plan.

Par le passé, nous avions déjà fait remarquer que le plan d’action, nonobstant son caractère évolutif, doit garder une certaine cohérence, conserver une approche logique et toujours viser à atteindre les objectifs initialement fixés.   
Nous relevons que des actions sont surtout hypothéquées pour des raisons budgétaires. Le plan n’a pas nécessairement été couplé au cycle budgétaire et les moyens sont demandés au fur et à mesure. Il faut alors établir ou revoir les priorités en fonction des budgets disponibles.                                                 
Soulignons en outre que les indicateurs n’ont pas encore fait l’objet de mesures. Certains d’entre eux pourraient déjà être utilisés, le plan datant de 2003. Nous constatons à ce sujet que tous les indicateurs ne sont peut-être pas facilement exploitables. Comment mesurer par exemple le nombre de fonctionnaires d’origine allochtone recrutés dans la police [147]  ? Qu’est-ce qu’un allochtone ?                                                                             
La plupart de nos interlocuteurs reconnaissent la difficulté de répondre à de telles questions. Peut-être pourrait-on prendre les mêmes définitions que celles qui ont servi à déterminer les groupes cibles.             
Nous suggérons dès lors que DPI redéfinisse ces indicateurs avec les pilotes afin qu’ils permettent de réellement mesurer l’impact des actions sur le développement de la diversité. Il est pourtant difficile de prouver l’origine d’un résultat lorsqu’on joue sur la culture de l’organisation.

20.2.2.  Réseau diversité

La priorité est clairement mise sur ce projet du plan d’action. Après avoir consulté les zones de police et la police fédérale, 15 francophones et 20 néerlandophones volontaires ayant des connaissances spécifiques en matière de diversité ont été retenus. Ils constituent donc à ce stade le réseau. Une première réunion entre ces personnes a eu lieu le 15 novembre 2005 afin d’affiner les objectifs, modes de fonctionnement, tâches, statuts, etc.                    
Pour fin janvier 2006, en collaboration avec la Direction générale de l'appui opérationnel/ Direction de la télématique (DGS/DST), une plate-forme commune de communication aurait dû être mise sur pied. Elle devait prendre la forme d’un réseau intranet ou d’un site Internet ayant l’avantage d’être consultable en tout lieu afin de relier les personnes ressources dispersées sur tout le territoire. Cet outil devait être réservé aux membres du réseau diversité et comporter notamment un forum de discussion. En parallèle devait aussi être développée pour juin 2006 la base de données sous forme de site d’information au profit de tout le personnel de la police intégrée. Le site était censé prévoir des rubriques telles que « Événements » (séminaires, conférences, formations, etc. en la matière), « FAQ » et « Bonnes pratiques ».                                                                                                                  
Pour ne pas parceller l’information ou la communication de la « direction » de la police fédérale ni donner l’impression que la matière vient s’ajouter en surplus par rapport à d’autres, il convient de se demander s’il n’est pas préférable d’inclure ce site dans celui de la direction du personnel hrpol.be.                                 
La police fédérale a encore sollicité un budget pour obtenir le concours de l’ULg et de la VUB en matière de coaching du réseau diversité. Il s’agit là de bonnes initiatives in spe.

20.2.3.  Collaborations externes

L’enquête sur le bien-être au travail, réalisée en collaboration avec la KUL et l’UCL, était toujours en cours lors de notre dernier contact avec le service concerné [148] . Le dépouillement des questionnaires envoyés aux services de police est terminé pour la KUL. L’analyse globale des résultats sera réalisée une fois les données de l’UCL obtenues.
La police fédérale a collaboré, en échange d’une communication active des résultats, à une étude menée par l’ULB sur le vieillissement des travailleurs.
Signalons encore qu’en matière de harcèlement, le conseiller en prévention de la police fédérale mène une enquête interne afin d’élaborer le plan de prévention imposé par la loi Onkelinx [149] complétant la loi sur le bien-être au travail du 4 août 1996.

Le succès des formations de pre-entry training s’est essoufflé il y a deux ans, surtout en Flandre [150] , si bien qu’elles ont été remises en cause. Fin 2004, une évaluation de ces formations a eu lieu avec DGP/DPI. Le choix a été fait de garder la formule de formation originelle de 4 mois, en la complétant toutefois par une alternative de deux modules : communication et langue. Il sera possible pour le public cible de choisir la formule initiale ou l’un et/ou l’autre module, plus léger en termes de coût et d’intensité. En Région flamande, la formation de 4 mois ne devrait plus être donnée, au contraire des Régions wallonne et bruxelloise. Les Fonds d'impulsion à la politique des immigrés (FIPI) délivrés depuis 1996 en vue de soutenir cette initiative pourraient par ailleurs être supprimés, les gestionnaires du fonds argumentant qu’il s’agit d’un fonds d’impulsion et non de soutien.
En cas de perte de ces ressources, la police fédérale devra se prononcer sur le maintien ou non du projet.
Il importe encore de souligner qu’une nouvelle circulaire des procureurs généraux invitant les policiers à enregistrer le caractère raciste d’un acte dans les procès-verbaux est désormais d’application. DGP/DPIC est chargé, pour la police intégrée, d’informer le personnel de cette circulaire et de sa mise en pratique.
Cette nouvelle circulaire devrait théoriquement avoir un impact sur le nombre de plaintes pour racisme/discrimination, notamment au Comité P. En effet, on devrait retrouver, le cas échéant, la classification racisme dans tous les procès-verbaux des services de police. Dès lors, la plainte d’un citoyen contre un policier pour divers faits à connotation indirectement raciste sera en principe enregistrée dans les services de contrôle interne avec cette qualification. Ce n’était peut-être pas toujours le cas avant (faits de coups et blessures simples par exemple).
Le nombre de plaintes en la matière parvenant à notre institution selon les articles 14bis et 26 pourrait s’en ressentir. Nous en tiendrons compte dans nos analyses futures sur la discrimination externe.

20.3.  Conclusions et perspectives

Le plan d’action poursuit son développement dans beaucoup de domaines. Il est réadapté continuellement pour tenir compte d’un timing plus réaliste. Cependant, il présente la caractéristique, selon la volonté de départ, d’être évolutif. Le défi est alors, selon nous, de maintenir la poursuite des objectifs initiaux et de conserver une approche intégrée des actions entreprises. Le financement des actions d’autre part pose parfois problème car toutes ne sont pas nécessairement budgétisées. Par ailleurs, le plan doit conserver sa lisibilité comme l’a indiqué l’un des pilotes. DGP/DPI devrait produire un document détaillant plus clairement les actions retardées ou postposées.

Il ressort des entretiens que les indicateurs ne sont pas encore utilisés et qu’ils sont peut-être définis de manière trop incertaine. Il nous semble adéquat que les différents pilotes redéfinissent la manière de mesurer l’impact du plan d’action.  
En matière de communication et de gestion du personnel, le plan pourrait être présenté d’une manière intégrée par la Direction générale du personnel. La fin du financement des pre-entry trainings par le FIPI devra constituer l’occasion pour la police fédérale de se prononcer sur les résultats et l’opportunité de poursuivre cette activité.  
Finalement, le réseau diversité est en bonne voie puisque ses membres ont été déterminés et que les outils de communication sont progressivement mis en place.

Le Comité permanent P procédera à une enquête de suivi en 2007-2010.

21.  Registres locaux des armes à feu et registre central des armes [151]

Les problèmes relevés par le Comité permanent P lors de son enquête de contrôle relative aux registres locaux des armes à feu et au registre central des armes (RCA) avaient déjà été identifiés par les responsables fonctionnels du registre central des armes au sein de la Direction de la banque de données nationale (DSB) de la Direction générale de l’Appui opérationnel (DGS). Différentes activités ont déjà été exécutées tandis que d’autres sont planifiées et doivent encore être menées par cette direction afin d’améliorer la traçabilité des armes à feu en Belgique.                                                                                                                                          
En effet, depuis sa création en 1989, le registre central des armes n’a pas bénéficié de toute la capacité nécessaire à l’exécution de l’ensemble de ses missions. Cet état de fait est d’autant plus regrettable que ce service a toujours été confronté à un volume important de données à traiter dans une matière très spécifique. Depuis son transfert à la police fédérale en janvier 2001, le registre central des armes a quand même vu son effectif doubler progressivement, ce qui lui a permis de réaliser un certain nombre de tâches et d’améliorer ainsi la qualité des données. Par ailleurs, un plan d’action visant à poursuivre les améliorations déjà initiées a été élaboré. Les grandes lignes de ce plan d’action, qui s’inscrit en grande partie dans le projet d’information opérationnelle (PIO) prévu dans le plan national de sécurité 2004-2007, sont : (1) la mise à disposition d’un guide d’utilisation du registre central des armes sur l’intranet « gestion de l’information opérationnelle » accessible à tous les policiers ; (2) la continuation et la finalisation du projet « nouveau registre central des armes », qui constituera un saut qualitatif important pour le traitement des données.                                                                                                                  
En matière d’enregistrement des armes, l’enquête de suivi sur la sécurité des armes et munitions dans les zones de police a également mis en évidence le fait que de nombreuses armes de police pourraient ne pas figurer dans le registre central des armes. Dans ce domaine aussi, des inspections régulières s’imposent, tant au niveau de la hiérarchie que, nous semble-t-il, de l'Inspection générale de la police fédérale et de la police locale à laquelle le ministre de l’Intérieur pourrait demander de suivre les développements de la problématique.

Section 3 : Efficacité et coordination

22.  Statistiques de criminalité interpolicières [152]

22.1.  Problématique

Compte tenu de l’importance de cette matière et de l’intérêt qu’elle suscite, notamment auprès de la Commission chargée de son accompagnement parlementaire, le Comité continue de s’y intéresser. C’est dans ce cadre qu’il a réalisé un nouveau status quaestionis dans le cadre du dossier « Statistiques de criminalité » et, ce faisant, a procédé à une actualisation de la situation dans le prolongement des suivis effectués en 2003 et 2004.

Fin 2002, la pertinence des chiffres de criminalité pour 2000 et 2001 ainsi que les comparaisons effectuées sur la base de ceux-ci ont fait l’objet d’une polémique. La commission spéciale chargée de l’accompagnement parlementaire du Comité P a diligenté une enquête de contrôle relative à la manière dont les chiffres de criminalité étaient établis afin que les recommandations nécessaires soient formulées en vue d’arriver à un enregistrement et un traitement corrects des données de criminalité. À cet égard, nous pouvons constater que la polémique relative à la fiabilité des statistiques criminelles ressurgit de manière assez récurrente à chaque nouvelle publication des chiffres par la police fédérale [153] .

À l’occasion du premier rapport intermédiaire approuvé le 10 mars 2003 par la Commission parlementaire d’accompagnement, le Comité permanent P s’était attaché à vérifier, dans le cadre de la réforme des polices et en tenant compte de la manière dont les données étaient récoltées, travaillées, exploitées et mises à disposition, si les statistiques policières criminelles permettaient au Parlement et aux autorités responsables de l’établissement du plan de sécurité de se constituer une image fiable des phénomènes de criminalité, du fonctionnement des services de police et de leur évolution dans le temps.
En 2003, une enquête complémentaire consistant en un suivi général de l’évolution des flux d’informations et des mesures prises en vue d’améliorer la situation en matière de production de statistiques criminelles a été réalisée. À cette occasion, on a observé la mise en œuvre de diverses initiatives au niveau de la police fédérale dans le but d’améliorer la production des statistiques policières criminelles. Il s’agit notamment d’une nouvelle approche visant à mettre en commun toutes les informations issues des banques de données disponibles afin d’accroître l’exhaustivité des faits enregistrés et la fiabilité des chiffres. Le recours à cette approche était révélateur du fait que l’on n’avait pas encore pleinement confiance dans l’exhaustivité et dans la fiabilité des données disponibles.      
En 2004, une nouvelle évolution favorable dans le cadre de la production des chiffres de criminalité a pu être observée. En utilisant un outil statistique développé avec des experts universitaires, l’exhaustivité des données a été analysée de manière plus fine et le moment le plus propice pour produire des chiffres fiables a été déterminé. En outre, la mise en œuvre au niveau de la police fédérale de diverses initiatives annoncées précédemment, notamment dans le cadre du plan national de sécurité, a pu être observée. On pense plus particulièrement à la création d’un système de gestion de qualité pour les informations opérationnelles et statistiques et à l’implantation d’un outil informatique permettant l’exploitation statistique des données aux niveaux local et fédéral.

22.2.  Enquête

22.2.1.  Méthodologie

Le Comité a notamment rencontré le directeur général de la Direction générale de l’appui opérationnel ainsi que le Directeur de la Banque de données nationale générale à qui il a demandé, dans le prolongement de la première partie de l’enquête 2005, des compléments d’information après avoir pris connaissance des différents documents publiés par la police fédérale. Le Comité a également eu un contact complémentaire avec le Directeur de la DSB dans le cadre de la publication des chiffres 2006.

Le suivi de la situation en matière de production de statistiques criminelles a été effectué en vérifiant : (1) l’évolution globale et générale de l’alimentation de la Banque de données nationale générale ; (2) les initiatives développées dans le but d’améliorer la production des statistiques policières criminelles ; (3) les circonstances dans lesquelles les statistiques de criminalité sont produites, si elles présentent un caractère utilisable dans le cadre du fonctionnement policier et si elles sont bien de nature à rencontrer les besoins policiers ; (4) la mise en œuvre des mesures prévues dans le cadre du plan national de sécurité, plus particulièrement celles qui ont pour vocation de créer un système de gestion de qualité pour les informations opérationnelles et statistiques.

22.2.2.  Flux d’informations

La transmission par disquettes des données par les zones de police locale dans le cadre de l’ancienne banque de données statistiques du SGAP (SPC) se poursuit étant donné qu’elles fournissent à DSB un moyen de contrôle important quant au niveau d’exhaustivité de la BNG.                                                                      
Afin de compléter les chiffres de la BNG et, partant, de donner l’image la plus complète possible de la criminalité enregistrée par les services de police, DSB continue à procéder à la mise en commun des données de la BNG avec celles des SPC et celles des banques de données archives du niveau local (PIP, mini-PIP, Polis Brigade et ISLP).                                                                                                                                               
L’apport des différentes banques de données à l’exhaustivité des données de criminalité prises en compte pour la publication des chiffres 2006 est synthétisé dans le tableau ci-dessous.

Tableau 2  : Apport des différentes banques de données [154]

22.2.3.  Production des chiffres relatifs à la criminalité enregistrée au niveau fédéral

L’approche initialisée par la Direction de la banque de données nationale en 2004 a été poursuivie lors de la production des chiffres de criminalité en 2005 et 2006. Pour mémoire, il s’agit de la détermination du moment de comptage idéal à partir duquel l’adjonction de nouvelles données n’a plus d’influence sur les conclusions en termes de tendance. Ce moment est déterminé en se basant sur une approche statistique [155] développée en collaboration avec les chercheurs universitaires [156] . Pour ce faire, les banques de données utilisées sont clôturées en même temps, au moment propice, et les doublons sont supprimés lors de la fusion des données issues des différents systèmes d’enregistrement.

En 2006, un comptage relatif aux faits commis en 2005 a été effectué et les données pour les années précédentes (2000, 2001, 2002 et 2003 et 2004) ont été recomptées [157] afin de permettre la comparaison. C’est l’apport de nouvelles données dans le système informatique qui explique les divergences constatées par rapport aux données publiées les années précédentes.     
En se basant sur la détermination du moment de comptage optimal pour la production des chiffres, la police fédérale a également pu raccourcir une nouvelle fois ses délais de publication de chiffres partiels, ce qui constitue une première. Les chiffres ont été publiés au mois de mars 2005 pour le premier semestre 2004 et les premiers semestres des années précédentes. Les chiffres relatifs au premier semestre 2005 ont fait l’objet d’une publication dès le mois de décembre 2005. Finalement, les chiffres relatifs à l’ensemble de 2005 étaient disponibles dès mai 2006 [158] .          
Le système de prédiction des chiffres basé sur l’exhaustivité des données calculée statistiquement en fonction de l’expérience des années antérieures a été poursuivi. Les calculs de prédiction sont fournis par la police fédérale en même temps que les chiffres réels issus du comptage proprement dit. Un affinage de la méthode de prédiction est par ailleurs en cours, en collaboration avec les instances universitaires précitées. Celui-ci vise une meilleure prédiction en ce qui concerne les chiffres relatifs aux figures criminelles, aux catégories d’infraction ainsi qu’aux différentes zones de police.   
Le tableau ci-dessous reprend les chiffres annuels publiés ainsi que les différences constatées entre les comptages réalisés.

Tableau 3 : Chiffres annuels publiés et différences au comptage [159]

Une autre donnée intéressante à considérer en matière de fiabilité des données est l’évolution de la différence existant entre les chiffres fournis lors de l’année de première publication et l’année suivante, après recomptage des données. Le tableau ci-dessous reprend cette variable.

Tableau 4 : Différence entre les chiffres fournis lors de l’année de première publication

22.2.4.  Autres initiatives en vue d’améliorer la production de statistiques criminelles

Les autres initiatives développées par la police fédérale s’inscrivent essentiellement dans le cadre du plan national de sécurité 2004-2007 en relation avec le thème stratégique relatif à la gestion de l’information opérationnelle et de la télématique commune au sein de la police intégrée [162] .

Certaines initiatives amorcées précédemment par DSB dans le cadre du système de gestion de la qualité des informations ont été abandonnées en raison de l’évolution favorable de la situation ou par opportunité. Il s’agit notamment du screening CIA semestriel, des cercles de qualité comprenant des représentants des CIA [163] et des polices locales et de la procédure d’examen direct des données informatiques au niveau des serveurs ISLP. En lieu et place, un tableau de bord est élaboré par la DSB avec le concours d’un expert de la police locale. Celui-ci permet d’effectuer le suivi des flux d’informations. Ce tableau de bord, établi par zone de police et communiqué à l’autorité policière locale, reprend différentes données relatives aux flux d’informations. On y trouve notamment l’exhaustivité des données transmises, leur complétude sur le plan des modus operandi et des variables d’enregistrement, leur exactitude, la fréquence du flux d’informations vers la BNG, le respect des règles prévues par la circulaire MFO-3, la stabilité des informations transmises, etc.

L’outil informatique datawarehouse a été implanté au niveau de toutes les zones de police locale. Il permet d’exploiter les données de gestion de sorte que la police locale est à même d’exploiter ses propres données à partir du fichier d’analyse des données locales transmis par la police fédérale [164] . Le datawarehouse a également été implanté au niveau de 22 CIA sur 27. Deux membres de chaque zone de police ont été formés à l’utilisation du logiciel [165] . Une deuxième session de formation visant à satisfaire aux besoins complémentaires exprimés par les zones de police locale s’est déroulée au cours du premier semestre 2006.

Deux initiatives particulières favorisant la collaboration et la coordination entre le niveau policier fédéral et local ont été développées : des figures criminelles ont été définies et une Help Line a été créée.              
Le groupe œuvrant à la définition des figures criminelles a poursuivi son travail de sorte que 80 % de celles-ci ont été arrêtées. Les travaux devraient se terminer pour la fin du deuxième trimestre 2006. À cette occasion, la police fédérale s’attache également à la définition d’un concept de taux d’élucidation en examinant notamment les définitions utilisées dans les pays voisins. La Help Line destinée à répondre aux difficultés et questions des services de police fonctionne au niveau de DSB depuis septembre 2004. Il s’agit d’une aide destinée essentiellement aux gestionnaires fonctionnels des zones de police locale par l’intermédiaire des CIA. L’utilisateur local (policier) rencontrant un problème en relation avec l’alimentation de la BNG est invité à s’adresser à son gestionnaire fonctionnel qui, s’il ne trouve pas de solution, s’adresse au CIA local qui peut, lui-même, le cas échéant, s’adresser à la Help Line. Si un problème fonctionnel est détecté, une solution est recherchée par la DSB.

22.3.  Analyse

Dans le cadre de la production des statistiques criminelles, on peut observer que la part prise par les données issues des banques de données autres que la BNG dans la production des statistiques diminue fortement en raison notamment de l’uniformisation du système informatique intégré [166] .
L’idéal serait de pouvoir disposer de toutes les données nécessaires en temps utile pour pouvoir produire des chiffres fiables. Étant donné que l’exhaustivité totale des données constitue une utopie [167] , l’approche consistant à fixer un moment idéal pour produire les chiffres de criminalité relatifs à une certaine période a le mérite de la transparence. La méthode dorénavant utilisée par la police fédérale pour produire les chiffres de criminalité s’appuie sur la totalité des données disponibles, sans extrapolations. L’évaluation statistique du moment optimal pour produire les chiffres de l’année et, parallèlement, l’estimation d’un degré d’exhaustivité des faits enregistrés nous paraissent être une approche correcte soutenue par la collaboration avec des experts universitaires qui garantissent son sérieux. Plus qu’une simple péripétie destinée à régulariser une situation déficiente sur le plan de l’exhaustivité et de la fiabilité des données, il s’agit d’une méthode structurelle visant à s’assurer que le déroulement de l’alimentation de la BNG s’effectue correctement et donc que les données sont valides.          
Toutefois, même si le degré d’exhaustivité général des données s’améliore considérablement, les chiffres publiés (surtout les plus récents) doivent toujours être traités avec prudence. Il convient, en effet, d’avoir à l’esprit les restrictions d’utilisation formulées clairement dans la note d’accompagnement et la note méthodologique de la police fédérale [168] ainsi que l’existence de prédictions basées sur l’exhaustivité des données enregistrées les années précédentes. Ces deux éléments constituent à eux seuls un signal sans équivoque devant attirer l’attention sur la fiabilité relative des chiffres produits, même si le degré d’exhaustivité des données est élevé et s’améliore encore.

On constate également une tendance positive portant sur trois années consécutives en ce qui concerne la différence entre les chiffres fournis lors de l’année de première publication et l’année suivante. Cette différence est ainsi passée de 7,19 % à 2,01 % entre 2001 et 2003. En outre, les responsables de la police fédérale estiment que le reliquat de faits attendu suite au calcul des prédictions est en réalité moins important que prévu. La rapidité d’introduction des données par les polices locales dans la BNG s’améliore également.

La publication de chiffres sur base semestrielle constitue un progrès mais aussi une limite que les responsables de la police fédérale n’entendent pas dépasser étant donné qu’il n’y a, semble-t-il, pas de demandes de l’autorité pour des publications plus rapides ou portant sur des périodes plus courtes (trimestrielles par exemple). Compte tenu du fait que toutes les zones de police ainsi que les unités décentralisées de la police fédérale disposent des downloads de leurs données leur permettant de procéder à leurs propres analyses, cette limitation ne paraît pas porter préjudice. On notera également que les chiffres publiés par la police fédérale, tant semestriels qu’annuels, ne peuvent en aucun cas être comparés ipso facto avec des chiffres qui seraient produits localement. En effet, les conditions de production (période de référence, clôture de la banque de données, définition des variables, exhaustivité des données, etc.) ne sont pas forcément les mêmes aux niveaux fédéral et local et peuvent conduire à des divergences. C’est d’ailleurs une des raisons pour lesquelles DGS/DSB ne publie pas de chiffres relatifs aux entités locales, afin de ne pas engendrer les polémiques que généreraient des comparaisons maladroites et non fondées [169] .

À l’occasion de la publication des chiffres de criminalité, DSB effectue des comparaisons en calculant la différence entre une année déterminée et la dernière année pour laquelle on dispose de chiffres (2005). Il s’agit d’une pratique quelque peu contradictoire puisque la police fédérale estime [170] pour sa part que les comparaisons avec les chiffres de la dernière année sont prématurées, l’exhaustivité des données étant jugée insuffisante même si les tendances constatées sont vraisemblablement correctes pour certaines catégories d’infraction [171] . Nous pensons, en effet, que ces comparaisons entre deux années, même si elles peuvent présenter une certaine pertinence pour certaines catégories d’infraction ou figures criminelles en raison de l’importance de la variation des chiffres, sont de nature à induire des interprétations fausses en ce qui concerne d’hypothétiques tendances [172] .

L’implantation d’un outil informatique permettant d’exploiter les chiffres disponibles aussi bien au niveau local qu’au niveau fédéral permet d’homogénéiser les commentaires sur la criminalité enregistrée. Par la disponibilité d’un download commun contenant les faits enregistrés dans la BNG, le fédéral et le local disposent des mêmes données, même si ce n’est pas toujours au même moment.          
Un suivi efficace de l’alimentation de la BNG au niveau des zones de police locale est une condition essentielle à la fiabilité des données. L’instauration d’un tableau de bord pour ce faire nous paraît une initiative appréciable.

L’exhaustivité des chiffres relatifs à la criminalité enregistrée fait l’objet d’un examen basé sur une approche statistique développée en collaboration avec des experts universitaires de manière à déterminer le moment le plus propice pour produire des chiffres de criminalité fiables. Il est désormais possible d’évaluer et d’analyser plus finement le niveau d’enregistrement des faits et de déterminer le moment le plus propice pour produire des chiffres de criminalité fiables. Nonobstant ces progrès, il convient de souligner à nouveau que la criminalité enregistrée ne constitue qu’une partie de la criminalité réelle et que les chiffres publiés ne sont qu’une source parmi d’autres pour l’analyser et l’évaluer.
Une évolution positive des initiatives visant la création d’un système de gestion de qualité pour les informations opérationnelles et statistiques a été observée. L’implantation au niveau local de l’outil informatique permettant l’exploitation statistique des données est terminée. Il en est pratiquement de même au niveau fédéral.

22.4.  Recommandations

La police intégrée dispose actuellement de chiffres considérés comme fiables pour cinq années consécutives (2000 à 2004). Il est dès lors possible d’esquisser des tendances dans l’évolution des différents phénomènes de criminalité. Cette approche, selon les tendances à long terme, est, nous semble-t-il, susceptible de mettre fin aux polémiques récurrentes concernant les comparaisons simples entre deux années de référence (les deux plus récentes) qui peuvent être complètement aléatoires. Bien que DGS/DSB se dise favorable à cette manière d’aborder les choses, une certaine réticence est ressentie pour la mise en œuvre de cette approche. Les responsables fédéraux estiment en effet qu’en dégageant des tendances de criminalité, ils feraient un pas vers une interprétation des chiffres alors qu’ils s’y refusent, celle-ci devant se faire essentiellement au niveau local en confrontant les données de contextualisation (différents facteurs intervenants) aux chiffres produits.       
Pour notre part, nous pensons que le dégagement de tendances réelles, sans les expliquer, est une opération neutre si elle est fondée statistiquement. Cette solution paraît éminemment préférable au simple constat d’une différence entre deux chiffres n’apportant aucune information fiable.

Compte tenu du caractère nécessairement limitatif que revêt l’information apportée par les chiffres de la criminalité enregistrée, nous ne pouvons que plaider également pour une approche plus systématique et régulière de l’évaluation du chiffre noir pour certains des phénomènes les plus significatifs en Belgique, donnée qui devrait également permettre de relativiser les chiffres publiés.

23.  Astrid [173]

23.1.  Problématique

L'enquête de contrôle Astrid, qui a débuté en 2003, a pour objectif de : « Suivre et évaluer le fonctionnement du système de communication ASTRID (All-round Semi-cellular Trunking Radiocommunication Integrated Dispatchings) à destination de la police – et par extension des services de sécurité en général. Ce suivi s'inscrit dans le prolongement de l'enquête de contrôle qui avait été réalisée sur le fonctionnement des appels au numéro d'urgence 101 » [174] .                                                                                                                        
Concrètement, il s'agit de répondre aux questions que sont la plus-value du projet de communication Astrid, quand et comment il peut être maximalisé.

Les opérations et questions évoquées ci-après, posées pendant l'enquête, doivent notamment permettre d’établir si la mise en place d'Astrid entraînera réellement une meilleure coordination entre les services de police et si cela leur permettra de travailler de manière plus efficiente et efficace : (1) quelles sont les modalités de la mise en place d'Astrid sur l'ensemble du territoire ? (2) quel est le timing de la mise en place (ralentie) et quelles en sont les raisons ? (3) quels sont les possibilités de fonctionnement et les problèmes du système (les problèmes 101 seront-ils ainsi résolus ?) ? (4) une visite aux divers acteurs concernés par la mise en place d'Astrid.    
Les questions ont été adaptées et/ou de nouvelles ont été ajoutées au fil de la progression de notre enquête : (1) quelle est la situation par province ? (2) quel est l'apport de la s.a. Astrid ? (3) dans quelle mesure la coopération transfrontalière avec Astrid est-elle organisée avec les pays voisins ? (4) comment se déroule la coopération interdisciplinaire ? (5) qu'en est-il de certaines situations spécifiques (LPA BRUNAT, CIC-RBC, C 2000 (Pays-Bas)) ? (6) quelle est la plus-value d'Astrid lors des grands événements ?

23.2.  Enquête

23.2.1.  Méthodologie

Pour se faire une meilleure idée des questions soumises durant l’enquête, les différents partenaires et utilisateurs potentiels du projet Astrid ont été contactés et/ou interrogés : (1) la s.a. Astrid ; (2) différents services de la police fédérale et locale ; (3) la Direction générale de l'appui opérationnel/Direction de la télématique/Département des radiocommunications (DGS/DST/DTRC) et plus particulièrement les personnes qui mettent en œuvre le projet de police pour l'implémentation d'Astrid (P²IA) ; (4) différents CIC opérationnels et non opérationnels ; (5) la Gezamenlijke Meldkamer de Zélande (système C 2000).

23.2.2.  Constatations

Il est apparu clairement, durant notre enquête en 2005, que l'implémentation du projet Astrid au sein de la police intégrée gagne en fluidité. Les nombreux acteurs concernés prennent lentement mais sûrement conscience de la valeur ajoutée que représente ce système de communication de pointe. Les opportunités et avantages du projet Astrid, tant du point de vue des moyens radio (sécurité, fiabilité, groupes de conversation) qu'au niveau des CAD et des CIC (appui, coordination, suivi, instrument politique), peuvent sans conteste apporter beaucoup au nouveau paysage policier.

L'implémentation du système ne se fait cependant pas toujours à la même vitesse.         
En Flandre, les centres d'information et de communication (CIC) sont pour ainsi dire opérationnels, bien que leur apport se limite encore à la gestion des grands événements annoncés ou à l'information simultanée de différents services de police. Le développement technique et opérationnel ainsi que l'optimalisation de l'implémentation du système sont en cours mais il subsiste encore un certain nombre de problèmes liés au personnel. Dans une moindre mesure, il faut aussi compter avec les difficultés qui se posent au niveau de la couverture radio. Mais, à cet égard, il faut savoir que des mâts supplémentaires seront encore installés. L'input de toute une série de plans dans le système CAD (computer aided dispatching) prend également forme. Hormis quelques grandes villes, la plupart des zones ont décidé de confier leur dispatching au CIC. Les services de police ont aussi pris conscience de la valeur ajoutée liée au projet et se disent relativement satisfaits de l'utilisation des nouveaux moyens radio. L'un des grands avantages du système se marquera d'ailleurs clairement lors de la mise en service des terminaux de données mobiles (MDT).

À Bruxelles, la situation évolue positivement également. Nonobstant la spécificité de la situation, on a même enregistré certains progrès. Le CIC-RBC est opérationnel depuis mai 2005 et, depuis, il s'occupe du dispatching pour la police fédérale. La conférence des bourgmestres a donné le feu vert à l'installation du matériel des dispatchings zonaux. Cette phase devrait être terminée à l'automne 2006, ce qui permettra au call-taking 101 d'être repris par le CIC. Entre-temps, il serait souhaitable de résoudre aussi le problème du personnel.

En Wallonie, les CIC ne sont que très partiellement opérationnels, leur implémentation accusant un sérieux retard par rapport à la Flandre. Cette situation s'explique non seulement par une couverture radio insuffisante et par un déficit en personnel mais peut-être aussi par un certain désintérêt de la part des autorités administratives et policières. Le démarrage (partiel) de l’ensemble des CIC est toutefois prévu pour la fin 2005. La Wallonie se trouve donc clairement dans une phase de lancement et de familiarisation.

Un autre facteur de ralentissement réside dans le fait que les zones de police posent énormément d'exigences au CIC et que de nouveaux besoins opérationnels surgissent chaque jour. Ceux-ci doivent être étudiés sur le plan technique, puis implémentés par P²IA en concertation avec la s.a. Astrid, et cela sans dépasser la marge budgétaire pour le moins serrée mise à leur disposition. Ces réalisations ont toutefois leur prix, en temps et en énergie, et donnent justement lieu à de nombreuses discussions quant à celui qui en supportera les coûts.
En ce qui concerne la coopération interdisciplinaire, il semble qu'elle connaisse de sérieuses avancées grâce à la concertation poussée et constructive entre les différentes disciplines. Le premier team multidisciplinaire spécialisé dans la politique à suivre a été mis sur pied et le centre de dispatching intégré prendra bientôt forme. Aux Pays-Bas, nous avons pu voir un plan de marche inverse, plus précisément, nous avons vu comment différentes disciplines se sont rassemblées, chacune avec ses propres (anciens) moyens radio et comment ensuite seulement a été mis en place un (nouveau) système de radiocommunication intégré (C 2000).
De grands progrès ont été réalisés dans le domaine de la radiocommunication transfrontalière. Le projet se défend sur le plan technique mais, vu son prix très élevé, on ne s’attend pas à des résultats concrets à court terme, à moins que les budgets nécessaires puissent être dégagés.           
Le problème de la direction opérationnelle ne peut pas non plus être perdu de vue. Éventuellement, il faut un OPA dirigeant superviseur et coordinateur ou un système de garde par tour de rôle pour qu’il y ait toujours un officier de police administrative de la province présent en vue de prendre la direction en cas de besoin.

23.3.  Conclusions

Malgré certaines déclarations d’intention politiques et initiatives législatives (qui prend les coûts en charge ? call-takers neutres ? détachements ?), et malgré la collaboration entre la société Astrid et la DGS/DST/DTRC/P²IA de la police fédérale, le déploiement du projet Astrid se déroule très lentement et l’on est encore vraiment loin d’une utilisation optimale du système.        
L’ensemble se situe encore clairement dans une phase de croissance, diverses questions névralgiques se posant encore presque tous les jours. De nombreux points à améliorer ont été repérés et tous les partenaires fournissent des efforts plus ou moins importants en vue de la réalisation d’un bon fonctionnement. À ce propos, il faut souligner la ténacité et le professionnalisme de la DGS/DST/DTRC/P²IA.      
À terme, l'ensemble du système Astrid contribuera sans conteste à un fonctionnement policier plus efficace. Pour le moment, on ne peut certainement pas prédire de date pour cette réalisation. Quoi qu’il en soit, tous les CIC sont opérationnels depuis fin 2005, même si c’est partiellement pour certains.

23.4.  Recommandations

Compte tenu des enjeux, le Comité permanent P est d’avis qu’après l'opérationnalisation des CIC, il lui faudra poursuivre en 2007-2010 son enquête sur le déploiement d'Astrid dans le prolongement de celle relative au fonctionnement des centraux 101.    
Les analyses de cette enquête de contrôle seront notamment basées sur des questions adaptées et sur une méthodologie surtout conçue pour l’utilisateur d’Astrid.

La bonne collaboration entre les nombreux partenaires est un facteur critique pour le succès et l'optimalisation du projet. Un rapport sur certains points d'amélioration qui ralentissent ou entravent sa réalisation sera transmis sous peu au Parlement.                                                                                                                           
Le projet est très coûteux pour les services de police. Il faut par conséquent veiller en permanence à ce que tous les partenaires du projet Astrid s'acheminent vers une valeur ajoutée maximale, qui se traduira par un fonctionnement policier intégré plus efficient et efficace.

Section 4 : Efficacité du fonctionnement général d’un ou plusieurs services ou corps de police ou d’une de leurs composantes

Au cours de la période d’activité qui fait l’objet du présent rapport, le Comité permanent P a mené ou clôturé des enquêtes de contrôle ou de suivi dans un certain nombre de zones de police ou composantes de la police fédérale.            
Les résultats de ces enquêtes font l’objet d’un rapport particulier à l’intention du Parlement, le plus souvent aussi, de différentes autorités de police administrative ou de police judiciaire – parmi lesquelles les ministres de l’Intérieur et de la Justice tiennent une place particulière – et de certaines parties prenantes ou intervenants de la res politeia.

Le Comité ne se prononcera qu’en 2007-2008 sur la publicité qu’il conviendra de donner à ce rapport particulier.

24.  Un premier compte rendu du rapport sur « Les plans zonaux de sécurité 2005-2008 » (CGL) [175]

24.1.  Problématique

Le Comité permanent P a souhaité établir une analyse du rapport statistique « Les plans zonaux de sécurité 2005-2008 » (police fédérale – Direction des relations avec la police locale (CGL), octobre 2005) en vue notamment « de contribuer à l'image globale du fonctionnement policier, de dégager des pistes pour les enquêtes de contrôle, etc. ».                                                                                                                                                          
Que nous apprend ce rapport sur les plans zonaux de sécurité 2005-2008 et comment CGL a-t-il étudié la question ? Nous avons concentré notre étude sur les données pertinentes pour le Comité permanent P, à savoir celles qui concernaient le fonctionnement démocratique des services de police, leur intégrité et le community policing.

24.2.  Analyse

Nous développons ci-après quelques-unes de nos observations et suggestions pour chaque chapitre du rapport. Pour son analyse des plans zonaux de sécurité (PZS), CGL s'est penché sur la méthodologie, la stratégie, l'organisation et le déploiement [176] .

24.2.1.  Méthodologie

Sur le plan de la méthodologie, on a non seulement parcouru le timing et le canevas des plans mais on s'est aussi intéressé dans la rubrique « Sources » [177] au scanning et à l'analyse en vue de la définition des priorités. Dans ce cadre, les éléments suivants se sont imposés à nous :

(1)  il aurait été intéressant de répartir ces données par exemple par région, par type de commune (ex. les 5 grandes villes, villes phares et régions rurales), etc. ;

(2)  il existe un lien entre les données du scanning et de l'analyse et les priorités du plan. Il est impossible de déterminer, sur la base des données présentées [178] , quel a été l'impact de l'apport externe (cf. population, autres acteurs) sur la détermination des priorités. Dans le cadre de l'enquête community policing, le Comité permanent P examinera en détail les éléments du scanning et de l'analyse qui ont été sélectionnés comme priorités ;

(3)  CGL ayant également observé les conseils zonaux de sécurité (CZS), il sera nécessaire et intéressant de vérifier ultérieurement lequel des partenaires a été le plus sensible aux préoccupations externes. Qui influe le plus sur la détermination finale de la politique ?

(4)  enfin, CGL a reçu un rapport technique de (seulement ?) trois directeurs coordinateurs (DirCo), au point que l'on peut se demander dans quelle mesure la police fédérale a suivi et encouragé ce rapportage.

24.2.2.  Stratégie

Le volet « Stratégie », chapitre « Community policing & démarche qualité » explore le fait que les zones mentionnent les cinq piliers et s'intéresse aux phénomènes choisis, à la cohérence avec le Plan national de sécurité (PNS) et à la communication à la population. En ce qui concerne la stratégie, on ne peut passer à côté des éléments suivants :

(1)  il conviendrait d'examiner plus en détail le lien avec les cinq piliers et, en particulier, leur opérationnalisation ;

(2)  restreindre notre champ au niveau tactique des plans d'action permettrait d'obtenir une meilleure intelligence de cette opérationnalisation. En d'autres termes, il nous semble que ce rapport mériterait son pendant pour les plans d'action ;

(3)  il serait intéressant d'établir un lien avec les éléments cités sous « Déploiement » [179] car cela pourrait démontrer l'existence de l'opérationnalisation (d'un) des piliers du community policing (plus particulièrement du community oriented policing (COP) et du problem oriented policing (POP)) (cf. infra) ;

(4)  le community policing est considéré comme une priorité ou un point d'attention particulier dans 60 % des zones. Indépendamment du fait qu'il existe bel et bien une différence entre une priorité et un point d'attention (à savoir la réserve d'une capacité), il convient de se demander si considérer le community policing comme tel n'implique pas qu'on lui accorde une place extérieure au fonctionnement régulier ? Quand on constate par la suite que seuls 6 % de la capacité peuvent être dégagés dans le cadre de la marge de manœuvre (cf. infra), une autre question se pose, celle de savoir ce que l'on consacre dans la pratique au community policing.

(5)  cela nous amène à une observation générale : une analyse des priorités, et donc des choix stratégiques d'un PZS, ne nous dit pas forcément grand chose sur le fonctionnement régulier de la police. Une moyenne de 6 % de la capacité est réservée aux priorités [180] . Mais d'un autre côté, on ne peut pas conclure que les priorités sont totalement extérieures au fonctionnement régulier. Dans l’état actuel des choses, les données disponibles ne nous permettent pas de nous prononcer. CGL explique que l'organisation du PZS selon le modèle EFQM donnerait une meilleure vue du fonctionnement régulier de la zone au quotidien. Le Comité permanent P abonde dans ce sens mais précise toutefois qu’en l’occurrence également, il ne dispose d’aucun élément déterminant en la matière. Nous renvoyons à cet égard à l’étude d’un cas fictif, celui d’un corps de police britannique tel qu’étudié par la police dans le cadre de la formation EFQM d’assessor. Celle-ci a en effet démontré que l’évaluation circonstanciée d’un corps de police à la lumière de la méthode EFQM n’apporte pas forcément une vue du travail effectué au quotidien ni du contexte ou de l’environnement social dans lequel il s’effectue ni même de la relation entre les moyens engagés (déploiement) et les résultats obtenus. En d'autres termes, même dans les formations à l'utilisation du modèle EFQM, pour autant que nous le sachions, le lien est rarement établi entre ce qui se passe sur papier et dans la réalité, surtout au niveau de la relation efforts-résultats ;

(6)  les nuisances arrivent à la quatrième place en ordre utile des phénomènes retenus. Dans ces cas, il y a probablement un chevauchement avec les priorités « jeunesse » et « autres » dans le domaine ordre public et criminalité. Il aurait été intéressant d'organiser la classification selon le fonctionnement territorial ou la morphologie, plus particulièrement entre les villes phares et les régions rurales. En l'espèce également, il importe de vérifier quel a été l'impact du scanning et de l'analyse ainsi que l'apport externe pour ce choix. Ces différents aspects n'étant, par définition, pas que du seul ressort de la police, le plan devrait aussi envisager une cohérence avec les autres partenaires de la politique de sécurité locale ;

(7)  en ce qui concerne les priorités internes, on pourrait très opportunément examiner dans quelle mesure des thèmes tels que le fonctionnement démocratique (cf. aussi la formation en cette matière) ou l'intégrité (cf. intégrité et code de déontologie) ont été retenus. Quel a été le poids des questionnements internes dans la détermination des priorités internes ? Ou encore, y a-t-il eu un apport externe pour les priorités internes ?

(8)  pour ce qui est de la communication du plan, il est fait état d'une communication externe à la population. La question est maintenant de savoir si des attentes au niveau du comportement, des initiatives et des données d'output y ont été liées, par exemple « voici ce que nous allons faire et nous pouvons être jugés là-dessus », etc.

(9)  de nouveau, nous nous demandons si une communication interne a également été prévue. Comment les bases sur lesquelles les choix sont opérés sont-elles dégagées ? Des échos des formations barémiques à Bruxelles montrent par exemple que peu de membres du personnel de base opérationnel y ont connaissance du PZS et de ses priorités. Le Comité permanent P envisage de poursuivre son enquête en la matière en 2007-2010.

24.2.3.  Organisation

Dans le chapitre sur l'organisation, il est fait rapport sur les cadres du personnel et sur les normes minimales d'organisation et de fonctionnement :

(1)  il y est fait mention d'une diminution soudaine du nombre de collaborateurs Calogs en Flandre orientale (bien que ceux-ci n'aient pas chuté en-deçà de la norme minimale) [181] . Il serait intéressant de se pencher plus avant sur la question.

(2)  certains graphiques [182] , notamment ceux qui portent sur les normes minimales, méritent comparaison et commentaires ;

(3)  un examen plus approfondi des causes sous-jacentes à la réalisation ou l'échec des normes minimales dans les fonctionnalités semble à tout le moins intéressant au Comité permanent P (y compris en vue de l'image globale dans le cadre du fonctionnement territorial).

24.2.4.  Déploiement

Deux thèmes dignes d'intérêt sont traités sous le titre « Déploiement : « Accords liant la zone de police » et « Capacité ».
Le premier traite des accords conclus avec les autres partenaires, vérifiant ainsi en partie les stated goals pour les plans de la rubrique « Stratégie » (cf. les piliers du partenariat et COP). Les données disponibles sont cependant trop sommaires pour permettre une suite d'analyse. Cet aspect doit donc être développé.           
Le chapitre « Capacité » se penche sur la marge de manœuvre du corps dans l'exécution des priorités (cf. évaluation POP). Elle se monte globalement à 6 %. Un affinement par région et selon la morphologie serait, ici aussi, bien utile. Il est par ailleurs fait état d'une marge négative. D'où la question que l'on peut se poser, à savoir dans quelle mesure le PZS donne une image du fonctionnement réel, et donc essentiellement régulier, du corps ? En d'autres termes, quel est l'impact de ce processus politique sur le fonctionnement journalier des zones de police ? Une telle vision du fonctionnement régulier semble présenter un intérêt vital pour les partenaires du CZS et pour le Comité permanent P en sa qualité d'observatoire global.

24.2.5.  Plan de police

CGL rappelle pour terminer que le PZS est un plan de police. La police locale le souligne parfois, notamment pour préciser qu'elle ne s'engage dans le PZS que pour sa propre organisation et ne veut pas être amenée à rendre des comptes pour les autres partenaires ou intéressés dans la politique de sécurité locale. Les choix politiques de ces partenaires sont, selon la police, encore monnaie courante dans un plan local de sécurité. À cet égard, l'autorité administrative locale a bien souvent été montrée du doigt car elle était rarement parvenue à élaborer un tel plan de sécurité. Si cette affirmation tient la route, les discussions qui s'en sont suivies autour de qui parmi les partenaires devait le premier établir un plan ont parfois freiné le processus. À tout le moins, il faut se demander si le PZS n'est pas un plan censé montrer quels ont été les efforts de la police dans le domaine de la sécurité locale et non uniquement dans la lutte contre la criminalité. Autrement dit, le PZS doit envisager les contributions de la police à la fois dans la lutte contre la criminalité et dans la qualité de vie sur le territoire de la zone. Ce faisant, le plan permettrait de se rendre compte des engagements que la police a pris dans le cadre de problématiques relevant du domaine plus large de la sécurité locale, en ce compris la qualité de vie. Le PZS pourrait contenir une rubrique distincte explicitant où s'arrête la mission de la police pour les questions de qualité de vie et d'autres aspects sociaux et où commence celle des partenaires. Dans ce cadre, il ne faudrait pas oublier non plus la manière dont les partenaires doivent s'échanger les informations concernant les problèmes, groupes d'individus ou individus faisant l'objet de la politique définie.

Dans le cadre de la fonction d'observatoire, on peut considérer que le discours sur le PZS en tant que plan de police s'inscrit dans le débat actuel sur les missions de base de la police. Depuis quelques années, la police est fort sollicitée pour répondre à de multiples besoins et attentes d'ordre social. En dépit de l'augmentation considérable de la capacité et des moyens, il est impossible de satisfaire toutes les demandes. C'est pourquoi des choix s'imposent. Cela étant, les tâches de la police n'ayant pour ainsi dire pas de fin, les trier par définition revient à un choix politico-social. À notre sens, les tâches fondamentales ne doivent pas être fixées irrémédiablement. Qui plus est, ceux qui choisissent d'intégrer les principes du community policing partent du principe que la cohérence et la coopération avec la population et les autres partenaires vont de soi. En effet, la coopération avec les partenaires en chaîne de la sécurité intégrale fait tout autant partie des « missions fondamentales » de la police.

24.3.  Perspectives

Le rapport clair et structuré de CGL permet au lecteur de prendre connaissance d'un seul coup d'œil des options globales prises dans les plans zonaux de sécurité de la police locale. Du point de vue du fonctionnement du Comité permanent P, des analyses approfondies (y compris des analyses qualitatives) portant sur différentes questions pourraient être très utiles (cf. supra).                                                                                              
Par ailleurs, CGL dispose de services, tels que des sections community policing et développement de l'organisation, qui travaillent sur le qualitatif. Leurs données pourraient être davantage valorisées en les intégrant dans ce rapport statistique.                                                                                                             
Nous pensons plus particulièrement à une enquête approfondie sur l'opérationnalisation des piliers du community policing au niveau stratégique. Les fonctionnalités constituent à cet égard une bonne entrée en matière. De même, il faut étudier de plus près le lien qui existe entre l'apport externe à l'élaboration de la politique (phase de scanning et d'analyse) et la détermination finale des priorités. Cette activité contribue à la nécessaire compréhension de l'opérationnalisation du pilier community policing, axé sur la population. Ainsi serait-il souhaitable d'établir déjà dans le rapport un lien avec la partie « Déploiement ». Dans ce contexte, le lien vers le niveau tactique prévoyant un aperçu et une analyse de la mise en œuvre (d'une sélection) des plans d'action serait tout aussi profitable.        
Enfin, l'impact des priorités stratégiques du PZS sur le fonctionnement régulier de la police mérite qu'on l'étudie de plus près.                                                                                                                                         
La norme minimale et, plus globalement, le principe du service équivalent à l’ensemble de la population sur l’ensemble du territoire doit aussi faire l'objet d'une analyse plus poussée. Il ne s'agit pas tant d'atteindre le minimum établi en tant que donnée technique et instrumentale que de se poser les questions qui doivent permettre de réaliser les normes minimales et le service équivalent. Comment par exemple lier et opérationnaliser les principes du community policing par rapport à ce service équivalent ? Quid des concepts d'efficacité et d'efficience au regard de la norme minimale ?

25.  Police des chemins de fer [183]

25.1.  Problématique

« La police des chemins de fer est un service de police spécialisé (mais néanmoins à caractère généraliste) chargé de la sécurité, de la qualité de vie et de l'appui policier dans le cadre du transport de personnes et de biens par rail avec l'ambition d'être un partenaire fiable et expert pour les usagers, les sociétés de transport et les autres services de police ou de sécurité [184]  ».          
La SPC, police des chemins de fer de la police fédérale, est un service de la Direction de la police des voies de communications (DAC), à l'instar de la police de la route (WPR), de la police de la navigation (SPN) et de la police aéronautique (LPA). La DAC fait partie de la Direction générale de la police administrative de la police fédérale (DGA).
La SPC est ainsi « un service de police spécialisé à caractère généraliste ».        
Une analyse des plaintes enregistrées au Comité permanent P en juin 2004 et relatives au service de la SPC a été réalisée. Parmi les faits, on a dénombré non moins de 122 dossiers judiciaires et 93 dossiers de plainte gérés en contrôle. C'est au départ de ce constat et de la volonté affirmée [185] du chef de service SPC de se pencher sur les problèmes de fonctionnement de la SPC et, plus particulièrement, sur le climat et l'ambiance de travail, que le Comité P a décidé de mener une enquête globale sur le fonctionnement de la SPC.

25.2.  Enquête

25.2.1.  Méthodologie

Dans un premier temps, on a effectué un relevé des dossiers connus au sein du Comité permanent P, dans lesquels un ou plusieurs membres de la SPC étai(en)t mis en cause. Ensuite, on a soumis une liste de questions lors d'entretiens réalisés avec les cinq chefs de Section de la SPC et cinq des dix chefs de poste [186] . Enfin, on a soumis les questions au chef de service de la SPC, en présence de l'officier responsable du personnel et de la logistique au sein du même service.

25.2.2.  Constatations

Au fil du rapport, on a abordé l'exercice des missions de la SPC, la manière dont sont régies les relations avec les partenaires, l'infrastructure et la logistique, la gestion du personnel et enfin, brièvement, la sécurisation privée des transports publics, cette dernière thématique ayant été envisagée dans le cadre de l’enquête relative aux interactions entre les secteurs privé et public en matière de police (cf. infra).         
On a réalisé un inventaire des éléments qui paraissaient pouvoir être améliorés en vue de garantir un meilleur travail policier.           
De même, les principaux éléments pris en compte dans notre analyse sont développés ci-après, ce qui constitue une première étape vers une approche plus globale et intégrée.

25.2.2.1.  En matière opérationnelle

(1)  Il faut rendre le « service train » encore plus opérationnel afin de veiller à la présence policière dans les trains, là où les voyageurs peuvent s’en rendre compte.

(2)  La rédaction de protocoles d'accord est citée positivement mais il y a une méconnaissance manifeste du contenu desdits protocoles.

(3)  La SNCB a mis en place un central d'appel d'urgence pour tout le réseau de la SNCB. Tous les appels passent par ce central, lequel transmet l'information des incidents à la SPC. Néanmoins, ce central utilise des qualifications d'incidents qui diffèrent de celles de la police et c'est le dispatcher de ce central qui détermine le niveau d'urgence de l'intervention.

(4)  Le territoire d'intervention des équipes couvre plusieurs provinces à certains moments de la journée, ce qui ne permet pas d'intervenir dans les trente minutes.

(5)  Les développements législatifs récents en matière de sécurité liée aux transports en commun [187] méritent d'être concrétisés rapidement « sur le terrain » par l’exécution du nouveau protocole d'accord entre la SPC et Sécurail et par la rédaction d'un protocole d'accord avec la STIB.

(6)  Le niveau « Section » ne peut être considéré actuellement comme remplissant son rôle de coordination et de suivi stratégique, notamment par manque de personnel Calog.

(7)  La gestion des arrestations administratives n'est pas uniformisée dans tous les postes SPC (registres d'arrestation différents, incomplets, etc.).

(8)  En dehors du système de dispatching applicable à Bruxelles, aucun critère n'a encore à ce jour été défini pour faire la distinction entre les interventions urgentes et les interventions non urgentes. Les critères naturels sont « la vie en danger » et la « fluidité du trafic », ce dernier critère étant purement commercial.

(9)  Les postes de police de la SPC ne disposent pas de « bornes d'appel » permettant à tout citoyen d'entrer en contact avec un policier en cas d'absence dans le poste de police. Une initiative intéressante pourrait être prise en la matière.

(10)  La direction n'a pas encore implémenté de procédure d’évaluation périodique de la mise en œuvre des fonctionnalités de base [188] .

(11)  La direction fédérale s'investit finalement relativement peu dans les aspects purement opérationnels, laissant assez rapidement l'initiative de ce volet aux unités locales.

(12)  La gestion de l'information issue d'organes externes comme la SNCB ou les polices locales est actuellement difficile. Les délais de communication de ces données sont aussi souvent trop longs.

25.2.2.2.  En matière de personnel

(1)  Le défaut historique de capacité opérationnelle ne permet pas à la SPC d’assurer des missions essentielles telles que le « service train ».

(2)  Le service d’intervention mis en œuvre couvre plusieurs provinces à certains moments de la journée et est, de surcroît, piloté par le « central d'appel d'urgence » de la SNCB et non pas par un dispatching policier.

(3)  Lié au défaut de capacité, nous notons le défaut de personnel d'encadrement qualifié « chemins de fer ; le défaut de personnel avec une expérience « chemins de fer » aboutit à mettre en œuvre sur le terrain des équipes composées essentiellement de policiers non expérimentés pour ce type de travail.

(4)  La composition du personnel est hétéroclite. Il est composé d'anciens policiers des chemins de fer de la SNCB, d'anciens gendarmes, de nouveaux policiers fédéraux, de membres du personnel réaffectés dans le cadre de la calogisation des services administratifs de la police fédérale, de membres du personnel détachés de la DGA/DAR et, le cas échéant, d'équipes de la DGA/DAR mises à disposition pour un temps limité.

(5)  Il importe de souligner que certains problèmes statutaires existent depuis 1998 et n'ont été solutionnés qu'au fil du temps. Ces questions ont pu freiner l'intégration des différentes catégories de personnel et créer un climat de travail difficile. La loi « Vesale » a dû en principe procurer les derniers apaisements aux membres du personnel en la matière.

(6)  Le turn-over des membres du personnel entraîne une charge administrative et de formation. Le niveau moyen de connaissance du personnel tend à baisser.

(7)  On constate des lacunes parfois importantes en matière de connaissances policières, de culture et de respect des valeurs. Les formations internes sont supprimées ou postposées à défaut de personnel pour assurer les services, ce qui influence la qualité du travail.

(8)  Le profil exigé du personnel du cadre de base (le premier au contact des voyageurs) est peu développé, au contraire de celui du cadre des officiers.

(9)  Le personnel Calog est insuffisant, ce qui aboutit à confier des tâches administratives aux opérationnels.

(10)  Comme dans de nombreux autres services, la loi disciplinaire est relativement difficile à appliquer ici aussi, eu égard notamment aux trop nombreux niveaux de décision avant la saisine de l'autorité disciplinaire ordinaire, à savoir le directeur de DGA/DAC.

25.2.2.3.  En matière d'infrastructure et de logistique

(1)  L'infrastructure des postes de police de la SPC dépend finalement tout simplement de la bonne volonté de la SNCB, qui ne rencontre pas toujours les doléances exprimées.

(2)  La sécurisation des locaux, notamment destinés au stockage des armes et munitions, doit être améliorée d’urgence dans certains postes.

(3)  Les lignes téléphoniques des postes de la SPC ne sont pas automatiquement déviées vers un commissariat de police en cas d'absence dans ledit poste. Les mêmes lignes dépendent de centraux téléphoniques de la gare. Sur ce plan également, il faut trouver le plus rapidement possible une solution pratique soucieuse du citoyen.

(4)  Les postes de la SPC ne disposent pas tous d'une signalétique claire permettant de les identifier.

25.3.  Conclusions et Perspectives

Au terme de ces constatations, il convient de relever que le commandement de la SPC, c’est-à-dire le chef de service et son staff d'officiers, est bien conscient des divers problèmes rencontrés.

L'attitude adoptée par ledit commandement a été dans un premier temps d'analyser la situation et de tenter de remédier aux problèmes les plus aigus. La phase subséquente du « développement » est indéniablement subordonnée, notamment à un apport complémentaire de personnel compétent.

Le Comité permanent P ne manquera pas de suivre cette problématique en 2006-2009.

26.  Police de la route (WPR) [189]

En 2002, le Comité permanent P décidait d'ouvrir une enquête de contrôle relative au fonctionnement des ex-unités provinciales de circulation (UPC). Concrètement, la mission a consisté à vérifier l'impact du cadre du personnel actuel, de l'infrastructure et des moyens matériels des postes de circulation sur la sécurité routière en général et sur celle portant sur le territoire couvert par ce service et par ses membres en particulier.           
Le dossier a été initié dans le prolongement d'un courrier de Monsieur Annemans, président de l'asbl Comité Verkeersveiligheid. Dans le cadre de cette asbl, l'intéressé a rencontré plusieurs membres de la police de la route, qui ont profité de l'occasion pour aborder certains dysfonctionnements ainsi que le manque de moyens matériels au sein des postes de circulation.          
Les différentes visites dans les postes de circulation et les entretiens menés avec leurs membres ont mené à la constatation que des efforts importants avaient été fournis afin d'optimaliser le matériel de sécurité, de remédier au manque de personnel et de renouveler le parc de véhicules. Une suite d'enquête et/ou un suivi s'imposai(ent) toutefois encore.

Le Comité permanent P a donc décidé de reprendre ce dossier en 2006-2007 et a donné son accord en début d'année pour que soient posés les actes d'enquête suivants : (1) vérifier si le processus d'amélioration qui a été lancé a été poursuivi, voire finalisé ; (2) établir notamment un état des lieux des divers plans d'action et de prévention par (a) un entretien avec le commandement de la police de la route (DGA/DAC/WPR), (b) une visite de trois postes de circulation (un pour chaque langue nationale et un dans le Brabant), (c) le cas échéant, un entretien avec les membres du groupe de travail UPC (pour unités provinciales de circulation).

27.  Utilisation de chiens par les services de police [190]

27.1.  Problématique

À la suite de plusieurs dossiers concernant soit l’utilisation de chiens par la police, soit encore la manière dont fonctionneraient certains services canins des polices locales ou de la police fédérale, le Comité permanent P a décidé de procéder à une enquête thématique sur ces questions.

27.2.  Enquête

27.2.1.  Méthodologie

Une pré-enquête a été menée auprès de deux brigades canines et les membres du Service d’enquêtes ont consulté de la documentation sur la question afin de développer une grille d’analyse se concrétisant par un questionnaire d’enquête. Ladite grille a été tenue à jour au fur et à mesure de l’évolution de la question et des nouveautés intervenant en la matière. Elle a servi de base à la visite et à l’examen d’une brigade canine de la police locale d’une zone de police importante, cela dans le cadre plus large d’un examen de plusieurs fonctionnalités de ladite zone.     
Dans un souci d’objectivation et de benchmarking, la question de l’usage des chiens par l’armée, les douanes et les services de sécurité civile a été examinée ainsi que les pratiques d’autres services de police européens.           
L’enquête s’est enfin poursuivie par une visite d’étude du Service d’appui canin (DSCH) ainsi que d’un service de la police fédérale qui utilise régulièrement des chiens dans l’exercice de ses missions.

27.2.2.  Constatations

La Direction générale de l’appui opérationnel (DGS) et le Service d’appui canin ont pris en compte les problèmes engendrés par la réforme et la situation antérieure. Un groupe de travail a été mis en place pour revoir la structure, tendre vers une uniformisation des formations et des pratiques et vers l’établissement de principes de travail communs.
Avant la réforme, on se trouvait devant une mosaïque composée de services ou de teams canins isolés ayant des techniques, des formations et des philosophies différentes voire contradictoires.  
Il n’existait pas de critère de formation uniforme, des teams canins pouvant parfaitement avoir plusieurs finalités (ex. chien patrouille + pisteur + drogues) même si cela pouvait nuire à leur fonctionnement en rendant l’équipe finalement peu performante dans chacune de ces finalités.                                                          
À l’intégration de la police belge en 2001, on s’est donc trouvé face à un service fédéral d’appui canin qu’il fallait réorganiser (il avait perdu sa base composée de chiens fonctionnant dans les brigades territoriales, connaissait des conditions matérielles peu adéquates et vivait une crise interne plus marquée que dans les autres composantes de la police intégrée) et à des polices locales ayant récupéré des chiens de l’ancienne gendarmerie et parfois de divers corps de police communale.                                                                                                           
Il était pourtant nécessaire de faire fonctionner cet ensemble et de pouvoir collaborer avec les autres composantes du paysage policier (appui latéral, hycap, etc.). En résumé, non seulement les visions divergeaient, on ne parlait pas la même langue mais en plus, on ne comprenait pas celle des autres.

C’est dans ce contexte et avec comme objectif une certaine uniformisation, l’établissement de certains principes (ex. plus de chiens polyvalents, sélection…) et surtout la mise en place de formations permettant une connaissance et un « langage » commun qu’un groupe de travail s’est mis à l’œuvre.
Ce groupe de travail a terminé sa tâche première en rendant ses conclusions sous forme de document de synthèse devant se traduire dans d’autres instructions et menant à la mise en place de sélections, de formations et de nouveaux principes de fonctionnement.
Nous avons identifié plusieurs facteurs critiques de succès liés aux projets : (1) un recrutement de chiens de qualité ; (2) une infrastructure adaptée ; (3) des moyens en personnel suffisants ; (4) la disponibilité de formateurs ; (5) un enregistrement des incidents.

En ce qui concerne le recrutement, des projets existent pour l’acquisition de chiots en vue de les élever et surtout de les former dès leur plus jeune âge. Il en va de même de la recherche de partenariats avec d’autres services actifs sur le terrain. La situation s’est indéniablement améliorée en matière d’infrastructure depuis l’installation à Neerhespen.  
Les autres facteurs critiques de succès sont évoqués dans les recommandations ci-dessous.

27.3.  Recommandations

Nous avons vu que l’appui canin a connu une réforme en profondeur allant bien au-delà de la simple mise en adéquation avec les nouvelles structures policières. Le Service d’appui canin s’est engagé dans le développement d’une politique de qualité et de partenariats. Il est indispensable de poursuivre dans cette voie et de finaliser les mesures arrêtées tout en assurant, comme c’est déjà prévu, une adaptation dans le cadre d’un cycle de gestion des stratégies mises en œuvre.        
C’est dans ce cadre qu’il est important de disposer d’outils et d’indicateurs permettant de se forger une image des demandes d’appui par spécialité, arrondissement et demandeur.
Il est également capital d’avoir une image des incidents et plaintes. Dans cette vision et comme un chien peut être considéré comme un moyen « spécial » ou de contrainte, il nous semble adéquat de mettre en place un système similaire à celui existant en cas d’usage d’armes à feu (prévu par la circulaire POL26bis).           
Le manque de formateurs disponibles constitue un réel problème pour les formations dispensées et à dispenser par les écoles de police. Il serait éventuellement possible de pallier cette carence par le recrutement d’attachés auprès de ces académies ou encore par la création de pools de formateurs au profit de ces établissements.

En marge de notre enquête est apparue une question particulière qui est celle de l’utilisation des chiens en unité constituée dans le cadre de la gestion négociée de l’espace public. Trois philosophies se côtoient. La première exclut une telle utilisation, les teams canins pouvant uniquement être utilisés en simples équipes assurant des missions comme des patrouilles ou des fouilles [191] . Les deux autres n’excluent pas cette utilisation mais les modalités divergent notamment en matière d’usage de la muselière. Il est vrai qu’utiliser des chiens non muselés en unité constituée et d’utiliser ensuite ces chiens dans des teams de patrouille avec des comportements très différents semble difficile. L’usage de la muselière (comme lors des missions ordinaires) et le fait que les chiens de la section ne soient jamais démuselés ensemble posent apparemment moins de problèmes en la matière.
Quoi qu’il en soit et dans la continuité de ce qui a été fait pour les autres missions des chiens de patrouille, il est indispensable que la question soit clarifiée.

Notons enfin que cette enquête thématique se poursuivra en 2006-2009 par des visites dans un échantillon de polices locales, par des observations de terrain et par un suivi de la problématique à tous les niveaux.

28.  Action des unités spéciales [192]

Le Comité permanent P a procédé à l'analyse d'un certain nombre de dossiers relatifs aux unités spéciales. Par « unité spéciale », on entend d'une part les services de la Direction des unités spéciales de la police fédérale (DSU) et d'autre part les services de la police locale qui sont connus ou se considèrent comme tel.

Pour l'année 2005, le Comité permanent P a enregistré un total de dix plaintes portant sur de telles unités, à savoir sept qui ont été intégrées dans le volet contrôle et trois qui ont fait l'objet d'un dossier judiciaire. Ces plaintes stigmatisent l'intervention de la police dans le cadre d'une perquisition « musclée » ou d'une arrestation spéciale sur la voie publique. Il est donc question de missions qui ne tombent pas sous le coup de l'application de la législation MPR [193] . Pour faire appel à DSU, il faut cependant s'adresser à l'officier BTS (bijzondere technieken/techniques spéciales) de l'arrondissement jugé à même d'évaluer correctement l'impact de la mise en œuvre de DSU. Quant aux « unités spéciales » locales, l'accord du magistrat concerné est suffisant, ce qui nous amène à nous demander si tout enquêteur d'un service de recherche est susceptible de pouvoir estimer l'impact de la mise en œuvre d'une unité spéciale.            
Les six dossiers relatifs aux perquisitions « musclées » ont été examinés dans le cadre du contrôle. Trois d'entre eux dénoncent des cas où les policiers se sont trompés d’adresse. Sur les quatre dossiers d'arrestation, un seulement est venu contribuer au contrôle contre trois qui ont fait l'objet d'une enquête judiciaire. Les dossiers judiciaires tiennent compte de coups et blessures éventuels. Deux d'entre eux ne sont pas encore finalisés.      
Une plainte dénonce un recours à la force et deux parlent de dommages occasionnés.    
Parmi les quatre dossiers d'arrestation spéciale sur la voie publique, trois stigmatisent un recours à la force et un, l'arrestation de la mauvaise personne.

Après enquête, trois plaintes se sont avérées fondées et quatre non. Trois autres dossiers sont toujours en cours d'examen. Deux des trois plaintes fondées concernaient les affaires de perquisition musclée à une mauvaise adresse communiquée par le service de recherche.

Outre les dix dossiers impliquant clairement une « unité spéciale », le Comité a enregistré en 2005 une plainte relative à une zone de police locale ayant effectué une perquisition à l'aide de techniques et d'équipements relativement similaires à ceux des unités spéciales. L'enquête a démontré que la police avait employé des moyens et avait recouru à une force disproportionnée, en plus de n'avoir pas été suffisamment reconnaissable. Précisons que ce n'était pas la première fois.

Le nombre de plaintes relatives aux « unités spéciales » de la police fédérale et locale sont, à notre sens, trop peu nombreuses en 2005 pour pouvoir en tirer des conclusions générales suffisamment pertinentes. Force est pourtant de constater une fois encore qu'un des dossiers analysés portait sur une personne arrêtée à tort et trois, sur une perquisition des unités spéciales à une mauvaise adresse.
C'est pourquoi nous insistons sur le rôle crucial des services de recherche dans la mise en œuvre des unités spéciales. En effet, ces interventions impliquent automatiquement le recours à un certain degré de contrainte, nécessaire à la sécurité de l'entourage et des policiers. Il est important que les services de recherche ne perdent pas cela de vue lorsqu'ils décident de l'éventualité d'une intervention de l’unité spéciale. L'officier BTS joue un rôle important en la matière. Dans l'état actuel des choses, l'intervention de l'officier BTS ou celle de l'officier de police locale adjoint à l'officier BTS n'est pas requise pour mettre en œuvre les « unités spéciales » au niveau local.

Le Comité permanent P entend souligner et répéter qu'il faut se montrer vigilant et éviter que les corps de police locale n'utilisent les techniques, (types de) méthodes et/ou équipements des unités spéciales sans le discernement, la sélection et la formation qui vont de pair.

29.  Stockage des munitions et armes à feu par les services de police [194]

29.1.  Problématique

À l'occasion d'une enquête de contrôle menée fin 2002 et début 2003 [195] , il est apparu dans plusieurs dossiers individuels que le stockage des armes à feu et des munitions posait parfois problème au sein des services de police, d'où certains vols ou utilisations abusives de l'arme de service.                                        
Après étude de la manière dont les corps de police locale assuraient le stockage et la conservation de leurs munitions et armes à feu et à l'issue d'une série de premières vérifications à la police locale, nous avons tenu à étendre le champ de notre enquête à certaines unités de la police fédérale. Fin 2005, la situation a été examinée au sein de la police fédérale (déconcentrée) ou de sections de la police fédérale afin de dégager une image globale des dispositions prises pour éviter tout abus de l'armement légalement mis à disposition. En outre, plusieurs zones de police locale ont été à nouveau visitées pour vérifier dans quelle mesure la situation avait changé.     
En ce qui concerne les visites à des services de police fédérale, le même questionnaire standard que celui utilisé pour les zones de police locale a été appliqué. Ce choix de recourir au même questionnaire visait à permettre une comparaison entre les deux niveaux de la police. Les dispositions du questionnaire utilisées pour la police locale correspondent à la nouvelle réglementation provisoire édictée par le commissaire général de la police fédérale.
Il a également été décidé de faire porter notre étude tant sur la partie francophone que sur la partie néerlandophone du pays et d'envisager les diverses fonctionnalités de la police fédérale. Des membres du Service d'enquêtes P ont visité les services suivants : (1) WPR PCirc Wetteren ; (2) LPA BRUNAT – Division service de police de base ; (3) SPN Bruges ; (4) SPC Bruges ; (5) PJF Audenarde ; (6) PJF Verviers ; (7) PJF PCirc Neufchâteau.  
Les zones de police locale (re)visitées sont les suivantes : (1) ZP Hazodi; (2) ZP Amow; (3) ZP Gaume; (4) ZP Seraing; (5) ZP Famenne-Ardenne; (6) ZP Val de l’Escaut.

Il ne nous a pas semblé opportun, pour toute une série de raisons, d'effectuer nos contrôles durant les heures de bureau. En effet, les commissariats ne sont en général pas vides à ces heures et les policiers présents sont porteurs de leur arme. Notre but était de dresser une image aussi réaliste que possible d'une part de la façon dont les armes à feu sont stockées après les heures de service et d'autre part des mesures de prévention prises contre les vols ou utilisations abusives de l'arme. Les contrôles ont donc été effectués entre 18h00 et 6h00.     
Là où c'était approprié, nous avons demandé à l'équipe de garde ou à l'équipe rappelable d'informer de préférence l'officier de police administrative ou judiciaire de notre action. Il a été opté pour l'officier de police administrative puisque, vu son grade, il exerce le plus souvent une fonction stratégique qui lui permet de mieux répondre en connaissance de cause aux questions portant sur l'approche stratégique en cette matière. Mais dans les cas où il n’était pas disponible, nous nous sommes adressés à un officier de police judiciaire ou au collaborateur opérationnel présent.

29.2.  Enquête

29.2.1.  Les services de la police fédérale

Contrairement aux zones de police locale, la police fédérale doit tenir compte de directives claires et univoques portant sur la gestion et le stockage des munitions et armes à feu. Par ailleurs, nous avons constaté dans deux des sept services contrôlés que certains collaborateurs n'avaient pas connaissance de ces directives ou, à tout le moins, ont affirmé ne pas les connaître et appliquaient par conséquent des procédures contradictoires. 
En ce qui concerne la sécurisation physique, aucun service parmi ceux visités n'était en mesure d'appliquer les directives en la matière. La raison principale en était que les moyens d'infrastructure et de logistique continuaient de faire défaut ou que les investissements nécessaires n'avaient pas encore été consentis ou planifiés.     
Dans quatre des sept quartiers visités, la situation peut sans détour être qualifiée de dangereuse en ce que les bâtiments ne sont pas pourvus de charnières, serrures et autres systèmes de fermeture et d'alarme suffisamment fiables de sorte que les armes individuelles sont encore conservées dans des casiers de vestiaire ou des tiroirs de bureaux. Quant aux armes collectives, elles sont rangées dans un coffre-fort ou un dépôt d'armes, contrairement aux armes individuelles auxquelles la procédure ne s'applique pas.            
La situation est encore plus préoccupante du point de vue des abus en interne. Dans un commissariat seulement, la gestion se fait de manière satisfaisante via un système de badge individuel mais, surtout, dans un seul des quartiers visités, l'arme peut être conservée dans un casier individuel. Cela étant, le casier en question n'est, en soi, pas une garantie contre les abus. Un quartier seulement, qui est une nouvelle construction, dispose d'un système d'alarme électronique.

En dépit de l'obligation de longue date pour la police fédérale d'enregistrer toutes les armes à feu dans le registre central des armes, il a été constaté que seule une des sept unités avait enregistré toutes les armes à feu que nous avons contrôlées dans ledit registre [196] (cf. supra).

Quatre des sept unités contrôlées respectent la décision du commissaire général de ne pas reprendre son arme au domicile, sauf autorisation exceptionnelle. Dans les trois autres unités, certains collaborateurs (y compris des responsables hiérarchiques opérationnels) estimant encore que c'est permis reprennent leur arme chez eux. Pour certaines unités, dans l'état où nous les avons visitées, cette mesure ne nous semble pas forcément mauvaise au plan de la prévention des effractions, bien que nous soyons conscients que d'autres éléments entrent en ligne de compte pour que cette attitude ne se généralise pas [197] .

29.2.2.  La police locale

En 2002-2003, la police locale a plus particulièrement fait l'objet de notre enquête [198] . Aussi les contrôles complémentaires actuels s'entendent-ils comme une enquête de suivi limitée. Les résultats des six zones visitées nous ont montré une évolution globalement favorable en ce sens que quatre d'entre elles ont fourni des efforts additionnels dans le domaine de la prévention des utilisations abusives de l'arme de service.
Toutes les zones disposent d'un arsenal ou d'un dépôt d'armes. Quatre zones ont déjà acheté des casiers individuels pour la conservation des armes de sorte à éviter les abus en interne.                        
Dans les zones qui n'en sont pas pourvues, la gestion des clés du dépôt d'armes ou de l'arsenal s'impose comme le point faible par excellence dans la politique de sécurisation des armes à feu.                          
Toutes les zones visitées présentent un règlement interne imposant aux collaborateurs de ranger leur arme à la fin de leur service dans le coffre-fort. Dans la partie francophone du pays, exception est faite pour les collaborateurs qui rentrent chez eux en uniforme. Mais, même dans ce cas, le règlement prévoit le port de l'arme uniquement sur le trajet entre le domicile et le lieu de travail.

Trois des six commissariats visités disposent d'un système d'alarme électronique et seule une zone a pu nous présenter les résultats de contrôles périodiques sur la détention d'armes à feu. Dans deux zones, les armes à feu ont été retrouvées dans du mobilier de bureau, ce qui montre que ce type de contrôle est toujours nécessaire.  
Dans deux zones toujours, toutes les armes à feu ne sont pas encore consignées au registre central des armes, ce qui nous paraît inacceptable.

29.3.  Conclusions

Au jour d'aujourd'hui, sur la base des constats effectués lors de nos visites dans des unités de la police fédérale, nous pouvons conclure que la situation en matière de sécurisation des munitions et armes à feu n'est guère plus brillante que celle qui avait été constatée en 2003 dans les zones de police locale.           
Sans préjudice des efforts financiers importants que cela nécessite et avec toute la compréhension qui s'impose pour cette lourde condition, on peut se demander pourquoi il faut attendre cinq ans avant de lancer des appels d'offres pour l'acquisition de coffres de rangement pour les armes à feu.   
Sans aucun doute l'aspect budgétaire est un facteur mais, quelque part, la situation découle aussi d'un manque d'intérêt voire d'une absence d'intérêt pour la problématique qui se manifestait déjà par le passé et qui ne peut par conséquent être imputé à la réforme des services de police. À cet égard, on peut établir un parallèle avec les cellules de passage ou amigos.        
En revanche, il est inacceptable qu'à ce jour encore, toutes les armes à feu ne figurent pas au registre central des armes alors que cette obligation existe depuis des années. C'est d'autant plus difficile à comprendre que l'on nous affirme de tout côté que l'on contrôle et inventorie la totalité des armes à feu au moins une fois par an.

Dans les sites spécifiques tels que la PJF Audenarde et le DSAN Zaventem, le problème de sécurité se pose avec acuité et on ne peut tolérer que les armes continuent à être entreposées dans du mobilier de bureau ou des casiers de vestiaire.
Les directives claires, univoques et conséquentes du commissaire général en matière de gestion des armes à feu représentent un apport incontestablement aussi positif qu'il est peu suivi dans les endroits que nous avons visités. Tous les collaborateurs ne semblent pas être au fait de ces directives et, dans les endroits visités, personne n'a pu nous faire valoir un processus systématique de contrôle de leur respect.

En ce qui concerne la police locale, nous avons sans conteste relevé une tendance à rattraper le retard observé il y a quelques années. Là où la situation laissait à désirer dans la majorité des commissariat étudiés, nous constatons aujourd'hui que la plupart des zones ont imposé une réglementation uniforme, que plusieurs d'entre elles ont consenti de sérieux efforts financiers pour acquérir des coffres pour les armes à feu et que certaines zones se sont lancées dans la construction d'un nouveau commissariat.

Pour ce qui est de l'enregistrement des armes à feu dans le registre central des armes, il n'est pas normal qu'à l'heure actuelle encore, toutes les zones ne soient pas en ordre sur ce plan et qu'une seule zone sur l'ensemble de celles qui ont été visitées s'en sorte honorablement concernant les contrôles périodiques du respect des règlements internes (cf. supra).

29.4.  Perspectives

Si nous avons pu constater à l'occasion d'enquêtes spécifiques que l'on n'a pas vraiment pris à cœur la problématique signalée par le Comité permanent P ni les recommandations qu'il a formulées à cet égard, il appartient aux autorités fédérales ou locales et aux directions des corps de prendre leurs responsabilités.         
Un certain nombre de vérifications sont actuellement toujours en cours. Notre rapport définitif ne verra donc le jour qu'à l'issue de celles-ci. Il faut cependant s'attendre à ce que nos constats aillent dans la même direction que ce que nous faisons observer dans notre présent rapport. Si d'une part, nous avons relevé une tendance à l'amélioration – peut-être pas aussi rapide qu'escompté – à la police fédérale et locale et que, d'autre part les problèmes ou situations préoccupantes ont été signalés à suffisance, nous ne pensons pas que, dans l'état actuel des choses, un complément d'enquête ad hoc du Comité permanent P s'impose particulièrement.         
Le Comité permanent P n'en entend pas moins rappeler les recommandations qu'il a pu formuler lors de sa précédente enquête concernant un contrôle régulier de la situation sur le terrain. Déjà dans son rapport d'activités 2003, on pouvait lire que : « Les zones sont nombreuses à devoir relever le défi de réaliser à court terme les investissements qui n’avaient pas été consentis par le passé. Ces investissements ne doivent pas se faire uniquement dans des coffres-forts ou des systèmes d’alarme mais aussi dans des procédures et directives internes suivies d’un contrôle effectif de la gestion des armes afin de redéfinir avant tout les responsabilités individuelles des policiers » [199] .

Section 5 : Autres enquêtes

30.  Agents de police

30.1.  Introduction

Le Comité permanent P a abordé à plus d’une reprise ces dernières années la problématique des compétences des « agents auxiliaires de police » [ii] et de leur engagement concret sur le terrain [200] . Ont e.a. été relevés l’absence de cohérence dans les dispositions légales fixant le cadre statutaire des agents auxiliaires et le non-respect par certains corps des normes imposées en matière de proportion d’agents auxiliaires. Les analyses que le Comité a précédemment effectuées, son expérience en la matière ainsi que des contacts noués avec différents responsables de police lui ont fait constater que les agents auxiliaires ont parfois été abusés sur certains domaines de compétence ou se sont eux-mêmes attribués des compétences. Il a ainsi pu être observé que :

(1)  des agents auxiliaires ont été affectés à la collecte et au contrôle de fiches logement dans les établissements d’hébergement ;

(2)  ils ont fait équipe avec un inspecteur de police et ont, dans ce cadre, procédé à des interventions. Ils ont ainsi accompli des tâches normalement dévolues aux fonctionnaires de police s.s. ou les ont assistés dans certaines interventions telles que : (a) les contrôles d’identité ; (b) l’arrestation de coupables ou de suspects ; (c) l’application de la contrainte nécessaire ou de la force requise ; (d) les fouilles de sécurité, administratives et judiciaires ; (e) le transport de personnes arrêtées ; (f) l’assistance matérielle lors de perquisitions ; (g) l’assistance matérielle lors de contrôles d’alcoolémie ; (h) toutes sortes de constats en dehors de leur sphère de compétences ; (i) l’assistance lors d’auditions, de confrontations, de rédaction de procès-verbaux, etc. ;

(3)  ils ont exécuté des apostilles (missions de police judiciaire) dans le cadre d'un service de quartier ;

(4)  ils ont participé à certains services administratifs ou services d’ordre : (a) fouille de supporters pénétrant dans les stades de football ; (b) fouilles lors de toutes sortes de « descentes ; (c) saisies administratives dans les cas précités ;

(5)  ils ont dressé des constats d’accident de roulage avec blessés ;

(6)  ils ont exercé la fonction de chauffeur lors de patrouilles « antibanditisme ;

(7)  ils ont été affectés à la surveillance de personnes arrêtées ;

(8)  ils ont fait usage de la contrainte et de la force dans le cadre de leur sphère de compétences (y compris le placement de personnes en rétention) bien qu’ils aient dû faire appel, dans ce cas, à des fonctionnaires de police (dans certains corps, ils portaient même des menottes, dans d’autres une matraque) ;

(9)  ils ont été affectés à la délivrance de certificats de bonnes conduite, vie et mœurs [201]  ;

(10)  ils ont été employés comme chauffeurs du bourgmestre, d’un échevin, du chef de corps, etc. ;

(11)  ils ont été affectés à la correspondance communale, principalement la convocation et l’ordre du jour des conseils communaux ;

(12)  ils ont été employés pour prêter main-forte à des huissiers de justice ;

(13)  ils ont procédé à des interventions de proximité telles que querelles de voisinage, difficultés conjugales, etc.

30.2.  D'agent auxiliaire à agent de police

La loi du 1^er avril 2006 relative aux agents de police, à leurs compétences et aux conditions d'exercice de leurs missions est parue au Moniteur belge du 10 mai 2006. Comme le précise l'exposé des motifs [202] , cette loi fait écho à la volonté exprimée dans l’Accord de Gouvernement du 12 juillet 2003 d’étendre les attributions des agents auxiliaires de police et d’ainsi permettre aux fonctionnaires de police de se concentrer sur l’exercice de ce qui est communément appelé « véritables missions de police ». Un avant-projet de loi similaire avait déjà été entériné par le précédent gouvernement lors du conseil des ministres du 29 novembre 2002. Des modifications ont été apportées à la législation sur la circulation routière, à la loi du 5 août 1992 sur la fonction de police, ci-après dénommée LFP, et à la loi du 7 décembre 1998 organisant un service de police intégré, structuré à deux niveaux, ci-après dénommée LPI. Désormais, on ne parle plus d'« agent auxiliaire » mais d'« agent de police » à part entière. On peut supposer que cette adaptation, il est vrai apportée au cours des travaux parlementaires, était bien plus facile à réaliser maintenant qu'avant la réforme des polices puisque les membres du cadre de base du corps opérationnel de la police intégrée se voient désormais d'emblée gratifiés du grade d'« inspecteur » (de police). En d'autres termes, il y avait désormais de la place dans la structure pour insérer un nouveau cadre d'« agents ». Lorsque nous parlons d'« agents » ci-après, il s'agit de ceux-là mêmes que, hier encore, nous appelions « agents auxiliaires ». Le Roi est chargé d'adapter l'ancienne terminologie dans la législation en vigueur (art. 10). La nouvelle loi est entrée en vigueur le 10 mai 2006, soit le jour de sa publication au Moniteur belge (art. 11).

30.3.  Principales modifications

30.3.1.  Modifications de la LFP et de la LPI

Outre le cadre de base (inspecteur), le cadre moyen (inspecteur principal) et le cadre officier (commissaire, commissaire première classe et commissaire divisionnaire), il existe maintenant un cadre d'agents de police (nouvel art. 117 LPI). Le concept de « fonctionnaire de police » s'applique uniquement aux trois premiers cadres. L'agent de police n'est donc pas un fonctionnaire de police s.s. [203] (qui, lui, dispose d'une compétence générale lui permettant de poser des actes de police administrative et judiciaire) au sens de la loi organisant un service de police intégré, structuré à deux niveaux et de la loi sur la fonction de police (ce que l'agent auxiliaire n'était pas non plus) mais il est revêtu d'une compétence de police limitée (raison pour laquelle il n'est pas armé, au contraire du fonctionnaire de police [204] ). Ensemble (fonctionnaires de police et agents de police), ils constituent les « membres du cadre opérationnel des services de police ». Les agents sont en principe nommés à titre définitif. Toutefois, lorsque leur emploi est financé par des ressources temporaires ou lorsqu’il s’agit de l’accomplissement de missions temporaires ou à temps partiel, ils peuvent être engagés dans les liens d’un contrat de travail.

La compétence matérielle de l'agent est fixée en principe par l'article 58 modifié de la LPI [205] .     
Le principe est donc que les agents de police ne peuvent poser aucun acte policier autre que ceux qui leur sont permis par la LFP ainsi que ceux ayant trait à la police de la circulation et aux règlements communaux. Ils peuvent donc dresser procès-verbal en cas d'infraction de roulage ou d'accident de la circulation et peuvent, dans les limites de leurs compétences, notamment procéder à un contrôle d'identité (infraction de roulage, accident de la route et règlement communal). La compétence générale de constatation et de rédaction de procès-verbal dans le cadre de la législation sur la circulation routière et le code de la route figure dans cette législation spécifique adaptée à cet effet par la loi du 20 juillet 2005 modifiant les lois coordonnées du 16 mars 1968 relative à la police de la circulation routière, de sorte qu'il n'y a plus aucune discussion possible quant à la compétence de constatation des agents de police lors des contrôles en matière de conduite sous l'influence de l'alcool [206] , de stupéfiants [207] ou dans les cas de retrait de permis de conduire [208] . En vertu de l'article 3, 1° de l'arrêté royal du 1^er décembre 1975 portant règlement général sur la police de la circulation routière et de l'usage de la voie publique, le personnel du cadre opérationnel de la police fédérale et de la police locale est qualifié pour veiller à l'exécution des lois relatives à la police de la circulation routière, ainsi que des règlements pris en exécution de celles-ci.

La compétence de dresser procès-verbal en cas d'infraction au règlement communal n'est pas explicitement reprise à l'art. 58 modifié de la LPI (alors qu'elle est bien mentionnée pour les accidents de la route). Le fait est que l'ancien article 217 de la nouvelle loi communale autorisait les agents auxiliaires à dresser procès-verbal tant pour les infractions au règlement de police communal que concernant les plaintes et dénonciations qui leur sont faites relativement à ces infractions. Cette disposition (reprise sous le titre IV – police communale – de la nouvelle loi communale) a été abrogée par l'article 207 de la loi du 7 décembre 1998. Les agents de police peuvent toutefois puiser cette compétence dans l'art. 119bis, § 6 modifié de la nouvelle loi communale (où il est cependant toujours question d'« agent auxiliaire de police »).
Leurs autres compétences sont explicitées de manière plus détaillée par référence à la LFP, à laquelle les agents de police ne ressortissent cependant toujours pas complètement ni inconditionnellement. La LFP ne leur est applicable que dans une certaine mesure, celle qui y est spécifiée. Ainsi l'article 7 LFP prévoit-il que les agents de police aussi (outre les fonctionnaires de police) soient placés sous la direction exclusive de leurs supérieurs dans l'exécution de leurs missions, sauf lorsque la direction est confiée à un fonctionnaire de police d'un autre corps de police sur la base d'un accord exprès ou d'une disposition légale. Les membres du cadre opérationnel ne peuvent se voir confier aucune autre tâche administrative que celle prévue par la loi ou par une circulaire ad hoc. Le souhait de voir « plus de bleu en rue » s'applique donc aussi aux agents de police (art. 25 modifié LFP).

Leurs compétences de police sont énumérées dans la nouvelle sous-section 4 du chapitre IV de la LFP, section 1, libellée comme suit : « De la forme et des conditions d'exercice des missions par les agents de police » et reprenant les articles 44/12 à 44/17.

La première fonction qu'ils ont reçues (même si, dans la pratique, il l'exerçaient déjà contra legem) a été la fonction dite d'assistance. Comme stipulé à l'art. 44/12, en cas de nécessité, ils prêtent assistance aux fonctionnaires de police lorsqu'ils sont sollicités à cette fin. Cet article a une portée générale et concerne toutes les missions de police régulières prévues dans la LFP. Les agents de police peuvent être sollicités pour porter assistance aux fonctionnaires de police appelés à prêter main-forte tel que prévu à l'article 44 LFP (à un huissier de justice par exemple), dans la mesure où il existe un risque objectif [209] (nécessité). Il s'agit donc bien d'une assistance au fonctionnaire de police et non directement à un huissier de justice. Qui plus est, nous le répétons, le critère de « nécessité » est impératif. En d'autres termes, il faut d'abord envoyer les « vrais » fonctionnaires de police et ce n'est qu'en dernier ressort que des agents de police devront éventuellement prêter assistance. Il n'est donc pas possible de constituer un dispositif (exclusivement) composé d'agents de police. Quant à la nécessité, elle réside dans l'assistance et ne consiste donc pas à combler par exemple une pénurie récurrente de fonctionnaires de police.

De manière plus spécifique (art. 44/13), sur ordre d'un officier de police administrative ou judiciaire, les agents de police prêtent leur assistance aux fonctionnaires de police dans l'exécution des fouilles (administratives) de bâtiments et de moyens de transport visées à l'article 27 LFP et des fouilles de sécurité et judiciaires visées à l'article 28 LFP. Les mêmes responsables peuvent leur demander de s'occuper de la surveillance des personnes privées de leur liberté sur la base de l'art. 15, 1° et 2° LFP (privations de liberté judiciaires, tant au niveau de l'action publique que de l'exécution de la peine) et des art. 31 (arrestation administrative) et 34 LFP (la « rétention » lors d'un contrôle d'identité). Il est frappant de constater qu'en dehors des matières liées à la circulation et aux règlements communaux, les agents ne peuvent procéder eux-mêmes à des contrôles d'identité. En cas de contrôle d'identité effectué par un fonctionnaire de police, ils ne peuvent même pas retenir l'intéressé de manière autonome. Ils ne peuvent que surveiller les personnes retenues par le fonctionnaire de police, en application de l'art. 34 LFP. C'est ainsi que l'on peut comprendre l'art. 44/13, 2° LFP si on l'interprète littéralement. Était-ce bien là la volonté du législateur ?
Il est permis d'en douter. Cela ne facilite en tout cas pas les choses.

L'assistance dont question ci-dessus, prêtée par l'agent de police sous la responsabilité d'un fonctionnaire de police ou sur ordre d'un officier de police administrative ou judiciaire, ne peut se faire que dans le respect des conditions auxquelles la LFP soumet l'accomplissement des missions d'un fonctionnaire de police en général, particulièrement celles qui portent sur l'usage de la contrainte et de la force tel que prévu aux articles 1^er et 37 LFP (nouvel art. 44/14 LFP). L'article 44/15 confère aux agents de police la « compétence de retenir » la personne qui commet ou vient de commettre un crime ou un délit jusqu'à l'intervention d'un fonctionnaire de police, qu'ils avisent immédiatement. Ils peuvent, dans les mêmes conditions, retenir une personne poursuivie par la clameur publique (flagrant délit), à l'instar de n'importe quel citoyen, qui dispose de cette compétence conformément à l'article 1^er, 3° de la loi sur la détention préventive (ce que l'on appelle le citizens arrest). Dans les mêmes cas, les agents de police peuvent procéder à une fouille de sécurité conformément aux modalités visées à l'art. 28, § 1^er LFP lorsqu'il existe des motifs raisonnables de croire que la personne retenue porte sur elle des armes ou des objets dangereux pour l'ordre public. De même, ils peuvent retenir le véhicule ou le moyen de transport dont la personne est présumée avoir fait usage, jusqu'à l'intervention d'un fonctionnaire de police, qui procède alors à la fouille du véhicule en vertu de l'art. 29 LFP. Pour ces besoins, les agents de police peuvent faire usage de la contrainte dans les limites de la LFP.

Les agents de police qui se présentent au domicile d'une personne justifient de leur qualité au moyen du titre de légitimation dont ils sont porteurs (nouvel art. 44/16). Les fonctionnaires de police en uniforme sont tenus à la même obligation (bien que, dans leur cas, il suffit qu'un seul d'entre eux se justifie). Pour le surplus, les compétences des agents de police sont assimilées à celles des fonctionnaires de police dans le cadre de l'application des articles 30 (soustraction à la libre disposition du propriétaire, du possesseur ou du détenteur, des objets et animaux qui présentent un danger direct), 35 (interdiction d'exposer à la curiosité publique les personnes privées de leur liberté), 36 (moments à partir desquels les diverses formes de privation de liberté prennent cours), 42 (réquisition d'une aide ou d'une assistance de toute personne en cas d'absolue nécessité), 43 (obligation d'assistance mutuelle et de coopération), ainsi que les articles 44/7 (les compétences de l'organe de contrôle des informations policières portent aussi sur les agents de police) et 44/11 (détermination de la peine pour ceux qui retiennent des informations sciemment et consciemment).

La question des compétences territoriales des agents de police a été tranchée grâce à l'art. 45 LFP modifié [210] , lequel stipule que tous les membres du cadre opérationnel des services de police sont compétents sur l'ensemble du territoire national mais que ceux qui font partie de la police locale (en ce compris les agents de police) exercent en principe leurs missions sur le territoire de leur zone de police. En l'absence d'une disposition explicite relative aux agents auxiliaires, cette problématique a longtemps été sujette à controverse mais il y est désormais mis fin. La nouvelle réglementation permettra d'affecter également les agents de police aux actions interzonales en matière de roulage, comme l'affirme le ministre de l'Intérieur [211] .

30.3.2.  Police de la circulation

La loi du 7 février 2003 portant diverses dispositions en matière de sécurité routière modifie l'article 29 de la loi sur la circulation routière, notamment par la dépénalisation de certaines infractions en matière de stationnement qui n'entravent pas la circulation ni ne mettent les autres usagers en danger (stationnements à durée limitée, stationnements payants et stationnements sur les emplacements réservés aux riverains). Ces faits ont donc été dépénalisés à partir du 1^er mars 2004 [212] .      
Les communes pouvaient établir des redevances sur ces formes de stationnement. Elles ne constituaient cependant pas des sanctions mais s'intégraient dans une relation contractuelle entre la commune et la personne qui utilisait la place mise à disposition. Pour offrir une base juridique aux communes leur permettant d'instaurer des redevances de stationnement, l'article unique de la loi du 22 février 1965 permettant aux communes d'établir des redevances de stationnement applicables aux véhicules à moteur a été remplacé par l'article 37 de la loi du 7 février 2003 [213] .

Il a été précisé dans les travaux préparatoires qu'il appartient à la commune de veiller au respect de ses règlements en la matière. Ces missions ne seraient donc plus confiées aux services de police. Le non-paiement du stationnement n'étant plus considéré comme une infraction à la législation sur la circulation, les fonctionnaires de police et les agents de police ne pouvaient donc plus effectuer de constat concernant l'obligation de paiement d'une rétribution [214] . Les villes et les communes, désormais en charge du contrôle des infractions de stationnement dépénalisées, ont donc été confrontées d'entrée de jeu à des problèmes d'interprétation et d'applicabilité. Il était en effet clair que les agents auxiliaires n'étaient pas habilités à effectuer des constats en vue de l'application des règlements en matière de rétribution, du moins en ce qui concernait les zones bleues et zones de stationnement riverains. Si cette situation était restée inchangée, les communes auraient dû procéder au recrutement de nouveaux membres du personnel, lesquels auraient repris ces missions de contrôle des agents auxiliaires. Ce problème juridique (et budgétaire) a été rencontré grâce à un amendement apporté par plusieurs députés. Celui-ci vient compléter le § 2 de l'article 29 de la loi du 16 mars 1968 relative à la police de la circulation routière en fixant que le stationnement dépénalisé peut être constaté, jusqu'à une date déterminée par le Roi, par les agents de police en vue d'établir la recevabilité de la rétribution ou taxe de stationnement due en exécution de la loi du 22 février 1965.          
Les agents de police reçoivent ainsi pour la première fois une compétence de constat sur le plan fiscal, ce qui est pour le moins peu orthodoxe. Leurs constats n'ont évidemment pas la même force probante en matière de roulage que ce qui est prévu à l'article 62 de la loi sur la circulation routière.

30.4.  Point de vue de la Commission permanente de la police locale

Durant l'élaboration des modifications de la loi concernant les agents auxiliaires, le Comité permanent P a procédé à une analyse des considérations émises par la Commission permanente de la police locale à propos de l'avant-projet [215] . En résumé :

(1)  l’élargissement au domaine de la circulation a recueilli son adhésion ;

(2)  elle a affirmé que les agents auxiliaires devaient au moins disposer des mêmes pouvoirs que les agents de gardiennage [216]  ;

(3)  elle a approuvé l’élargissement des compétences qui leur permettent d’assister un fonctionnaire de police s.s. ou sui generis ;

(4)  le transfert de détenus ne devrait être autorisé qu'en renfort de fonctionnaires de police déjà présents ;

(5)  elle a considéré qu’il serait indiqué d’équiper les agents auxiliaires de menottes afin de retenir les personnes arrêtées jusqu’à l’arrivée des fonctionnaires de police ;

(6)  elle n’avait aucune objection vis-à-vis de l’abandon de la dénomination « agent auxiliaire » au profit d’« agent de police » ;

(7)  elle a souhaité une définition stricte des missions de surveillance qui pourraient être confiées aux agents auxiliaires ;

(8)  elle s'est dite favorable à un élargissement du pouvoir d’identification de l’agent auxiliaire à d’autres faits que ceux qui touchent à la réglementation routière et aux règlements communaux ;

(9)  elle a souhaité aussi leur donner ce pouvoir pour les faits que les administrations communales peuvent régler par l’application d’une amende administrative (incivilités) ;

(10)  elle craignait que l’élargissement des compétences ne donne lieu à des revendications salariales ;

(11)  elle a affirmé dans un document séparé que l’élargissement des compétences doit être associé à un approfondissement de la formation de base et/ou à une formation complémentaire des agents auxiliaires, ce sur quoi le Comité a déjà insisté à plus d’une reprise dans le passé [217] . Il souhaite d’ailleurs réitérer ses recommandations à cet égard.

30.5.  Une première conclusion

Le fait que les agents de police ne soient pas fonctionnaires de police tout en faisant partie du cadre policier constitue toujours un facteur de complexité et ne facilite pas la compréhension de cette matière. En ce qui concerne la nécessité d'élargir les compétences des agents de police au-delà des questions de circulation et de règlements locaux, le Comité P s'est montré quelque peu sceptique par le passé. Maintenant que le législateur a bel et bien entendu étendre ces compétences, la discussion ne semble plus vraiment d'actualité.     
Si en 1995, le Comité P constatait essentiellement que le statut des agents auxiliaires prêtait à confusion, on observe aujourd'hui de grands progrès dans ce domaine. Les textes législatifs, surtout lorsqu'il s'agit de matières de roulage et de règlements communaux, ne laissent planer aucun doute sur la compétence ratione materiae des agents de police.

Il n'en reste pas moins des zones d'ombre ou, à tout le moins, des changements que l'on aurait souhaité voir apportés sur le terrain qui n'ont pas été implémentés. Ainsi l'agent de police ne semble-t-il plus compétent pour constater les infractions aux règlements provinciaux et l'on n'a pas rencontré non plus la demande portant sur une compétence d'identification générale et sur un règlement relatif à la pose de menottes, bien que certaines compétences qui leur sont actuellement dévolues (surveillance, rétention) puissent impliquer l'utilisation de menottes. Le Comité permanent P est régulièrement sollicité par des plaignants concernant l'utilisation de menottes (jugée illégitime ou non pertinente). C'est pourquoi une réglementation globale s'impose dans la loi sur la fonction de police à l'usage de l'ensemble du cadre opérationnel.          
D'un point de vue policier, il n'est pas très logique de ne pas octroyer la compétence d'identification à l'agent de police alors que, dans le même temps, il est habilité à retenir une personne en cas de flagrant délit, voire à procéder à une fouille de sécurité. En effet, cela revient à ne pas pouvoir déterminer dans ces circonstances qui l'on a en face de soi. L'article 44/1 général (relatif à la collecte, au traitement et à la transmission de renseignements et données) n'a pas été déclaré applicable non plus, bien que les agents de police aussi, dans les limites de leur sphère de compétences, soient amenés à traiter des renseignements et informations. C'est d'autant plus frappant que l'on a décrété par ailleurs que les articles 44/7 relatif à la compétence de l'organe de contrôle et 44/11 portant sur la rétention consciente d'information étaient bel et bien applicables aux agents de police.
N'est-il pas incongru de pouvoir être poursuivi pour rétention d'information alors qu'il n'est pas établi que l'on puisse collecter et/ou traiter ces informations ?
La compétence fiscale de constat dont dispose l'agent de police dans le cadre de la problématique du stationnement est une mesure transitoire que nous espérons être le plus temporaire possible.

Il est important de ne pas perdre de vue que l'agent de police dispose d'une compétence limitée. Cela signifie que les précédents constats du Comité permanent P selon lesquels un trop grand nombre de zones toléreraient des transgressions pourtant évidentes au niveau des compétences des agents auxiliaires (désormais agents de police) ou même intégreraient celles-ci au niveau du processus de fonctionnement de leur corps, seraient toujours d'actualité, même si ces transgressions sont devenues nettement moins prononcées. Cette situation engendre non seulement une insécurité juridique à l’égard de la population, mais nécessite également une prise de conscience des responsables hiérarchiques, qui doivent savoir que les conséquences éventuelles d’actes posés par des agents non compétents peuvent à tout le moins entraîner leur co-responsabilité en ce qui concerne les possibles dégâts causés ou d’autres conséquences. En théorie, il est également possible que lors de certains outrepassements de compétences, l’agent lui-même ou son supérieur hiérarchique soit poursuivi pénalement.

Un élargissement des compétences des agents de police doit s'accompagner, comme l'a souligné la Commission permanente de la police locale et, à plus d’une reprise, le Comité P, de formations complémentaires, de formations continuées et/ou d'une adaptation des critères de recrutement sous peine de voir régresser la qualité de la police de proximité dont ils assume(ro)nt certaines facettes. La question qui se pose évidemment ici est de savoir dans quelle mesure ces investissements complémentaires en matière de formation sont justifiés eu égard à la différence de plus en plus minime avec les inspecteurs de police. Il n’est pas impensable que tout cela engendre, encore plus qu’aujourd’hui, une zone grise au sein de laquelle les compétences des agents de police seront outrepassées, que ce soit de manière individuelle ou au niveau du corps.

En tout état de cause, le Comité permanent P entend continuer à suivre de près la mise en pratique de l'élargissement des compétences des agents de police et l'explicitation de celles-ci pour en rendre compte avant 2009.

31.  Activités accessoires [218]

Compte tenu des enjeux, de la très sérieuse révision (amélioration) du statut des fonctionnaires de police ainsi que du désintérêt, du moins apparent, pour les activités accessoires parfois exercées par des fonctionnaires de police, le Comité a estimé devoir revenir sur cette question dans le présent rapport [219] .

L’exercice de telles activités par des membres du personnel du cadre opérationnel et du cadre administratif et logistique de la police intégrée, structurée à deux niveaux, est régi par les articles 134 à 136 de la loi du 7 décembre 1998 [220] et par les directives ministérielles complémentaires GPI 27 [221] et GPI 27bis [222] .      
Le Comité permanent P a voulu se rendre compte de la manière dont étaient appliqués par les services de police les principes énoncés par ces dispositions désormais aussi précisées dans le Code de déontologie et ses circulaires complémentaires. Pour ce faire, il a interrogé une fois de plus l’ensemble des chefs de zone de la police locale ainsi que le commissaire général de la police fédérale aux fins de recenser, à la fois les dérogations qui ont été accordées et les types d’activités qui ont de ce fait été autorisées par les instances habilitées.

Les réponses fournies [223] par les chefs de zone et par le commissaire général sont trop lacunaires pour évaluer, ne fût-ce que quantitativement, l’importance du phénomène. Il ressort néanmoins de ces réponses que la loi et les directives ministérielles sont interprétées de façon parfois diamétralement opposée par les autorités de police locale et par le commissaire général de la police fédérale, ce dernier se montrant plus sévère dans l’octroi de dérogations. C’est ainsi que des dérogations ont été accordées par des autorités locales tant du nord et du centre que du sud du pays – le plus souvent sur proposition favorable de certains chefs de corps – pour des occupations accessoires qui, pour le Comité permanent P, sont susceptibles de compromettre l’intérêt du service.   
Le Comité considère qu’il en est ainsi pour les activités autorisées suivantes qui lui ont été signalées : loueur de véhicules de cérémonie, conseiller pour les affaires et le management en qualité d’indépendant, délégué technique pour le parachèvement d’immeubles, chauffeur ou porteur dans le cadre de cérémonies funéraires, électricien, assembleur d’ordinateurs et installateur de réseaux, assistant d’un huissier de justice (quelques jours par mois en qualité de témoin), garçon serveur dans l’Horeca, gestionnaire d’une exploitation agricole, etc. L’exercice de ces activités accessoires lucratives risque de diminuer, à terme, les disponibilités des bénéficiaires pour leur fonction principale et de créer, dans l’esprit du public, une confusion des rôles. Le Comité P estime que le policier « garçon serveur » à ses heures, susceptible donc de percevoir des pourboires en sus de ses émoluments, ne pourra pas se comporter vis-à-vis de « sa clientèle » avec toute l’impartialité requise lorsqu’il exercera sa fonction policière ; il en va de même du policier « gestionnaire d’exploitation agricole » vis-à-vis de sa clientèle ou de ses fournisseurs.            
Le Code de déontologie des services de police évoque d’ailleurs le sujet puisqu’il stipule que, même en dehors de l’exercice de l’emploi, les membres du personnel doivent éviter tout comportement ou fréquentation non imposée par les impératifs de service qui peuvent mettre en péril l’exécution des devoirs de l’emploi, porter atteinte à la dignité de celui-ci ou ébranler la confiance du public dans la police [224] .

Le Comité permanent P a réinterpellé les chefs des zone où ces types d’activités accessoires avaient été autorisées. Ceux-ci ont répondu que l’octroi des dérogations relevait de la seule compétence de l’autorité locale et qu’ils ne pouvaient émettre qu’un avis qui n’était pas nécessairement suivi. Si, à n’en point douter, les demandes visant à obtenir des dérogations ont bien été appréciées in concreto  par les autorités locales, il semble néanmoins que certaines occupations accessoires n’auraient jamais dû être autorisées puisque leur exercice mettra tôt ou tard les membres des services de police concernés en porte-à-faux.
Le nombre de bénéficiaires de dérogations accordées pour l’exercice d’activités accessoires paraît relativement limité. Pourtant, comme le démontrent les différentes enquêtes menées par le Comité permanent P à la suite de dénonciations ou de plaintes, des membres de la police intégrée cumulent encore des fonctions à l’insu de leur hiérarchie, contrevenant ainsi à la loi. L’importance du chiffre « noir » n’est probablement pas négligeable.

Le Comité permanent P invite les autorités et les chefs de corps à se montrer fermes à l’égard de leurs collaborateurs qui ne respectent pas la loi et les incite à n’émettre des avis favorables aux demandes de dérogation qui transitent par leur canal, que si les activités accessoires rentrent dans les catégories énumérées par les directives ministérielles. Enfin, les bourgmestres et les collèges de police devraient statuer avec plus de circonspection encore sur les demandes de dérogation et n’octroyer celles-ci qu’après être convaincus que l’indépendance et l’impartialité des membres du personnel seront sauvegardées.

Le Comité a, jusqu’à présent, réussi à sensibiliser certains responsables à cette problématique puisqu’ils ont pris des mesures pour vérifier le bien-fondé des dérogations accordées et ont revu leur position en la matière, proposant la révocation d’autorisations accordées comme le permet la loi [225] . Cela ne semble cependant pas être le cas partout.

Au travers de ses enquêtes et analyses en cette matière, le Comité permanent P entend une nouvelle fois attirer l’attention des autorités et responsables sur cette délicate question. Il est par ailleurs convaincu de l’importance, pour l’exécutif, de suivre ou de faire suivre cette question de façon plus systématique, par exemple à l’intervention des services de contrôle ou d’inspection ou, de façon plus générale, par l’Inspection générale de la police fédérale et de la police locale.

32.  Sponsoring des membres du cadre opérationnel de la police intégrée [226]

Compte tenu de la spécificité et de l’importance de la question, vu aussi le peu d'intérêt de certains responsables ou autorités pour celle-ci, le Comité permanent P a estimé opportun de soulever à nouveau le sujet.

Le sponsoring des policiers pour des activités extraprofessionnelles auxquelles ils se livrent n’est pas un phénomène nouveau. Cependant, l’attention du Comité a été attirée à plus d’une reprise ces dernières années sur son acuité et le problème de son admissibilité s’est reposé, ce qui a suscité l’ouverture d’une enquête thématique et, plus récemment, d’une enquête de suivi.

Dans le contexte actuel, la pratique qui consiste pour des policiers à solliciter des fonds auprès de sociétés ou de particuliers pour assouvir la passion d’un sport ou pour assurer la survie d’une association folklorique ou culturelle est-elle encore permise ? Les avis restent partagés sur la question.

L’article 130 de la loi du 7 décembre 1998 [227] organisant un service de police intégré, structuré à deux niveaux, interprété sensu stricto ne permet pas pareille pratique puisqu’il stipule, en son deuxième alinéa, que : « il est interdit aux membres du personnel de solliciter, d’exiger ou d’accepter, directement ou par personne interposée, même en dehors de leurs fonctions, mais en raison de celles-ci, des dons, gratifications ou avantages quelconques ». Or, nul n’ignore que des policiers de tous grades continuent à récolter régulièrement des fonds pour leur permettre de participer à des rallyes automobiles ou autres sports onéreux.

Depuis la parution de la loi précitée, le Comité permanent P interroge régulièrement les responsables policiers pour connaître leur interprétation de celle-ci en ce qui concerne le sponsoring. Certaines réponses obtenues font place à la tolérance en invoquant notamment le parrainage par de hautes personnalités du pays, de certaines organisations mises sur pied par des policiers ; certains chefs de police estiment même que l’article 130 précité de la loi devrait être révisé car il est contraire à la philosophie du community policing, qui prône une plus grande implication de la police dans les activités sociétales. D’autres dirigeants, pour éviter le démarchage auprès de particuliers, ont prévu des dotations annuelles destinées à leurs cercles sportifs mais les montants versés s’avèrent-ils pour autant suffisants ? Dans les faits, il semble que cela ne soit pas le cas. En tout état de cause, il s’impose d’apporter un peu plus de clarté, dans le prolongement notamment du Code de déontologie en vigueur depuis peu.     
Beaucoup ont attendu la parution du Code de déontologie des services de police [228] pour prendre position. Le projet de code a consacré plusieurs articles à cette problématique dans son chapitre « Intégrité et dignité de la fonction » [229] .

Le Comité permanent P considère pour sa part que le policier qui retire un intérêt personnel du sponsoring pour lui permettre d’exercer une activité individuelle contrevient à l’esprit de l’article 130 de la loi précitée mais aussi à la déontologie. Par contre, le sponsoring obtenu par un policier faisant partie d’une association sans but lucratif, d’un comité scolaire, d’un cercle culturel, etc. pour les activités propres à cette société paraît tout à fait acceptable, moyennant certaines nuances. Le sponsoring d’une collectivité ne dérange pas en soi, c’est l’intérêt direct que peut en retirer un membre de la police qui peut choquer et conduire à certaines dérives.

Au travers et dans le prolongement des enquêtes menées, le Comité permanent P entend une nouvelle fois attirer l’attention sur cette question. Il est par ailleurs d’avis que le ministre de l’Intérieur devrait en assurer un suivi permanent, par ex